Sentencia Administrativo Nº 397/2015, Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 223/2014 de 17 de Noviembre de 2015

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN PRIMERA

Núm. de Recurso:0000223 /2014

Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO

Núm. Registro General:04283/2014

Demandante:AYUNTAMIENTO DE MORILLE (SALAMANCA)

Procurador:ROCIO ARDUAN RODRIGUEZ

Letrado:JAVIER M. PALOMERO SIERRA

Demandado:MINISTERIO DE AGRICULTURA ALIMENTACION Y MEDIO AMBIENTE

Abogado Del Estado

Ponente IImo. Sr.:D. JUAN PEDRO QUINTANA CARRETERO

S E N T E N C I A Nº:

IImo. Sr. Presidente:

D. EDUARDO MENÉNDEZ REXACH

Ilmos. Sres. Magistrados:

Dª. FELISA ATIENZA RODRIGUEZ

Dª. LOURDES SANZ CALVO

D. FERNANDO DE MATEO MENÉNDEZ

D. JUAN PEDRO QUINTANA CARRETERO

Madrid, a diecisiete de noviembre de dos mil quince.

Vistos por esta Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional los autos del recurso contencioso-administrativo numero 223/2014, interpuesto por la Procuradora doña Rocío Arduán Rodríguez, en nombre y representación del Ayuntamiento de Morille (Salamanca), en cuya defensa ha intervenido el Abogado don Javier M. Palomero Sierra, contra la resolución de fecha 12 de marzo de 2014, dictada por el Presidente de la Confederación Hidrográfica del Duero, por delegación del Ministro de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, por la que se desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial realizada por el Ayuntamiento de Morille. Ha sido parte demandada en las presentes actuaciones la Administración del Estado, representada y defendida por la Abogacía del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.-Por la parte recurrente se interpuso recurso contencioso-administrativo mediante escrito presentado ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso- Administrativo el 9 de mayo de 2014, acordándose mediante auto de 6 de junio de 2014, dictado por el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo número 1 su falta de competencia para conocer del recurso y su remisión a esta Sala, donde, recibidas las actuaciones, se acordó mediante decreto de 14 de octubre de 2014 su tramitación de conformidad con las normas establecidas en la Ley 29/1998 y la reclamación del expediente administrativo, tras subsanar el defecto en que había incurrido en la interposición del recurso.

SEGUNDO.-En el momento procesal oportuno la parte actora formalizó la demanda mediante escrito presentado el 13 de enero de 2015, en el que, tras alegar los hechos y fundamentos de derecho que estimó procedentes, terminó suplicando se dictara sentencia estimatoria de su pretensión y se declare la concurrencia de responsabilidad patrimonial de la Administración demandada, condenándola al pago de 41.972,42 euros, como indemnización por los daños ocasionados, con imposición de costas a la demandada.

Las alegaciones de la parte demandante en defensa de su pretensión son, en síntesis, que como consecuencia de la renuncia por la Administración demandada a la ejecución de las obras, incluidas en el programa de actuaciones de restauración de riberas y cuya contratación se encontraba en curso, en cuya tramitación solicitó la redacción de un proyecto de obra al Ayuntamiento de Morille (Salamanca), se generaron daños a esta corporación, consistentes en los gastos de elaboración del proyecto, cuya indemnización reclama por concurrir responsabilidad patrimonial de la Administración demandada.

TERCERO.-El Sr. Abogado del Estado presentó escrito de alegaciones previas el 20 de enero de 2015, solicitando la inadmisión del recurso por ausencia de acreditación de la voluntad de recurrir, que fueron desestimadas por auto de 22 de abril de 2015 .

El Sr. Abogado del Estado contestó a la demanda mediante escrito presentado el 8 de mayo de 2015, en el que, tras alegar los hechos y los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando se dictara sentencia de inadmisión del recurso y, subsidiariamente, desestimatoria del recurso contencioso- administrativo, confirmándose el acto administrativo impugnado, con expresa condena en costas a la parte actora.

Las alegaciones de la Administración demandada en sustento de su pretensión son, en síntesis, la ausencia de la acreditación de la voluntad de recurrir y su acreditación tardía, como causa de inadmisión del recurso, y la inexistencia de los requisitos que configuran las responsabilidad patrimonial de la Administración demandada, al no resultar acreditado el daño, su falta de efectividad y la ausencia de relación de causalidad.

CUARTO.-La cuantía del recurso ha sido fijada en 41.972,42 euros, mediante diligencia de ordenación de fecha 13 de mayo de 2015.

Habiéndose solicitado el recibimiento del pleito a prueba, se acordó dicho trámite mediante auto de 21 de mayo de 2015, y se ha practicado la prueba admitida de la propuesta por las partes, con el resultado que consta en los autos.

Concluso el término probatorio, se dio traslado a las partes, por su orden, para que formularan conclusiones, trámite que evacuaron mediante la presentación de sendos escritos en los que concretaron y reiteraron sus respectivos pedimentos.

QUINTO.-Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo de este recurso el día 10 de noviembre de 2015, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación, habiendo sido ponente el Ilmo. Magistrado don JUAN PEDRO QUINTANA CARRETERO,quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.-El presente recurso contencioso-administrativo tiene por objeto la resolución de fecha 12 de marzo de 2014, dictada por el Presidente de la Confederación Hidrográfica del Duero, por delegación del Ministro de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, por la que se desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial realizada por el Ayuntamiento de Morille (Salamanca), solicitando una indemnización de 41.972,43 euros.

