Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 39/2017, Juzgado de lo Contencioso Administrativo - Logroño, Sección 1, Rec 240/2015 de 13 de Marzo de 2017

Encabezamiento

JDO. CONTENCIOSO/ADMTVO. N. 1

LOGROÑO

00039/2017

MARQUES DE MURRIETA 45-47

N.I.G:26089 45 3 2015 0000475

Procedimiento:PO PROCEDIMIENTO ORDINARIO 0000240 /2015 / -C

Sobre:FUNCIONARIOS PUBLICOS

De D/Dª: Ezequias

Abogado:VICTOR SUBERVIOLA GONZALEZ

Procurador D./Dª:

Contra D./DªAYUNTAMIENTO DE HARO

Abogado:

Procurador D./DªMARIA DE LAS MERCEDES URBIOLA CANOVACA

En Logroño, a 13 de marzo de 2017.

Dña. Rosa Esperanza Sánchez Ruiz Tello, Juez de Adscripción Territorial de La Rioja, como Magistrado-Juez del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Logroño, por la autoridad que le confiere la CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA, en nombre del Rey, ha pronunciado la presente

SENTENCIA Nº 39/2017

Vistos los autos de Procedimiento Abreviado seguidos ante este Juzgado con el nº 240/15-C, promovidos a instancia de D. Ezequias , como Delegado de Personal del Ayuntamiento de Haro, bajo la dirección Letrada y representación procesal de D. Víctor Suberviola González, contra el AYUNTAMIENTO DE HARO, defendido por la Letrada Dña. Susana Alonso Mnazanares y representado por la Procuradora Dña. Mercedes Urbiola Canovaca, autos que versan sobre impugnación de dos acuerdos de amortización de cuatro puestos de trabajo de la RPT del Ayuntamiento de Haro, conforme a los siguientes,

Antecedentes

PRIMERO.- Por la parte actora se interpuso recurso contencioso-administrativo, mediante escrito de 19 de marzo de 2015, contra los Acuerdos 5 y 6 del Pleno del Ayuntamiento de Haro en sesión celebrada el 30 de diciembre de 2014, por los que se modifican la relación de puestos de trabajo mediante la supresión de tres plazas del puesto de trabajo 47 (operario de limpieza) y se amortiza el puesto de trabajo 45 (conserje-vigilante).

SEGUNDO.-Subsanados defectos de forma, por Decreto de 11 de mayo de 2015 se admitió a trámite y se requirió a la parte demandada la remisión del expediente administrativo. Puesto de manifiesto a la parte recurrente, por esta se dedujo demanda mediante escrito de 21 de julio de 2015.

TERCERO.-Formalizada la demanda, se admitió a trámite y se dio traslado de la misma junto al expediente administrativo a la parte demandada, para que la contestara. La parte demandada contestó mediante escrito de 18 de septiembre de 2015.

CUARTO.-Solicitado el recibimiento del pleito a prueba y consistiendo la admitida por auto de 14 de octubre de 2015 en documental, una vez practicada se declaró concluso el periodo de prueba, dándose plazo a la recurrente para evacuar escrito de conclusiones.

QUINTO.-Evacuadas conclusiones por la recurrente mediante escrito de 13 de noviembre de 2015, se confirió traslado a la Administración demandada.

SEXTO.-Mediante escrito de 27 de noviembre de 2015 la parte recurrida evacuó escrito de conclusiones, y se declaró concluso el pleito para dictar sentencia en providencia de 26 de abril de 2016.

SÉPTIMO.-La cuantía del recurso se ha fijado en indeterminada por Decreto de 29 de septiembre de 2015.

OCTAVO.-Designada esta Magistrado-Juez sin solución de continuidad en el Juzgado de Instrucción nº 3 de Logroño primero y en el nº 2 después (destino actual), tras el cese en el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Logroño y un periodo de baja por enfermedad de un mes, no se ha podido cumplir el plazo legal para dictar sentencia.

