Sentencia Administrativo Nº 39/2005, Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 534/2003 de 20 de Enero de 2005

Encabezamiento

T.S.J. EXTREMADURA SALA CON/AD CACERES

SENTENCIA: 00039/2005

LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE EXTREMADURA,

INTEGRADA POR LOS ILTMOS. SRES. MAGISTRADOS DEL MARGEN, EN NOMBRE DE S. M. EL REY HA DICTADO LA

SIGUIENTE:

SENTENCIA N° 39

PRESIDENTE: DON WENCESLAO OLEA GODOY

MAGISTRADOS:

DOÑA ELENA MÉNDEZ CANSECO

DON MERCENARIO VILLALBA LAVA

DON DANIEL RUIZ BALLESTEROS

DOÑA FATIMA DE LA CRUZ MERA

En Cáceres a veinte de enero de dos mil cinco.

Visto el recurso contencioso administrativo número 534/03, promovido por el Procurador D. Carlos Alejo Leal López en nombre y representación del CONSEJO SUPERIOR DE CÁMARAS DE COMERCIO, INDUSTRIA Y NAVEGACIÓN DE ESPAÑA, siendo demandada la JUNTA DE EXTREMADURA, representado por el Sr. Letrado de la Junta de Extremadura, recurso que versa sobre: Decreto del Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura 13/2.003, de 11 de febrero , por el que se regula el Consejo de Cámaras Oficiales de Comercio e Industria de Extremadura, publicado en el Diario Oficial de Extremadura número 21, de 18 de febrero. Cuantía: Indeterminada,

Antecedentes

PRIMERO: Por la parte actora se presentó escrito mediante el cual interesaba se tuviera por interpuesto recurso contencioso administrativo contra el acto que ha quedado reflejado en el encabezamiento de esta sentencia.

SEGUNDO: Seguido que fue el recurso por sus trámites, se entregó el expediente administrativo a la representación de la parte actora para que formulara la demanda, lo que hizo seguidamente dentro del plazo, sentando los hechos y fundamentos de derecho que estimó pertinentes y terminando suplicando se dictara una sentencia por la que se estime el recurso, con imposición de costas a la demandada; dado traslado de la demanda a la parte demandada de la Administración Autonómica, para que la contestase, evacuó dicho trámite interesando se dictara una sentencia por la que se desestime íntegramente la demanda, con imposición de costas a la parte actora.

TERCERO: Recibido el recurso a prueba, se admitieron y practicaron todas las propuestas, obrando en los ramos separados de las partes, declarándose concluso este periodo, se pasó al de conclusiones, donde las partes evacuaron por su orden, interesando cada una de ellas se dictara sentencia de conformidad a lo solicitado en el suplico de sus escritos de demanda y de contestación a la misma, señalándose seguidamente día para la votación y fallo del presente recurso, que se llevó a efecto en el fijado.

CUARTO: En la tramitación del presente recurso se han observado las prescripciones legales.

Siendo Ponente para esta trámite D. WENCESLAO OLEA GODOY que expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.- Se impugna en este recurso por el Consejo Superior de Cámaras de Comercio, Industria y Navegación de España; el Decreto del Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura 13/2.003, de 11 de febrero , por el que se Regula el Consejo de Cámaras Oficiales de Comercio e Industria de Extremadura, publicado en el Diario Oficial de Extremadura número 21, de 18 de febrero de ese mismo año; suplicando en la demanda que se declare la nulidad de la mencionada Disposición Reglamentaria o, de forma subsidiaria, de su artículo 6- 1ºc ). Se opone a tales pretensiones el Sr. Letrado del Gabinete Jurídico e la Junta de Extremadura que considera, tanto el Decreto en su integridad como el precepto citado, ajustados a Derecho, suplicando su confirmación con la desestimación del proceso.

