Sentencia Administrativo Nº 399/2014, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 453/2011 de 04 de Junio de 2014

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Recurso nº 453/2011

Parte actora: PRONAI, S.A., ARAN INTERNACIONAL, S.A. y ORBIS HABITAT

Parte demandada: DEPARTAMENT D' EMPRESA I OCUPACIÓ y ZURICH INSURANCE PLC.

SENTENCIA nº 399/2014

Ilmos. Sres.:

PRESIDENTE

D. EDUARDO BARRACHINA JUAN

MAGISTRADOS

D. JOAQUIN BORRELL MESTRE

Dª. MARÍA ABELLEIRA RODRÍGUEZ

En Barcelona, a cuatro de junio de dos mil catorce.

VISTO POR LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA (SECCION CUARTA),constituida como figura al margen, ha pronunciado EN NOMBRE DE S.M. EL REY la siguiente sentencia para la resolución del presente recurso contencioso administrativo nº 453/2011, interpuesto por las entidades PRONAI, S.L., ARAN INTERNACIONAL, S.A. y ORBIS HABITAT, representadas por la Procuradora Dª. Raquel Palou Bernabé y asistidas por el Letrado D. Antoni Ferré i Mestre, contra la Administración demandada DEPARTAMENT D' EMPRESA I OCUPACIÓ representada y asistida por la Letrada de la Generalitat de Catalunya Dª. Matilde Quiñoa Canovas.

Es parte codemandada: ZURICH INSURANCE PLC., actuando en su representación el Procurador D. Jaume Guillem Rodríguez y asistido del Letrado D. Roberto Valls de Gispert.

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado Dº. JOAQUIN BORRELL MESTRE, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.-Por la parte actora, a través de su representación en autos, se interpuso en tiempo y forma legal, recurso contencioso administrativo contra la resolución objeto de recurso dictada por la Administración demandada.

SEGUNDO.-Acordada la incoación de los presentes autos, se les dio el cauce procesal previsto por la Ley de esta Jurisdicción, habiendo despachado las partes, llegado su momento y por su orden, los trámites conferidos de demanda y contestación, en cuyos escritos respectivos en virtud de los hechos y fundamentos de derecho que constan en ellos, suplicaron respectivamente la anulación de los actos objeto del recurso y la desestimación de éste, en los términos que aparecen en los mismos.

TERCERO.-Se acordó recibir el presente pleito a prueba, practicándose las pruebas propuestas y declaradas pertinentes con el resultado obrante en autos.

CUARTO.-Se continuó el proceso por el trámite de conclusiones sucintas, con el resultado que es de ver en autos.

QUINTO.-Se prosiguió el trámite, y se señaló para votación y fallo de este recurso el día 3 de junio de 2014, habiéndose observado y cumplido en este procedimiento las prescripciones legales correspondientes.

Fundamentos

PRIMERO.-Por Dª. Raquel Palou Bernabé, Procuradora de los Tribunales y de las entidades mercantiles Pronai S.A., Aran Internacional S.A. y Orbis Habitat S.L., interpone recurso contencioso administrativo contra la Resolución de 9 de febrero de 2011 del Conseller d'Empresa i Ocupació por la que inadmite a trámite la reclamación de responsabilidad patrimonial presentada por los Sres. Higinio , D. Marcos y D. Rogelio en nombre y representación de las compañías mercantiles citadas, derivada de la aprobación del Decret Llei 1/2009, de 22 de diciembre, de Ordenación de Equipamientos Comerciales.

La parte actora manifiesta que los recurrentes son propietarios de las parcelas calificadas con clave CDiS dentro del Sector Industrial H-12 'Mas Sunyer' en Reus. Sus propiedades se agruparon primero en: 1) Parte del CDiS comprometida con un proyecto comercial con la mercantil OVILE, B.V., a la que por contrato de 30 de julio de 2011 concedieron a su favor un derecho de adquisición preferente sobre un solar de 62.555,37 m2. Se trata de tres parcelas (Fincas adjudicadas 2; 4 y 5), cuyas características describe. El precio de la compra se estipuló a razón de 440 euros/m2 y la superficie propiedad de los reclamantes es de 38.910,3 m2, siendo la prima abonada en el momento de la suscripción del contrato de 60.000 euros.

Además de los anteriores inmuebles los recurrentes indican que son propietarios de otros inmuebles en el mismo ámbito H -12 calificados con la misma clave CDiS ('Centre Direccional i de Serveis'), pero sin que formen parte de ningún proyecto comercial. Se trata de cuatro parcelas (Fincas adjudicadas 4,5,6 y 8), dos propiedad de Aran Internacional (5 y 6) y las otras dos propiedad respectivamente de ORBIS HABITAT (4) y de PRONAI (8). La superficie en conjunto es de 21.010,67 m2, aplicándose un valor a los terrenos indicados de 400 euros/m2 y estableciéndose un valor estimado en 9.244.694,8 euros.

