Sentencia Administrativo Nº 390/2009, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 511/2003 de 29 de Abril de 2009

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Recurso Ordinario nº 511/03

Partes:

Actora: TRANSCOM SHELFCO TRES, S.L

Demandada: AJUNTAMENT DE SANT PERE PESCADOR; GENERALITAT DE CATALUNYA; INSTITUCIÓ ALTEMPORDANESA

PER A L'ESTUDI I DEFENSA DE LA NATURA (IAEDEN)

S E N T E N C I A nº 390

Ilmos. Sres.

Magistrados:

D. JOSÉ JUANOLA SOLER

Dª. PILAR MARTÍN COSCOLLA

D. MANUEL TÁBOAS BENTANACHS

En la ciudad de Barcelona, a veintinueve de abril de dos mil nueve.

LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA (SECCIÓN TERCERA), constituida para la resolución de este proceso ha pronunciado en nombre del Rey la siguiente sentencia en el recurso nº 511/03 seguido a instancia de TRANSCOM SHELFCO TRES, S.L., representada por el Procurador D. Francisco Javier Manjarín Alberto y asistida hasta la fase de contestación a la demanda (febrero de 2.005) por el Letrado D. Carles Pareja Lozano y desde entonces por el Letrado D. Silvestre Noguera Bartoll, contra el AJUNTAMENT DE SANT PERE PESCADOR representado por el Procurador D. Jordi Bassedas Ballús y asistido por el Letrado D. Narcís Pérez Moratones y contra la GENERALITAT DE CATALUNYA, representada y asistida por el Letrado de la Generalitat D. Ignasi de Ribot i Molinet. Se ha personado como parte codemandada la INSTITUCIÓ ALTEMPORDANESA PER A L'ESTUDI I DEFENSA DE LA NATURA (IAEDEN) representada por la Procuradora Dª. Judith Carreras Montfort y asistida por el Letrado D. Josep Ciurana i Dorca.

Ha sido Ponente la Ilma. Sra. Magistrada Dª.PILAR MARTÍN COSCOLLA, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.- Por auto de fecha 2 de febrero de 2.004 se acumularon los recursos 511/03 y 512/03 seguidos ambos a instancias de la sociedad actora. En el primero se impugna el acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Sant Pere Pescador de fecha 27 de febrero de 2.003. En el segundo la resolución de la Consellería de Política Territorial y Obras Públicas de fecha 6 de febrero de 2003.

SEGUNDO.- Acordada la incoación de los presentes autos, se les dió el cauce procesal previsto por la Ley de esta Jurisdicción, habiendo despachado las partes, llegado su momento y por su orden, los trámites conferidos de demanda y contestación; en cuyos escritos respectivos en virtud de los hechos y fundamentos de derecho que constan en ellos, suplicaron respectivamente la anulación de los actos objeto del recurso y la desestimación de éste, en los términos que aparecen en los mismos.

TERCERO.- Acordado el recibimiento del presente pleito a prueba, se practicó con el resultado que es de ver en autos, continuando el proceso por el trámite de conclusiones que evacuaron ambas partes. Finalmente se señaló a efectos de votación y fallo la audiencia del día 29 de abril de 2009 .

Fundamentos

PRIMERO.- Bajo el número de autos 511/03 se han seguido los recursos acumulados interpuestos por la entidad Trascom Shelfco Tres S.L. contra:

1) el acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Sant Pere Pescador de fecha 27 de febrero de 2003 por el que se denegó la aprobación inicial y, a la vez, se acordó el archivo del expediente para la aprobación del Plan Especial de la Unidad de Actuación nº 14 del Plan General de Ordenación Urbana de Sant Pere Pescador, promovido por la Junta de Compensación de la misma, de acuerdo con el contenido de la resolución de la Consellería de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalitat de Catalunya de fecha 6 de febrero de 2.003.

2) esta última resolución de dicha Consellería por la que, con estimación del recurso de alzada interpuesto por la entidad codemandada IAEDEN contra los acuerdos de la Comisión de Urbanismo de Girona de fechas 6 de junio de 2001 y 11 de julio de 2.001, relativos a la aprobación definitiva de la revisión-adaptación del Plan General de Sant Pere Pescador, se resuelve clasificar como suelo no urbanizable, zona de especial valor agrícola, clave 10, los terrenos correspondientes al área denominada Fluvianáutic y suprimir la Unidad de Actuación nº 14, Fluvianáutic, modificando la normativa y planos de ordenación correspondientes.

SEGUNDO.- Para una correcta comprensión de la problemática planteada procede hacer una relación de sus antecedentes tal como se desprenden de lo actuado en este proceso.

Así, en fecha 23 de junio de 1.976 la Comisión de Urbanismo de Girona aprobó definitivamente el Plan Parcial del ámbito "Fluvianáutic", y en su desarrollo se aprobó también definitivamente un Proyecto de Urbanización el 27 de junio de 1.977. Los terrenos se ubican entre las desembocaduras del rio Fluvià y el Canal (rec) Sirvent, y forman parte de la plana de los Aiguamolls del Empordà tal como se reconoce en el apartado 2.1.2. de la Memoria del Plan Especial promovido por la Junta de Compensación. Dicha urbanización tenía por objeto la construcción de unos canales interiores conectados con el río Fluvià y la construcción de una compuerta como protección de las avenidas del río, así como la instalación de los servicios urbanísticos básicos.