SEGUNDO.- Conforme a la propia sistemática de la demanda y sus pedimentos, procede que examinemos en primer lugar los defectos formales que se reprochan a la disposición general impugnada que supondría, de admitirse, la declaración de nulidad, de todo el Decreto, habida cuenta de ser ese el único grado de ineficacia de las disposiciones generales, conforme a le dispuesto en el artículo 62-2° de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y el Procedimiento Administrativo Común. A tales efectos es necesario que dejemos constar que la disposición general impugnada, como se desprende de propia denominación, tiene por objeto la regulación del Consejo de Cámaras Oficiales de Comercio e industria de Extremadura, órgano que había sido creado en el Titulo VI de la Ley de la Asamblea de Extremadura 17/2.001, de 14 de diciembre, Reguladora de las Cámaras de Comercio e Industria de Extremadura, procediendo el artículo 40 de dicha Ley a definir el Consejo como "órgano superior de representación, relación y coordinación de las Cámaras de la Región y de estas con la Administración tutelante, definición que reitera literalmente el artículo 1 del Decreto que además añade como principal finalidad de dicho órgano "la coordinación de las actuaciones, informes y dictámenes de las Cámaras Oficiales de Comercio e Industria de la Región". Conforme resulta del expediente y de la misma Exposición de Motivos del Decreto, este fue propuesto por la Consejería de Economía, Industria y Comercio (no consta el anteproyecto en el expediente) y fue informado por el Gabinete Jurídico de la Junta de Extremadura, la Secretaria General Técnica de la antes citada Consejería, el Instituto de la Mujer, la Intervención General, la Dirección General de Comercio de la Consejería citada, habiendo emitido informes las Cámaras de Comercio e Industria de Badajoz y Cáceres, siendo finalmente aprobado en la reunión del Consejo de Gobierno de 11 de febrero de 2.003. Pues bien, a la vista de esas actuaciones, el reproche que la disposición general merece a la defensa de la Corporación recurrente es que se habla omitido el preceptivo informe del Consejo Consultivo de Extremadura, cuya ausencia vicia de nulidad radical la disposición reglamentaria.

TERCERO.- Establece el artículo 67-3° de la Ley de la Asamblea de Extremadura 1/2.002, de 28 de febrero, del Gobierno y Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura, con ocasión del procedimiento de elaboración de disposiciones generales, que "una vez hayan sido recabados todos los informes, será solicitado, en su caso, el dictamen del Consejo Consultivo de la Comunidad Autónoma"; exigencia que está vinculada a la normativa reguladora de dicho órgano consultivo, creado por Ley Autonómica 16/2.001, de 14 de diciembre, en cuyo articulo 13 establece los supuestos en que el informe del Consejo tiene carácter preceptivo, recogiéndose en su párrafo tercero como tales los "proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de leyes, y sus modificaciones"; exigencia que es similar a la que se establece en el caso de la normativa estadal para los dictámenes del Consejo de Estado, conforme a lo dispuesto en el articulo 22-1° de su Ley reguladora (3/1.980, de 22 de abril ); similitud que ha de ser aprovechada para acoger el cuerpo de doctrina Jurisprudencial establecida con dicha exigencia. Así pues, se sostiene por la defensa de la Corporación recurrente que tratándose en el caso de autos de un reglamento dictado en ejecución de la Ley de Cámaras antes citada, el dictamen del Consejo era preceptivo y su nulidad vicia el Decreto de nulidad radical. Por contra, la defensa de la Administración Regional no niega esa eficacia de la omisión, sino la propia naturaleza del Decreto, que no considera ejecutivo de la Ley Corporativa, sino de naturaleza organizativa que la misma Jurisprudencia ha venido eximiendo del trámite consultivo o, en todo caso, de la propia exigencia de la formalidad que haría, en todo caso, innecesaria la declaración de nulidad.