Incluye la parte actora una tabla resumen sobre las fincas que pertenecen a cada reclamante, con indicación de su superficie, valor por unidad y valor total de cada una de las parcelas. Destaca que la Comissió d'Urbanisme de Tarragona a través del acuerdo adoptado en su sesión de 23 de marzo de 2006 aprobó definitivamente el Plan Parcial del Sector H-12 de Reus. En concreto el artículo 19.7 de las Normas Urbanísticas, que regulan los parámetros de la zona clasificada con clave 'Centre Direccional i de Serveis' (CDiS) admite el uso comercial de la zona, si bien en cuanto al formato de mediano y gran establecimiento comercial se establece que se estará a lo que dispone la normativa comercial existente en el momento de aprobación del Plan parcial. Se refiere a continuación a la normativa comercial anterior y de acuerdo con ésta, teniendo en cuenta la regulación prevista en los artículos 3.4 y 4.8 a) de la Lei 18/2005, de 27 de diciembre, de equipamientos comerciales, el artículo 5.2 a del Decret 378/2006, de 10 de octubre, de desarrollo de la Llei citada, el artículo 11.1, letras b) y c) del Decret 379/2006, de 10 de octubre, por el que se aprueba el Plan territorial sectorial de equipamientos comerciales, destaca que era posible la planificación de un centro comercial con tiendas básicamente de muebles o destinados al equipamiento del hogar dentro del Sector H-12 del término municipal de Reus. Sobre la parte comprendida en el primer grupo a que se ha hecho referencia la compañía holandesa OVILE, B.V., realizó tareas de planificación y promoción del centro comercial.

A continuación señala que el Decreto Ley 1/2009, de 22 de diciembre, de ordenación de los equipamientos comerciales imposibilita que se instalen fuera de la zona urbana consolidada establecimientos dedicados esencialmente al equipamiento del hogar, que incluyan esencialmente tiendas de mobiliario y que por ello la entrada en vigor de este Decreto Ley ha ocasionado a los actores un daño y perjuicio gravísimo, como es la posibilidad de consolidar unos beneficios esperados. Y precisamente estos son los que reclaman en este pleito.

En definitiva, la pérdida del uso comercial de las parcelas de su propiedad consideradas como CDiS les ha comportado un grave perjuicio económico. Los recurrentes a los efectos de cuantificar el perjuicio, calculan que los edificios de la provincia de Tarragona que se destinan a las actividades previstas se comercializan a 875 euros/m2 de edificación, mientras que el coste de construcción de una edificación de características elementales para albergar una actividad, según las publicaciones especializadas, se puede situar alrededor de 256 euros/m2. A partir de estos valores y una vez aplicado un coeficiente de promoción de 1,4 establecido en la normativa de valoración catastral y un coeficiente de rigidez de demanda depreciando el valor como mínimo en un 80 % los actores tasan el valor de los terrenos a partir de la siguiente fórmula: (857-256) / 1,40 * 0,2 = 85,85 euros. De ahí fijan la reclamación por un importe total de 21.221.036,32 euros que se desglosan de la siguiente manera: a) Aran Internacional 7.475.989,63 euros; b) Orbis Habitat, S.L. 4.961.878,78 euros y c) PRONAI 8.783,161,91 euros.

Así, el perjuicio queda fijado en la diferencia entre el precio de venta comprometida de 440 euros/m2 y el valor resultante de la depreciación operada por la modificación de la normativa de 85,85 euros/m2, es decir, 354,12 euros/m2.

A continuación hacen referencia en la demanda a la responsabilidad patrimonial del poder legislativo, a su derecho al ejercicio de la actividad permitida y al principio de confianza legítima, entendiendo además que se ha infringido el derecho comunitario europeo. Argumentan sobre el derecho a percibir los intereses legales y solicitan la estimación del recurso y la condena en costas de la demandada.

SEGUNDO.-La abogada de la Generalitat de Catalunya se opone a las pretensiones de los actores. Alega como cuestión previa la inadmisibilidad del recurso por falta de cumplimiento de los requisitos exigidos a las personas jurídicas para entablar recursos respecto a las empresas mercantiles Aran internacional, S.A., y Orbis Habitat, S.L.. Entiende que estas sociedades mercantiles no han acreditado que el respectivo órgano competente de cada una de ellas hayan adoptado el acuerdo para interponer el recurso y se remite al artículo 45.2d) de la LRJCA . Simplemente han aportado un apoderamiento para pleitos otorgado a favor del procurador que las representa. Se ha producido pues una falta de acreditación ante el órgano judicial de los requisitos establecidos para el ejercicio de las acciones por las citadas personas jurídicas. Procede pues, de acuerdo con el artículo 69.6 de la LRJCA inadmitir el recurso interpuesto respecto a ambas personas jurídicas.