El 12 de diciembre de 1984 la Comisión de Urbanismo de Girona aprobó definitivamente el Plan General de Ordenación Urbana de Sant Pere Pescador que clasificaba el ámbito del antiguo Plan Parcial como suelo urbano, delimitando una unidad de actuación (UA 8).

El 23 de julio de 1988 se constituyó la Junta de Compensación de dicha unidad.

En fecha 1 de marzo de 1.990 el Ayuntamiento aprobó un nuevo proyecto de urbanización, que preveía su ejecución en un plazo de cuatro años, pero que no llegó a realizarse (de hecho, en el apartado 2.3.1. último párrafo de la Memoria del proyecto de Plan Especial se admite que desde 1.989 a 2.001 el desarrollo urbanístico se paralizó).

El 29 de julio de 1.999 el Pleno del Ayuntamiento aprobó inicialmente la Revisión del Plan General de 1.984, manteniendo el carácter de urbano de estos terrenos y enmarcándolos en la Unidad de Actuación 14 (UA 14); el 13 de septiembre de 2.000 la Comisión de Urbanismo de Girona (CUG) suspendió la aprobación definitiva hasta la presentación de un texto refundido que incorporase una serie de prescripciones; el Ayuntamiento aprobó el Texto Refundido el 3 de abril de 2.001 y lo remitió a la CUG el 24 de mayo de 2.001. La CUG, en atención a un informe de 4 de mayo de 2.001 de la Dirección General de Costas del Mº. de Medio Ambiente, desfavorable a la ordenación urbanística de la UA 14 (obrante a los folios 18 a 21 del expediente administrativo del recurso 512/03) en fecha 6 de junio de 2.001 aprueba definitivamente la revisión-adaptación del PGO, pero supeditando su publicación y ejecutividad a la presentación de un Texto Refundido con determinadas prescripciones entre ellas la de que "la UA-14 Fluvianàutic se clasificará como suelo urbano pendiente de desarrollo mediante Plan Especial, y se fijarán los parámetros básicos de edificabilidad y densidad que hagan compatible la ordenación de esta unidad de actuación con la delimitación del dominio público marítimo terrestre, por tal de dar cumplimiento al nombrado informe de la Dirección General de Costas de fecha 4 de mayo 2.001". (fol. 6, 7 y 8 del mismo expediente indicado).

El 28 de junio de 2.001 el Ayuntamiento aprueba el Texto Refundido introduciendo las prescripciones señaladas por la CUG; el 11 de julio de 2.001 la CUG dá su conformidad al nuevo Texto Refundido y en el DOGC de 16 de octubre de 2.001 se publican los dos acuerdos de 6 de junio de 2.001 y 11 de julio de 2.001.

El art. 161 de las normas urbanísticas de tal revisión, en lo que nos afecta relativo a la UA-14 (Fluvianàutic) señala, en cuanto a su delimitación que: "Corresponde al mismo ámbito de la UA-8 de PGOU de 1984. Esta unidad se encuentra al nord- este del término municipal de Sant Pere, justo en el delta del río Fluvià. Esta unidad de actuación no tiene una ordenación concreta, un Plan especial la habrá de determinar". Y en el apartado "otras consideraciones" se recoge: En el momento de la redacción de esta Revisión del PG.OU de Sant Pere Pescador está en trámite un nuevo límite del dominio público marítimo- terrestre entre el Rec Sirvent y el rio Fluvià, realizado por el Servicio de Costas de Girona de la Dirección General de Costas.

Esta nueva línea de deslinde afecta al suelo urbano de Fluvianàutic y por tanto, a la ordenación de la edificación que se proponía anteriormente. La UA-14 no tiene ordenación concreta.

En función de la aprobación definitiva de aquel límite habrá que realizar un Plan Especial para adaptar la edificación a esta nueva línea que determina el dominio público marítimo-terrestre y la servidumbre de tránsito de seis metros y la línea de afectación de la edificación.

Las superficies de las diferentes zonas se concretarán en el Plan Especial correspondiente que desarrollará esta Unidad de Actuación".

Paralelamente a la publicación en el DOGC de 16 de octubre de 2.001 de los acuerdos dichos, el Ministerio de Medio Ambiente por Orden Ministerial de 22 de octubre de 2.001 aprueba los límites del dominio público marítimo-terrestre en el Sector, y la Junta de Compensación de la antigua UA-8 (posterior UA-14) presenta ante el Ayuntamiento el 15 de octubre de 2.001 el Plan Especial referido a fin de su tramitación y aprobación (fol. 1 y 2 de separata del expediente administrativo). Por otro lado la entidad hoy codemandada, IAEDEN, interpuso recurso de alzada el 15 de noviembre de 2.001 contra la clasificación como suelo urbano de estos terrenos, solicitando que se clasificaran como suelo no urbanizable de especial protección.

