Sentencia Administrativo Nº 388/2013, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 3110/2012 de 15 de Marzo de 2013

Encabezamiento

Tribunal Superior de Justicia de Madrid

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Primera

C/ General Castaños, 1 - 28004

33009730

NIG:28.079.33.3-2010/0156665

Procedimiento Ordinario 3110/2012 ORD 6ª

Demandante:D./Dña. María Milagros

PROCURADOR D./Dña. BEATRIZ DE MERA GONZALEZ

Demandado:Ministerio de Educación

Sr. ABOGADO DEL ESTADO

SENTENCIA Nº 388/2013

Presidente:

D./Dña. FRANCISCO JAVIER CANABAL CONEJOS

Magistrados:

D./Dña. JOSÉ ARTURO FERNÁNDEZ GARCÍA

D./Dña. FAUSTO GARRIDO GONZÁLEZ

D./Dña. ALFREDO ROLDÁN HERRERO

En la Villa de Madrid a quince de marzo de dos mil trece.

VISTOSpor la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid los autos del recurso contencioso-administrativo nº 3110/2012 promovidos por la procuradora de los tribunales doña Beatriz de Mera González, en nombre y representación de DOÑA María Milagros , contra resolución, de 22 de junio de 2010, dictada por la Subsecretaria del Ministerio de Educación por delegación del Secretario General de Universidades que desestima el recurso de alzada presentado contra resolución de 6 de febrero de 2009 del Director General de Universidades del Ministerio de Ciencia e Innovación que concede a la recurrente el título de Especialista en Psicología Clínica condicionado a la superación de la prueba prevista en el art. 13 de la ORDEN PRE/1107/2002; habiendo sido parte la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADOrepresentada y defendida por la Abogacía del Estado.

Antecedentes

PRIMERO: Por la recurrente arriba expresada se interpuso recurso contencioso-administrativo contra la resolución antes mencionada, acordándose su admisión a trámite.

SEGUNDO: En el momento procesal oportuno se requirió a la parte actora para que formalizara la demanda, lo que llevó a efecto mediante el pertinente escrito en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó solicitando, en esencia, que se dicte sentencia por la que se anule y declare no ajustada a derecho la resolución recurrida y en virtud de las alegaciones vertidas y los documentos aportados, revoque dicha resolución dictando otra por la que se conceda el título de la especialidad por reunir la solicitante los requisitos legales para su concesión.

TERCERO:A continuación se confirió traslado a la Abogacía del Estado, en la representación que ostentaba de la Administración General del Estado para que contestara a la demanda, lo que se verificó por escrito en el que tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que consideró pertinentes, la parte terminó suplicando que se dictara sentencia desestimando el recurso contencioso administrativo interpuesto y confirmando la legalidad del acto impugnado.

CUARTO:Mediante auto se fijó la cuantía del procedimiento en indeterminada, recibido el juicio a prueba se practicaron aquellos medios de prueba que admitidos su resultado obra en autos, quedando los autos pendientes de señalamiento para votación y fallo.

QUINTO.- La tramitación del presente procedimiento se ha realizado por la Sección Sexta de esta Sala, pero por acuerdo del Presidente de esta última, de 28 de enero de 2013, los presentes autos se trasladaron a esta Sección Primera para su enjuiciamiento, verificándose la votación y fallo de la sentencia el día 14 de marzo de 2013, fecha en que tuvo lugar.

Ha sido ponente de esta sentencia el Ilmo. Sr. Dº JOSÉ ARTURO FERNÁNDEZ GARCÍA, magistrado de esta Sección, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.-Es objeto de este recurso contencioso administrativo la resolución, de 22 de junio de 2010, dictada por la Subsecretaria del Ministerio de Educación por delegación del Secretario General de Universidades, que desestima el recurso de alzada presentado contra resolución, de 6 de febrero de 2009, del Director General de Universidades del Ministerio de Ciencia e Innovación que concede a la recurrente arriba reseñada el título de Especialista en Psicología Clínica, condicionado a la superación de la prueba prevista en el art. 13 de la ORDEN PRE/1107/2002.