La demandante sustenta su pretensión indemnizatoria en que como consecuencia de la renuncia por la Administración demandada a la ejecución de las obras, incluidas en el programa de actuaciones de restauración de riberas y cuya contratación se encontraba en curso, en cuya tramitación solicitó la redacción de un proyecto de obra al Ayuntamiento de Morille, se generaron daños a esta corporación, consistentes en los gastos de elaboración del proyecto, cuya reparación reclamó por concurrir responsabilidad patrimonial de la Administración demandada mediante escrito presentado el 5 de noviembre de 2012.

La resolución administrativa recurrida declara que las obras de 'Recuperación y mejora del rio Zurguén, a su paso por Morille' estaban enmarcadas dentro de las previsibles actuaciones consistentes en la 'restauración e intervención de cauces fuera de ámbitos urbanos', incluida en el Anexo II del Protocolo suscrito entre la Confederación Hidrográfica del Duero y la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Castilla y León, de fecha 16 de noviembre de 2009, que incluía también otras muchas obras, parte de las cuales fueron ejecutadas, aún cuando no llegaron a suscribirse los convenios de colaboración que preveía el protocolo para distribuir los gastos entre ambas Administraciones.

Asimismo, reconoce que el Presidente de la Confederación Hidrográfica del Duero acordó, mediante resolución de 12 de abril de 2012 (publicada en el BOE de 16 de abril de 2012), renunciar a la celebración del contrato para la ejecución de la obra denominada 'Recuperación y mejora del río Zurguén a su paso por Morille (Salamanca), expediente 452-A-611-15/2011'por razones de interés público dirigidas a la reducción de déficit presupuestario de la Comunidad de Castilla y León, no obstante haber anunciado la licitación para su contratación el 24 de noviembre de 2011, mediante el procedimiento abierto. En sustento de tal renuncia se hace mención al informe desfavorable emitido por la Secretaría de Estado de Hacienda y Presupuestos del Ministerio de Economía y Hacienda el 15 de marzo de 2011 en relación con los convenios de colaboración para la ejecución de actuaciones en cauces fluviales urbanos.

Añade que el Ayuntamiento de Morille presentó ante la CHD con carácter previo a la emisión del citado informe, unilateralmente y sin estar obligado a ello, el proyecto relativo a las obras referidas. Circunstancia que, según expresa la resolución recurrida, determinó la desestimación de la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada.

SEGUNDO.-Con carácter previo al examen del fondo del asunto, procede pronunciarnos sobre la causa de inadmisión del recurso contencioso-administrativo alegada por la Abogacía del Estado, consistente en la ausencia de acreditación de la voluntad de recurrir del Ayuntamiento reclamante o su acreditación tardía.

Para ello hemos de reiterar los razonamientos jurídicos de nuestro auto de fecha 22 de abril de 2015 , desestimatorio de las alegaciones previas en que la parte demandada esgrimió esa misma causa de inadmisión.

Decíamos en el auto lo siguiente:

'PRIMERO.-Alega la Abogacía del Estado que no se ha acreditado la voluntad de recurrir de la demandante, mediante el correspondiente acuerdo adoptado por el órgano competente para ello, siendo de aplicación los artículos 69 b ) y 45.2 d) LJCA , solicitando la inadmisión del recurso.

El examen de los documentos aportados por la parte recurrente tras la presentación del escrito de alegaciones previas por la parte demandada y obrantes en autos, pone de manifiesto el cumplimiento de las exigencias impuestas a dicha parte por el articulo 45.2 d) de la LJCA , en particular la aportación del documento que acredita el cumplimiento de los requisitos exigidos para entablar acciones a la corporación municipal demandante con arreglo a las normas de aplicación.

Tal y como ha reiterado la jurisprudencia ( SSTS de 16 de marzo de 2011, Rec 3629/2009 , y de 19 de abril de 2012, Rec 6412/2009 , entre otras), con arreglo a lo dispuesto en el artículo 45.2.d) de la Ley de la Jurisdicción de 13 de julio de 1998, cualquiera que sea la entidad demandante, ésta debe aportar, bien el documento independiente acreditativo de haberse adoptado el acuerdo de interponer el recurso por el órgano a quien en cada caso competa, o bien el documento que, además de ser acreditativo de la representación con que actúa el compareciente, incorpore o inserte en lo pertinente la justificación de aquel acuerdo.

Se afirma, además, que una cosa es el poder de representación, que sólo acredita y pone de relieve que el representante está facultado para actuar válida y eficazmente en nombre y por cuenta del representado; y otra distinta la decisión de litigar, de ejercitar la acción, que habrá de ser tomada por el órgano de la persona jurídica a quien las normas reguladoras de ésta atribuyan tal facultad. De modo que el cumplimiento de esta exigencia permitirá la válida constitución de la relación jurídico-procesal, pues ha de constatarse que la persona jurídica que aparece como recurrente ha solicitado realmente la tutela judicial, lo que a su vez precisa que tome el correspondiente acuerdo dirigido a tal fin a través del órgano facultado para ello.

Pues bien, la parte recurrente ha aportado el documento que acredita que la decisión de recurrir fue adoptada por el Pleno del Ayuntamiento de Morile (Salamanca) en sesión extraordinaria celebrada el 11 de abril de 2015, en el que se acuerda la interposición del presente recurso contencioso-administrativo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 45.2.d) LJCA , en relación con el artículo 22 de la Ley 7/1985, de 2 de abril , de Bases de Régimen Local.

