Encabezamiento
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
PROCEDIMIENTO ABREVIADO 539/2020
Partes: 'GREGORI FERRER I FILLS, S.L.' c/ AEAT
En aplicación de la normativa española y europea de Protección de Datos de Carácter Personal, y demás legislación aplicable, hágase saberque los datos de carácter personal contenidos en el procedimiento tienen la condición de confidenciales, y está prohibida la transmisión o comunicación a terceros por cualquier medio, debiendo ser tratados única y exclusivamente a los efectos propios del proceso en que constan, bajo apercibimiento de responsabilidad civil y penal.
S E N T E N C I A Nº 4
Ilmos. Sres. Magistrados.
Dª. MARÍA ABELLEIRA RODRÍGUEZ, presidente
Dª. EMILIA GIMÉNEZ YUSTE
D. EDUARDO RODRÍGUEZ LAPLAZA, ponente
En la ciudad de Barcelona, a ocho de enero de dos mil veintiuno.
LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA (SECCIÓN PRIMERA),constituida para la resolución de este recurso, ha pronunciado la siguiente SENTENCIA en el recurso contencioso administrativo nº 539/2020, interpuesto por 'GREGORI FERRER I FILLS, S.L.', representada por la Procuradora Dña. Mónica Álvarez Fernández, contra la AGENCIA ESTATAL DE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA, representada por el Abogado del Estado.
Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. D. EDUARDO RODRÍGUEZ LAPLAZA, Magistrado de esta Sala, quien expresa el parecer de la misma.
Antecedentes
PRIMERO.La representación de la parte actora, por escrito presentado ante esta Sala, en fecha 13 de julio de 2020, interpuso demanda en ejercicio de la acción del artículo 29.2 LJCA, siendo objeto de recurso la 'inactividad de la Administración, de conformidad con el art. 25.2 LJCA , al haber incumplido la Dependencia Regional de Recaudación el fallo de la resolución dictada por el TEAR de Cataluña el pasado octubre de 2019'.
SEGUNDO.Acordada la incoación de los presentes autos, se les dio el cauce procesal previsto en la Ley reguladora de esta Jurisdicción.
Tuvo al respecto lugar la celebración de vista el día 29 de octubre de 2020, con el resultado que es de ver en autos, admitiéndose en ella la entera prueba documental de que las partes quisieron valerse. Finalizada la misma, y habiéndose en ella asimismo acordado la práctica de prueba, a modo de última diligencia, consistente en requerir del Tribunal Económico-Administrativo Regional de Cataluña (por medio de su representación en el acto del juicio) informe sobre las circunstancias en que se halla la tramitación del recurso ordinario de alzada formulado por la AEAT contra la resolución del Tribunal Económico-Administrativo Regional de Cataluña cuya inejecución denuncia la actora, tuvo el citado informe acceso a esta Sala en fecha 2 de noviembre de 2020, con manifiesta antelación al vencimiento del plazo que al efecto se concedió a la demandada.
TERCERO.Por providencia de fecha 3 de noviembre de 2020, conforme a lo acordado en el acto de la vista, a la recepción del anterior informe, se concedió plazo a las partes para formular conclusiones respecto al resultado de la prueba admitida, y a sus respectivas posiciones jurídicas.
CUARTO.Presentados los respectivos escritos de conclusiones por las partes, en fechas 24 y 27 de noviembre de 2020, por diligencia de ordenación de fecha 30 de noviembre de 2020 se dio cuenta al Ponente, a los efectos, en su caso, de deliberación, votación y fallo del recurso.
QUINTO.Ha tenido la misma efectivamente lugar, a la mayor brevedad, cohonestada con la carga de trabajo que pesa sobre la Sala, el pasado día 16 de diciembre de 2020, último de los calendados por este Tribunal en el año natural recién concluido al efecto.
En el curso de las actuaciones ha tenido lugar la sustitución de Magistrado Ponente, por baja causada por el inicialmente designado.
Fundamentos
PRIMERO.Como se ha adelantado en los antecedentes de hecho, el presente recurso tiene por objeto la pretensión actora de remover la presunta inactividad de la Administración en orden a dar debido y puntual cumplimiento a resolución del Tribunal Económico-Administrativo Regional de Cataluña (TEAR, en su caso).
La actora dedujo demanda en que aducía que la Agencia Tributaria dictó acuerdo de derivación de responsabilidad solidaria en su contra, en el marco de cuyo procedimiento se embargaron cuentas, créditos y bienes de su titularidad; que seguidas reclamaciones económico-administrativas acumuladas, recayó en ellas resolución del TEAR, estimatoria, en cuya virtud se anulaban los actos reclamados; que de los embargos trabados ha resultado una situación de bloqueo de la compañía; que la Dependencia Regional de Recaudación no ha venido a dar debido cumplimiento a aquella resolución del TEAR, de fecha 24 de octubre de 2019, a cuyo efecto practicó la demandante oportuno requerimiento o intimación, por dos veces; que concurre inactividad de la Administración, en los términos de los arts. 25.2 y 29.2 LJCA; que las resoluciones de los Tribunales Económico-Administrativos 'tendrán plena eficacia respecto de los interesados y (...)una vez hayan adquirido firmeza, vincularán a la Administración Tributaria y, por tanto, son de obligado cumplimiento'(folio noveno, último párrafo, del escrito de demanda, siendo el destacado propio de esta Sala, por su interés a los efectos de la presente controversia); y que los requerimientos dirigidos a la Administración no han sido atendidos, por lo que se acciona de conformidad con la previsión del art. 29.2 LJCA (fundamento de derecho VI del mismo escrito de demanda).