La actora presentó solicitud para obtener el título de Especialista en Psicología Clínica en fecha 12 de febrero de 2003, aportando su titulación de licenciada en Psicología y su curriculum vitae al amparo de la Disposición Transitoria Tercera del Real Decreto 2490/1990 . En ese momento, según su instancia, ejerce como psicóloga en gabinete privado con especial dedicación en la rama de Psicología Clínica y Educativa y está contratada a tiempo parcial de psicóloga en un colegio concertado privado. Aporta certificado de Colegio Oficial de Psicólogos que indica que dicha interesada ha ejercicio las actividades profesionales propias de la especialidad de Psicología Clínica desde el 1 de enero de 1992 hasta el 3 de diciembre de 1998.

La Comisión Nacional de la Especialidad había publicado una serie de criterios específicos para resolución de expedientes al amparo de la DT Tercera antes citada, que con relación a la recurrente recoge lo siguiente que concierne al presente caso: 'De las características de su ejercicio colegiado de la profesión y de los méritos profesionales y formativos del aspirante que figuran acreditados en su expediente a través del historial profesional, se deduce que el mismo no ha adquirido una formación suficientemente análoga a la que se corresponde con los contenidos del programa oficial de la Especialidad en Psicología Clínica, por lo que esta Comisión le propone para la realización de la PRUEBA prevista la Disposición Transitoria 3, b) del Real Decreto 2490/1998 , y en el artículo 13 de la orden PRE/1107/2002'

Con fecha 6 de febrero de 2009 se dicta resolución por la Dirección General de Universidades por la que, en aplicación de la normativa aplicable, se resuelve conceder el título solicitado por la actora, condicionado a la superación de la prueba prevista en el art. 13 de la Orden PRE/1107/2002.

Contra esta resolución se interpuso recurso de alzada por la interesada, oponiendo, en primer lugar, ausencia de motivación de la resolución recurrida y del dictamen del que trae causa. En segundo lugar, alega que la solicitante cumple los requisitos legalmente establecidos para la concesión del título de la especialidad en psicología clínica.

Contra dichas resoluciones, la hoy recurrente interpuso recurso contencioso-administrativo. En su demanda se reitera la falta de motivación de la resolución originaria recurrida y del dictamen del que trae causa. En segundo lugar, indica que dicha interesada cumple con los requisitos legales para obtener esa especialidad solicitada dada la validez y suficiencia de la documentación que ha aportado, entendiendo que el certificado del colegio profesional es suficiente, a lo que se ha de añadir documentación de gran relevancia presentada y que se especifica en dicho escrito. Igualmente, hace hincapié en los criterios adoptados por la Comisión Nacional y la puntuación específica en cada supuesto, y entiende que supera con creces la requerida para acceder al título, sin que el informe-propuesta esté motivado, ya que se estima que no es suficiente la documentación aportada pero no se dice el por qué de tal insuficiencia.

SEGUNDO.-La Abogacía del Estado contesta la demanda mediante escrito en el que afirma la conformidad a derecho de la resolución originaria recurrida, basada en informe de la Comisión Nacional de la Especialidad, que entraña un juicio de discrecionalidad técnica y que se encuentra debidamente motivado sin causar indefensión alguna a la parte.

TERCERO -Se discute en este proceso conformidad a derecho de las resoluciones impugnadas que conceden a la recurrente el título de especialista en psicología clínica, pero condicionado a la superación de una prueba específica del artículo 13 de la Orden PRE 1107/2002.

Como señala la sentencia de esta Sala, Sección Sexta, de 31 de octubre de 2012, recurso 46/2010 , dictada en un asunto similar al presente y cuyo criterio esta Sección hace suyo, es preciso examinar la normativa y el marco en el que se desenvuelve un procedimiento en el que se pretende, en definitiva, la concesión de un título de Especialista en Psicología Clínica al amparo de una normativa específica. Es preciso partir del Real Decreto 2490/1998, que crea el título de Especialista en Psicología Clínica y en concreto de su Disposición Transitoria Tercera que establece:

' 1. Podrán acceder al título de Psicólogo Especialista en Psicología Clínica, los Licenciados en Psicología, o poseedores de título homologado o declarado equivalente en los términos previstos en el art. 1.2.a), que, mediante certificación expedida por el correspondiente Colegio Profesional, acrediten haber ejercido, con anterioridad a la entrada en vigor de este Real Decreto , las actividades profesionales propias de la Especialidad de Psicología Clínica.