Por lo expuesto, procede desestimar las alegaciones previas de la Abogacía del Estado'.

No obstante, añade la Abogacía del Estado en su escrito de contestación a la demanda nuevas alegaciones en sustento de su pretensión de inadmisión que deben ser objeto de respuesta individualizada. Así, afirma, en primer lugar, que tras la presentación de las alegaciones previas, mediante diligencia de ordenación de fecha 23 de enero de 2015 se confirió indebidamente nuevo trámite de subsanación al recurrente, de forma antijurídica, por no tener cabida procesal.

La calificación del trámite de subsanación conferido como antijurídico por la Abogacía del Estado, desconoce el tenor del artículo 59.1 de la Ley Jurisdiccional , pues en consonancia con lo allí dispuesto resulta inherente al traslado al actor del escrito de alegaciones previas. Por tanto, la Secretaria de la Sala obró de conformidad con lo previsto en el precepto indicado al dictar la diligencia de ordenación de 23 de enero de 2015.

Afirma también la Abogacía del Estado que la subsanación del defecto tuvo lugar tardíamente, transcurrido el plazo de diez días conferido, pues la subsanación tuvo lugar más de dos meses después de recibir notificación de la diligencia de ordenación.

Incurre nuevamente en un error la Abogacía del Estado, en este caso fáctico, al hacer tal afirmación, pues lo cierto es que la subsanación del defecto tuvo lugar en el plazo de diez días otorgado por la Sala al actor mediante providencia de 30 de marzo de 2015, resolución judicial esta que fue debidamente notificada a las partes, como pone de manifiesto con claridad el examen de las actuaciones.

Por último, merece respuesta también el inmerecido y desafortunado reproche que se hace a esta Sala por la Abogacía del Estado, cuando se le atribuye la conducta de 'otorgar dispensas de requisitos procesales a su arbitrio'.Nada más lejos de la realidad, como veremos a continuación.

La parte actora, en uso de la facultad de subsanación de defectos que le confería el artículo 59 de la Ley Jurisdiccional , tras recibir el traslado del escrito de alegaciones previas de la parte demandada, presentó un escrito el 11 de febrero de 2015 donde ponía de manifiesto que el defecto denunciado en el escrito de alegaciones previas ya había sido subsanado a requerimiento de la Secretaría de la Sala, como revelaba el decreto de 14 de octubre de 2014 de admisión a trámite del recurso tras dicha subsanación. Ante tal circunstancia, la Sala acordó mediante providencia de 30 de marzo de 2015, conferirle un plazo de diez días para que pudiera subsanar el defecto denunciado, haciéndole saber que, pese a haberse admitido a trámite el recurso, no se encontraba debidamente acreditada la voluntad de recurrir del Ayuntamiento de Morille.

Con tal proceder, sustentado en la aplicación del artículo 138 de la Ley Jurisdiccional , la Sala se ajustaba a los criterios establecidos en interpretación del mismo por nuestra jurisprudencia, en aras a salvaguardar el derecho a la tutela judicial efectiva.

Tal y como recoge la STS de 24 de septiembre de 2015, rec 2405/2013 , por lo que respecta a la subsanabilidad de la falta de aportación inicial de la documentación exigida por el artículo 45.2.d) de la LRJCA , el artículo 138 LRJCA diferencia con toda claridad dos situaciones:

'Una, prevista en su número 2, consistente en que sea el propio órgano jurisdiccional el que de oficio aprecie la existencia de un defecto subsanable; en cuyo caso, necesariamente, el Secretario judicial ha de dictar diligencia de ordenación reseñándolo y otorgando plazo de diez días para la subsanación. Y otra, prevista en su número 1, en la que el defecto se alegue por alguna de las partes en el curso del proceso, en cuyo caso, la que se halle en tal supuesto, es decir, la que incurrió en el defecto, podrá subsanarlo u oponer lo que estime pertinente dentro de los diez días siguientes al de la notificación del escrito que contenga la alegación. Y termina con otra norma, la de su número 3, que es común a aquellas dos situaciones, aplicable a ambas, en la que permite sin más trámite que el recurso sea decidido con fundamento en el defecto si éste era insubsanable o no se subsanó en plazo. En el supuesto contemplado en el número 1 precitado, no resulta obligado que el órgano judicial haga un previo requerimiento de subsanación. Consiguientemente, el Tribunal habrá de requerir expresa y necesariamente de subsanación cuando sea el propio Tribunal el que de oficio aprecie esta circunstancia (sentencia del Pleno de la Sala de 5 de noviembre de 2008 ).

No obstante, nuestra jurisprudencia ha puntualizado que el requerimiento de subsanación del Tribunal resultará también necesario cuando sin él pueda generarse la situación de indefensión proscrita en el artículo 24.1 de la Constitución ; lo que ocurriría si la alegación de la contraparte no fue clara o si fue combatida, bien dentro del plazo de aquellos diez días, bien en cualquier otro momento posterior; pues si fue combatida y el órgano jurisdiccional no comparte los argumentos opuestos, surge una situación en la que, como una derivación más del contenido normal del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, es exigible una advertencia implícita, a través del previo requerimiento, de lo infundado de esos argumentos y de la confianza nacida de ellos de obtener una sentencia que, como demanda aquel contenido normal, se pronuncie sobre el fondo de la cuestión litigiosa [ sentencia de 20 de enero de 2012 , (casa. 6878/2009 )]'.

Por consiguiente, atendidas las circunstancias concurrentes en este caso, al encontrarnos ante esta última situación, la Sala debía conferir, tal y como hizo, nuevo plazo para la subsanación del defecto a la corporación recurrente.