Fundamentos

PRIMERO.-Por la parte recurrente se impugna en vía contencioso-administrativa los Acuerdos 5 y 6 del Pleno del Ayuntamiento de Haro, alcanzados en la sesión celebrada el 30 de diciembre de 2014, por los que se modifica la relación de puestos de trabajo del citado Ayuntamiento mediante la supresión de tres plazas del puesto de trabajo 47 (operario de limpieza) y la amortización del puesto de trabajo 45 (conserje-vigilante).

Solicita la parte que se declare la actuación administrativa impugnada no ajustada a Derecho y la nulidad de las modificaciones de la relación de puestos de trabajo del Ayuntamiento de Haro, con la condena en costas de la Administración.

El recurrente, Delegado de Personal en el Ayuntamiento de Haro, impugna los dos acuerdos referidos argumentado, en esencia, que el puesto de trabajo 45 (conserje-vigilante) se amortiza, según el Acuerdo 5 de 30 de diciembre de 2014, porque su ocupante se jubiló en el mes de noviembre de 2014 y las tareas de la plaza son desarrolladas por personas ajenas al Ayuntamiento. Por su parte, tres plazas de las cuatro del puesto de trabajo 47 (operario de limpieza) se suprimen, según el Acuerdo 6 de 30 de diciembre de 2014, porque las tres ocupantes de esas plazas se han jubilado y las tareas de las plazas son desarrolladas por personas ajenas al Ayuntamiento.

Sobre estos hechos, el demandante considera infringidos los arts. 69 y 37 de la Ley 7/2007, del Estatuto Básico del Empleado Público (en adelante EBEP); y desarrolla su argumentario jurídico de esta forma:

I.- Insuficiente motivación. Las razones que se dan de la modificación de la relación de puestos de trabajo (en adelante RPT) son de carácter genérico: la jubilación de los empleados públicos que han estado prestando servicios en dichos puestos, y razones económicas de racionalización del gasto. Pero no existe en el expediente un solo informe económico que acredite la realidad de esas razones de racionalización del gasto; ni un solo estudio que apoye lo expuesto en los informes del técnico de personal.

II.- Ausencia de negociación. No ha existido una negociación real y ajustada a derecho, pues se celebró una reunión en la que se comunicó la supresión de las plazas; pero nada más. Se dejó opinar a los sindicatos; pero sin negociar aspecto alguno y sin dar razones concretas; y tampoco se expusieron motivos económicos.

La Administración demandada contesta a las pretensiones de la demanda de esta forma:

I.- Existe motivación suficiente en los acuerdos impugnados, pues una RPT es un instrumento técnico a través del cual se realiza la ordenación del personal de acuerdo con las necesidades de los servicios, siendo pieza clave en el proceso racionalizador de la organización administrativa, mediante la que se ha de conseguir lo que son objetivos primordiales de la racionalización, esto es, un mejor aprovechamiento de los medios personales y una mayor economicidad en el funcionamiento administrativo.

II.- Los acuerdos de amortización de cuatro plazas no afectan a las condiciones de trabajo de los demás empleados públicos ex art. 37.1 del EBEP , por lo que es innecesario un proceso negociador previo sobre la amortización de las plazas. La información y/o comunicación de la propuesta de amortización, tal y como se llevó a efecto en la Mesa de Negociación el día 16 de diciembre de 2014, es ajustada a Derecho.

SEGUNDO.-Cada Administración puede y debe valorar las concretas necesidades de su organización administrativa y definir las características de los puestos de trabajo que forman parte de su estructura administrativa en el ejercicio de su potestad de autoorganización. Esa potestad es definida en el art. 74 del EBEP , que establece que: «Las Administraciones Públicas estructurarán su organización a través de relaciones de puestos de trabajo u otros instrumentos organizativos similares que comprenderán, al menos, la denominación de los puestos, los grupos de clasificación profesional, los cuerpos o escalas, en su caso, a que estén adscritos, los sistemas de provisión y las retribuciones complementarias. Dichos instrumentos serán públicos». En los mismos términos se pronuncia el art. 17 de la Ley 3/1990, de 29 de junio, de Función Pública de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Rioja .