En cuanto al fondo del asunto defiende la legalidad de la resolución administrativa recurrida al considerar que la reclamación debería tener por objeto un acto de la Administración de aplicación del Decreto Ley 1/2009 de 22 de diciembre, del que no dispone el recurrente por no haber presentado ninguna solicitud para obtener una licencia. En cuanto al fondo del asunto considera que no se ha producido el daño que invoca la parte contraria. Hace referencia al recurso nº 440/2011 que también en reclamación de responsabilidad patrimonial interpuso la empresa OVILE, B.V.. Destaca que a la entrada en vigor del Decreto Ley 1/2009 las demandantes no tenían ningún derecho consolidado que pudiera quedar afectado por la modificación normativa, solo tenían 'la intención de promover un centro comercial destinado al hogar en el ámbito H -12 en el término municipal de Reus '. Es decir, no tenía ningún derecho subjetivo preexistente para realizar el negocio que pretendían. Recuerda que el cambio de normativa se ha efectuado con todas las garantías jurídicas y se refiere a la disposición transitoria quinta del Decreto Ley 1/2009 . Entiende que al no haber solicitado el actor la oportuna licencia tampoco se ha vulnerado el principio de confianza legítima. Asimismo, no se da en el presente caso la antijuricidad del daño ni el requisito de causalidad.

Afirma también que la concesión de la licencia comercial de la Generalitat no es automática, pues para otorgarla se ha de analizar toda la documentación exigida por el art. 14.1 del Decreto 378/2006 de 19 de octubre que desarrolla la Ley 18/20054, de equipamientos comerciales, y valorar una serie de elementos en el procedimiento de concesión de licencia comercial de la Generalitat para su otorgamiento o denegación. Considera que si la demandada efectuó las tareas de planificación y promoción del centro comercial amparándose unicamente en la confianza de que obtendría una licencia, ha se der ella quien asuma las consecuencias de su actuación y no la Administración. Afirma que en la demanda se ha producido una pluspetición. La actora no acredita el daño que reclama con datos reales. Pone además de relieve la improcedencia de plantear la cuestión prejudicial que pretenden las recurrentes. Solicita la desestimación del recurso.

D. Jaume Guillem Rodríguez, Procurador de los Tribunales y de ZURICH INSURANCE PLC, SUCURSAL EN ESPAÑA se opone también a las pretensiones de la actora. Alega en primer lugar falta de legitimación pasiva porque la responsabilidad con origen en el ejercicio de la potestad legislativa y la reglamentaria de la Administración no queda amparada por la póliza que tiene suscrita con la Administración de la Generalitat. Señala además que de acuerdo con la póliza existe un límite por víctima de 330.556,70 euros. Se adhiere a los argumentos de oposición a la demanda esgrimidos por la Generalitat de Catalunya. No existe prueba del pretendido perjuicio. Subraya que el contrato de compraventa al que se refiere la actora lo es de cosa futura y está sometido a condición suspensiva. No existía seguridad de obtener la licencia de actividad y la no obtención suponía (como en definitiva ha ocurrido) no dar cumplimiento a la compraventa. Por otra parte, el contrato no se realiza a la vista de la normativa que existía al firmarse, sino en referencia a la 'normativa aplicable'. Finalmente, pone de relieve que no se dan los requisitos para que proceda declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración y alega pluspetición. Solicita que se declare su falta de legitimación pasiva y que se desestime el recurso.

TERCERO.-Por la parte demandada se solicita la inadmisión del presente recurso contencioso administrativo respecto a las entidades mercantiles Aran Internacional y Orbis Habitat, S.L. por no presentar la documentación que acredita el cumplimiento de los requisitos exigidos para entablar acciones las personas jurídicas con arreglo a las normas o estatutos que les sean de aplicación.

En relación con la cuestión planteada, ha quedado acreditado en estos Autos que el 20 de abril de 2011 en nombre y representación de Pronai, S.A., Aran Internacional, S.A. y Orbis Habitat, S.L., la Procuradora Dª. Raquel Palou Bernabé, 'según apoderamiento apud acta que se otorgará el día que a los efectos se señale para su comparecencia, sobre la base de lo establecido en el artículo 281.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial ....' presentó escrito interponiendo el presente recurso contencioso administrativo. Por Diligencia de Ordenación de 16 de mayo de 2011 del Sr. Secretario Judicial se requirió al recurrente a fin de que se acreditara la representación en favor de la citada procuradora, y por ésta el 2 de junio de 2011 se aportaron los poderes otorgados por Pronai S.A. y ARAN INTERNACIONAL, S.A. y ante la imposibilidad de contactar con ORBIS HABITAT, S.L., solicitó la ampliación del plazo para efectuar la aportación. Ésta tuvo lugar el 6 de junio de 2011. En los poderes otorgados por la empresa PRONAI, S.L. consta que su Administrador único D. Baldomero ordena '(...) la interposición del recurso contencioso administrativo contra la inadmisión a trámite de la resolución sobre reclamación de responsabilidad patrimonial de fecha 9 de febrero de 2011 dictada por el Sr. Conseller d'Empresa i Ocupació, en cuya decisión se RATIFICA formalmente'.