Dicho trámite de subsanación fue aprovechado por el Ayuntamiento recurrente para aportar dentro del plazo de diez días conferido al efecto - mediante escrito presentado el 13 de abril de 2015, habiendo sido notificada la providencia de 30 de marzo de 2015 el 1 de abril anterior- el documento que acredita que la decisión de recurrir fue adoptada por el Pleno del Ayuntamiento de Morille (Salamanca) en sesión extraordinaria celebrada el 11 de abril de 2015.

Por todo lo expuesto, procede rechazar la inadmisión del recurso solicitada por la Abogacía de Estado.

TERCERO.-Como decíamos, la parte demandante sustenta su pretensión indemnizatoria en la existencia de unos gastos, derivados de la redacción de un proyecto de obra y otros documentos accesorios, encargados por aquella a solicitud de la Confederación Hidrográfica del Duero, con motivo de la contratación de unas obras, incluidas en el programa de actuaciones de restauración de riberas, a cuya contratación y ejecución renunció la Administración demandada, cuya reparación reclama por concurrir responsabilidad patrimonial de la Administración demandada.

Frente a tal pretensión, la Abogacía del Estado opone la ausencia de los requisitos que configuran la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.

Por lo que respecta a los presupuestos legalmente establecidos para que concurra la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, conforme a lo establecido en el art. 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , cabe enumerarlos del siguiente modo: a) La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas; b) que el daño o lesión patrimonial sufrida por el reclamante sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una relación directa e inmediata y exclusiva de causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran influir, alterando, el nexo causal; c) ausencia de fuerza mayor, y d) que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño ( SSTS de 3 de mayo de 2011, rec, 120/2007 , y de 14 de noviembre de 2011, rec. 4766/2009 ).

La jurisprudencia ha insistido en que 'no todo daño causado por la Administración ha de ser reparado, sino que tendrá la consideración de auténtica lesión resarcible, exclusivamente, aquella que reúna la calificación de antijurídica, en el sentido de que el particular no tenga el deber jurídico de soportar los daños derivados de la actuación administrativa'( STS de 1 de julio de 2009, rec. 1515/2005 , y de 25 de septiembre de 2007, rec. 2052/2003 ).

De modo que la viabilidad de la responsabilidad patrimonial de la administración exige la antijuridicidad del resultado o lesión siempre que exista nexo causal entre el funcionamiento normal o anormal del servicio público y el resultado lesivo o dañoso producido.

También insiste la jurisprudencia en la exoneración de responsabilidad para la Administración, a pesar del carácter objetivo de la misma, cuando es la conducta del propio perjudicado o la de un tercero la única determinante del daño producido aunque hubiese sido incorrecto el funcionamiento del servicio público ( SSTS de 19 de junio de 2007 , rec. 10231/2003, de 3 de mayo de 2011 , rec. 120/2007 , y de 14 de noviembre de 2011 , rec. 4766/2009 ).

Entrando en el examen más detallado de alguno de los elementos o requisitos que configuran la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, y por lo que respecta a la relación de causalidad, su concurrencia exige que la lesión a que nos hemos referido sea 'consecuencia' del funcionamiento de los servicios públicos, de modo que entre uno y otro requisito exista una relación causal.

En relación con esta cuestión afirma la STS de 15 de enero de 2013, rec. 779/2012 , que 'no es acorde con el referido principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad, aun de forma mediata, indirecta o concurrente, de manera que, para que exista aquélla, es imprescindible la existencia de nexo causal entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso producido, y que la socialización de riesgos que justifica la responsabilidad objetiva de la Administración cuando actúa al servicio de los intereses generales no permite extender dicha responsabilidad hasta cubrir cualquier evento'.

De ahí que la jurisprudencia venga modulando el carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial, rechazando que la mera titularidad del servicio determine la responsabilidad de la Administración respecto de cualquier consecuencia lesiva relacionada con el mismo que se pueda producir, pues la prestación por la Administración de un determinado servicio público y la titularidad por parte de aquella de la infraestructura material para su prestación no implica que el vigente sistema de responsabilidad patrimonial objetiva de las Administraciones Públicas, convierta a éstas en aseguradoras universales de todos los riesgos, con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo. De lo contrario, se transformaría aquél en un sistema providencialista no contemplado en nuestro Ordenamiento Jurídico ( STS de 29 de enero de 2008, rec. 152/2004 , y de 15 de enero de 2013, rec. 779/2012 ).

Entre las diversas concepciones con arreglo a las cuales la causalidad puede concebirse, se imponen aquellas que explican el daño por la concurrencia objetiva de factores cuya inexistencia, en hipótesis, hubiera evitado aquél. A este respecto debe seguirse la llamada teoría de la causalidad adecuada, expuesta en la STS de 28 de noviembre de 1998, rec. 2864/1994 , del siguiente modo :

'El concepto de relación causal a los efectos de poder apreciar la responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas, se resiste a ser definido apriorísticamente, con carácter general, puesto que cualquiera acaecimiento lesivo se presenta normalmente no ya como el efecto de una sola causa, sino más bien como resultado de un complejo de hechos y condiciones que pueden ser autónomos entre sí o dependientes unos de otros, dotados sin duda, en su individualidad, en mayor o menor medida, de un cierto poder causal, reduciéndose el problema a fijar entonces que hecho o condición puede ser considerado como relevante por sí mismo para producir el resultado final, y la doctrina administrativa, tratando de definir qué sea relación causal a los efectos de apreciar la existencia, o no, de responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas, se inclina por la tesis de la causalidad adecuada que consiste en determinar si la concurrencia del daño era de esperar en la esfera del curso normal de los acontecimientos, o si, por el contrario, queda fuera de este posible cálculo, de tal forma que sólo en el primer caso, si el resultado se corresponde con la actuación que la originó, es adecuado a esta, se encuentra en relación causal con ella y sirve como fundamento del deber de indemnizar.