A estos efectos los Ministerios de Educación y Cultura y de Sanidad y Consumo, oída la Comisión Nacional de Psicología Clínica, habilitarán un procedimiento que tendrá en cuenta lo previsto en los apartados siguientes de esta disposición.

2. El período de tiempo de ejercicio profesional que se cita en el apartado 1 de esta disposición, deberá ser, en todo caso, superior al 150 por 100 del fijado en el programa formativo de la especialidad.

3. Las solicitudes serán examinadas por la Comisión Nacional de Psicología Clínica, que formulará alguna de las siguientes propuestas:

a) Expedición directa del título. Para adoptar esta propuesta será preciso que la Comisión, a la vista del historial profesional del interesado debidamente documentado, estime que su formación es análoga a la exigida por el programa de la especialidad.

b) Superación de las pruebas que se determinen por los Ministerios de Educación y Cultura y de Sanidad y Consumo, oída la Comisión Nacional de la Especialidad, las cuales versarán sobre los contenidos teóricos-prácticos del correspondiente programa formativo. Esta propuesta se adoptará cuando la Comisión estime, a la vista del historial profesional del interesado debidamente documentado, que su formación no se adecua a la exigida por el programa de la especialidad.

c) Desestimación de la solicitud. Se adoptará esta propuesta cuando a juicio de la Comisión Nacional, la formación y el ejercicio profesional acreditados, aún siendo superior al plazo que se determina en el apartado 2 de esta disposición, no revistan la entidad suficiente para acceder al título de Psicólogo.

A lo anterior se ha de añadir que la Comisión Nacional ha publicado unos criterios específicos para la resolución de expedientes con arreglo a la Disposición Transitoria citada, especificando el periodo de tiempo de ejercicio que debe comprender más de 54 meses (4 años y medio, como mínimo), incluyendo certificado de experiencia profesional emitido por el Colegio Oficial y evidencias fiscales. Se tienen en cuenta las puntuaciones que deben darse tanto a la titulación como al ejercicio profesional y experiencia docente, con unos mínimos y máximos; así como méritos en investigación y formación complementaria

En definitiva, la recurrente ha solicitado el titulo al amparo de la Disposición Tercera mencionada, por lo que es preciso que dicha interesada cumpla puntualmente los requisitos exigidos al objeto de obtenerlo. La normativa aplicable le concede el título, pero previa superación de las pruebas que se determinen y que en este caso se detallan en la Orden Ministerial de desarrollo. Dicha interesada acredita la titulación así como la experiencia profesional, pero el informe en que se fundamentan las resoluciones recurridas indica que 'no ha adquirido una formación suficientemente análoga a la que se corresponde con los contenidos del programa oficial de la Especialidad en Psicología Clínica (...)'. Por lo tanto, se trata de una valoración de la concreta formación de la solicitante que corresponde realizar a la Comisión Nacional de la Especialidad.

Esta preceptiva intervención de la Comisión Nacional ha sido considerada conforme a derecho por el Tribunal Supremo, Sala Tercera, Sección de Cuarta, en Sentencia de 7 de octubre de 2002, recurso número 43/1999 , señalando que ' el propio Real Decreto crea como órgano consultivo del Ministerio de Educación y Cultura y Sanidad y Consumo, con una composición y unas funciones que le hacen especialmente idóneo para su participación en el procedimiento establecido en la Disposición Transitoria tercera que se impugna. Los problemas científicos en orden a la diferenciación de los distintos aspectos de la psicología no dotan de incertidumbre jurídica a la norma, sino al contrario, justifican la necesidad de un asesoramiento cualificado a la hora de valorar el período de actuación profesional que se alegue para la obtención del título de Especialista por la vía transitoria que se arbitra'.