La recurrida, por su parte, se opone a la pretensión actora, por entender que la resolución de la que trata de derivarse la acción procesal ejercida no ha ganado firmeza, pendiente como se halla contra la misma recurso ordinario de alzada, en que, asimismo, quien lo interpone ha tenido a bien solicitar la suspensión de la resolución económico-administrativa impugnada, al amparo de lo previsto en el art. 241 LGT.
SEGUNDO.El artículo 29 LJCA introdujo (entre otras) una novedad en el proceso contencioso administrativo, consistente en la posibilidad de formular recurso contra la inactividad de la Administración en los términos de aquélla (arts. 25.2 y 29 del texto procesal).
A tenor de su Exposición de Motivos:
'Largamente reclamado por la doctrina jurídica, la Ley crea un recurso contra la inactividad de la Administración, que tiene precedentes en otros ordenamientos europeos. El recurso se dirige a obtener de la Administración, mediante la correspondiente sentencia de condena, una prestación material debida o la adopción de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, allí donde no juega el mecanismo del silencio administrativo. De esta manera se otorga un instrumento jurídico al ciudadano para combatir la pasividad y las dilaciones administrativas. Claro está que este remedio no permite a los órganos judiciales sustituir a la Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el derecho, incluida la discrecionalidad en el 'quando' de una decisión o de una actuación material, ni les faculta para traducir en mandatos precisos las genéricas e indeterminadas habilitaciones u obligaciones legales de creación de servicios o realización de actividades, pues en tal caso estarían invadiendo las funciones propias de aquélla. De ahí que la Ley se refiera siempre a prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su adopción y de ahí que la eventual sentencia de condena haya de ordenar estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los concretos términos en que estén establecidas. El recurso contencioso-administrativo, por su naturaleza, no puede poner remedio a todos los casos de indolencia, lentitud e ineficacia administrativas, sino tan sólo garantizar el exacto cumplimiento de la legalidad'
La inejecución inmotivada de un acto por la Administración autora del mismo constituye manifiestamente una situación contraria a Derecho, que exige el cumplimiento de los actos administrativos y de las determinaciones, mandatos y obligaciones que contienen. Son varios los principios, valores y derechos, de raigambre constitucional, que fundamentan la exigencia de cumplimiento por la Administración de los actos administrativos: el de legalidad (si el acto supone la aplicación de la legalidad, su ejecución también concierne a aquélla, que no puede quedar en su mera declaración, habiendo de realizarse al concurrir los presupuestos al efecto); el de objetividad (la Administración debe estar a las resultas de sus propios actos, al servicio del interés general, ya beneficien los mismos la esfera de intereses del administrado, o recaigan en favor de la posición de la propia Administración, siendo ambas esferas de intereses, en todo caso, difícilmente escindibles, al reconducirse siempre a aquella dimensión de interés general, en la recta aplicación del ordenamiento jurídico, y de la satisfacción de intereses públicos); el de justicia (hallándose en la ejecución del acto involucrados derechos e intereses pendientes de satisfacción); los de seguridad jurídica y confianza legítima (consecuencia de la vinculación a los propios actos, no pudiendo esperarse de la Administración otra conducta que el estricto cumplimiento de sus propios actos firmes); el de eficacia (pues no es Administración eficaz sino aquélla que da debida ejecución a sus propios actos); o el de tutela judicial efectiva (en última instancia, la satisfacción de las legítimas expectativas del administrado demanda aquella ejecución y, de no producirse, un acceso franco y expedito a la vía judicial).
La construcción de la inactividad ejecutiva se relaciona con el principio de ejecutividad de los actos administrativos ( arts. 38 y 98 de la Ley 39/2015), históricamente vinculado y al servicio del poder público y de la ejecución forzosa de sus propios actos por la Administración, y hoy, en lectura constitucional, asimismo al de los propios administrados, implicando la ejecutividad la obligación de la Administración de cumplir sus propios actos, en cuanto contienen determinaciones que dependen de su hacer.
A tenor de la STSJ Canarias (Las Palmas), de 30 de abril de 2010 (rec. 12/2010, FJº 2º):
'(...) SEGUNDO. Afirma el apelante, que el comportamiento de la Administración es contrario a la buena fe y vulnera la doctrina de los actos propios. Podríamos compartir esta afirmación pero en sentido inverso, es decir, los actos de la Administración firmes, y revisados judicialmente, siendo confirmados por encontrarlos conforme a derecho, tendrían que haber sido ejecutados. Este sí que sería el principio de confianza legítima, y de buena fe, que debemos tutelar los Tribunales, porque, lo que se espera de la Administración es que ejecute sus actos firmes y conformes a derecho'
En tanto que, conforme a la STSJ Cantabria, de 29 de noviembre de 2007 (rec. 152/2007):
'(...) CUARTO. (...) El artículo 29.2 de la LJCA regula un recurso contencioso-administrativo dirigido a obtener, en vía jurisdiccional, la ejecución de los actos administrativos firmes y no ejecutados por la Administración.