Esta causa adecuada o causa eficiente y exige un presupuesto, una 'condictio sine qua non', esto es, un acto o un hecho sin el cual es inconcebible que otro hecho o evento se considere consecuencia o efecto del primero. Ahora bien, esta condición por sí sola no basta para definir la causalidad adecuada sino que es necesario, además, que resulte normalmente idónea para determinar aquel evento o resultado, tomando en consideración todas las circunstancias del caso; esto es, que exista una adecuación objetiva entre acto y evento, lo que se ha llamado la verosimilitud del nexo y sólo cuando sea así, dicha condición alcanza la categoría de causa adecuada, causa eficiente o causa próxima y verdadera del daño, quedando así excluidos tanto los actos indiferentes como los inadecuados o inidóneos y los absolutamente extraordinarios'.

En este mismo sentido, afirma la STS de 15 de enero de 2013, rec. 779/2012 , que 'En relación con el nexo causal ha de decirse que, partiendo de que en ningún caso se requiere culpa o negligencia en el actuar administrativo, al ser la responsabilidad objetiva, el mismo ha de buscarse para la sentencia del Tribunal Supremo de 29 de octubre de 1998 entre las diversas causas, la causa adecuada o eficiente que resulte normalmente para determinar el resultado, buscando que exista una adecuación objetiva entre acto y evento, tal sentencia se expresa en los siguientes términos, añadiendo que es necesario, además, que resulte normalmente idónea para determinar aquel evento o resultado, tomando en consideración todas las circunstancias del caso; esto es, que exista una adecuación objetiva entre acto y evento, lo que se ha llamado la verosimilitud del nexo y sólo cuando sea así, dicha condición alcanza la categoría de causa adecuada, causa eficiente o causa próxima y verdadera del daño, quedando así excluidos tanto los actos indiferentes como los inadecuados o inidóneos y los absolutamente extraordinarios'.

Por consiguiente, acerca de esta cuestión deben tenerse en cuenta las siguientes consideraciones:

1.- No son admisibles, en consecuencia, otras perspectivas tendentes a asociar el nexo de causalidad con el factor eficiente, preponderante, socialmente adecuado o exclusivo para producir el resultado dañoso, puesto que válidas como son en otros terrenos, irían en éste en contra del carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas (así nos lo recuerda la STS de 15 de enero de 2013, rec. 779/2012 , citando varios precedentes).

En definitiva, con arreglo a la más reciente jurisprudencia, entre las diversas concepciones con arreglo a las cuales la causalidad puede concebirse, se imponen, en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración, aquellas que explican el daño por la concurrencia objetiva de factores cuya inexistencia, en hipótesis, hubiera evitado aquél.

2.- La relación de causalidad no opera del mismo modo en el supuesto de comportamiento activo que en el supuesto de comportamiento omisivo. Tratándose de una acción de la Administración, basta que la lesión sea lógicamente consecuencia de aquélla. En cambio, tratándose de una omisión de la Administración, no es suficiente una pura conexión lógica para establecer la relación de causalidad: si así fuera, toda lesión acaecida sin que la Administración hubiera hecho nada por evitarla sería imputable a la propia Administración, lo que conduciría a una ampliación irrazonablemente desmesurada de la responsabilidad patrimonial de la Administración. A la Administración sólo se le puede reprochar no haber intervenido si, dadas las circunstancias del caso concreto, estaba obligada a hacerlo.

En definitiva, es necesario que haya algún otro dato en virtud del cual quepa objetivamente imputar la lesión a dicho comportamiento omisivo de la Administración. Y ese dato que permite hacer la imputación objetiva sólo puede ser la existencia de un deber jurídico de actuar ( STS de 10 de Noviembre de 2009, rec. 2441/2005 ).

3.- La consideración de hechos que puedan determinar la ruptura del nexo de causalidad, a su vez, debe reservarse para aquellos que comportan fuerza mayor - única circunstancia admitida por la ley con efecto excluyente-, a los cuales importa añadir la intencionalidad de la víctima en la producción o el padecimiento del daño, o la gravísima negligencia de ésta, y la intervención de un tercero como agente activo, siempre que estas circunstancias hayan sido determinantes de la existencia de la lesión y de la consiguiente obligación de soportarla en todo o en parte ( STS de 15 de enero de 2013, rec. 779/2012 , que cita varios precedentes).

4.- Finalmente, el carácter objetivo de la responsabilidad impone que la prueba de la concurrencia de acontecimientos de fuerza mayor o circunstancias demostrativas de la existencia de dolo o negligencia de la víctima suficiente para considerar roto el nexo de causalidad corresponda a la Administración, pues no sería objetiva aquella responsabilidad que exigiese demostrar que la Administración que causó el daño procedió con negligencia, ni aquélla cuyo reconocimiento estuviera condicionado a probar que quien padeció el perjuicio actuó con prudencia.

Por todo ello, en síntesis, para que surja la responsabilidad patrimonial será necesario que los daños sean consecuencia del funcionamiento normal o anormal de la Administración y que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportarlo, sin perjuicio de las matizaciones realizadas.