Desde las primeras sentencias del TS dictadas en la década de los años Ž90, el Alto Tribunal entendió que la RPT era un instrumento de organización que debía estar al servicio de las necesidades de la Administración para dar respuesta a las necesidades inmediatas que pudieran surgir en la labor de organizar de manera eficiente sus efectivos públicos. Ello comportaba la potestad de modificación de dicho instrumento. La posibilidad de llevar a cabo esta actuación encontraba su legitimación en el marco de la competencia de autoorganización de la Administración Pública para vertebrar sus recursos humanos, según lo dispuesto en el art. 72 EBEP .

El TS en esta materia vino manteniendo (entre otras, STS de 17 de febrero de 1997 ) que la potestad autoorganizativa de las Administraciones Públicas atribuía a éstas la facultad de organizar los servicios en la forma que estimaran más conveniente, en razón a la mayor eficacia para satisfacer los intereses generales a la que le compele el mandato contenido en el art. 103.1 CE .A pesar de todo, en su ejercicio, la Administración estaría siempre sometida a la legalidad y al principio general de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, proclamado en el artículo 9.3 de la Constitución .

La RPT es el instrumento técnico al servicio de la Administración Pública para la organización efectiva de sus recursos humanos en el uso que pueda hacer de su autonomía y autogobierno, debiendo adaptar la RPT a las necesidades que le exige la prestación efectiva de sus servicios públicos, que es aquella que tiene que responder a las necesidades actuales y reales de la propia Corporación.

Este proceso adaptativo exige la eventual modificación por la Corporación Local de la RPT, cuando no responda a las exigencias que le impone el deber de una prestación eficiente de los servicios públicos, por lo que se convierte en un instrumento dinámico ( STS de 5 de febrero de 2014 ) y no estático o pétreo; dinamismo y adaptación que se hallan amparadas por el arco de la garantía constitucional de la autonomía local.

La Sentencia del Tribunal Supremo de 5 de febrero de 2014 , citada también en la de 7 de abril de 2014 del mismo tribunal, entre otras, señalan que las relaciones de puestos de trabajo son actos administrativos; no son norma o disposición general, lo que significa que la RPT no es un acto ordenador, sino un acto ordenado, mediante el que la Administración se autoorganiza, ordenando un elemento de su estructura como es el del personal integrado en ella.

Todo lo anterior sobre la naturaleza jurídica de la RPT tiene importancia para empezar a analizar uno de los motivos del recurso, cual es el referido a la inexistencia de negociación real y ajustada a derecho.

El art. 37.1 c) del EBEP señala que será objeto de negociación: 'Las normas que fijen los criterios generales en materia de acceso, carrera, provisión, sistemas de clasificación de puestos de trabajo y planes e instrumentos de planificación de recursos humanos'.

El sintagmaplanes e instrumentos de planificaciónse sitúa al mismo nivel sintáctico que el sintagma que se inicia conlas normas que fijen criterios generales, y su relación es copulativa, de suma o adición, de forma que este apartado indica que requieren negociación previa tanto esas normas sobre criterios generales de acceso, carrera, etc como los planes e instrumentos. Por tanto, deben ser sometidos a negociación los instrumentos de planificación de recursos humanos que se concretan en la relación de puestos de trabajo, tanto en su fase de elaboración como en la de modificación de alguno de sus extremos. Una modificación de RPT, ya sea por supresión de plazas del puesto de trabajo, ya sea por amortización del puesto de trabajo, constituye un acto decisor de la Administración que afecta a un instrumento de planificación de recursos humanos con tanta incidencia en la planificación como la decisión originaria de crear las plazas o de crear el puesto de trabajo. Esta misma postura mantiene la sentencia del TSJ de la Comunidad Valenciana de 12 de julio de 2016 , que, en relación con amortizaciones de puestos de trabajo, señala que debe seguirse el mismo procedimiento que para la aprobación de la correspondiente RPT o instrumento de ordenación.

Dicho esto, no dejaremos de hacernos eco de la existencia de una cierta controversia en esta materia, que tiene que ver con el rechazo de la negociación colectiva cuando la Administración ejerce potestades de autoorganización.