La razón de ser de este proceso se encuentra en el artículo 106.1 de la CE en relación con los artículos 3 y 94 a 100 de la LRJPAC, normas que implican que
-la Administración tiene la obligación de ejecutar sus actos firmes y
-dicha obligación persiste mientras dichos actos no desaparezcan del mundo jurídico por una decisión administrativa o judicial adoptada a través de los cauces legalmente correspondientes'
La misma terminología de impugnación de inactividad administrativa exige una relectura, a la luz de la (no tan) moderna conceptuación del proceso contencioso administrativo como auténtico proceso entre partes. No se impugna, en sentido propio, una inactividad (la nada, como figura), siendo la misma, en puridad, presupuesto de la acción ejercitada, cuya naturaleza no viene dada por aquélla. El contencioso desplegado versa, en suma, sobre una pura pretensión prestacional.
La acción procesal del art. 29.2 LJCA se halla emparentada con la prevista en el apartado primero del mismo precepto, ejercitando en ambos casos el justiciable un derecho que pretende una prestación (en sentido amplio) de la Administración. Para ambas acciones la esencia del debate no se halla en la anulación o revisión de un acto, no adoptando aquí el administrado una posición reactiva o defensiva frente al mismo, sino activa. La relación jurídica (con su eventual derivada procesal) no parte de la iniciativa de la Administración, al dictar el acto, sino de la del administrado, tratando de lograr que se ejecute el acto firme. Se trata, con el ejercicio de la acción del art. 29.2 LJCA, de instar la ejecución de un acto firme previo, la realización de un derecho ya reconocido, sin margen (pues el proceso que nos ocupa no es cauce idóneo o hábil al efecto) a la discusión sobre su reconocimiento.
Como se ve, el proceso que nos ocupa ofrece al administrado la tesitura ventajosa de situar a la Administración en una inusual posición defensiva, no cabiendo a la misma, en principio, más discusión que la relativa a si concurre acto firme o no (justo lo que aquí, se verá, ha tenido lugar).
A propósito de la naturaleza jurídica de la acción del art. 29.2 LJCA, junto a su carácter prestacional y no impugnatorio, concurre la nota de especialidad, haciendo valer el administrado una necesidad de protección jurídica ajustada a los presupuestos (manifiestamente angostos, cual desfiladero) del proceso de que se trata, allí donde los medios ordinarios de defensa no pueden alcanzar de igual modo a la satisfacción del derecho ejercitado.
Por lo demás, la acción del art. 29.2 LJCA es de puro carácter ejecutivo, siendo procedente donde conste, sin reservas ni discusión, acto realmente firme, incontrovertidoen cuanto tal. El objeto de aquella acción, su teatro de operaciones, viene dado, precisamente, por la existencia de un acto administrativo firme y radicalmente inejecutado. Sirviendo la misma así de cauce al ejercicio de un derecho, se proyecta el mismo sobre la estricta ejecución de un acto, que determina los términos del debate procesal, en el sentido de no poder las pretensiones a ventilar en el especial proceso que nos ocupa desbordar el contenido del acto firme, intangible en sus mismos términos y pronunciamientos. La pretensión a dilucidar, por la parte actora, en suma, se ha de hallar en pura línea de continuación del acto inejecutado, que ha de ser adecuado a aquella pretensión ejecutiva, firme, con eficacia intrínseca, no condicionado, susceptible en suma de ejecución.
Quede por ello esto claro (con singular incidencia en la resolución del presente contencioso): el administrado ha de acreditar sin margen de discusión la firmeza del acto, siendo inviable la pretensión de ejecución allí donde (por la razón que sea) hay espacio (legítimo, plausible en la construcción del contencioso administrativo) al debate de legalidad, o dudas en el reconocimiento del derecho. Tanto más cuando la firmeza del acto administrativo no se halla aquilatada.
La acción que nos ocupa, se ha visto, ofrece al administrado la ventaja de centrar el debate en la apreciación de si concurre acto firme, expreso o presunto, la cual, de darse, permite directo acceso al resarcimiento de sus pretensiones. La Administración se ve ante aquélla constreñida en su defensa, que no puede en principio alcanzar a elementos de juicio sobre la legalidad del acto en cuestión. También un incuestionable cuadro legal privilegiado en lo atinente a la tutela cautelar ( art. 136 LJCA).
Por ello, en el ejercicio de la acción del art. 29.2 LJCA, no cabe examinar cuestiones materiales, o de legalidad del acto, sino exclusivamente verificar si el acto es firme y ejecutorio. Así, la STS (Sección 6ª), de 20 de junio de 2005 (RC 3100/2003), mantiene (FJº 5º) que:
'(...) Así las cosas, y con el máximo respeto para la Sala de instancia y para las posiciones doctrinales que vienen esforzándose en interpretar un precepto que es cualquier cosa menos claro, este Tribunal de casación entiende que la acción ejercitada de la parte recurrente encaja sin dificultad en ese número 2 del artículo 29. Siempre, claro está, que estemos en presencia, de un acto firme.'
