Sentencia Administrativo Nº 389/2006, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 1424/2001 de 07 de Marzo de 2006

Encabezamiento

T.S.J.C.V.

Sala Contencioso Administrativo

Sección Tercera

Asunto nº "1424/2001 "

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD

VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO- ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

En la Ciudad de Valencia, Siete de Marzo de dos mil seis.

VISTO por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, compuesta por:

Presidente:

Ilmo. Sr. D. Edilberto Narbón Láinez.

Magistrados Ilmos. Srs:

Dña. Rosario Vidal Mas.

D. Rafael Pérez Nieto.

SENTENCIA NUM: 389/06

En el recurso contencioso administrativo num. 1424/2001, interpuesto por MACOMUNITAT DE LA RIBERA ALTA representada por el Procurador D. BERNARDO BORRÁS HERVÁS y dirigida por el Letrado D. JOSÉ JESÚS RIBES FELIU contra " Resolución de la Consellería de Bienestar Social de 10.07.2001 acordando la concesión de una subvención de 5.900.000 pesetas para el programa presentado por la Administración demandante en base a la convocatoria efectuada para el programa de Prevención e Intervención de Familias desfavorecidas en situaciones de riesgo presentado por la Mancomunitat de la Ribera Alta por la Orden de la Consellería de Bienestar Social de 1.12.2000 (D.O.G.V. 15.12.2000) sobre un programa cuyo coste estimado era de 22.357.319 pesetas, recurso que extendió a la resolución de la misma Consellería de 14.04.2002 reduciendo la ayuda a 4.810.756 pesetas.

Habiendo sido parte en autos como Administración demandada CONSELLERIA DE BIENESTAR SOCIAL, representada y dirigida por sus SERVICIOS JURÍDICOS y Magistrado ponente el Ilmo. Sr. D. Edilberto Narbón Láinez.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley, se emplazó al demandante para que formalizara la demanda, lo que verificó mediante escrito en que suplica se dicte sentencia declarando no ajustada a derecho la resolución recurrida.

SEGUNDO.- La representación de la parte demandada contestó a la demanda, mediante escrito en el que solicitó se dictara Sentencia por la que se confirmase la Resolución recurrida.

TERCERO.- Habiéndose recibido el proceso a prueba y practicada la misma con el resultado que consta en las actuaciones, se emplazó a las partes para que evacuasen el trámite de conclusiones prevenido por el artículo 62 de la Ley de la Jurisdicción y , verificado, quedaron los autos pendientes para votación y fallo.

CUARTO.- Se señaló la votación para el día ocho de Febrero de dos mil seis.

QUINTO.- En la tramitación del presente proceso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- En el presente proceso la parte demandante MACOMUNITAT DE LA RIBERA ALTA interpone recurso contra " Resolución de la Consellería de Bienestar Social de 10.07.2001 acordando la concesión de una subvención de 5.900.000 pesetas para el programa presentado por la Administración demandante en base a la convocatoria efectuada para el programa de Prevención e Intervención de Familias desfavorecidas en situaciones de riesgo presentado por la Mancomunitat de la Ribera Alta por la Orden de la Consellería de Bienestar Social de 1.12.2000 (D.O.G.V. 15.12.2000) sobre un programa cuyo coste estimado era de 22.357.319 pesetas, recurso que extendió a la Resolución de la misma Consellería de 14.04.2002 reduciendo la ayuda a 4.810.756 pesetas.

SEGUNDO.-Para la Resolución del caso examinado es necesario tomar como antecedentes de hecho:

1.-La Mancomunitat demandante decidió poner en funcionamiento a partir del día 1.07.2000 un programa específico para detectar, prevenir e intervenir en familias con menores en situaciones de riesgo, con especial incidencia en los problemas de violencia doméstica que ofreciese a los Ayuntamientos integrados en la misma el trato de problemas específicos.