En relación a la mercantil 'Orbis Habitat S.L.' en la escritura de otorgamiento de poderes de 3 de junio de 2011, D. Rogelio , en nombre y representación de esta sociedad de carácter unipersonal '(...) en uso de las atribuciones legalmente conferidas en su día ordeno la interposición del recurso contencioso administrativo contra la inadmisión a trámite de la resolución de responsabilidad patrimonial de fecha 9 de febrero de 2011, dictada por el Sr. Conseller d'Empresa i Ocupació, en cuya decisión se notifica formalmente (...)'.

En cuanto a la empresa Aran Internacional, acompañando el escrito de conclusiones que lleva fecha de 12 de diciembre de 2013 y que fue presentado ante esta Sala el 20 de diciembre de 2013, se acompaña un documento firmado por D. Fausto con el Visto Bueno de D. Landelino , por el que se certifica que la Junta General Extraordinaria y Universal de la Sociedad celebrada el 2 de diciembre de 2013 acordó '(...) interponer recurso contencioso administrativo contra la inadmisión a trámite de la Resolución de reclamación de responsabilidad patrimonial de fecha 9 de febrero de 2011, dictada por el Conseller d'Empleo y Ocupació ante la Sección Cuarta del Tribunal de Justicia de Catalunya, con el número de recurso 453/2011. SEGUNDO.- Conferir poderes para pleitos, tan amplio y bastante como sea en derecho sea menester, a Dª. Raquel Palou Bernabé y Dª. Marta Sanz Amaro, para actuar en nombre y representación de la mercantil ARAN INTERNACIONAL, S.A. TERCERO.- Ratificar el recurso contencioso administrativo presentado por Dª. Raquel Palou Bernabé contra la inadmisión a trámite de la Resolución de reclamación de responsabilidad patrimonial de fecha 9 de febrero de 2011 dictada por el Conseller d'Empresa i Ocupació (...)'.Asimismo, consta en autos copia de la escritura de poder otorgada el 31 de mayo de 2011 por D. Landelino que es la misma persona que firmó el posterior certificado a que se ha hecho referencia en nombre y representación de Aran Internacional en favor entre otros de la Procuradora de Barcelona Dª. Raquel Palou Bernabé.

El artículo 45 de la LRJCA dispone:

'1. El recurso contencioso administrativo se iniciará por un escrito reducido a citar la disposición, acto, inactividad o actuación constitutiva de la vía de hecho que se impugne y a solicitar que se tenga por interpuesto el recurso, salvo cuando esta ley disponga otra cosa.

2. A este escrito se acompañará: (...) d) el documento o documentos que acrediten el cumplimiento de los requisitos legales para entablar acciones las personas jurídicas con arreglo a las normas o estatutos que les sean de aplicación, salvo que se hubieran incorporado o insertado en lo pertinente dentro del cuerpo del documento mencionado en la letra a) de este número apartado (...)'.Es decir, 'a) El documento que acredite la representación del compareciente, salvo si figurase unido a las actuaciones de otro recurso pendiente ante el mismo Juzgado o Tribunal, en cuyo caso podrá solicitarse que se expida certificación para su unión a los autos'.

En palabras de la STC 46/1989 '(...) el Juez ordinario ha de examinar de oficio el cumplimiento de los requisitos procesales, ya que son de orden público, y poseen carácter imperativo, pero debe asimismo ponderar la entidad real del vicio advertido y la diligencia procesal de las partes, a efectos de determinar si es o no subsanable el defecto en cuestión, y de resultar esta una simple irregularidad formal, habrá de permitir su subsanación para impedir que se erija en obstáculo insalvable, acarreando una sanción desproporcionada -el cierre del proceso y del acceso a la justicia para las partes- lesiva del derecho a la tutela judicial efectiva (...)'.

La exigencia del documento o documentos aceditativos del cumplimiento por parte de las personas jurídicas de los requisitos que les son exigidos para entablar acciones no tiene otro alcance que el de evitar que se inicie un proceso por quien no esté legitimado para ello, con la subsiguiente consecuencia de ineficacia del mismo, al no poder afectar la decisión de fondo que recaía a los legítimos titulares del derecho objeto del juicio, y en este sentido la prescripción del precepto cobra especial trascendencia en los supuestos de personas jurídicas o entidades, bien sean públicas o privadas, porque sólo pueden actuar a través de sus órganos de representación. Con ello se evita que se inicie un proceso no querido por la entidad representada o inútil, al no ser vinculante la decisión que se pronuncie sobre el fondo para la entidad representada si esta no hubiese acordado solidariamente el ejercicio de las correspondientes acciones ( STS 6 de julio de 1995 ).

En todo caso, en el proceso contencioso administrativo, dado su carácter rogado es preciso acreditar que la persona jurídica interesada ha solicitado la tutela efectiva que reconoce el artículo 24 CE , porque como se ha dicho se corre el peligro de que se origine un litigio no querido por la entidad que figure como recurrente.

Respecto a los defectos formales que se pudieron apreciar, es indebida la declaración de inadmisión de la acción si aquellos fueron subsanados y respecto a la causa de inadmisión del recurso contencioso administrativo alegada por la demandada, la jurisprudencia ha puesto de manifiesto la obligación de utilizarla prudentemente a fin de no quebrar la finalidad del proceso que es el de que un Tribunal resuelva sobre la cuestión de fondo. ( STS 3 de diciembre de 1996 ).