En la tramitación del Plan Especial el Ayuntamiento de Sant Pere Pescador requiere por dos veces, en diciembre de 2.001 y en octubre de 2.002, a la Junta de Compensación para completar la documentación y acuerda que después se solicite informe a la Dirección General de Costas del Ministerio de Medio Ambiente (fol. 3, 4, 5, 16, 17, 18 y 19 de la separata del expediente). El 9 de enero de 2.003 la Junta aporta nueva documentación. El 6 de febrero de 2.003 el Conseller de Política Territorial y Obras Públicas dicta la resolución recurrida en los autos 512/03, por la que estima el recurso de alzada interpuesto por IAEDEN contra los acuerdos de la CUG de 6 de junio y 11 de julio de 2.001, en el sentido de clasificar de suelo no urbanizable, zona de especial valor agrícola, clave 10, los terrenos del área Fluvianàutic, suprimiendo la Unidad de Actuación 14 y modificando la normativa y planos de ordenación correspondientes.

A raíz de ello la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento acuerda el 27 de febrero de 2003 denegar la aprobación inicial del Plan Especial de la UA-14 y archivar el expediente, siendo este el acto objeto de recurso en el proceso 511/03.

Procederá analizar los motivos de impugnación recogidos en la demanda, comenzando por los alegados contra la resolución autonómica, ya que la municipal tiene lógicamente por fundamento lo dispuesto en ella.

TERCERO.- Considera la sociedad actora que el cambio de clasificación operado resulta arbitrario porque carece manifiestamente de motivación y por no concurrir en absoluto los presupuestos habilitantes para clasificar los terrenos como no urbanizables ni para calificarlos de especial valor agrícola, ya que no están sometidos a ningún régimen especial de protección incompatible con su transformación ni por los planes de ordenación territorial ni por la legislación sectorial; no tienen a su parecer valores ambientales incompatibles con su desarrollo urbanístico, carecen de valor agrícola y no son potencialmente inundables pues en virtud de autorización de 6 de junio de 1.980 de la Comisaría de Aguas del Pirineo Oriental se realizaron las defensas precisas a base de escolleras, canales interiores y relleno de la finca.

Se añade que los suelos tenían la condición legal de suelo urbano por disponer de las condiciones físicas de urbanización exigibles, y que las Administraciones demandadas han ido en contra de sus propios actos anteriores, vulnerando los principios de seguridad jurídica y de confianza legítima, incurriendo además la Generalitat en desviación de poder, por haber desclasificado los terrenos no atendiendo a parámetros legales sino por la presión de grupos ecologistas.

En primer lugar es preciso puntualizar que debe estarse a la situación de los terrenos en el momento de la aprobación definitiva, el 11 de julio de 2.001. En consecuencia, resulta aplicable al caso el Decreto Legislativo 1/90 de refundición de los Textos Legales vigentes en Cataluña en materia urbanística y la Ley 6/98 sobre Régimen del Suelo y Valoraciones. Bajo dichas normas, como antes bajo la Ley del suelo estatal, Texto Refundido aprobado por R.D. 1346/1976, como después con la Llei 2/2.002 de Urbanismo de Cataluña y disposiciones posteriores, la categoría de suelo urbano es de carácter reglado, es decir, si se dan los presupuestos contemplados en la normativa urbanística el planeador carece de discrecionalidad al respecto y debe clasificar los suelos como urbanos; si no se dan tales circunstancias no puede clasificarlos de urbanos.

Conforme al art. 115 del D. Leg. 1/90 constituirán el suelo urbano: a) los terrenos que el plan de forma expresa incluya en esta clase por contar con acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas y suministro de energía eléctrica, o por estar comprendidos en áreas consolidadas por la edificación al menos en dos terceras partes de su superficie, en la forma que se determine. b) los que en ejecución del plan lleguen a disponer de los mismos elementos de urbanización a que se refiere el parágrafo anterior. Y en parecidos términos se pronuncia el art. 8 de la Ley 6/98. Debe darse además por conocida la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre que para que un terreno tenga la condición de suelo urbano no sólo son necesarias las dotaciones esenciales dichas, sino también que estos servicios tengan las características adecuadas para servir a las edificaciones que sobre ellos existan o hayan de construirse y, además, que el suelo se encuentre inserto en la malla urbana, de forma que exista una urbanización básica constituida por vías perimetrales y unas redes de suministro y servicios de que puedan servirse los terrenos, sin que sea suficiente que ocasionalmente tengan esos servicios a pie de parcela, sino que deben estar dotados de ellos porque la acción urbanizadora haya llegado al lugar de que se trate.

En el presente caso, basta la contemplación de las fotografías y planos obrantes en autos para constatar que nos encontramos ante unos terrenos rodeados por otros incluidos en el Plan de Espacios de Interés Natural (PEIN), desligados totalmente de cualquier malla urbana, pues el núcleo más próximo, el de Sant Pere Pescador está a más de dos Kilómetros de distancia; por otro lado, conforme a la propia pericial de parte acompañada como documento 15 de la demanda, se acredita que los terrenos disponen de pozo de captación para el servicio de abastecimiento de agua y que la evacuación de aguas fecales se prevé efectuarla a través de fosas sépticas de saneamiento. En suma, no disponen de dos servicios esenciales, sin que pueda ser motivo para exonerarles de los mismos la alegada circunstancia de que el núcleo urbano de Sant Pere Pescador tampoco dispone de ellos, pues no se trata de comparar situaciones, ni de asemejarse a otras posiblemente deficientes, si no de que la UA-14 disponga de las redes de servicios exigibles en la época actual; el hecho de que en los años setenta y ochenta el tipo de urbanización que se indica quizás pudiera ser suficiente para cumplir las exigencias que entonces se hacían a un suelo urbano, no implica que tal consideración deba mantenerse a lo largo del tiempo, cuando los avances técnicos y las exigencias de calidad de vida han variado de manera sustancial.