CUARTO.- Referido el debate a la propia naturaleza del Decreto, es necesario recordar que lo que caracteriza a una disposición general como ejecutiva estará en función del contenido de la norma reglamentaria en cuanto proceda a una regulación innovadora del Ordenamiento Jurídico de acuerdo a los parámetros más generales ya establecidos por la norma de rango superior que se viene así a desarrollar y completar. Sostener, como se pretende por la defensa de la Administración demandada que el Decreto de autos no comporta una auténtica innovación del Ordenamiento en desarrollo de las previsiones legales contenidas en la Disposición Final Primera de aquella Ley de Cámaras antas citada, es desconocer el contenido del Decreto y la propia realidad de su contenido. En efecto, los artículos 40 a 44 de la Ley , que comprenden el antes mencionado Título VI, se hace una regulación del Consejo de Cámaras con referencia a su "naturaleza", "composición", "funcionamiento" y, por último, "financiación". En congruencia con ello, los nueve preceptos del Decreto, lo que contienen una regulación más detallada de esa configuración, competencias y funcionamiento del Consejo. Y en ese sentido hace una regulación orgánica del mismo, con especial indicación de la distribución de competencias en función de que estén atribuidas al Pleno o la Presidencia (articulo 5 y 6 ); se contempla de forma especifica la figura del Secretario (artículo 8 ). Se regula, si quiera embrionariamente, la potestad de elaboración de su Reglamento (articulo 3 ). En suma, se hace una regulación complementaria de las previsiones legales, conforme corresponde a las disposiciones reglamentarias de desarrollo. Y si ello es así, es manifiesta la necesidad del dictamen previo del Consejo Consultivo, conforme a los preceptos antes mencionados. Y no cabe oponer a lo expuesto, como se pretende en la contestación a la demanda, la tesis sostenida por esta misma Sala en la sentencia 968/2.001, de 23 de mayo, dictada en el recurso 2.496/1.997 , porque en aquella ocasión se impugnaba una norma reglamentaria -Decreto del Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura 87/1.597, de 1 de julio , por el que se Realizaba la Reestructuración en los Servicios de Farmacia de las Estructuras Sanitarias de Atención Primaria y se Aprueba la Relación de Puestos de Trabajo del Personal Sanitario al Servicio de la Sanidad Local de la Consejería de Bienestar Social de la Junta de Extremadura- que en pura técnica jurídica se trataba de una relación de puestos de trabajo cuyo carácter reglamentario se negaba de forma absoluta, como extensamente se razona en dicha sentencia (en este mismo sentido de exclusión de la exigencia y por motivos similares a los del caso de referencia, la más reciente STS de 21 de octubre de 2.003 ).