2.-Dado que la Orden de la Consellería de Bienestar Social de fecha 23.11.1999 (D.O.G.V. 17.12.1999) había convocado ayudas dirigidas a programas públicos con dicha finalidad para el ejercicio 2000 y que el art. 22 de la misma permitía la presentación de solicitudes hasta el 31.12.2000, se instaron dichas ayudas.

3.-En dicha petición de ayudas para el año 2000 la Mancomunitat puso de relieve que el programa se iniciaría el 1.07.2000 con un presupuesto total de 10.250.000 pesetas de las cuales 9.301.000 sería aportadas por la Generalidad.

Mediante Resolución de la Consellería de Bienestar Social de 10.07.2000 se aocrdó conceder a la Mancomunitat una ayuda de 5.900.000 pesetas con cargo a la linea presupuestaria 415/00 y con nueva Resolución de 11.08.2000 se incrementa la ayuda en 4.000.000, es decir, se subvenciona 9.900.000 pesetas, de las que 1524.780 pesetas se destinaban a gastos de mantenimiento del programa y 8.375.220 pts. Pago de salarios y seguridad social del personal destinado al programa subvencionado. Y se establecía como premisa en el art. 26.1.d ) de la Oden de Convocatoria que era obligación de la entidades subvencionantes "...no minorar ni anular la consignación que hubiesen previsto inicialmente en su presupuesto para este fin...".

Por Resolución de 21.02.2001 de la Secretaría General Técnica publicada en el B.O.E. de 22.05.2001 se dio publiciidad al Consenio de Colaboración suscrito el 18.12.2000 entre el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y la Comunidad Valenciana para la realización de programas de ayuda a familias en situaciones especiales , en virtud de la cual se acordó incluir en el anexo I, como programa nº 37 "prevención e intervención con familias desfavorecidas en situación de riesgo en la ManComunidad de la Ribera Alta", con una aportación del Ministerio de Trabajo de 4.950.000 pestas como aportación del Ministerio de Trabajo y 5.228.120 que aportarían conjuntamente Generalidad y Corporación Local.

4.- Mediante Orden de la Consellería de Bienestar Social de 1.12.2000 , publicada en el D.O.G.V. nº 3898 de 15 de Diciembre, se convocan ayudas dirigidas a programas públicos en la misma finalidad para el ejercicio 2001.

Por escrito presentado por la Mancomunitat de 15.01.2001 se instó la ayuda para el mismo porgrama del año 2000 por importe de 22.357.319 Pts. De las cuales 21.957.319 serían aportadas por la Generalidad y 400.000 por la Mancomunitat.

5.- Por Resolución de la Consellería de Bienestar Social de 10.07.2001 se acordó conceder a la Mancomunitat una ayuda de 5.900.000 Pts. Al pago de salarios y seguridad social del personal destinado a dicho programa, estableciendo el art. 12.1.d ) de la Orden que era obligación de la Entidades Subencionadas "...no minorar ni anular la consignación que hubiesen previsto inicialmente en su presupuesto, para este fin..." y que la Mancomunitat deberá justificar que "...los gastos serán, como mínimo, igual a su coste estimado a lo largo del ejercicio 2001 , que la entidad ha determinado en la solicitud de ayuda y que están contemplados en el hecho tercero de esta Resolución (22.357.319).

6.- Ante la situación imprevista que obligaba a la Mancomunitat a asumir costes por importe de 16.457.319 Pts y estimando que no podían incorporar el importe resultante, cuando se había estimado una aportación, la Presidencia de la misma solicitó a la Consellería, mediante escrito de 31.07.2001, que se minorasen los gastos a justificar en la cantidad máxima de 11.500.000 Pts dicha petición fue expresamente desestimada por Resolución de 11.10.2001.