Es evidente que una cosa es el poder de postulación y otra bien distinta la voluntad de litigar de la persona jurídica otorgante del poder, pero como bien admite el propio artículo 45.2 d) LRJCA puede darse el caso de que en el propio documento que acredite la representación del compareciente figure incorporada la acreditación del cumplimiento del requisito que ahora se encamina. Por lo demás, si la concurrencia del requisito ha sido apreciada en la vía administrativa no puede ser luego desconocida en la vía judicial ( STS 18 enero 1996 ).

Con respecto a las sociedades rmercantiles se ha considerado cumplida la exigencia con el poder notarial aportado cuando la generalitat de la representación conferida, por quien podía hacerlo, entraña delegar incluso la decisión sobre el ejercicio de acciones ( SSTS 28 de abril y 17 de junio de 1987 , 24 enero 1991 , 13 de marzo 1996 ).

De los hechos que se han relatado al comienzo de este Fundamento de Derecho se aprecia una irregularidad formal en la prueba aportada por los actores en relación con lo exigido por el artículo 45.2 d), No obstante ha quedado patente y no le cabe duda a esta Sala que las entidades mercantiles actoras han manifestado su intención de solicitar ante este Tribunal la tutela judicial efectiva y que en consecuencia han dado origen a este pleito como entidades formalmente legitimadas a las que ha de afectar esta decisión, o en su caso la que adopte el Tribunal Supremo al resolver un posible recurso de casación.

Así pues, a la vista de lo anterior y teniendo en cuenta el principio antiformalista que inspira nuestra Ley jurisdiccional, robustecido por el derecho a la tutela judicial efectiva y el principio ' pro actione', procede tener por subsanados los defectos formales denunciados y entrar a conocer sobre el fondo del asunto.

Finalmente y en otro orden de cosas, es procedente estimar la excepción de falta de legitimación pasiva alegada por ZURICH INSURANCE PLC, SUCURSAL EN ESPAÑA a la vista de lo que se dispone en el punto 11 ('Por el ejercicio de la capacidad legislativa y reglamentaria de la Generalitat') de la prescripción Cuarta ('Ruegos excluidos') que se contiene en el 'Pliego de prescripciones técnicas que rige la contratación de la cobertura de seguros de responsabilidad patrimonial y civil de la Generalitat de Catalunya '(Horas anexos núermos 5 y 6).

CUARTO.-En el presente supuesto los actores afirman que a consecuencia de un cambio legislativo producido por la publicación del Decreto Ley 1/2009 de 22 de diciembre se les han ocasionado unos graves perjuicios porque esta norma les imposibilita desarrollar un proyecto en unos terrenos de su propiedad. En su opinión se trata de unos daños generados por la actividad legislativa a los que les sigue la obligación de resarcimiento.

El artículo 139.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común dispone que 'Las Administraciones Públicas indemnizarán a los particulares por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatorios de derechos y que estos no tengan el deber jurídico de soportar, cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que especifiquen dichos actos'.

Este precepto contempla el ejercicio de una acción de responsabilidad patrimonial por un acto del Estado legislador, y en el que la reclamación se interpone contra la Administración correspondiente al autor de la norma y no contra la que dicta un acto de aplicación o ejecución y todo pese al tenor literal del precepto ( STS 30 octubre de 2001 ).

Respecto a los términos en que se expresa el final del precepto ('(...) cuando (...) dichos actos') el Tribunal Constitucional ha mantenido la constitucionalidad de la ley que omita la referencia a la debida indemnización encomendado a los Tribunales ordinarios el determinar en su caso la eventual indemnización. Esta indemnización procederá en aquellos supuestos en los que, aunque no estableciendo la indemnización, la ley provoque un perjuicio individualizado, concreto y claramente indemnizable, requisitos que han de concurrir en todos los supuestos generadores de responsabilidad. Pero además dicho perjuicio ha de ser antijurídico en el sentido de que no exista un deber jurídico de soportarlo.

El daño ha se ser cierto, efectivo y ocasionarse a bienes o derechos incorporados al patrimonio del reclamante (excluyendo las expectativas) y claramente indentificable y al haber sido producido por un Decreto Ley debe demostrarse que se origina para el perjudicado un sacrificio patrimonial singular de derechos o intereses económicos legítimos que le hacen merecedores de indemnización.

Asimismo, el daño ha de ser evaluable económicamente e individualizable en relación a una persona o grupo de personas, pues de lo contrario se considera carga pública y no existe el deber de indemnizar. Precisamente por ello quedan excluidos del derecho a la indemnización las normas que delimitan el derecho a la propiedad, al afectar al común de los ciudadanos o las tributarias; por su consideración de cargas públicas.

Finalmente se requiere la relación de causalidad o nexo causal entre el Decreto Ley y el perjuicio, de modo que este resulte directamente del Decreto Ley, cuya inexistencia impide que nazca la responsabilidad patrimonial (29 de febrero de 2000).