De hecho, en la prueba pericial de arquitecto efectuada en el ramo probatorio de la parte actora, no se ha preguntado al perito si los terrenos reúnen la condición legal de suelo urbano, y no es cierto, como se pretende, que dicho perito afirme que se trata de suelo urbano no consolidado, sino que, al efectuar la valoración de los mismos conforme a la clasificación de urbanos sujetos a plan especial aprobada en 2.001, no puede por menos que calcularles el valor correspondiente a un suelo urbano no consolidado.

En suma, el ámbito denominado Fluvianàutic no reunía en julio de 2.001 las condiciones físicas para ser considerado legalmente suelo urbano, por lo que resulta conforme a derecho la estimación de la alzada efectuada por el Conseller el 6 de febrero de 2.003 y por tanto la supresión de la UA-14.

CUARTO.- Se alega también por la demandante que la clasificación como suelo no urbanizable es arbitraria y falta de motivación y que no se reúnen los presupuestos habilitantes para ella, ya que a su parecer carecen los terrenos de valores ambientales que los hagan incompatibles con su desarrollo urbanístico y no son inundables habida cuenta de las defensas y obras efectuadas en su día.

De entrada, habida cuenta de que las partes dedican parte de sus esfuerzos alegatorios y probatorios a la cuestión de si los terrenos son inundables o no, debemos recordar que la Llei 2/2002 no es aplicable al caso, y fue ésta la primera que, para Cataluña, prohibió en su art. 9.2 urbanizar y edificar en zonas inundables. En consecuencia, no será preciso entrar en esta cuestión por no ser determinante en el régimen que nos ocupa.

En cuanto a la alegada arbitrariedad debemos recordar que la potestad de planeamiento es por su propia su propia naturaleza ampliamente discrecional, en cuanto que conformadora y encauzadora del territorio y su futuro desarrollo, y contiene, en sí misma, un ius variandi de las situaciones anteriores para hacer posible la adaptación a nuevos criterios y prioridades; sólo demostrando que la regulación aprobada es irracional, incongruente o incoherente con la realidad del territorio o de la población, o que resulta inoperante o imposible habida cuenta de la situación fáctica del sector, o que es contraria al interés público, podría concluirse en su nulidad, pues infringiría el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos recogido en el art. 9.3 de la Constitución y en el art. 3 de la LPAC 30/1992 que, en lo que ahora importa, aspiran a evitar que se traspasen los límites racionales de la discrecionalidad y se convierta esta en fuente de decisiones que no resulten justificadas. A ello podríamos añadir que lo determinante para apreciar la corrección de una decisión urbanística no es que existan otras igualmente factibles, funcionales u operativas sino demostrar que la adoptada es irracional, arbitraria o incongruente en los términos ya expuestos. De no ser así, la discrecionalidad de la Administración planeadora a la hora de configurar y definir su territorio, debe prevalecer sobre las opiniones o las conveniencias subjetivas de los afectados; sin olvidar que desde una estricta técnica jurídica no es suficiente con invocar lo que se considera una injusticia subjetiva ya que, conforme al art. 33 de la Constitución, la función social de la propiedad delimita su contenido de acuerdo con las Leyes, y en el mismo sentido los arts. 1 y 2 de la Ley 6/98 sobre régimen del suelo y valoraciones señalan que la función social de la propiedad delimita el contenido de las facultades urbanísticas y condiciona su ejercicio. Este mismo criterio, para Cataluña, se recogió después en los arts. 5 y 6 de la Llei 2/2002 de Urbanismo.

En el presente caso, una vez que los suelos de autos no podían ser calificados como urbanos por lo ya expuesto, entre las opciones de suelo urbanizable o no urbanizable la Administración demandada optó por esta última de forma plenamente motivada, pues la resolución de 6 de febrero de 2.003 hace suya la propuesta de la Dirección General de Urbanismo de 4 de febrero de 2.003, y en el folio 4 de la misma se explica el gran valor ecológico de los terrenos tanto por la vegetación como por la fauna, que si no fueron incluidos en el PEIN en su día fue por el hecho de que el Plan General de 1.984 los había clasificado de urbanos; añadiéndose que por su ubicación y su estrecha relación con las zonas de protección especial que forman parte del Parque Natural de los Aiguamolls del Empordà, y por su situación junto al río Fluvià y al Rec Sirvent, se considera que la clasificación más adecuada es la de suelo no urbanizable, con la calificación de especial valor agrícola clave 10, por ser esta la calificación mayoritaria de las áreas no incluidas en el PEIN situadas al Sur de la carretera GI-6216 de Sant Pere Pescador a Castelló de Empuries. Se añade también el dato de que en el estudio de delimitación de zonas inundables elaborado por la Agencia Catalana del Agua estos terrenos figuran como potencialmente inundables, por lo que lo más adecuado es su clasificación como no urbanizables.