La Sala de lo Contencioso-administrativo de la AN, Sección 3ª de 2 de febrero de 2012 , recoge : ' De ahí que la intervención de esta Comisión Nacional se constituye como una pieza esencial del proceso, cuyo parecer, al estar emitido por una Comisión de Valoración formada por expertos, entraña un juicio dotado de discrecionalidad técnica sin que puedan sustituirse su juicios valorativos en el ejercicio de sus facultades por los que subjetivamente invoque el propio interesado, como tampoco pueden ser objeto de sustitución por este Tribunal jurisdiccional por exceder de las facultades revisoras en este concreto aspecto de valoración técnica, como señala la sentencia del Tribunal Constitucional 353/93, de 29 de noviembre , recogiendo la doctrina plasmada en los Autos 274/83 y 681/86 , según la cual, como Tribunal de Justicia 'está llamado a resolver problemas jurídicos en términos jurídicos y nada más'.

Asimismo, la Orden de desarrollo de la indicada Disposición Tercera (ORDEN PRE 1170/2002), dispone en el art. 9:'c) De realización de prueba. Cuando, a la vista de la documentación aportada por quienes hayan presentado su solicitud al amparo de la disposición transitoria tercera del Real Decreto 2490/1998 , desarrollada por el art. 5 de esta Orden, la Comisión considere que las deficiencias detectadas en el expediente del solicitante requieren la superación de la prueba a la que se refiere el art. 13 de esta norma '. Por otro lado, el artículo 5 de la citada Orden establece, respecto a la documentación específica a aportar por los solicitantes que se acojan a la disposición transitoria tercera del Real Decreto 2490/1998 (ejercicio profesional colegiado) lo siguiente (en lo que ahora interesa): 'Los Licenciados en Psicología o poseedores de títulos homologados o declarados equivalentes a él, cuyas actividades profesionales en Psicología Clínica deriven del ejercicio colegiado de las mismas durante un período de tiempo superior al 150 por 100 del fijado en el programa oficial de la especialidad, aprobado por Resolución del Secretario de Estado de Universidades e Investigación de 25 de abril de 1996, además de la documentación que se cita en el artículo 2, deberán aportar: a) Certificación expedida por el Secretario de la Junta de Gobierno del correspondiente Colegio Profesional de Psicólogos, con el Vº Bº de su Decano, en la que se haga constar que el solicitante del título ha ejercido con anterioridad a la entrada en vigor del Real Decreto 2490/1998 actividades profesionales propias de la especialidad de Psicología Clínica, con expresión de las fechas de inicio y, en su caso, de finalización de las mismas. A estos efectos, los Colegios Profesionales podrán recabar de sus colegiados la documentación que estimen necesaria, en orden a determinar que el ejercicio profesional exigido se corresponde con las actividades propias del ámbito profesional de la Especialidad en Psicología Clínica.

En este punto también se ha pronunciado la Comisión en sus criterios de valoración, incluyendo no solo el certificado del Colegio sino también evidencias fiscales, contratos como psicólogo con detalle de funciones clínicas u otros documentos que lo justifiquen.

En consecuencia, se ha de valorar la documentación concreta exigida, y la decisión adoptada debe hacerse sobre la base de estos requisitos para determinar si se reúnen o no en cada caso, siendo decisivo el ejercicio profesional correspondiente con las actividades propias del ámbito de la especialidad exigida.

CUARTO -Los anteriores criterios son los que se han de tener en cuenta para valorar la solicitud de la actora en este proceso. Lo primero que destaca en el presente supuesto enjuiciado es que el informe-propuesta emitido, y que arriba se ha trascrito en su totalidad, no detalla en qué medida se entiende que la formación de la interesada no es suficiente, cuando ésta ha aportado documentación sobre su experiencia profesional. La valoración de dicha experiencia no consta en ese informe y se llega a la conclusión de una formación no suficiente sin especificar cómo se ha llegado a tal conclusión.