El examen de la concurrencia de los requisitos que configuran la responsabilidad patrimonial de la Administración demandada en el supuesto que nos ocupa exige poner de manifiesto determinados hechos, que completan los recogidos en la resolución recurrida, consignados en el primer fundamento de derecho, cuya acreditación deriva claramente del contenido del expediente administrativo y los documentos aportados por la parte actora, que desvirtúan las alegaciones realizadas por la Abogacía del Estado.

Publicado el 10 de noviembre de 2010 en el BOCYL el 'Protocolo entre la Confederación Hidrográfica del Duero y la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Castilla y León por el que se fijan los principios básicos de colaboración entre ambas administraciones para el desarrollo de actuaciones de restauración de Riberas de la cuenca del Duero en Castilla y León en el periodo 2009-2015',fue incluida dentro de las actuaciones de restauración de riberas en tramos no urbanos (Anexo II del Protocolo) las correspondientes al rio Zurguén a su paso por la localidad de Morille, dando lugar a la formación del expediente administrativo 452-A-611-15/2011, en cuya tramitación tuvo lugar la publicación en el BOE del anuncio de licitación de la contratación de la obra de 'Recuperación y mejora del rio Zarguén a su paso por Morille'con fecha 24 de noviembre de 2011, la apertura de la documentación general y administrativa y la apertura de la documentación técnica en sucesivas reuniones de la mesa de contratación, quedando pospuesta la fecha de apertura de ofertas económicas por la Confederación Hidrográfica del Duero, mediante resolución de 28 de febrero de 2012.

La resolución de la Confederación Hidrográfica del Duero de 12 de abril de 2012 (publicada en el BOE de 16 de abril de 2012), donde se acuerda renunciar a la celebración del contrato para la ejecución de la obra denominada 'Recuperación y mejora del rio Zurguén a su paso por Morille (Salamanca), expediente 452-A- 611-15/2011', fue recurrida en reposición por el Ayuntamiento de Morille, siendo desestimado el recurso por resolución de 18 de julio de 2012.

Tras la publicación del Protocolo la Confederación Hidrográfica del Duero solicitó al Ayuntamiento de Morille el cumplimiento de determinados requisitos que el Protocolo establecía para las actuaciones en tramos urbanos, entre los que se encontraba la aportación de proyectos, concretamente el proyecto relativo a las actuaciones a desarrollar en el núcleo urbano de Morille, que fue supervisado y modificado siguiéndose las directrices y observaciones de la Confederación Hidrográfica del Duero, tramitándose el expediente administrativo 452-A-611-15/2011 como actuación en tramo urbano.

El proyecto indicado fue redactado por arquitecto e ingeniero de caminos, y firmado el 22 de septiembre de 2011, siendo los honorarios devengados y cuyo pago corresponde al Ayuntamiento de Morille de 40.120 euros, como pone de relieve la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 1 de Salamanca con fecha 9 de septiembre de 2014 , por la que se estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por los autores de proyecto contra la citada corporación en reclamación de los honorarios devengados por la elaboración del mismo con sus documentos anejos; documento que fue presentado por la parte demandante y unido a las presentes actuaciones mediante providencia de fecha 28 de mayo de 2015, sin reparo alguno por la parte demandada.

Los hechos relatados ponen de relieve la concurrencia de todos y cada uno de los requisitos que configuran la responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado demandada.

Así es, la conducta de la Confederación Hidrográfica del Duero, caracterizada por la tramitación del expediente de contratación expresado y el requerimiento al Ayuntamiento de Morille para la elaboración y presentación del proyecto relativo a la obra de 'Recuperación y mejora del rio Zarguén a su paso por Morille',bajo la supervisión de la Confederación Hidrográfica del Duero, con independencia de la calificación que merezcan las obras -urbanas o no urbanas-, generó en dicha corporación la confianza legítima de que la ejecución de estas sería finalmente adjudicada y llevada a cabo, resultando su colaboración mediante la elaboración del proyecto, entre otras actuaciones -disponibilidad de terrenos e innecesariedad de llevar a cabo la expropiación de terrenos-, necesaria para alcanzar tal fin.

Sin embargo, con posterioridad a la presentación ante la Confederación Hidrográfica del Duero del proyecto y encontrándose avanzada ya la tramitación del expediente de adjudicación de las obras, aquella acordó renunciar a la celebración del contrato para la ejecución de la obra, ocasionando con ello un daño a la corporación local, consistente en el coste de elaboración del citado proyecto de obras y su documentación aneja, que esta no se hallaba obligada a soportar.

Se advierte así la relación de causalidad entre la actuación administrativa y el daño sufrido por el ayuntamiento reclamante, cuya antijuridicidad, efectividad, evaluabilidad económica e individualización resulta evidente, frente a lo manifestado por la Abogacía del Estado, por más que no conste el pago de los honorarios facturados a los profesionales redactores del proyecto, tal y como acredita el reconocimiento judicial de la deuda contraída por aquella corporación con estos mediante la sentencia antes citada.

En este sentido, conviene destacar que, ante a lo alegado por la Abogacía del Estado, la condición de acreedores de los profesionales redactores del proyecto de obras y documentación aneja frente a la corporación local reclamante, resulta acreditada tanto por las facturas aportadas por esta como por la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 1 de Salamanca citada.