A su vez, a tenor de la STSJ de la Región de Murcia (Sección 2ª), de 23 de marzo de 2015 (rec. 283/2014, FJº 3º),
'la cognición del recurso no puede extenderse más que a verificar la existencia de este acto administrativo, su firmeza, su objeto y su inejecución que están acreditadas'
Será (a modo de contrapartida de la anterior ventaja procesal para el administrado derivada del recurso a la acción que nos ocupa) improcedente la misma donde el derecho pretendidamente declarado (y por ello susceptible de simple ejecución) no se halle, por el contrario, reconocido. En sentencia de esta Sala, de fecha 30 de enero de 2014 (rec. 873/2013), se razona en los siguientes términos:
'(...) es de advertir que el cauce del artículo 29.2 LRJCA parece reservarse a aquellos casos de falta de ejecución de actos administrativos firmes que resulten inmediatamente ejecutivos y ejecutables sin necesidad de ningún proceso de cognición, toda vez que, cabe precisar que el precepto en cuestión no instaura un procedimiento de ejecución general contra la Administración a modo y semejanza de los diseñados por las leyes procedimentales contencioso administrativa y civil. Pues bien, establecidas estas premisas, resulta fácil concluir que la acción ejercitada tiene que acomodarse necesariamente a los requisitos de esta específica modalidad de impugnación contra la inejecución de actos administrativos firmes, que presentan unos límites sensiblemente más estrechos y rígidos que otras modalidades de revisión jurisdiccional. Y entre estos límites, como recuerda la STS de 23 de abril de 2008 -rec. núm. 4942/2005 - 'el procedimiento abreviado que prevé el artículo 29.2 LRJCA no está previsto sino para que los tribunales obliguen a la Administración a ejecutar sus propios actos firmes cuando el sentido de éstos y su contenido no vengan, a su vez, supeditados a otros requisitos o condiciones'
En la misma línea, recuerda la STS (Sección 4ª) de 22 de marzo de 2011 (RC 3961/2009, FJº 3º) que:
'(...) la misma elección del 'procedimiento abreviado' como cauce para tramitar la específica pretensión que ha de enjuiciarse ante la inactividad de la Administración referida en el repetido art. 29.2 de la LJ , alerta ya acerca de la sencillez de las cuestiones que ahí deban debatirse, limitadas en verdad y sustancialmente a verificar la existencia de un acto firme no ejecutado por aquélla .Y, sobre todo, porque ahí -y precisamente por la naturaleza jurídica nada alejada de la que es propia del proceso de ejecución, no del de cognición, que refleja la dicción, el sentido y la finalidad de ese precepto- podrá cuestionarse la existencia de los presupuestos procesales requeridos para el ejercicio de la acción, o si lo solicitado se encuentra dentro de lo que el acto de cuya ejecución se trata ha concedido, pero no podrá cuestionarse la legalidad de dicho acto. O en los términos muy precisos en que se expresó la sentencia de este Tribunal Supremo de 23 de abril de 2008 , traída a colación con todo acierto por la de instancia, ' cuando lo que se pone en cuestión es no tanto la firmeza misma del acto sino su falta de eficacia intrínseca, aquel procedimiento no resulta idóneo para lograr la ejecución de un acto de tales características' (párrafo último, inciso final, del fundamento de derecho quinto de esa sentencia, dictada en el recurso de casación núm. 4942/2005 ).'
En similar sentido, conforme a la STS (Sección 3ª) de 29 de enero de 2018 (RC 543/2017, FJº 2º):
'(...) En la sentencia de 23 de abril de 2008 (4942/2005 ) hemos delimitado el ámbito de aplicación del procedimiento previsto en el artículo 29.2 de la Ley jurisdiccional , al señalar que 'el procedimiento abreviado que prevé el artículo 29.2 de la Ley Jurisdiccional no está previsto sino para que los tribunales obliguen a la Administración a ejecutar sus propios actos firmes cuando el sentido de éstos y su contenido no vengan, a su vez, supeditados a otros requisitos o condiciones', matizando, en este sentido, que 'en los casos en que éstas existan y sea discutible su cumplimiento, esto es, cuando lo que se pone en cuestión es no tanto la firmeza misma del acto sino su falta de eficacia intrínseca, aquel procedimiento no resulta idóneo para lograr la ejecución de un acto de tales características'.
La doctrina del Tribunal Supremo se fundamenta en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, que ha puesto de relieve, en las sentencias 8/1985, de 16 de enero y 294/1994, de 7 de noviembre , que el derecho a la tutela judicial efectiva reconocido en la Constitución exige el establecimiento de mecanismos de control jurisdiccional de la inactividad administrativa que faculte a los recurrentes para obtener un pronunciamiento sobre el fondo de su pretensión, tendente a lograr la ejecución de un acto administrativo firme en aras a garantizar un sometimiento pleno de la actividad (inactividad) administrativa a la Ley y el Derecho, conforme a lo dispuesto en los artículos 103 y 106 de la Constitución española .'
En fin (y ello es relevante en el presente supuesto), resulta improcedente la acción del art. 29.2 LJCA si el acto de que se trata es susceptible de recurso, no siendo en consecuencia firme. La STSJ de Cantabria, de 9 de marzo de 2016 (rec, apel. 17/2016) señala al efecto que (FJº 2º):
'Pese a los esfuerzos de la parte recurrente para intentar argumentar que nos encontramos ante un acto firme a los efectos del ejercicio de la acción de inactividad del artículo 29.2 de la LJCA , lo cierto es que no se niega la pendencia de un recurso judicial frente al acto cuya ejecución se pretende por esta especial vía.
Dispone el artículo 29.2 de la Ley de Jurisdicción Contencioso Administrativa 29/1998, de 13 de julio:
'Cuando la Administración no ejecute sus actos firmes podrán los afectados solicitar su ejecución, y si ésta no se produce en el plazo de un mes desde tal petición, podrán los solicitantes formular recurso contencioso-administrativo, que se tramitará por el procedimiento abreviado regulado en el artículo 78'.