Ciertamente, entre las materias excluidas de la obligatoriedad de la negociación, se encuentra, según el art. 37.2 a) del EBEP , las decisiones que afecten a 'sus potestades de organización', salvo que tengan repercusiones sobre las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos, caso en el que procederá la negociación de dichas condiciones con las organizaciones sindicales. Nuestra interpretación del precepto nos lleva a considerar que esta exclusión material de negociación, y su salvedad, no viene referida a la potestad autoorganizativa que se ejerce por medio de la elaboración y aprobación o de la modificación de la RPT, la cual siempre precisará negociación previa, sino a otros aspectos de la autoorganización administrativa que no se desarrollen o ejecuten por medio de la modificación o aprobación de la RPT.

Esta no es exactamente la tesis del TS. El TS, en sentencia de 8 de noviembre de 2013 ,indicó la necesidad de negociación de la RPT, conforme a lo dispuesto en el art. 37.2 del EBEP , cuando se creen o supriman puestos de trabajo, puesto que la amortización '(...)comporta una modificación sustantiva con incidencia en la ordenación de las condiciones de trabajo del personal afectado y en la estructura interna del servicio', añadiendo: 'Por consiguiente, tratándose las amortizadas de plazas que afectan a las condiciones de trabajo, aun cuando lo sean como consecuencia del ejercicio de las potestades organizativas de la Administración, deben ser objeto de preceptiva negociación, por expresa disposición legal contenida en el artículo 37.2.a) de la vigente Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público , conforme ha tenido ocasión de sentar esta Sala, entre otras, en sentencias, de 7 de mayo de 2010 , de 2 de diciembre de 2010 y 6 de junio de 2012 .'

Esto es, nosotros sostenemos que resulta de aplicación el art. 37.1 c) del EBEP , en tanto la doctrina jurisprudencial mayoritaria considera de aplicación el art. 37.2 a) del EBEP , en caso de amortización de puestos de trabajo de la RPT; pero, de una manera u otra, y sentando el TS la doctrina de que la amortización exige negociación previa, es indudable que, en nuestro caso, era necesaria la negociación con las organizaciones sindicales, como requisito previo de la amortización de las cuatro plazas.

La cuestión clave para dirimir el litigio es que no hubo negociación.

La propia parte demandada reconoce que solo se produjo una comunicación de la propuesta de modificación de la RPT, tal y como se llevó a efecto en la Mesa de Negociación el día 16 de diciembre de 2014. Como podemos apreciar en el Acta de la citada reunión de la Mesa de Negociación (folios 15 a 22 del expediente administrativo), solo existió una comunicación de la propuesta, y, además, parcial, pues solo se mencionó con cierta extensión la amortización del puesto 45 (Conserje). Las organizaciones sindicales no fueron convocadas a reuniones previas a la del 16 de diciembre con la finalidad de alcanzar posibles acuerdos, ni consta que les fuera previamente entregada documentación para poder exponer sus posiciones el día 16 de diciembre, ni tampoco se desarrollaron reuniones posteriores. Un caso muy semejante analiza la sentencia del TSJ de Aragón de 27 de diciembre de 2016 , en la que este tribunal concluye que no existió negociación.

Los sindicatos presentes en la reunión solicitaron que se justificara la necesidad de privatizar un servicio que se prestaba -según exponían- a coste moderado y que se facilitaran los datos económicos que apoyaran esta decisión; que se aclarara dónde radicaba el interés general de sacar a la gestión privada este servicio público, y que se identificara la mejora en la calidad del servicio y el ahorro que iba a suponer al Ayuntamiento, como base necesaria para poder adoptar una decisión negociada; pero nada de esto se hizo, ni se fijó una nueva fecha de reunión para tratar estos extremos, u otros semejantes, de forma que el procedimiento siguió su curso y la Comisión municipal informativa de Servicios Generales, Personal y Medio Ambiente informó favorablemente la modificación de la RPT en sendos informes de 23 de diciembre de 2014 (folios 23 a 29 del expediente administrativo).

La negociación resultaba procedente y se erigía como obligatoria, de tal forma que su ausencia resulta equiparable a la omisión de un esencial trámite procedimental, pues la ausencia total de negociación conlleva un defecto esencial en la formación del Acuerdo tomado, incardinable en el art. 62.1, e) de la Ley 30/1992 y el vigente art. 47.1 e) de la Ley 39/2015.