Por resolución de 21.02.2001 de la Secretaría General Técnica publicada en el B.O.E. de 30.01.2002 se dio publicidad al Consenio de Colaboración suscrito el 12.12.2001 entre el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y la Comunidad Valenciana para la realización de programas de ayuda a familias en situaciones especiales, en virtud de la cual se acordó incluir en el anexo I, como programa nº 46 "prevención e intervención con familias desfavorecidas en situación de riesgo en la ManComunidad de la Ribera Alta", con una aportación del Ministerio de Trabajo de 2.950.000 pestas como aportación del Ministerio de Trabajo y 8.550.120 que aportarían conjuntamente Generalidad y Corporación Local.

7.- La ManComunidad decidió mantener el programa realizando las máximas restricciones económicas posibles a la vista de que la Generalidad sólo iba a financiar el 26%, se justificaron gastos por 18.229.765 por lo que la Generalidad minoró la misma en 1.089.244 pts. quedando esta en 4.810.756 pts , por lo que la Mancomunitat tuvo que aportar como fondos propios 13.419.009 pts, cantidad que ahora se reclama y que se ha constituido en objeto del proceso (80.649'87 Eruos).

TERCERO.- Nos encontramos ante una "actividad de fomento" por parte de la Generalidad Valenciana (Consellería de Bienestar Social) concretamente tiene por objeto en el año 2000 "...prevenir e intervenir en familias con menores en situaciones de riesgo, con especial incidencia en los problemas de violencia doméstica.." y el objeto de esta "actividad de fomento" es que las entidades locales pongan en funcionamiento servicios que atiendan a las familias que se encuentran en la situación de riesgo descrito, por ello, la línea de credito para esta actividad en el año 2000 es de prácticamente el 100%. Sin embargo , para el año 2001 se le concedió una subvención del 26% y la ManComunidad reclama el resto.

Entiende que se ha roto el principio de "confianza legítima" basada en la liena de actuación del año 2000 que subvencionó practicamente el 100 % de la actuación de la ManComunidad. El principio de confianza legítima se estudia por el Tribunal Supremo - Sala 3ª, sec. 4ª, S 16-12-2004, donde afirma:

"...El principio de protección a la confianza legítima , relacionado con los más tradicionales en nuestro ordenamiento de la seguridad jurídica y la buena fe en las relaciones entre la Administración y los particulares, comporta, según la doctrina del Tribunal de justicia de la Comunidad Europea y la jurisprudencia de esta Sala, el que la autoridad pública no pueda adoptar medidas que resulten contrarias a la esperanza inducida por la razonable estabilidad en las decisiones de aquélla, y en función de las cuales los particulares han adoptado determinadas decisiones. O, dicho en otros términos, la virtualidad del principio que se invoca puede suponer la anulación de un acto de la Administración o el reconocimiento de la obligación de ésta de responder de la alteración (producida sin conocimiento anticipado, sin medidas transitorias suficientes para que los sujetos puedan acomodar su conducta y proporcionadas al interés público en juego, y sin las debidas medidas correctoras o compensatorias) de las circunstancias habituales y estables , generadoras de esperanzas fundadas de mantenimiento (Cfr. S.S.T.S. de 10 de mayo, 13 y 24 de julio de 1999 y 4 de junio de 2001 ).Pero ello en el bien entendido de que, no pueden apreciarse los necesarios presupuestos para la aplicación del principio invocado en la mera expectativa de una invariabilidad de las circunstancias.

En el mismo sentido, debe tenerse en cuenta que el "principio de protección de la confianza legítima del ciudadano" en el actuar de la Administración no se aplica a los supuestos de cualquier tipo de convicción psicológica subjetiva en el particular, sino cuando dicha " con fianza" se funda en signos o hechos externos producidos por la Administración lo suficientemente concluyentes que induzcan a aquél a confiar en la "apariencia de legalidad" que la actuación administrativa a través de actos concretos revela (Cfr. SST.S. 15 de noviembre de 1999, 4 de junio de 2001 y 15 de abril de 2002, entre otras)...".