Tal y como recuerda la Sentencia del Tribunal Supremo Sala 3ª, sec. 5ª, 16-1-2015, rec. 691/2013 ' se requiere como presupuesto absolutamente inexcusable para ejercitar esta modalidad especial de recurso la existencia de un acto administrativo firme '. Este requisito, como recoge la Sentencia del Tribunal Supremo Sala 3ª, sec. 6ª, 21-3-2012, rec. 1389/2009
requiere la existencia de acto administrativo y que además hubiera adquirido firmeza.
Una cosa es un acto administrativo definitivo, que pone fin a la vía administrativa y que permite su ejecución, y otra que éste sea firme. Un acto definitivo, que causa estado en vía administrativa, le pone fin y es ejecutivo. Pero mientras pueda ser objeto de recurso judicial no es firme ( artículo 25 Ley de Jurisdicción Contencioso Administrativa 29/1998, de 13 de julio). Poner fin a la vía administrativa supone abrir la puerta al recurso, mientras que el término 'firmeza' conlleva que frente a él no cabe recurso ordinario ( artículo 28 de la citada Ley procesal). La firmeza sólo se alcanza cuando frente al acto no cabe recurso judicial ordinario. En este sentido se ha pronunciado el Tribunal Supremo rechazando la pretendida firmeza administrativa cuando un acto es objeto de recurso ( STS, Sala 3ª, Secc 5ª, de 23 de diciembre de 2011, rec. 6508/09 ).
Este requisito de la firmeza puede suscitar crítica, como algunos autores en la doctrina destacan al confrontarlos con principios generales de ejecutividad (eficacia inmediata) y ejecutoriedad (ejecutabilidad) de los actos administrativos invocados por el apelante. Pero la redacción del artículo 29.2 es, sin embargo, tajante sobre este extremo, sin confundir la necesidad de firmeza del acto con intentar introducir una suerte de impugnación frente al acto presunto obtenido mediante silencio positivo (ver Sentencia del Tribunal Supremo Sala 3ª, sec. 6ª, 20-6-2005, rec. 3100/2003 ).'
TERCERO.Enlazando en parte con lo recogido al término del fundamento precedente, la inactividad ejecutiva que aquí importa viene necesariamente caracterizada por la concurrencia (conjunta o cumulativa) de las siguientes cualidades del acto cuya ejecución se insta: que el acto, sea expreso o presunto, exista; que sea ejecutivo (de obligatoria observancia y cumplimiento por la Administración) y ejecutable o susceptible de ejecución; y la firmeza(justo el extremo que aquí se cuestiona por la Administración), identificada con la irrecurribilidad, que reviste al acto de una imperatividad o ejecutividad cualificada de la que carecen otros, siendo éste el elegido por el legislador para dar lugar a la acción del art. 29.2 LJCA. Como corolario de la firmeza aparece la intangibilidad del acto, que no puede ser enjuiciado, hallándose la cognición (y el pronunciamiento posible o asequible a la sentencia que remate este proceso especial) limitada a la apreciación de la inactividad (real) de la Administración y la consiguiente condena a la ejecución, no pudiendo la misma extenderse a la apreciación de la conformidad o disconformidad a Derecho del acto en cuestión.
Sin necesidad de prodigarse, en el presente supuesto, en torno al requisito de la existencia del acto (sentando la STS -Sección 4ª-, de 9 de julio de 2007 -RC 10775/2004- en su FJº 4º, que 'la inexistencia de acto administrativo firme que deba ejecutarse conlleva la inviabilidad de la utilización del procedimiento regulado en el artículo 78 de la LJCA en relación con el artículo 29.2 de la citada norma reguladora de la jurisdicción'), habremos, atendiendo a los términos de la controversia, de detener nuestra atención en la nota de la firmeza.
El artículo 29.2 LJCA no distingue entre actos firmes en vía administrativa y en vía jurisdiccional. Puede, a efectos de esclarecimiento de cualquier duda al respecto, empleando una fórmula reconocible, identificarse la firmeza con la irrecurribilidad del acto de que se trata, hallándose dos posibles escenarios a partir de los cuales cabe enarbolar la acción del art. 29.2 LJCA: cuando el acto es irrecurrible en la vía administrativa, ejercitado o no el oportuno recurso al efecto (acto firme en vía administrativa); y, cuando se ha acudido a la vía jurisdiccional, alcanzado resultado procesal a la vez firme (acto firme en la vía jurisdiccional). Lógicamente, ganada la firmeza en la vía administrativa será posible acudir al remedio del art. 29.2 LJCA con mayor celeridad, frente al escenario de una impugnación judicial que demore en el tiempo la firmeza de aquel acto.