Partiendo en consecuencia de que la motivación existe y es pormenorizada, la opción de la Administración no aparece en modo alguno como arbitraria, si no antes bien coherente con la situación física de las circunstancias fácticas y entorno del sector; el mero dato de que exista la urbanización incompleta y obsoleta ya expuesta no obliga a clasificar el suelo como urbanizable sino que la decisión sigue estando dentro del ámbito de la discrecionalidad urbanística, que no ha optado por una posible urbanización compatible con los valores ambientales del entorno, como pretendería la parte actora, sino por su no urbanización en atención a circunstancias que se aprecian como totalmente razonables y suficientes.

Para mayor abundamiento, sin perjuicio de hacer constar que de la documentación e informes aportados o unidos a los autos podría concluirse en la existencia de valores ambientales en el sector que analizamos, lo cierto es que, aunque no existieran, la discrecionalidad a la hora de clasificarlo como no urbanizable deberá prevalecer sobre las particulares intenciones de la recurrente pues, como hemos visto, la normativa aplicable al caso es, por razones temporales, la contenida en el D.Leg. 1/90 - art. 117- y la Ley 6/98 - art. 9 - esta última en la redacción dada por el Real Decreto Ley 4/2000 .

Así, la redacción inicial del art. 9 de dicho Texto disponía: "Tendrán la condición de suelo no urbanizable, a los efectos de esta Ley, los terrenos en que concurran alguna de las circunstancias siguientes:

1ª) Que deban incluirse en esta clase por estar sometidos a algún régimen especial de protección incompatible con su transformación de acuerdo con los planes de ordenación territorial o la legislación sectorial en razón de sus valores paisajísticos, históricos, arqueológicos, científicos, ambientales o culturales, de riesgos naturales acreditados en el planeamiento sectorial, o en función de su sujeción a limitaciones o servidumbres para la protección del dominio público.

2ª) Que el planeamiento general considere necesario preservar por los valores a que se ha hecho referencia en el punto anterior, por su valor agrícola, forestal, ganadero o por sus riquezas naturales, así como aquellos otros que considere inadecuados para un desarrollo urbano."

De este texto inicial se desprendía la contemplación de dos supuestos de suelo no urbanizable reglado (el del apartado 1º y el de la primera parte del apartado 2º) pero también la previsión de un suelo no urbanizable discrecional, al referirse a aquellos otros que el planeamiento considere inadecuados para un desarrollo urbano.

Con la reforma de dicho texto llevada a cabo por el Real Decreto Ley 4/2000 de Medidas Urgentes de Liberalización en el Sector Inmobiliario y Transportes, se suprimió expresamente la frase "así como aquellos otros que considere inadecuados para un desarrollo urbano." Por lo que, a primera vista, podría parecer que ya no se contempla la posibilidad de un suelo no urbanizable discrecional.

Pues bien, este Tribunal ha venido rechazando tal interpretación literal de un precepto aislado (y podríamos añadir que superado, pues con la posterior Ley 10/2003 de Medidas Urgentes de Liberalización en el Sector Inmobiliario y transportes vuelve a modificarse el art. 9 de la Ley 6/98 reintroduciéndose el suelo no urbanizable discrecional, disponiendo dicho art. 9, en su apartado 2ª , último párrafo: " ... así como aquellos otros que considere inadecuados para el desarrollo urbano, bien por imperativo del principio de utilización racional de los recursos naturales, bien de acuerdo con criterios objetivos de carácter territorial o urbanístico establecidos por la normativa urbanística". También el legislador autonómico catalán, con la Llei 2/2002 de Urbanismo de Cataluña, contempla un suelo no urbanizable discrecional en su art. 32 .b. En consecuencia, la dicción dada al art. 9 de la Ley 6/98 por el Real Decreto Ley 4/2000 ha estado vigente, para Cataluña, sólo desde el 25 de junio de 2000 hasta el 21 de junio de 2002 , fechas de entrada en vigor de dicho Real Decreto Ley y de la LLei 2/2002 respectivamente). Pero decíamos que rechazábamos una interpretación literal y aislada de dicho precepto pues (al margen de la razón dada por los cambios legislativos expuestos) lo pertinente es acudir a una interpretación sistemática de toda la normativa aplicable, ya que no puede dejar de valorarse que el art. 7 de la misma Ley 6/98 establece:" a los efectos de la presente Ley, el suelo se clasifica en urbano, urbanizable y no urbanizable, o clases equivalentes reguladas por la legislación urbanística. Y entre estas clases equivalentes debe comprenderse, en Cataluña, en base al D. Leg. 1/90 de Urbanismo, aplicable al 25 de junio de 2000 y hasta el 21 de junio de 2002, y por tanto al presente caso, el suelo no urbanizable al que se refiere el art. 117 , a) de dicho texto, es decir, todo aquél que el Plan no incluya en alguno de los tipos de suelo de los artículos anteriores (urbano y urbanizable), si bien entendido no como suelo residual (naturaleza que tras la Ley 6/98 -art.10 - corresponde al suelo urbanizable) sino como el que expresamente recoja como no urbanizable el planeamiento.