La sentencia de la Audiencia Nacional arriba referida indica en un caso semejante: ' Respecto a si la recurrente reúne los requisitos previstos en la Disposición Transitoria Tercera del Real Decreto 2.490/1998, de 20 de noviembre , hay que señalar, como hemos aludido anteriormente, que el tiempo reglamentariamente exigido de ejercicio profesional, acreditado por la pertinente certificación del Colegio Profesional, no es suficiente para la estimación de la solicitud, que depende de la valoración que haga la Comisión Nacional del referido ejercicio profesional, siendo así, por otra parte, que no es predicable la automaticidad en la asignación de los puntos del Baremo establecido por la Comisión para los años de ejercicio profesional habida cuenta que dicha asignación se produce sólo tras la ponderación de dicho ejercicio por el órgano técnico que goza de discrecionalidad en los términos que aludiremos más adelante, por lo que con los datos obrantes en las actuaciones no se puede determinar si la actora reúne los requisitos para la obtención del título pretendido.

La propia actora en su recurso denuncia la falta de motivación de la resolución impugnada y del dictamen del que la misma trae causa y que arriba se ha trascrito. La cuestión litigiosa en este punto radica en determinar si el razonamiento de ese informe de la Comisión Nacional cumple o no la finalidad o función a que ha de servir el requisito de la motivación.

El requisito de la motivación viene regulado en el artículo 54 de la Ley 30/1992 , siendo así que en el ámbito específico en que se desenvuelve la presente litis el artículo 12 de la Orden PRE/1107/2002, de 10 de mayo, que desarrolla el Real Decreto 2490/1998 , establece que las resoluciones del Ministerio de Educación deberán ser motivadas.

La sentencia del Tribunal Supremo, de 30 de enero de 2001 , estableció los siguientes pronunciamientos al respecto de dicho requisito de la motivación de los actos administrativos: 'Ciertamente el artículo 54.1 de la Ley 30/1992 exige que sean motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho los actos a que alude, consistiendo la motivación, como bien es sabido, en un razonamiento o en una explicación, o en una expresión racional del juicio, tras la fijación de los hechos de que se parte y tras la inclusión de éstos en una norma jurídica, y no sólo es una «elemental cortesía», como expresaba ya una Sentencia del Tribunal Constitucional de 17 julio 1981 , ni un simple requisito de carácter meramente formal, sino que lo es de fondo e indispensable, cuando se exige, porque sólo a través de los motivos pueden los interesados conocer las razones que «justifican» el acto, porque son necesarios para que la jurisdicción contencioso-administrativa pueda controlar la actividad de la Administración, y porque sólo expresándolos puede el interesado dirigir contra el acto las alegaciones y pruebas que correspondan según lo que resulte de dicha motivación que, si se omite, puede generar la indefensión prohibida por el artículo 24.1 de la Constitución . La motivación ha de ser suficientemente indicativa, lo que significa que su extensión estará en función de la mayor o menor complejidad de lo que se cuestione o de la mayor o menor dificultad del razonamiento que se requiera, lo que implica que pueda ser sucinta o escueta, sin necesidad de amplias consideraciones, cuando no son precisas ante la simplicidad de la cuestión que se plantea y que se resuelve, criterio jurisprudencial que se reitera en las sentencias de esta Sala y Sección de 25 de mayo de 1998 y 14 de diciembre de 1999 '.

A la luz de la citada a doctrina legal entiende esta Sección que en el presente caso enjuiciado la resolución originaria recurrida, confirmada en vía de recurso de alzada, adolece de la necesaria motivación al haberse basado en un informe de la Comisión Nacional de la Especialidad que no cumple el mínimo nivel de motivación exigible, por lo que la falta de motivación de este último se comunica a aquélla, que constituye el verdadero objeto del recurso .