CUARTO.En orden dar resolución a la impugnación que se nos plantea, y para mayor claridad conceptual, será preciso dejar suficientemente anotados los principales hitos que jalonan el presente (y muy desatinado, desde la perspectiva de la Administración, al menos en cuanto a la forma de manejar los tiempos de su actuación) supuesto (revelados de cuantos elementos y documentos obran en autos, aportados los últimos por ambas partes, a cuyo efecto se han formado los respectivos ramos de prueba, admitida como lo fue toda la propuesta por este Tribunal en el acto de la vista):
1.El 24 de octubre de 2019 recayó resolución del TEAR, en la reclamación seguida ante el mismo bajo el número 08-01667-2016 y acumuladas, estimatoria de aquéllas. En su consecuencia, dispuso el TEAR la anulación de acuerdo de adopción de medidas cautelares, hasta cubrir un importe de 2.100.000 euros, consistente en embargo preventivo de dieciocho inmuebles, dictado por el Delegado Especial de la AEAT en Cataluña, de fecha 15 de diciembre de 2015; acuerdo de declaración de responsabilidad solidaria, al amparo del art. 42.2.a) LGT, hasta el importe de 1.750.000 euros, adoptado por la Dependencia Regional de Recaudación de Cataluña, en fecha 24 de febrero de 2016; acuerdo de conversión de medidas cautelares en definitivas (embargos trabados respecto de bienes y derechos de la aquí demandante por un importe de 2.100.000 euros), de fecha 1 de junio de 2016, adoptado por el mismo Delegado Especial; y providencia de apremio (resolución del TEAR acompañada al escrito de demanda);
2.Mediante escritos de fechas 8 y 30 de junio de 2020 (reiterativo del anterior) la actora, a la vista de la anterior resolución, interesó de la Dependencia Regional de Recaudación la 'devolución de las sumas percibidas'y el levantamiento de embargos sobre fincas. Ninguno de los dos recibió respuesta (así resulta de la documental, nº 5 y nº 6, adjuntada al escrito de demanda);
3.En fecha 13 de julio de 2020 accedió a esta Sala escrito de demanda del presente recurso, suplicando la actora de este Tribunal resolución 'ordenando el íntegro cumplimiento de lo resuelto por el TEARC, ordenando el reintegro de todas las sumas embargadas a mi representada y el alzamiento de los embargos sobre las fincas trabados en el marco del procedimiento de derivación de responsabilidad, cursando al efecto los mandamientos oportunos';
4.En respuesta a escrito de 22 de septiembre de 2020, de la actora (RGE752042272020), solicitando (nuevamente) el levantamiento de embargos y la devolución de sumas embargadas, en fecha 30 de septiembre de 2020 se emitió comunicación (con el membrete de la Dependencia Regional de Recaudación), notificada a la actora el mismo día, haciéndole saber que 'se ha tenido conocimiento en esta ORT de la interposición de recurso de alzada contra la resolución de las reclamaciones referenciadas por el Departamento de Recaudación. En el mismo se ha solicitado la suspensión de la ejecución de las resoluciones impugnadas. Para su conocimiento se adjunta documento de interposición'(así consta de la documental obrante al ramo de prueba de la demandada, y se reconoce en el propio informe de la Dependencia Regional de Recaudación aportado por la Abogacía del Estado como documento nº 3 en el acto de la vista). No hay constancia de que la interposición del aludido recurso de alzada fuere participada a la aquí actora en fecha anterior, ni por el TEAR, ni por ningún otro órgano. En el mismo informe se hace constar el levantamiento de la totalidad de embargos trabados, con motivo de la cancelación total de las deudas, hecho no cuestionado por la actora;
5.El recurso de alzada aludido, en las copias obrantes en autos, carece de sello conocido de entrada en el TEAR. En el mismo se interesa la suspensión de la ejecución de la resolución impugnada, al amparo del art. 241 LGT, acompañado el escrito de interposición de informe de la Dependencia Regional de Recaudación sobre la conveniencia de la suspensión interesada, por apreciarse evidente riesgo recaudatorio. A la luz del informe librado por el mismo TEAR (carece de fecha y firma, apareciendo como responsable de su libranza el Presidente del TEAR de Cataluña), a requerimiento de esta Sala, 'en fecha 23 de enero de 2020 por el Director de Departamento de la AEAT fue interpuesto recurso de alzada ordinario contra la resolución de este Tribunal notificada al mismo el anterior 26 de diciembre de 2019. Dicho recurso tuvo entrada en este Tribunal el siguiente 4 de febrero de 2020. En fecha 23 de septiembre de 2020 tuvo salida de este Tribunal el trámite de puesta de manifiesto al Director del Departamento que consta recibida por este el 28 de septiembre de 2020. En fecha 28 de octubre de 2020 se han recibido las alegaciones, las cuales se pondrán de manifiesto al interesado por el plazo de un mes, para su posterior remisión al TEAC'.
QUINTO.Habida cuenta los derroteros que ha tomado la vía económico-administrativa, estimamos de recibo traer a colación (aun sin necesario valor decisivo a los efectos de resolución de la presente controversia, como se verá) la literalidad (relevante) de los arts. 241 LGT y 61 del RD 520/2005.
A tenor del primero:
'Artículo 241. Recurso de alzada ordinario.
1. Contra las resoluciones dictadas en primera instancia por los tribunales económico-administrativos regionales y locales y por los órganos económico- administrativos de las Comunidades Autónomas y de las Ciudades con Estatuto de Autonomía podrá interponerse recurso de alzada ordinario ante el Tribunal Económico-Administrativo Central en el plazo de un mes contado desde el día siguiente al de la notificación de las resoluciones.
2. Cuando el recurrente hubiera estado personado en el procedimiento en primera instancia, el escrito de interposición deberá contener las alegaciones y adjuntará las pruebas oportunas, resultando admisibles únicamente las pruebas que no hayan podido aportarse en primera instancia.
3. Estarán legitimados para interponer este recurso los interesados, los Directores Generales del Ministerio de Economía y Hacienda y los Directores de Departamento de la Agencia Estatal de Administración Tributaria en las materias de su competencia, así como los órganos equivalentes o asimilados de las Comunidades Autónomas y de las Ciudades con Estatuto de Autonomía en materia de su competencia.