CUARTO.-El análisis de la prueba del anterior motivo de recurso nos permite adelantar que el segundo motivo de recurso también debe prosperar, pues la inexistente negociación de la modificación de la RPT con las organizaciones sindicales y las protestas de los sindicatos sobre la ausencia de informes previos de carácter económico y relativos a la mejora de la calidad del servicio se convierten en el antecedente inevitable de lo que, finalmente, acaba sucediendo en los Acuerdos impugnados, que es la absoluta falta de motivación de la amortización del puesto de trabajo 45 (conserje-vigilante) y de la supresión de tres de las cuatro plazas del puesto de trabajo 47 (operarios de limpieza).

Los Acuerdos 5 y 6 del Pleno del Ayuntamiento de Haro de 30 de diciembre de 2014 señalan ambos -con la misma expresión literal- que la amortización del puesto de conserje y la supresión de tres plazas del puesto de operario de limpieza están encaminadas a 'impulsar las medidas necesarias que permitan avanzar en la racionalización y optimización del gasto, así como en la distribución equitativa de los recursos públicos, en base a las determinaciones organizativas, funcionales y la ejecución de las actuaciones en las que se concreta su actividad a través de los recursos que presupuestariamente se asignan a dichas actuaciones'. El hecho de que esta justificación sirva para la amortización del puesto de conserje tanto como para la supresión de tres de las cuatro plazas de operario de limpieza denota que nos hallamos ante un razonamiento genérico.

Esta es, además, una declaración genérica de intenciones, de objetivos a perseguir con la modificación, más que una explicación de la causa que origina la necesidad de proceder a la modificación. Por eso, no añade nada a la exigencia legal de gestión eficaz y eficiente que se debe reclamar de toda Administración. Asimismo, debido a problemas de concordancia sintáctica en que las que incurre el sintagma que empieza con 'y la ejecución (...)'realmente desconocemos qué se ha querido expresar.

Esto es, la Administración demandada no solo no exterioriza las razones económicas concretas que le llevan a modificar la RPT en relación a cuatro plazas, sino que, además, incurre en una grave incorreción gramatical que impide conocer qué es lo que, manteniéndose en un plano genérico y no concreto, quiso decir.

Poniendo en relación los conceptos deoptimización del gastoy derecursos presupuestarios, que se utilizan en esa pretendida justificación, si acabáramos extrayendo -de forma voluntarista- que la modificación de la RPT pretende ahorrar costes, debemos destacar que, en el expediente de modificación de la RPT, no se recaba un solo informe que efectúe el cálculo económico del ahorro y que explique en qué medida supone un ahorro para el erario municipal que el mismo servicio se siga prestando por una empresa ajena al Ayuntamiento, dado que -eso sí se entiende con claridad- las tareas que tenían encomendadas los cuatro empleados públicos que se jubilan dejando vacantes las plazas 'son llevadas a cabo por personal ajeno a este Ayuntamiento'.

Causa una cierta inquietud observar que, según los dos informes del Técnico de gestión de Personal de 10 de diciembre de 2014 (folios 5 a 8 del expediente administrativo), que posteriormente se elevaron a propuesta de aprobación de la modificación de la RPT, esas tareas ya se venían prestando por personal ajeno al Ayuntamiento. ¿Quiere esto decir que, durante un tiempo anterior a la jubilación, las funciones de esas cuatro plazas de funcionarios también eran realizadas por una empresa contratada por el Ayuntamiento? No disponemos de datos suficientes para llegar a la conclusión, ni siquiera provisoria ni indiciaria, de que estemos ante un ilícito penal por malversación de caudales públicos, pero sí podemos intuir que, cuando menos, se ha producido un gasto innecesario y duplicado porque, si la jubilación del conserje se produce en noviembre de 2014, como señala el informe técnico, el hecho de que, ya a principios de diciembre de 2014, se afirme que sus tareas venían efectuándose por personal ajeno solo puede significar que el gasto se ha duplicado durante los últimos meses del año 2014.