En materia de responsabilidad patrimonial del legislador resulta necesario que para proceder a su declaración se acredite la existencia de un sacrificio particular de derechos o al menos de intereses particulares legítimos, en contra de los principios de buena fe y confianza legítima que debe regir las relaciones de la Administración con los particulares, así como de la seguridad jurídica que debe presidir las relaciones económicas. Los principios de buena fe y confianza legítima figuran recogidos en el artículo 3 de la Ley 30/1992 pero referidos a la Administración y a sus relaciones con los ciudadanos por lo que en principio no resultaria aplicable a las relaciones entre estos y el legislador. No obstante, algunas sentencias han invocado el principio de buena fe traído del Derecho Comunitario, como límite a la capacidad innovadora del legislador. En cuanto al principio de confianza legítma protege '... la confianza de los ciudadanos que ajustan su conducta a la legislación urgente, frente a cambios normativos que no sean razonablemente presumibles (...)'. ( SSTC 150/1990 y 197/1992 ). Ahora bien, 'no garantiza a los agentes económicos la perpetuación, incluso, en el ámbito del Derecho Comunitario al que se accede para determinar su alcance, señalando el propio Tribunal de Justicia que la invocación de dicho principio no puede impedir las nuevas regulaciones hacia el futuro o servir de medio para mantener una determinada situación beneficiosa. En tal sentido establece en reiteradas sentencias, como las de 15 de julio de 2004 (TJCE 2004 , Convenio Colectivo de Empresa de APARCAMIENTOS TRIANA, S.A./2002) y 18 de mayo 2000 (TJCE 2000 , 97 C 107/97), que -según la Jurisprudencia del Tribunal de Justicia el respeto de la confianza legitima solo puede ser invocado contra una normativa comunitaria en la medida en que la propia Comunidad haya creado previamente una situación que pueda generar una confianza legítima...' ( STS de 16 de diciembre de 2008 ). A modo de ejemplo cabe destacar que la STS de 30 de marzo de 2004 desestimó la reclamación de responsabilidad patrimonial por supresión anticipada de los derechos arancelarios para semillas oleaginosas y aceites derivados.

En virtud del principio de seguridad jurídica el legislador debe procurar que se eviten situaciones objetivamente confusas de forma tal que tanto los operadores jurídicos como los ciudadanos sepan a que atenerse. Este principio no ampara la necesidad de preservar indefinidamente el régimen jurídico que se establece en un determinado momento histórico en relación con derechos o situaciones determinadas, de manera que cualquier cambio en el ordenamiento jurídico deba ser indemnizado ya que ello conduciría a la inmovilización del derecho y a su cierre a los cambios sociales y políticos, en definitiva a la innovación que es una de las funciones principales de la Ley.

QUINTO.-A) En el presente caso se recurre una Resolución de 9 de febrero de 2011 del Conseller d'Empresa i Ocupació que inadmite a trámite la reclamación de responsabilidad patrimonial interpuesta por los actores derivada de la aprobación del Decret Llei 1/2009 de 22 de diciembre. El citado Decret Llei fue aprobado por el Govern y convalidado por el Parlament de Catalunya el 27 de enero de 2010. En la Resolución recurrida se dice que de acuerdo con la normativa la instalación de grandes establecimientos comerciales, aunque en ellos concurran los requisitos establecidos en la norma, su implantación no es automática sino que está siempre sujeta a la obtención previa de las licencias comerciales otorgadas por la Generalitat y cuya obtención o denegación se obtiene a través de la resolución administrativa correspondiente. En consecuencia, entiende la citada Resolución que falta el elemento objetivo necesario para poder iniciarse el procedimiento de responsabilidad patrimonial en el que se pueda entrar a valorar si se han producido o no los daños y perjuicios alegados como consecuencia de la aplicación del Decret Llei citado y por ello inadmite a trámite el recurso.

Este Tribunal no comparte el argumento empleado en la Resolución impugnada para declarar la inadmisión del recurso, pues en este caso, como hemos destacado antes, los actores han escogido interponer una reclamación de responsabilidad patrimonial, no frente a un acto llevado a cabo por la Administración, sino contra la Adminsitración que corresponde al autor de una norma que tiene rango de ley, es decir, contra una disposición del Legislador que el 27 de enero de 2010 convalidó el Decret Llei 1/2009. Por ello, lo que habrá que analizar de acuerdo con lo solicitado es si por parte de esta norma se ha generado la responsabilidad patrimonial que aquí se reclama. Por lo demás, consideramos que es este supuesto el órgano administrativo competente para resolver la solicitud de responsabilidad patrimonial derivada de la potestad legislativa propia de la Comuniad Autónoma es el Govern de la Generalitat y no el Conseller d'Empresa i Ocupació.

Así pues, por haberse dictado la Resolución administrativa por órgano incompetente y en cuanto al fondo por haber inadmitido el recurso en vía administrativa procede anular la resolución recurrida.