Esta interpretación es la que debe deducirse de un estudio conjunto de la naturaleza, funciones y contenido del suelo no urbanizable tal como se contempla en el mismo D. Leg. 1/90. Así, en el art. 22.3 se indica que los Planes Generales Municipales tienen por objeto específico, en suelo no urbanizable, preservar el referido suelo del proceso de desarrollo urbano y establecer, en su caso, medidas de protección del territorio y del paisaje, siendo la primera función estrictamente discrecional; y así mismo el art. 128 distingue también entre el suelo no urbanizable por sus específicos valores y el que así se clasifique por el Plan General, en referencia también a la discrecionalidad administrativa.

En suma, la remisión del art. 7 de la Ley 6/98 a "otras clases de suelo equivalentes reguladas por la legislación urbanística" permite acudir a la normativa autonómica que en esta cuestión, como hemos visto, ha mantenido una continuidad entre el D. Leg. 1/90 y la Llei 2/2002. Sin olvidar desde otro punto de vista, el aval dado a esta interpretación por la reforma del art. 9 efectuada por la Ley 10/2003 indicada.

QUINTO.- En cuanto a la concreta calificación como suelo de especial valor agrícola-clave 10-, la Administración la ha establecido atendiendo a que es la que corresponde a la mayoría de los terrenos del entorno que no están incluidos en el PEIN.

La actora presenta para rebatirla un dictamen de parte de Ingeniero Agrónomo (doc. 11 de los que acompañan a la demanda) que, en resumen, indica que el área analizada está justo al límite de la zona productiva de los alrededores, pero que en ella se ha abandonado la actividad agropecuaria por las transformaciones humanas o por las características naturales del terreno, afectado por el carácter salino de las aguas que repercutiría negativamente en la productividad de las tierras de cultivo, que además la distribución de canales y dársenas limitan las posibilidades de establecimientos de un cultivo intensivo, que los suelos del ámbito han sido profundamente alterados y removidos, utilizando los materiales procedentes de las excavaciones de los canales y dársenas para rellenar las parcelas, por lo que hoy en día se caracteriza más por los rellenos de dichas excavaciones que por el material edafológico original, y que solo podría ser susceptible de ser transformada como explotación agropecuaria de especial valor la parcela nº 17 que fué cedida en su día al Ayuntamiento y no forma parte de las instalaciones de la marina residencial proyectada. Esta prueba pericial unida a que el art. 243 de las NNUU define la clave 10 como los terrenos que ya están cultivados o que son aptos para serlo dada su alta calidad agrícola, permiten considerar que la calificación otorgada no es razonable para las circunstancias del terreno. Y en principio procedería estimar la demanda en este puntualísimo extremo, en el sentido de mantener el sector como no urbanizable y otorgando un plazo a la Generalitat para poder concretar otra calificación urbanística distinta a la de especial valor agrícola-clave 10. Pero no puede dejar de valorarse que tal opción carece ya de sentido desde el momento que el posterior Plan Director Urbanístico del Sistema Costaner parte de que el ámbito es suelo no urbanizable y lo califica como C-1, por lo que no cabe que el planeamiento general municipal establezca ninguna otra calificación.

SEXTO.- Finalmente, en el mismo orden de imputaciones, ninguna violación de los principios de confianza legítima, de seguridad jurídica, o de no ir contra los propios actos, puede encontrarse en el hecho de no mantenerse el carácter de urbano en una resolución que ha actuado conforme a imperativos legales de inevitable cumplimiento, ni en el hecho de resolverse tardíamente (catorce meses después) un recurso de alzada, ya que la administración tiene siempre la obligación de resolver y el hecho de retrasarse tendrá trascendencia procesal para quien ha recurrido, que podrá ir a la vía contenciosa frente a la desestimación presunta (art. 115.2 de la LPAC 30/1992 ) o esperar la resolución expresa, y también para los afectados en general por el retraso quienes podrán plantear en su caso una acción de responsabilidad patrimonial, pero no invalida el contenido de la resolución, que deberá valorarse conforme a parámetros de legalidad.

SÉPTIMO.- Una vez desestimado el recurso contencioso-administrativo contra la resolución del Conseller de Política Territorial y Obras Públicas de 6 de febrero de 2.003 en cuanto suprime la UA-14 y clasifica este ámbito como suelo no urbanizable, no cabe sino desestimar el recurso interpuesto contra el acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Sant Pere Pescador de fecha 27 de febrero de 2.003, pues por razones de legalidad y de jerarquía urbanística de planes no podía hacer sino lo que hizo, denegar la aprobación inicial del Plan Especial de la ya inexistente UA-14 en suelo urbano, y archivar el expediente abierto al respecto.

OCTAVO.- Subsidiariamente, y para el caso de que no se declarase la nulidad de la resolución de 6 de febrero de 2.003, como así ha ocurrido, la demanda contiene una petición de indemnización a la Administración autonómica por la reducción del aprovechamiento urbanístico derivada del acto impugnado, así como los restantes daños y perjuicios sufridos, todo ello al amparo de los arts. 41.1, 43 y 44 de la LRSV 6/98 y en base a la vulneración por dicha administración del principio de confianza legítima, que habría llevado a la actora a realizar inversiones y gastos habida cuenta de las actuaciones administrativas favorables a la consideración del sector como suelo urbano hasta el 11 de julio de 2.001.