Este criterio puede completarse con los de la Sentencia de la misma Sala Tercera - Sección Cuarta de 4.02.2005 o 15.04.2005 esta última nos dirá:

"...La Sala establece que si la Administración desarrolla una actividad de tal naturaleza que pueda inducir razonablemente a los ciudadanos a esperar determinada conducta por su parte, su ulterior decisión adversa supondría quebrantar la buena fe en que ha de inspirarse la actuación de la misma y defraudar las legítimas expectativas que su conducta hubiese generado en el administrado , y ese quebrantamiento impone el deber de satisfacer las expectativas que han resultado defraudadas, o bien de compensar económicamente el perjuicio de todo tipo sufrido con motivo de la actividad desarrollada por el administrado en la creencia de que su pretensión habría de ser satisfecha..." .

En principio las decisiones sobre el principio de confianza legítima nos vienen a decir que el quebranto de la misma por parte de la Administración puede dar lugar a satisfacer las expectativas o al resarcimiento vía responsabilidad patrimonial.

Ahora bien, nos encontramos ante dos administraciones ambas con competencias en materia de protección a la familia (Ley de la Generalidad Valenciana 5/1997, de 25 de Junio ) y del hecho que una Administración para incentivar a otra Administración con el fin de poner en marcha un servicio subvencione un año casi el 100% del gesto efectuado no debe deducirse que necesariamente va a seguir subvencionando de forma indefinida y en la misma proporción. En definitiva, la actuación de la Generalidad Valenciana durante el año 2000 no constituye una linea de actuación para que la Mancomunitat legítimamente concluyera que la subvención iba a continuar durante los años siguientes y, además, en la misma proporción.

Aunque dos años son muy pocos para delimitar la linea de actuación de la Administración, claramente se desprende de su linea presupuestaria que el objetivo de la Generalidad Valenciana es que las entidades locales creen una serie de servicios para proteger a las familias con menores en situación de riesgo y violencia y de alguna forma cofinanciar sus actuaciones en función de las necesidades y presupuesto. Este criterio nos lo confirma la ManComunidad en su propio escrito de demanda con dos elementos:

1.- En el Convenio de Colaboración suscrito el 18.12.2000 entre el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y la comunidad Valenciana para la realización de programas de ayuda a familias en situaciones especiales, donde el presupuesto global de la Generalidad es de 129.780.000 millones de pesetas sobre un total programado de 154.683.093 millones de pesetas , mientras que en el Convenio de Colaboración suscrito el 12.12.2001 entre el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y la Comunidad Valenciana para la realización de programas de ayuda a familias en situaciones especiales , donde el presupuesto global de la Generalidad es de 134.482.759 millones de pesetas sobre un total programado de 291.960.095 millones de pesetas.

2.- Conectado con el anterior, en ambas órdenes de convocatoria les impone "...no minorar ni anular la consignación que hubiesen previsto inicialmente en su presupuesto, para este fin...".

Desde luego, hubiese sido más lógico para las relaciones interadministrativas que la Generalidad Valenciana desde un principio advirtiese a las entidades locales de la línea del "Prograna" y que no era su intención el subvencionar en cuantía del 100% a las Entidades Locales sino de incentivar la creación de unos servicios que iba a cofinanciar y la proporción en que iba a hacerlo. Lo que no significa que haya quebrantado el principio de confianza legítima que exige que exista una norma y actuación que se mantienen en el tiempo y que es previsible que siga haciéndo de mantenerse las circunstancias y, es esa "previsión razonable" en la conducta de la Administración la que da lugar a la confianza legítima del ciudadano que, caso de quebrantarse, debe dar lugar a la anulación con el consiguiente restablecimiento o a indemnizar vía responsabilidad patrimonial.