B) La conclusión anterior nos obliga a entrar a conocer sobre el fondo del asunto teniendo como parámetro las consideraciones que hemos efectuado en el Fundamento de Derecho anterior y a la vista de la prueba practicada.

Los actores firmaron en su día un contrato con la empresa OVILE, B.V. de 30 de julio de 2008 (folios 17 y siguientes del expediente administrativo) mediante el cual concedieron a esta empresa holandesa un derecho de adquisición preferente sobre sus terrenos. En el contrato se dice (folio 30 del expediente administrativo) que la eficacia de la promesa de compraventa queda sometida a la concesión de la licencia comercial de la Generalitat de Catalunya de conformidad con la normativa aplicable, para el Centro Hogar descrito en el expositivo V, es decir, que permita la construcción, instalación y funcionamiento por la compradora del Centro con las condiciones y características del contrato.

Lo anterior confirma que las partes contratantes sabían que era preciso obtener una licencia de actividad; que no tenían la seguridad de obtenerla; y que si dicha licencia no se obtuviera no se daría cumplimiento a la compraventa. Por otra parte remitían la concesión de la licencia a lo que dispusiera 'la normativa aplicable', es decir, a la que estuviera vigente en el momento de solicitarla.

No consta que los actores hubiesen obtenido una licencia comercial otorgada por la Generalitat, y ni tan solo que la hubieran solicitado. Tampoco se ha acreditado que cumplieran los requisitos de la anterior normativa para implantar el pretendido establecimiento comercial. El Decret Llei 1/2009 en su Disposición Adicional Onceava dispone que todos las licencias comerciales otorgadas fuera de la trama urbana consolidada, con anterioridad a su entrada en vigor mantienen sus derechos en lo referente al cambio de titular, siempre que se respeten las características de la propia licencia; y la Disposición Transitoria Quinta del mismo regula un régimen transitorio para la licencias comerciales de la Generalitat solicitadas y pendientes de resolución a la entrada en vigor del Real Decret Llei.

En la legislación anterior al Decret Llei la concesión de la licencia comercial de la Generalitat no era automática, y es indiferente que el recurrente de hecho cumpliera en la legislación anterior la normativa de equipamientos comerciales, porque para la concesión de aquella licencia, era preciso que en primer lugar que se solicitara aportando la documentación oportuna y además que se solicitaran los informes pertinentes para valorar los criterios establecidos en el artículo 10 de la Ley 18/2005 de equipamientos comerciales. En definitiva, ha quedado acreditado que los actores no habían solicitado licencia comercial alguna y que tampoco lo hicieron con posterioridad a la entrada en vigor del Decret Llei. Al llegar a este punto hemos de destacar que la capacidad del legislador en cuanto a la oportunidad de dictar una norma, no puede quedar condicionada a un 'planing de actuaciones hasta la licencia' fijado por las partes en el 'contrato de compraventa de cosa futura sometido a condición suspensiva', firmado el 30 de julio de 2008 (folios 17 y 51 expediente administrativo) y cuyo cumplimiento exacto hasta la fecha en que se publicó el Decret Llei 1/2009 tampoco ha quedado acreditado. Así las cosas, el posible daño alegado por los actores en este pleito no puede ser calificado de antijurídico ya que las limitaciones impuestas por Decret Llei, precisamente por su generalidad, deben ser soportadas en aras al interés público por todos los afectados entre los que se encuentran los actores respecto a los cuales no se aprecia un sacrificio patrimonial singular diferente al resto de los afectados por la norma.

Por lo demás, los actores no pudieron acogerse al régimen transitorio previsto en el Decret Llei 1/2009, dado que no habían solicitado ninguna licencia. El daño al que hacen referencia a efectos de la Responsabilidad patrimonial carece pues no solo de antijuricidad, sino también de certeza.. El Decret Llei se aprobó para adaptar la normativa reguladora de la ordenación de los equipamientos comerciales a lo que establece la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo. Y su objetivo es el de utilizar racionalmente el territorio con los usos comerciales que permitan un desarrollo sostenible, evitar la máxima dispersión del territorio, reducir la movilidad y evitar desplazamientos innecesarios garantizando el ejercicio de la libertad de establecimiento y de libre circulación de los prestadores de servicios en el ámbito de la Comunidad Autónoma. Teniendo en cuenta lo anterior los actores deben soportar las consecuencias que a todos los afectados les incumbe, derivadas de una nueva regulación que no se aprecia que resulte incompatible con la normativa comunitaria, siendo innecesario a los efectos de la resolución del presente asunto plantear una cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea tal como solicitan los actores, a tenor de lo establecido en el artículo 267 TFUE por considerar que el Decreto Ley 1/2009 infringe los artículos 49 y 50 TFUE y la DS, pues al imponerse restricciones de establecimiento de superficies comerciales en la CCAA catalana prima el pequeño comercio o comercio local frente a los establecimientos de mayores dimensiones.