En este punto del debate, se ha de asumir el criterio recogido en la sentencia de la Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sec. 3ª de 19 de enero de 2012, (rec. 415/2010 ) cuando indica; 'Al respecto es de señalar que el art. 9 de la Orden PRE/1107/2002 previene la realización de prueba cuando la Comisión considere que las deficiencias detectadas en el expediente del solicitante requieren la superación de la prueba a que se refiere el art. 13 de la propia Orden, de tal manera que son tales deficiencias las que justifican la prueba en cuestión. Ahora bien, es de observar que el informe de la Comisión Nacional no concreta en modo alguno cuáles sean las deficiencias o carencias advertidas por la Comisión y que justificarían la propuesta de la realización de la correspondiente prueba , de tal modo que aquel informe se basa en afirmaciones pretendidamente apodícticas cuando hubieran debido precisamente concretar las razones en que funda su conclusión, máxime cuando en el informe anterior de la Comisión se denegó el título a la actora por no acreditar ejercicio profesional dentro del ámbito de la especialidad de Psicología Clínica. En consecuencia, el informe de la Comisión, y por tanto la resolución expresa que lo acoge, aparece huérfano de justificación alguna, generando así una real situación de indefensión material al interesado y un vicio de anulabilidad que conduce, habida cuenta del suplico de la demanda, a una estimación parcial del recurso.'

En el presente informe de la Comisión Nacional en que se sustentan las resoluciones administrativas impugnadas nada se concreta sobre la conclusión de que la formación de la interesada es insuficiente respecto al programa de la especialidad. Es cierto que por las características de la Disposición Tercera, los requisitos exigidos han de cumplirse escrupulosamente para la obtención del título en cuestión, pero también la función de la Comisión es precisamente la de la adecuada valoración de los datos aportados, para lo que dicho órgano cuenta con especialistas en Psicología Clínica debidamente organizados. Sin embargo, esto no supone la validez de un dictamen que no valore adecuadamente los datos, no siendo suficiente a este respecto, se insiste, la mera mención de que ' No ha adquirido una formación suficientemente análoga a la que se corresponde con los contenidos del programa oficial de la Especialidad de Psicología Clínica'

Por todos los razonamientos expuestos, la estimación del recurso ha de ser parcial, dado que el principio de discrecionalidad técnica rige en la materia y la competencia para decidir sobre la adecuada formación y experiencia de cada solicitante es de la Comisión. La estimación en parte del recurso conlleva la retroacción de actuaciones al objeto de que la Comisión emita nuevo informe con libertad de criterio, pero debidamente motivado, decidiendo, en su caso, si procede la concesión del título directamente, o previa prueba, pero motivando adecuadamente la decisión que en este caso se adopte.

CUARTO.- No se aprecian circunstancias que justifiquen la imposición de costas a ninguna de las partes ( art. 139 de la Ley 29/1998, de la Jurisdicción Contencioso Administrativa , en la redacción vigente al inicio del presente recurso).

A la vista de los preceptos legales citados, y demás de general y pertinente aplicación.

Fallo

ESTIMANDO PARCIALMENTE EL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVOinterpuesto por DOÑA María Milagros , contra resolución, de 22 de junio de 2010, dictada por la Subsecretaria del Ministerio de Educación por delegación del Secretario General de Universidades que desestima el recurso de alzada presentado contra resolución, de 6 de febrero de 2009, del Director General de Universidades del Ministerio de Ciencia e Innovación que concede a la recurrente el título de Especialista en Psicología Clínica condicionado a la superación de la prueba prevista en el art. 13 del a ORDEN PRE/1107/2002, DEBEMOS ANULAR Y ANULAMOSdichas resoluciones por no ser conformes a derecho, con la consecuencia de la retrotraer las actuaciones para que la Administración motive en debida forma la resolución administrativa; sin que proceda hacer expreso pronunciamiento sobre las costas de este recurso.

Notifíquese esta resolución a las partes, advirtiéndoles que contra la misma cabe interponer Recurso de Casación ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, el cual, en su caso, se preparará ante esta Sala en el plazo de 10 días, contados desde el siguiente al de la notificación esta resolución, mediante escrito en el que deberá manifestarse la intención de interponer el recurso, con sucinta exposición de la concurrencia de los requisitos exigidos.

Así por esta nuestra Sentencia, definitivamente Juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.