Por lo que respecta a los documentos que acompañaban al proyecto, consistentes en el estudio geológico y geotécnico, el estudio hidrológico y la memoria ambiental, las observaciones realizadas por la Confederación Hidrográfica del Duero, relativas a su necesidad en la supervisión a que sometió el proyecto de obras, recogidas en el expediente administrativo, justifican su realización e idoneidad para la aprobación del proyecto de obras y la posterior contratación de su ejecución.

Al respecto, conviene, igualmente, señalar que la supuesta 'vigencia y utilidad de los documentos solicitados por la Administración demandada para la ejecución de unas obras',en que apoya la Abogacía del Estado la falta de efectividad del daño, no deja de ser una mera conjetura que se vincula al hecho futuro e incierto de que las obras proyectadas sean finalmente ejecutadas a costa de la Administración demandada, por lo carece de virtualidad alguna para negar la efectividad del daño. Además, pretender como hace la Abogacía del Estado que la efectividad del daño exija al reclamante 'haber invocado y demostrado que la obra no se va a ejecutar antes de que los documentos cuyo coste se reclama dejen de ser útiles, por resulta obsoletos' constituye una inversión de la carga de la prueba en perjuicio del reclamante absolutamente injustificada, pues si apreciara la parte demandada utilidad y vigencia en el proyecto de obras y con tal apreciación pretendiera privar de efectividad al daño alegado y probado por la reclamante, recaería sobre aquella la carga de probarlo, máxime cuando la se trata de obras cuya autorización y ejecución corresponde a la Confederación Hidrográfica del Duero.

Por otro lado, pese a lo alegado por la Abogacía del Estado, no cabe apreciar la existencia de consentimiento del recurrente con la virtud de romper la relación de causalidad entre la actuación administrativa y el daño causado, puesto que consta acreditado que la Administración demandada requirió al Ayuntamiento de Morille la presentación del proyecto de obras para proceder a la contratación de su ejecución, como revelan los documentos presentados por esta corporación, generando en este, como dijimos, la confianza legítima de que su colaboración resultaba obligada e imprescindible para la adjudicación y posterior ejecución de las obras.

Tampoco puede aceptarse la ausencia de antijuridicidad del daño, pretendida por la Abogacía del Estado con sustento en que el ayuntamiento reclamante no recurrió en vía jurisdiccional la renuncia por la Confederación Hidrográfica del Duero a la contratación de las obras y al amparo del artículo 141.1 LRJPAC.

En relación a esta última cuestión ha de señalarse que la acción de responsabilidad patrimonial entablada no deriva de la anulación de una actuación administrativa, ni la antijuridicidad del daño descansa sobre la calificación como ilegal de la una actuación administrativa, por lo que no resulta de aplicación el artículo

En este sentido, afirma la STS de 8 de junio de 2011, rec. 2385/2007 , que no cabe sostener que si no se ha anulado el acto administrativo o si se ha consentido el mismo, no es posible declarar una responsabilidad patrimonial de la Administración que derive de aquel.

Ciertamente, la acción de responsabilidad patrimonial puede descansar en la existencia de un perjuicio que tiene su origen tanto en la producción de un acto inválido como en las consecuencias que se derivan para el particular de la emisión de un acto que se ajusta al ordenamiento. En el primer caso, al ejercerse la acción como consecuencia de la anulación del acto invalido, la apreciación de antijuridicidad del daño requerirá la previa anulación de acto. Sin embargo, en el segundo supuesto la antijuridicidad no se referiría a la vulneración por el acto administrativo del ordenamiento jurídico, sino a la producción de determinados efectos en la esfera patrimonial del administrado respecto de los cuáles, aun amparándose en un acto válido, pudiera afirmarse que no existe deber jurídico de soportar.

En consecuencia es posible que habiendo dejado ese acto válido firme, pueda quien así proceda, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 142.5 de la LRJPAC, entablar una acción de responsabilidad patrimonial frente a la Administración autora de ese acto, siempre que la ejercite dentro del año desde que se produjo el acto que motive la reclamación de la indemnización. Así lo corrobora la STS de 8 de junio de 2011, rec 2385/2007 .

Por último, en respuesta a las alegaciones de la Abogacía del Estado, ha de afirmarse que, precisamente, los principios invocados por aquella de buena fe y de colaboración que deben regir las relaciones entre las Administraciones públicas, consagrados en el artículo 3 LRJPAC, justifican la apreciación de confianza legitima de la corporación local reclamante en la actuación administrativa y determinan la ausencia de obligación de soportar el coste del proyecto de obras de aquella.

Ciertamente, el artículo 3.1 párrafo segundo de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , en la redacción que le dio la Ley 4/1999, de 13 de enero, dispone que: 'Igualmente (las Administraciones Públicas) deberán respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima', que rigen en las relaciones que entablan con los ciudadanos y los administrados o con otras Administraciones públicas. Ahora bien, en tales principios no se pueden amparar creencias subjetivas de los administrados que no se vean respaldadas por la obligación de la Administración de responder a esa confianza con una conducta que le venga impuesta por normas o principios de derecho que le obliguen a conducirse del modo que espera el demandante, en base a esa pretendida confianza.