Obviamente, la ineficiencia derivaría de la contratación de una empresa ajena al Ayuntamiento para realizar tareas que ya estaban cubiertas por funcionarios públicos; y no a la inversa. Visto desde esta perspectiva, debemos reconocer que la decisión de introducir elementos de gestión privada en la prestación de servicios públicos entra dentro de la potestad de autoorganización de la Administración, que no es materia susceptible de negociación colectiva; pero hacerlo antes de modificar la RPT para justificar la existencia de un gasto excesivo, que se quiere modular precisamente modificando la RPT, constituye una maniobra fraudulenta, entendiendo el fraude en el sentido vulgar del término como engaño a los ciudadanos en la gestión de la res pública, que tiene una única respuesta en esta sede judicial, cual es la anulación por falta de motivación suficiente.

En el expediente de modificación de la RPT, no existe informe alguno en donde pueda leerse, no ya que es necesario privatizar el servicio que se venía prestando en materia de limpieza y de conserje-vigilante del colegio, que ya hemos sentado que lo puede decidir la Administración, sino un simple cálculo económico del coste anual de las nóminas de esas cuatro plazas ni del coste anual de pagar al personal ajeno al Ayuntamiento por realizar esas mismas tareas, a fin de poder conocer la diferencia y juzgar si es relevante o no; ni un informe que aclarara dónde radicaba el interés general de sacar a la gestión privada este servicio público, es decir, en qué mejoraría la calidad del servicio y en cuánto se cifraba el ahorro que iba a suponer al Ayuntamiento.

Sobre la base de la concepción de la RPT como un acto administrativo, esta caracterización jurídica determina no solo la aplicación de la normativa singular del acto de que se trata, sino, también, de la normativa administrativa rectora de los actos administrativos en cuanto a la dinámica de su producción, validez y eficacia; y, cómo no, también de su motivación.

Por eso, debemos recordar que no es exigible una determinada extensión de la motivación jurídica, ni un razonamiento explícito, exhaustivo y pormenorizado de todos los aspectos y perspectivas que la parte pueda tener de la cuestión sobre la que se pronuncia la decisión administrativa, dado que es constitucionalmente aceptable una motivación breve y sintética que contenga los elementos y razones de juicio que permitan conocer cuáles han sido los criterios jurídicos que fundamentan la decisión ( STC 58/1997 de 18 de marzo y 25/2000, de 31 de enero ), así como la motivaciónin aliunde, considerándose que no existe indefensión -necesaria para adoptar un pronunciamiento de nulidad del acto- si se pueden conocer los motivos que llevan a decidir en un determinado sentido por los datos que constan en el expediente administrativo, y, en su caso, si se posibilita la reacción contra ellos por los medios legales.

En el caso que nos ocupa, ni existe razonamiento escueto o sucinto, ni pueden servir de motivación por referencia oin aliundelas breves explicaciones fácticas ofrecidas en los dos informes técnicos evacuados por el técnico de gestión de personal, de modo que se causa una indefensión irresoluble al administrado pues no puede conocer los criterios en función de los cuales la Administración ejerce su facultad discrecional, ni los puede combatir, lo que acarrea un vicio de anulabilidad ex art. 48 de la Ley 39/2015.

QUINTO.-Conforme a lo dispuesto en el art. 139.1 de la LJCA , debe imponerse el pago de las costas a la parte vencida.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación

Fallo

QUE DEBO ESTIMAR Y ESTIMO el recurso contencioso-administrativo presentado por D. Ezequias , como Delegado de Personal del Ayuntamiento de Haro, contra los Acuerdos 5 y 6 del Pleno del Ayuntamiento de Haro, alcanzados en la sesión celebrada el 30 de diciembre de 2014, por los que se modifican la relación de puestos de trabajo del citado Ayuntamiento mediante la supresión de tres plazas del puesto de trabajo 47 (operario de limpieza) y amortización del puesto de trabajo 45 (conserje-vigilante), y, en su consecuencia, declaro la no conformidad a Derecho de la actuación administrativa impugnada y la anulo y dejo sin efecto.

Condeno a la demandada al pago de las costas.

Notifíquese a las partes, haciéndoles saber que la misma es recurrible en apelación, para ser resuelta por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ La Rioja, en el plazo de los 15 días siguientes al de su notificación.

Así, por esta mi sentencia, de la que se llevará testimonio a los autos principales, lo pronuncio, mando y firmo.