Se relatan las diversas operaciones financieras de compra de terrenos en el sector o de compra de acciones de sociedades titulares de terrenos, en las que se han visto implicadas las sociedades Flavors S.A., Alcira Agrícola S.A., Malasari, S.A., Ojen Residencial S.L., y el señor Bruno , así como la aportación de la mayoría de las fincas por los dos últimos nombrados a la hoy actora para suscribir diversas ampliaciones del capital social de la misma, operaciones todas ellas realizadas entre el 24 de mayo de 2.001 y el 7 de agosto de 2.002.

En esencia se pide indemnización por la reducción del aprovechamiento urbanístico, concepto en el que engloba la demandante tanto el daño emergente, que a su parecer consistiría en la diferencia entre el valor de mercado de los terrenos con la clasificación de urbanos atribuida en la Revisión de 2.001, y el valor de los mismos como suelo no urbanizable de especial valor agrícola de 2.003, como el lucro cesante o ganancia dejada de conseguir al no poder obtener los beneficios de 97.898.583 euros que había calculado en su plan de negocio que le produciría el desarrollo del citado ámbito. Se solicita también indemnización por los gastos e inversiones realizados, que en facturas acompañadas como documento 34 de la demanda ascenderían a 18.153.838'82 euros, entre los que incluye los gastos de formulación del Plan Parcial de 1.976, de los proyectos de urbanización de 1.977 y 1.990 y los costes de ejecución de las obras de urbanización realizadas en su día.

En cuanto a la determinación concreta de la indemnización global se remite al resultado de la prueba pericial, y en fase de conclusiones pide que la cuantía se fije atendiendo al resultado de aquella o bien que se determine en ejecución de sentencia.

Pues bien, el art. 2.2 de la Ley 6/98 sobre régimen del suelo y valoraciones, aplicable temporalmente al presente caso, establece que la ordenación del uso de los terrenos y construcciones establecida en el planeamiento no conferirá derecho a los propietarios a exigir indemnización, salvo en los casos expresamente establecidos en las leyes; a su vez, el art. 6 de la Llei 2/02 (hoy art. 6 del D. Leg. 1/2005 ) indica que la ordenación urbanística del uso de los terrenos y las construcciones, en tanto que implica meras limitaciones y deberes que definen el contenido urbanístico de la propiedad no confiere a los propietarios el derecho a exigir indemnización, excepto en los supuestos expresamente establecidos por esta Ley y por la legislación aplicable en materia de régimen de suelo y valoraciones.

Las excepciones se recogen en los arts. 41 a 44 de la Ley 6/98 y en el art. 109 de la Llei 2/02 . El citado art. 41 establece que la modificación o revisión del planeamiento sólo podrá dar lugar a indemnización por reducción de aprovechamiento si se produce antes de transcurrir los plazos previstos para su ejecución en el ámbito en el que a dichos efectos se encuentre incluido el terreno, o transcurrido aquellos, si la ejecución no se hubiere llevado a efecto por causas imputables a la Administración; el art. 42 , relativo a indemnización por alteración del planeamiento con licencia en vigor, no es aplicable al presente caso; el art. 43 , referente a indemnización por limitaciones singulares en orden a conservación de edificios o restricción de aprovechamiento frente a otros interesados del sector, tampoco; el art. 44.1 señala que serán en todo caso indemnizables los gastos producidos por el cumplimiento de los deberes inherentes al proceso urbanizador, dentro de los plazos establecidos al efecto, que resulten inservibles como consecuencia de un cambio de planeamiento; y el art. 109 de la Llei 2/02 (de idéntico contenido tras el ulterior D. Leg. 1/2005 y posteriormente modificada su redacción por el D. Ley 1/2007 ) señala en su apartado 4, relativo a suelo urbano, que los términos de ejecución, a los efectos de la indemnización por reducción de aprovechamiento urbanístico en suelo urbano, son establecidos directamente por el plan de ordenación urbanística municipal o por el programa de actuación urbanística para los polígonos de actuación y los determinados por los planes de mejora urbana.

De estos preceptos se desprende que, para que concurra el supuesto indemnizatorio por reducción de aprovechamiento, es preciso en primer lugar que el cambio de planeamiento se produzca antes de transcurrir los plazos previstos de ejecución o una vez transcurridos cuando la ejecución no se hubiese llevado a cabo por causa imputable a la administración.