A este respecto hay que comenzar afirmando que la cuestión prejudicial tal y como está configurada por el TFUE supone reconocer al TJUE la suprema interpretación uniforme del derecho comunitario dejando a los jueces nacionales la tarea de la aplicación efectiva de las normas comunitarias. Es ya sobradamente conocida la configuración del Juez nacional como juez comunitario, debiendo aquel interpretar la norma nacional de conformidad con el derecho comunitario llegando incluso a la aplicación directa de la norma comunitaria en determinados casos. Por tanto, estamos ante un mecanismo de colaboración y cooperación judicial entre el organo jurisdiccional nacional y el TJUE en la que éste puede ejercer su función de garante de la interpretación y aplicación uniforme del derecho comunitario.

Pero para el planteamiento de una cuestión prejudicial debe realizarse una labor previa de examen de la cuestión y plantearse si el derecho comunitario es relevante para el caso. Haciendo una labor a simple vista y sin profundizar podríamos decir en este caso que sí, que existe una legislación europea en el ambito de la libertad de establecimiento que va desde el derecho primario ( artículo 49 TFUE ) hasta el derecho derivado (DS), pero donde esta Sala evidencia la improcedencia del planteamiento de la cuestión es en la ausencia de duda para este Tribunal para la resolución del caso en concreto. Es decir, en primer lugar, es sabido que no hay una obligación de plantear cuestiones prejudiciales sino que es una facultad de los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros si : -se produce ante el Juez interno una cuestión relativa a la interpretación de una norma comunitaria; - que dicha cuestión surja en un asunto pendiente ante el órgano jurisdiccional y - que para poder emitir su fallo el juez nacional necesite que el Tribunal de Justicia se pronuncie al respecto con carácter previo. En el presente caso, esta Sala no ha de aplicar directamente el derecho comunitario ni tampoco lo ha de interpretar para aplicar el derecho nacional siendo que no presenta duda alguna sobre la interpretación de la norma de derecho comunitario en la que requiera del TJUE una aclaración necesaria para resolver el pleito principal. No hay una influencia en el resultado del pleito porque no hay duda razonable .

Además, no se trata de que el TJUE analice una disposición nacional -en este caso autonómica- puesto que no le corresponde resolver ni el caso en concreto ni las divergencias de opinión sobre la interpretación o aplicación de las normas de derecho nacional. Lo que debe realizar es una interpretación uniforme del derecho comunitario con el fin de poder evaluar la compatibilidad del derecho nacional existente. Por tanto se le ha de preguntar al TJUE sobre la forma de interpretar una determinada norma , artículo, etc para ver si con la interpretación que ofrezca hay contradicción u oposición a la norma nacional.

En el presente caso es evidente que lo que se pretende por la parte actora en el planteamiento de la cuestión prejudicial no se compadece con la pretensión declarativa y condenatoria a los daños y perjuicios derivados de una norma con rango de Ley emanada del ejecutivo. Y este Tribunal no ostenta una duda razonable de cómo ha de interpretarse esa norma puesto que ello no es el objeto principal del pleito, sino la efectiva concurrencia o no de los requisitos que nuestro derecho interno configura para la institución de la responsabilidad del Estado legislador.

No procede, por tanto, atendiendo a la naturaleza y finalidad del mecanismo de la cuestión prejudicial el planteamiento de la misma pues en nada iba a influir en el presente pleito.

SEXTO.-Por todo lo anterior procede estimar parcialmente el presente recurso contencioso administrativo en el sentido de anular la resolución recurrida por las razones expuestas y en cuanto al fondo del asunto desestimar la reclamación de responsabilidad patrimonial efectuada por los actores. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la LRJCA no procede efectuar expresa declaración de condena en costas.

Fallo

PRIMERO.-Estimar parcialmente el recurso contencioso administrativo interpuesto por Dª. Raquel Palou Bernabé, Procuradora de los Tribunales y de las entidades mercantiles Pronai S.A., Aran Internacional S.A. y Orbis Habitat S.L. contra la Resolución de 9 de febrero de 2011 del Conseler d'Empresa i Ocupació que anulamos por ser contraria a Derecho. A la vez que desestimamos la reclamación de responsabilidad patrimonial efectuada por los actores derivada de la aprobación del Decret Llei 1/2009, de 22 de diciembre, d'Ordenació dels equipaments comercials.

SEGUNDO.-Estimar la falta de legitimación pasiva alegada por ZURICH INSURANCE, PLC, SUCURSAL EN ESPAÑA.

TERCERO.-Sin imposición de costas.

Notifíquese la presente resolución a las partes en la forma prevenida por la Ley, haciéndoles saber que contra la misma cabe interponer recurso de Casación en el plazo de diez días a partir de su notificación, el cual se preparará ante este Órgano Jurisdiccional, y se sustanciará ante la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo ( art. 89,1 LJCA ).

Así por esta Sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN .-Dada, leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que la suscribe, estando la Sala celebrando audiencia pública el día 16 de junio de 2014, fecha en que ha sido firmada la sentencia por todos los Sres. Magistrados que formaron Tribunal en la misma, de lo que yo el Secretario, Doy fe.