En los términos que se fijen reglamentariamente, al escrito de interposición podrá acompañarse la solicitud de suspensión de la ejecución de la resolución impugnada por los órganos de la Administración. Dicha solicitud suspenderá cautelarmente la ejecución de la resolución recurrida mientras el Tribunal Económico-Administrativo Central decida sobre la procedencia o no de la petición de suspensión. La decisión del Tribunal sobre la procedencia de la suspensión pondrá fin a la vía administrativa.
Dicha suspensión se fundamentará en que existen indicios racionales de que el cobro de la deuda que finalmente pudiese resultar exigible se podría ver frustrado o gravemente dificultado, no siendo necesaria la aportación de garantía. En la solicitud de suspensión deberá motivarse de forma suficiente la concurrencia de tales situaciones.
La resolución sobre la petición de suspensión se notificará por el Tribunal Económico-Administrativo Central al recurrente y a los demás interesados en el procedimiento.
La suspensión, cautelar o definitiva, impedirá que se devuelvan las cantidades que se hubieran ingresado y que se liberen las garantías que se hubieran constituido por el interesado en la reclamación económico-administrativa en primera instancia para obtener la suspensión del acto recurrido. Asimismo, quedarán subsistentes y mantendrán su eficacia los actos del procedimiento recaudatorio que se hubiesen dictado para garantizar el pago de la deuda tributaria.
No obstante lo dispuesto en los párrafos anteriores, cuando la ejecución de la resolución impugnada pudiese determinar el reconocimiento del derecho a una devolución tributaria, procederá dicha ejecución previa prestación por parte del obligado tributario de alguna de las garantías reguladas en el artículo 224.2 de esta Ley.
4. En la resolución del recurso de alzada ordinario será de aplicación lo dispuesto en el artículo 240 de esta Ley.'
En tanto que, conforme al segundo:
'Artículo 61. Recurso de alzada ordinario, recurso extraordinario de alzada para la unificación de criterio y recurso extraordinario para la unificación de doctrina.
1. El recurso de alzada ordinario se dirigirá al tribunal que hubiese dictado la resolución recurrida, que, en el plazo de un mes, lo remitirá junto con el expediente originario y el de la reclamación al Tribunal Económico-administrativo Central.
Cuando el legitimado para recurrir no hubiera estado personado en el procedimiento en primera instancia, el tribunal económico-administrativo regional o local le pondrá de manifiesto los expedientes a los que se refiere el párrafo anterior para que pueda formular alegaciones en el plazo de un mes, contado a partir del día siguiente al de la notificación, y a continuación dará traslado de ellas al reclamante en primera instancia y a los demás personados para que en el plazo de otro mes, contado a partir del día siguiente al de la notificación de la apertura de dicho plazo, puedan formular las alegaciones que estimen convenientes. Una vez completados estos trámites, los expedientes se remitirán al Tribunal Económico-Administrativo Central.
La práctica de las pruebas, en su caso, se regulará por lo dispuesto para la primera instancia.
2. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 241.3 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, el escrito de interposición del recurso de alzada ordinario podrá acompañarse de la solicitud de suspensión de la ejecución de la resolución impugnada por los órganos de la Administración. En estos casos, junto con la solicitud se deberá aportar un informe en el que se justifique la existencia de indicios racionales de que el cobro de la deuda que finalmente pudiese resultar exigible se podría ver frustrado o gravemente dificultado de no acordarse la suspensión solicitada. (...)'
SEXTO.A fin de no demorar la respuesta a la pretensión actora habremos de avanzar que la misma, en los estrictos términos en que la controversia aparece planteada (en que no se discute ni la competencia de esta Sala ni la tempestiva interposición del recurso contencioso administrativo, precedida del oportuno requerimiento, o intimación, practicado en forma), no puede sino ser desestimatoria. Así, habrá de recordarse que nos encontramos ante un proceso especial, de cognición manifiestamente acotada, y de lo actuado se revela que la resolución del TEAR, de fecha 24 de octubre de 2019, cuya ejecución en suma se insta, no ha alcanzado firmeza, al no haberse agotado la vía económico-administrativa, constando la interposición de recurso de alzada ordinario contra la misma por el Director del Departamento de Recaudación. Aquí debe agotarse el enjuiciamiento propio de la especial clase de acción que en el presente proceso se ventila, quedando extramuros del enjuiciamiento que aquí nos compete, manifiestamente, cuestiones (sobre las que abundó la actora en el juicio, y en su escrito de conclusiones, a la vista de lo revelado en el curso de los presentes autos, que ha dejado en absoluto fuera de juego el fundamento de la pretensión inicialmente articulada en demanda) tales como la fecha en que hubo de tenerse por notificada la resolución del TEAR a la Administración Tributaria, la consiguiente tempestiva interposición del recurso ordinario de alzada, o el plazo de que haya de disponer, o que haya de tomar, la resolución de la suspensión solicitada junto a la interposición de aquel recurso en la vía económico-administrativa, insistimos, no agotada, lo queexcluye de suyo la esencial nota de firmeza del actocuya ejecución se postula aquí.
Tales cuestiones, en suma, habrán de ventilarse, llegado el caso, en su oportuna sede, ya ante el TEAC (cuando tenga el mismo ocasión de conocer del recurso ordinario de alzada que se le somete), ya en sede jurisdiccional, en su caso, de llevarse la controversia entre las partes a la misma, una vez el TEAC haya ejercido su potestad.