Así, en STS de 15 de abril de 2002, rec. 77/1997 , se expresa que 'el principio de protección a la confianza legítima, relacionado con los más tradicionales, en nuestro ordenamiento, de la seguridad jurídica y la buena fe en las relaciones entre la Administración y los particulares, comporta, según la doctrina del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea y la jurisprudencia de esta Sala, el que la autoridad pública no pueda adoptar medidas que resulten contrarias a la esperanza inducida por la razonable estabilidad en las decisiones de aquélla, y en función de las cuales los particulares han adoptado determinadas decisiones. O, dicho en otros términos, la virtualidad del principio que se invoca puede suponer la anulación de un acto de la Administración o el reconocimiento de la obligación de ésta de responder de la alteración (producida sin conocimiento anticipado, sin medidas transitorias suficientes para que los sujetos puedan acomodar su conducta y proporcionadas al interés público en juego, y sin las debidas medidas correctoras o compensatorias) de las circunstancias habituales y estables, generadoras de esperanzas fundadas de mantenimiento (Cfr. SSTS de 10 de mayo , 13 y 24 de julio de 1999 y 4 de junio de 2001 ). Pero ello en el bien entendido de que, no pueden apreciarse los necesarios presupuestos para la aplicación del principio invocado en la mera expectativa de una invariabilidad de las circunstancias, y que ni el principio de seguridad jurídica ni el de la confianza legítima garantizan que las situaciones de ventaja económica que comportan un enriquecimiento que se estima injusto deban mantenerse irreversibles'.En este mismo sentido se pronuncia la STS de 13 de mayo de 2009, rec. 2357/2007 .

Por su parte la STS de 27 de junio de 2013, rec. 750/2011 , afirma sobre la base de la Jurisprudencia Comunitaria y de la Jurisprudencia del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional, que dicho principio no se aplica a cualquier tipo de convicción psicológica o conjetura subjetiva de los particulares, sino cuando dicha 'confianza' tiene su fundamento en signos o hechos externos producidos por la Administración, lo suficientemente concluyentes que induzcan al particular a confiar en la 'apariencia de legalidad' que la actuación administrativa a través de actos concretos revela, moviendo voluntades a realizar determinados actos por parte del administrado, inversiones económicas, medios materiales y personales, que después no concuerdan con la verdadera voluntad de la Administración y sus consecuencias, revelada y producidas con posterioridad a la material realización de aquellos por particulares.

En este mismo sentido declara la STS de 20 de septiembre de 2012, rec. 5511/2009 , que la institución encuentra su fundamento último en la protección que objetivamente requiere la confianza que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno y el deber de coherencia de dicho comportamiento, pues ' si la Administración desarrolla una actividad de tal naturaleza que pueda inducir razonablemente a los ciudadanos a esperar determinada conducta por su parte, su ulterior decisión adversa supondría quebrantar la buena fe en que ha de inspirarse la actuación de la misma y defraudar las legítimas expectativas que su conducta hubiese generado en el administrado. También lo es que ese quebrantamiento impondrá el deber de satisfacer las expectativas que han resultado defraudadas, o bien de compensar económicamente el perjuicio de todo tipo sufrido con motivo de la actividad desarrollada por el administrado en la creencia de que su pretensión habría de ser satisfecha...'.En el mismo sentido se pronuncia la STS de 9 de julio de 2012, rec. 6433/2010 .

En cuanto a los elementos de la confianza legítima, aparece como elemento básico para su apreciación que el ciudadano tenga la 'creencia racional y fundada' de que por actos anteriores, la Administración adoptará una determinada decisión en resolución de un determinado expediente administrativo, sin que baste la existencia de un precedente administrativo en otro expediente, y habrá de basarse en signos o hechos externos producidos por la Administración suficientemente concluyentes. Lo que caracteriza a la confianza es que la propia Administración ha venido adoptando decisiones, en el mismo procedimiento, que han generado esa creencia racional y fundada de que se adoptará una decisión favorable a la petición del interesado.

Además, es preciso que la actuación de la Administración, con su conducta, induzca al administrado 'a creer que la actuación que él desarrolla es lícita y adecuada en Derecho' ( STS de 3 de julio de 2012, rec. 6558/2010 ).

Pues bien, se aprecia en los hechos expuestos la concurrencia de todos los elementos cuya presencia configura la existencia de confianza legitima de la corporación recurrente en que la Administración demandada procedería a contratar las obras, cuyo proyecto había solicitado a aquella, y que actuaba lícitamente en el procedimiento de contratación en curso, que se vio defraudada cuanto la Administración del Estado renunció a la contratación de las obras, lo que ocasionó al ayuntamiento reclamante unos gastos de redacción del proyecto de obras que no tenía el deber jurídico de soportar y de los que debe ser indemnizado por aquella.

Por todo lo expuesto, procede estimar en parte el recurso contencioso-administrativo, declarando la responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado, condenándola a abonar al Ayuntamiento de Morille la cantidad de 40.120 euros.

TERCERO.-De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional , no procede imponer las costas causadas en este procedimiento a ninguna de las partes, al estimarse solo parcialmente las pretensiones de la parte demandante.

Fallo

RECHAZARla inadmisión del recurso contencioso-administrativo solicitada por la Administración demandada.

ESTIMAR EN PARTEel recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora doña Rocío Arduán Rodríguez, en nombre y representación del Ayuntamiento de Morille, contra la resolución de fecha 12 de marzo de 2014, dictada por el Presidente de la Confederación Hidrográfica del Duero, por delegación del Ministro de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, declarando la responsabilidad patrimonial de la Administración demandada e imponiéndole la obligación de indemnizar al Ayuntamiento de Morille con la cantidad de 40.120 euros.

No se hace condena al pago de las costas causadas.

La presente sentencia no es susceptible de recurso de casación ordinario.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Dada, leída y publicada fue la anterior sentencia en audiencia pública. Doy fe. Madrid a

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