QUINTO.- Se pretende por la defensa de la Administración Autonómica rechazar, en todo caso, el efecto de la nulidad radical, con base a una pretendida exención de la exigencia en la normativa autonómica o en la doctrina sobre la declaración de ineficacia por defectos formales, implícito en el artículo 63 de a Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y el Procedimiento Administrativo Común. Ambos argumentos están condenados al fracaso y tienen como punto partida desconocer la alta función encomendada al Consejo, en paralelismo con el Consejo de Estado, en su Ley reguladora, que se recogen nítidamente en el propio artículo primero al encomendarle las funciones de velar "por la observancia de la Constitución, del Estatuto de Autonomía y del resto del ordenamiento jurídico". Y en ese mismo orden de cosas, y por lo que se refiere al Consejo de Estado, ha establecido la Jurisprudencia, que es aplicable a nuestro máximo órgano consultivo, que si bien habían existido pronunciamientos mitigando la omisión en cuanto el Tribunal de lo Contencioso, al conocer del recurso, como se recuerda por la defensa de la Administración en su contestación a la demanda, (SSTS 7 de mayo y 2 de junio y 29 de octubre de 1987, 12 y l7 de febrero, 5 de marzo, 26 de abril y 20 de octubre de 1988 , entre otras), es lo cierto que se declara la necesidad del trámite citándose las sentencias de la Sala Especial de Revisión del Tribunal Supremo de 10 de mayo y 16 de junio de 1989 , poniendo de manifiesto que "dicho Órgano Consultivo cumple un control preventivo de la potestad reglamentaria para conseguir que se ejerza con ajuste a la Ley y al Derecho. No es correcto pues volatilizar esta cautela previa que consiste en el análisis conjunto de cada disposición general mediante su confusión con el control judicial posterior, configurado en el artículo 106 de la Constitución Española, casi siempre casuística o fragmentario y siempre eventual. La intervención del Consejo de Estado no se queda, por tanto, en un mero formalismo sino que actúa como una garantía preventiva para asegurar en lo posible la adecuación a Derecho del ejercicio de la potestad reglamentaria". Concluye el Tribunal Supremo que "debe partirse de la afirmación de la necesidad de efectuar la consulta preceptiva al Consejo de Estado, so pena de incurrir en nulidad de pleno derecho de la disposición reglamentaria, sin perjuicio de que la aplicación del principio de economía procesal en el sentido expuesto determine la existencia de ciertas excepciones singulares a la regla general formulada"; exenciones que se ciñen a cuando el Reglamento no tenga carácter ejecutivo de una Ley o no ser innovador del Ordenamiento Jurídico. Y en cuanto al alcance de esa exigencia cuando se trata de las Comunidades Autónomas (se suele citar la sentencia del Tribunal Supremo de 28 de noviembre de 1.991 con referencia expresa del articulo 44 de estatuto de Autonomía de Andalucía que declara la necesidad de la consulta sólo en los casos de ejecución de Leyes Estatales y no cuando se trate de materias ya asumidas en una Ley Autonómica a la que se desarrolla reglamentariamente), no es ya reproducidle en nuestra Comunidad después de la puesta en funcionamiento del Consejo Consultivo Autonómico y disposiciones específicas que exigen el trámite; y ello sin perjuicio que ya antes había declarado reiteradamente el Alto Tribunal (Sentencia de 13 de noviembre de 2.001 y las en ella citadas y, de manera especial la de 25 de mayo de 1.999 que, acogiendo lo declarado en la de 17 de noviembre de 1.995 , dictada en recurso extraordinario de revisión) que no cabe entender que la exigencia del informe preceptivo del Consejo de Estado no afecta a la autonomía de la Comunidades Autónomas en cuanto dicho órgano, con reconocimiento constitucional, pues dicho órgano consultivo no forma parte activa de la Administración, como había declarado el Tribunal Constitucional en las sentencias de 56/1990 y 204/1992 (RTC 1992204 ); en consecuencia, no cabe hacer una interpretación restrictiva de la exigencia procedimental en cuanto exige el dictamen previo "para las Comunidades en los mismos casos previstos en esta Ley para el Estado, cuando hayan asumido las competencias correspondientes", lo que equipara la exigencia formal a la de la Administración General del Estado, declarando la sentencia que el último párrafo no autoriza a distinguir entre desarrollo de Ley Estatal o de Ley Autonómica, o de competencias exclusivas o de ejecución "pues por competencias correspondientes" hay que entender todas las asumidas, incluso estatutariamente". Menos aun puede entenderse aplicable al caso de las disposiciones generales la necesidad de que los defectos formales causen indefensión a les afectados, como para los actos administrativos exige el artículo 63 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y el Procedimiento Administrativo Común, porque, como ya dijimos anteriormente, respecto de las disposiciones generales no se autoriza el grado de ineficacia que comporta la anulabilidad, sino sólo la nulidad de pleno derecho, como resulta del articulo 62-2° del mencionado Texto Legal, siendo suficiente la omisión de las exigencias formales relevantes, como lo es el que apreciamos, para decretarla. Así pues, y aplicando lo expuesto al caso de autos, es indudable que encontrándonos con un Reglamento que ejecuta una Ley y que comporta un ineludible carácter innovador del Ordenamiento, como se descubre de su importante contenido, ha de concluirse que es preceptivo el dictamen del Consejo Consultivo y, por ello, considerar nulo de pleno derecho el Decreto,

SEXTO.- No se aprecian temeridad o mala fe a los efectos de una concreta imposición de costas a ninguna de las partes de conformidad con lo prevenido en el articulo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso -administrativa.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación.

Por la potestad que nos confiere la Constitución Española.

Fallo

Estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador Don Carlos Alejo Leal López, en nombre y representación del CONSEJO SUPERIOR DE CÁMARAS DE COMERCIO, INDUSTRIA Y NAVEGACIÓN DE ESPAÑA contra el Decreto del Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura 13/2.003, de 11 de febrero , por el que se regula el Consejo de Cámaras Oficiales de Comercio e Industria de Extremadura, publicado en el Diario Oficial de Extremadura número 21, de 18 de febrero de ese mismo año, debemos declarar y declaramos la nulidad de pleno derecho de la mencionada disposición general por no estar ajustada al Ordenamiento Jurídico, sin hacer expresa condena en cuanto a las coscas procesales.

Y para que esta sentencia se lleve a puro y debido efecto, una vez alcanzada la firmeza de la misma, remítase testimonio, junto con el expediente administrativo, al órgano que dictó la resolución impugnada, que deberá acusar recibo dentro del termino de diez días, conforme previene la Ley y déjese constancia de lo resuelto en el procedimiento.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, le pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN: En la misma fecha fue leída y publicada la anterior resolución por el Iltmo. Sr/a. Magistrado que la dictó, celebrando Audiencia Pública.

Doy fe.

DILIGENCIA: Seguidamente se procede a cumplimentar la notificación de la anterior resolución. Doy fe.