SÉPTIMO.Lo anterior no habrá de privarnos de dejar igualmente anotadas (insistimos, sin valor decisivo en los presentes autos) distintas consideraciones a que el muy llamativo supuesto enjuiciado obliga. La primera, que deja mucho que desear (en términos ya de buena Administración, y por más insistente y pertinaz que se haya mostrado la recurrente en la solicitud de información de embargos trabados y posterior de levantamiento de los mismos y de devolución de sumas recaudadas en vía ejecutiva) que, intimada en hasta dos ocasiones la devolución de sumas recaudadas, y el levantamiento de embargos trabados, en pretendida ejecución de resolución del TEAR (más de siete meses anterior en el tiempo), la demandada no se dignara no ya a contestar, sino siquiera a participar (ya que no tuvo a bien hacerlo el TEAR) al administrado la interposición de aquel recurso ordinario de alzada, cinco meses antes. Que la actora haya tenido conocimiento de aquella interposición casi a la par que la remisión del expediente administrativo a esta Sala carece de oportuno calificativo, por más situación pandémica excepcional que haya mediado durante el período considerado.
En la misma línea carece de explicación razonable que, interpuesto el recurso ordinario de alzada el 23 de enero de 2020, y habiendo el mismo accedido al TEAR en fecha 4 de febrero de 2020, con solicitud de suspensión pendiente de resolución por el órgano competente para ello, no se haya evacuado el primer traslado de alegaciones al efecto (al propio recurrente en alzada) hasta el 23 de septiembre de 2020 (ocho meses después), lo que habla muy mal del debido respeto por la Administración a los mandatos constitucionales y legales de eficacia y eficiencia en su actuar. O al mismo principio de buena Administración, que exige la resolución de procedimientos por órganos y organismos en un plazo razonable (datando aquí el acuerdo de derivación de responsabilidad de febrero de 2016, y la adopción de las primeras medidas cautelares de 15 de diciembre de 2015), lo que aquí brilla por su ausencia, muy evidentemente a tenor de la relajada tramitación que se está permitiendo la Administración en la evacuación del recurso ordinario de alzada interpuesto, en orden a su (razonablemente) tempestiva resolución.
Podrá en suma convenirse que el presente supuesto es un casi perfecto ejemplo de en qué medida previsiones normativas insuficientes (y lo es muy señaladamente no fijar, de entrada, términos o plazos imperativos, reconocibles, y dotados de consecuencias normativas capaces de revestir a aquéllos de una coerción digna de tal nombre, a la remisión del oportuno recurso al TEAC, a contar de su interposición, y a la resolución misma de solicitud de suspensión, desde el momento en que se formula; como no dejar bien dibujadas las acciones que asisten al administrado en orden a instar el cumplimiento de resolución no firme, como la que nos ocupa, donde la aludida previsión de suspensión presume una ejecutividad que bien merecería la seria contemplación de un remedio similar o paralelo a la ejecución provisional del correspondiente título) acaban desencadenando, en la cándida (o no tanto) presunción de un buen actuar administrativo que no siempre tiene por qué darse, situaciones de actuación administrativa (muy singularmente en el tiempo) franca, o libre de Ley. Buen ejemplo de ello es, por cierto, la controversia ventilada en el recurso de casación nº 4911/2018, fallado por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo (Sección 2ª), de fecha 19 de noviembre de 2020.
El recurso, por lo razonado, merece desestimación, no sin dejar de invitar (en la más enérgica de las comprensiones imaginables al respecto) a la demandada a una pronta y diligente tramitación del recurso ordinario de alzada pendiente, con remisión del mismo sin dilación alguna al TEAC en orden a su resolución, que el supuesto demanda bien a las claras, por más que (no lo desconocemos, conforme a lo ya razonado) la notoria incidencia de la actual situación pandémica, muy en particular vigente el estado de alarma declarado por RD 463/2020, de 14 de marzo, con sus sucesivas prórrogas y autorizaciones en sede parlamentaria, haya podido dejado notar sus efectos en la cadencia temporal al respecto, en el presente supuesto.
OCTAVO.A tenor de lo previsto en el artículo 139.1 de la Ley 29/1998, y estimando esta Sala las peculiaridades del supuesto (muy en particular, que a la formulación de demanda no tuviere la actora conocimiento de la interposición de recurso ordinario de alzada contra resolución del TEAR favorable a sus intereses, acompañada de solicitud de suspensión, y el tiempo que lleva tomada la tramitación de aquel recurso ante el TEAR) no procede especial pronunciamiento en materia de costas.
Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación,
Fallo
En atención a todo lo expuesto, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sección Primera, ha decidido:
Primero. Desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto en representación de 'GREGORI FERRER I FILLS, S.L.', en ejercicio de acción del artículo 29.2 LJCA.
Segundo. No hacer especial pronunciamiento en materia de costas.
Notifíquese a las partes la presente sentencia, que no es firme. Contra la misma cabe deducir, en su caso, recurso de casación ante esta Sala, de conformidad con lo dispuesto en la Sección 3ª, Capítulo III, Título IV de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA). El recurso deberá prepararse en el plazo previsto en el art. 89.1 LJCA.
Y adviértase que en el BOE nº 162, de 6 de julio de 2016, aparece publicado el Acuerdo de 20 de abril de 2016, de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, de la que se llevará testimonio a los autos principales, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN.-La Sentencia anterior ha sido leída y publicada en audiencia pública, por el Ilmo. Sr. Magistrado ponente.