CUARTO.-El argumento de la competencia en materia de servicios sociales no puede ser determinante para resolver la cuestión debatida, afirma la Mancomunitat que la Ley de la Generalidad Valenciana 5/1997 , de 25 de Junio, que regula los servicios sociales atribuye como competencia a la Generalidad Valenciana la "atención integral a la familia" y en el art. 6 la competencia para programar actividades en materias de esta Ley de acuerdo con las previsiones de la legislación de régimen local y afirma que para este cometido recibirán apoyo de la Generalidad técnico y económico, por otro lado, nos el art. 26 de la Ley 7/1985 , reguladora de bases de régimen local , establece como competencia "servicios sociales" a los de más de 20.000 habitantes y llevado el caso de tres municipios de la comarca el resto no llega a los 20.000 habitante y la mayoría de ellos con una población inferior a 5.000 habitantes.

Respecto a esta exposición, cabe afirmar que la Generalidad no ha vulnerado la Ley en materia de "atención integral a la familia" puesto que como Administración puede y debe contemplar a la familia de forma global (escuela, deporte, cultura etc) y esta visión global puede llevarle a diversas líneas de actuación simultánea siendo la cofinanciación con las entidades locales una de las posiblidades. Respecto al hecho de que la mayoría de los municipios de la Mancomunitat no estarían obligados a la prestación de estos servicios sociales debe tener presente la entidad demandante que la Generalidad no ha obligado a ningún municipio a la prestación de estos servicios, por ello, se ha valido de la actividad de fomento.

QUINTO.- Queda por analizar el tema presupuestario, la aportación de la Consellería para el año 2001 globalmente al programa fue del 46 por ciento, en tanto , que a la entidad demandante fue del 26 por ciento, se justificaron gastos por 18.229.765 por lo que la Generalidad minoró la misma en 1.089.244 pts. quedando esta en 4.810.756 pts, por lo que la Mancomunitat tuvo que aportar como fondos propios 13.419.009 pts, cantidad que ahora se reclama y que se ha constituido en objeto del proceso (80.649'87 Eruos).

La Generalidad en su contestación a la demanda despues de relatar los hechos trae a colación el tema presupuestario ya contemplado en las disposiciones segunda y cuarta de la orden de convocatoria, esta Sala y sección se ha pronunciado efectivamente en numerosas ocasiones en el sentido apuntado por la Generalidad Valenciana,baste leer la Sentencia de 26 de septiembre de 1996 en el recurso 974/94 donde concluyó "el Tribunal Supremo ha tenido ocasión de pronunciarse reciente y reiteradamente sobre la cuestión Vg. S.T.S..22 Enero 1995 (R.A. 190 a 207) o 27 de Julio de 1995 (R.A. 5626),en ellas, partiendo de la doctrina sentada por su sentencia de 28 de Febrero de 1991 dice... la consignación presupuestaria agotada (caso que nos ocupa) o comprometida para atender otras peticiones prioritarias en el tiempo,o por otras causas ,impide que se otorguen las subvenciones......y ello aunque en el tiempo en que se otorgó la subvención no estuviera materialmente agotada aquélla,por no haber resuelto todos los expedientes en trámite y por ello,la Resolución de la administración fue conforme a Derecho,no habiendo podido concedeerse lo que por Ley no podía otorgarse ,dada la limitación establecida y sin que existiera obligación alguna a proceder a un incremento de crédito presupuestario mediante transferencias u otros instrumentos sobre modificación de presupuesto.

En definitiva el agotamiento del crédito presupuestario es una cuestión de hecho de la que debe quedar constancia clara en el expediente administrativo por certificación del Organismo o Autoridad que corresponda ,de igual forma si cuando se solicitó la subvención todavía no estaba agotado el crédito presupuestario pero había peticiones anteriores en el tiempo ó con mejor derecho según las normas que la convocatoria debe quedar constancia en el expediente para que se puedan hacer alegaciones por parte de los interesados y ser fiscalizado el acto por los Tribunales de Justicia.