En el presente caso el sector Fluvianaútic se clasificó de urbano por el Plan General de 1.984, pero no llegó a desarrollarse como tal como demuestra el hecho de que en 1.990 se aprobara un proyecto de urbanización con un plazo de ejecución de cuatro años, que tampoco se llevó a cabo, como se ha puesto de manifiesto en autos, por la inactividad de los propietarios, reunidos en Junta de Compensación. Así las cosas, cuanto se produce el 6 de febrero de 2.003 el cambio de clasificación a no urbanizable, ya habían transcurrido con creces los plazos para ejecutar aquel Plan General de 1.984 sin causa obstativa por parte de la administración. Pero, sobre todo, la parte actora pasa por alto una cuestión fundamental, y es la de que entre 1.984 y 2.003 se produjo un cambio sustancial en el planeamiento del sector al pasar, en virtud de los acuerdos de 6 de junio y 11 de julio de 2.001, de suelo urbano sin matices a suelo urbano pendiente de desarrollo mediante un Plan Especial; este acuerdo no consta que fuera recurrido por la parte actora ni por sus causantes, ni que se solicitara o acordara la suspensión de sus efectos, ni tampoco consta que a raíz del mismo se planteara una acción de responsabilidad patrimonial a la administración; así las cosas, la clasificación como suelo no urbanizable de 2.003 no incide sobre un suelo urbano puro sino sobre un suelo urbano pendiente de desarrollo mediante un Plan especial que en aquel momento estaba en tramitación, sin que, como hemos visto al relatar los antecedentes del caso, se hubiera podido aprobar ya al faltar diversa documentación, para lo que se había requerido a la Junta de Compensación quien no consta que recurriera las suspensiones de tramitación acordadas al efecto.

En consecuencia, desde la aprobación definitiva de 2.001 hasta el cambio de clasificación operado en 2.003, no se había llegado a consolidar o patrimonializar derecho urbanístico alguno al no haberse aprobado el preceptivo plan especial posterior que definiera y concretara la ordenación urbanística y por tanto el aprovechamiento (consolidación o patrimonialización que ha venido exigiendo el Tribunal Supremo, por todas sentencias de 6 de abril de 2.005 y 18 de julio de 2007 , al interpretar la normativa sobre indemnización en caso de alteración del planeamiento). Por tanto, no concurren en el presente caso los requisitos objetivos precisos para poder apreciar la existencia de un supuesto indemnizatorio por reducción de aprovechamiento por cambio de planeamiento.

NOVENO.- En cuanto a la indemnización de los gastos e inversiones realizadas en el sector debe hacerse en principio la misma puntualización: no cabe remontarse al cambio de clasificación operado entre 1.984 y 2.003 (aunque debe indicarse que también se hubiera desestimado la pretensión al no haberse cumplido con los deberes inherentes al proceso urbanizador dentro de los plazos establecidos al efecto, como hemos visto, y conforme exige el art. 44.1 de la Ley 6/98 ), sino estar al producido entre 2.001 y 2.003. En este caso, al no haberse suspendido los acuerdos de aprobación definitiva de 6 de junio y 11 de julio de 2.001 con ocasión del recurso de alzada de IAEDEN, los interesados podían confiar en la subsistencia de la clasificación del suelo como urbano pendiente de desarrollo mediante un Plan Especial y participar y actuar en su ejecución. En consecuencia, los gastos generados por la redacción y presentación del proyecto de Plan Especial y, en su caso, de proyecto de urbanización sí serían objetivamente indemnizables.

Pero la cuestión, como ponen de manifiesto las administraciones demandadas es que aquellos documentos no los encargó y presentó la actora sino la Junta de Compensación del sector, de la que según indica forma parte como propietaria mayoritaria, pero que es un ente administrativo con personalidad jurídica propia y diferente de la de sus miembros. Y no consta en autos que dicha Junta haya cedido a la actora sus acciones personales en la tramitación de aquellos instrumentos urbanísticos, ni le haya otorgado su representación para reclamar en su nombre la responsabilidad patrimonial que pudiera corresponderle.

En definitiva, desde un punto de vista subjetivo, le falta a la actora legitimación activa para reclamar la indemnización que corresponda por este concepto.

DÉCIMO.- Conforme a los criterios del art. 139.1 de la LJCA 29/1998 no procede efectuar una especial imposición de costas.

Fallo

En atención a todo lo expuesto, la Sala ha decidido:

1º) estimar parcialmente la demanda interpuesta por la entidad TRANSCOM SHELFCO TRES, S.L. contra la resolución de la Consellería de Política Territorial y Obras Públicas de 6 de febrero de 2.003 recogida en el fundamento jurídico primero, en el único sentido de dejar sin efecto la calificación como zona de especial valor agrícola, clave 10, otorgada al ámbito de suelo no urbanizable denominado Fluvianaútic.

2º) desestimar la demanda interpuesta por la misma entidad contra el acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Sant Pere Pescador de fecha 27 de febrero de 2.003, también transcrito en el fundamento jurídico primero.

3º) desestimar la pretensión subsidiaria de responsabilidad patrimonial contra la Generalitat de Catalunya.

Sin especial pronunciamiento en costas.

Hágase saber que la presente sentencia es susceptible de Recurso de Casación ante el Tribunal Supremo, que tendrá que prepararse mediante escrito que cumplimente las exigencias del artículo 89 de la L.J.C.A. 29/1998 , presentándolo ante esta Sección en el plazo de DIEZ DÍAS a contar desde el siguiente de su notificación, en el caso de que se considere infringido derecho estatal o comunitario europeo, o bien de Recurso de Casación para unificación de Doctrina Autonómica conforme al art. 99 de nuestra Ley Jurisdiccional , que habrá de prepararse mediante escrito que cumplimente las exigencias del art. 97 del mismo texto, en especial, presentándolo ante esta misma Sección en el plazo de TREINTA DÍAS a contar desde su notificación, en el caso de que el derecho que se considere infringido sea el autonómico.

Así por esta nuestra Sentencia, de la que se unirá certificación a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.