Este criterio en nada modifica la doctrina que está manteniendo esta Sala sobre la concesión o denegación de suvenciones Sentencia 21.04.2004 (Sección Tercera de esta Sala ),es decir,La Generalidad Valenciana cuando se le acaba el dinero que tenía presupuestado para subvenciones o la cantidad haya sido comprometida puede denegarlas pero, como cuestión de hecho DEBE QUEDAR CONSTANCIA DE TODO ELLO EN EL EXPEDIENTE PARA QUE LOS INTERESADOS PUEDAN HACER ALEGACIONES Y APORTAR PRUEBAS.Lo que no significa como afirma la demandante que en cada expediente deban constar todas las ayudas concedidas sino certificación del funcionario en que conste el credito presupuEstado, número de ayudas concedidas, momento en que se agotó y , caso de haberse agotado después de la petición de la interesada resaltar el número de peticiones preferentes e importe de sus ayudas, sólo cabría pedir como prueba el listado de ayudas cuando el criterio de preferencia no fuera la fecha de la solicitud sino criterios a valorar y puntuar por la Administración y la actora se sintiese perjudicada en la baremación; para examinar los listados existe en via Administrativa el Derecho de Acceso a Archivos y Registros previsto en el art. 37 de la Ley 30/1992 ,de 26 de Noviembre,de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común...".

En nuestro caso, no se discute el cumplimiento de las condiciones por la Mancomunitat pero no explica mínimamente la razón o fundamento por la cual siendo la aportación de la Generalidad de 46 % del presupuesto global para el año 2001 a la Mancomunitat le subvenciona con el 26 %, en la fase probatoria aporta las actas del año 2000 pero no las del 2001 solicitadas ni siguiera un resumen que no pueda llevar a la idea del criterio de adjudicación de los fondos, ni siguiera en la contestación a la demanda nos dirá la Generalidad que fueron razones presupuestarias o de agotamiento de crédito sino que las disposiciones adicionales contemplan el agotamiento del crédito como criterio de limitación.

En estas condiciones, la Sala entiende que si la Generalidad se comprometió a subvencionar el 46 % del Programa para el ejercicio 2001 y no se ha dado ninguna razón para limitar la aportación a la Mancomunitat la Sala estimará parcialmente la demanda en este punto, es decir, de los 18.229.765 por lo que la Generalidad reconoció 4.810.756 pts, como quiera que el 46% supone 8.385.691'9 cantidad a la que habría que restar la reconocida quedarían 3.574.935.9 millones de pesetas la cantidad a abonar por la Generalidad (21.485.80 Euros).

SEXTO.-De conformidad con el criterio mantenido por el art. 139 de la Ley de la Jurisdicción contencioso Administrativa , no es de apreciar temeridad o mala fe en ninguna de las partes a efectos de imponer las costas procesales.

Vistos los artículos citados, concordantes y demás de general y pertinente aplicación.

Fallo

Estimar parcialmente el recurso planteado por MACOMUNITAT DE LA RIBERA ALTA contra " resolución de la Consellería de Bienestar Social de 10.07.2001 acordando la concesión de una subvención de 5.900.000 pesetas para el programa presentado por la administración demandante en base a la convocatoria efectuada para el programa de Prevención e Intervención de Familias desfavorecidas en situaciones de riesgo presentado por la Mancomunitat de la Ribera Alta por la Orden de la Consellería de Bienestar Social de 1.12.2000 (D.O.G.V. 15.12.2000) sobre un programa cuyo coste estimado era de 22.357.319 pesetas, recurso que extendió a la Resolución de la misma Consellería de 14.04.2002 reduciendo la ayuda a 4.810.756 pesetas. SE ANULAN PARCIALMENTE LAS RESOLUCIONES RECURRIDAS Y SE RECONOC.E. A LA MANCOMUNITAT EL DERECHO A PERCIBIR LA CANTIDAD DE 21.485'80 EUROS. Todo ello sin expresa condena en costas.

A su tiempo y con certificación literal de la presente, devuélvase el expediente administrativo al centro de su procedencia.

Así por esta nuestra sentencia,lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION.- Leida y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. magistrado ponente del presente recurso, estando celebrando audiencia Pública esta Sala, de la que , como Secretaria de la misma , certifico, en Valencia, a siete de marzo de dos mil seis.