Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 4/2022, Juzgado de lo Contencioso Administrativo - Valladolid, Sección 1, Rec 156/2021 de 17 de Enero de 2022

Encabezamiento

JUZGADO DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO Nº UNO DE VALLADOLID

PROCEDIMIENTO ABREVIADO Nº156/2021

SENTENCIA Nº 4/2022

En la Ciudad de Valladolid, a diecisiete de enero de dos mil veintidós.

Vistos por Dª Lourdes Prado Cabrero, Magistrada-Juez del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. Uno de Valladolid, los presentes autos de Procedimiento Abreviado núm. 156/2021 seguidos ante este Juzgado entre las siguientes partes:

DEMANDANTE:AUTOESCUELAS LACIANA S.A., representada por el Procurador/a Dª Concepción González Blanco y defendida por el Letrado/a D. Pedro González Alvarez.

ADMINISTRACION DEMANDADA:LA COMUNIDAD AUTONOMA DE CASTILLA Y LEON- SERVICIO PUBLICO DE EMPLEO DE CASTILLA Y LEON, debidamente asistida por el Sr/a. Letrado de la Junta de Castilla y León.

ACTUACION RECURRIDA:La Resolución de 2 de julio de 2021 de la Presidenta del Servicio Público de Empleo de Castilla y León, por la que se acuerda la finalización del procedimiento de incumplimiento y reintegro de la subvención concedida a la entidad AUTOESCUELA LACIANA S.A. por resolución del Presidente del Servicio Público de Empleo de Castilla y León de 7 de Diciembre de 2018 para desarrollar acciones del Programa de orientación, formación e inserción (OFI) cofinanciada por el Fondo Social Europeo, recaída en el Expediente NUM000.

CUANTÍA:11.982,76 euros.

Antecedentes

PRIMERO.-Por el Procurador/a Dª Concepción González Blanco, en nombre y representación de AUTOESCUELAS LACIANA S.A., se presentó demanda interponiendo recurso contencioso-administrativo contra la Resolución de 2 de julio de 2021 de la Presidenta del Servicio Público de Empleo de Castilla y León, por la que se acuerda la finalización del procedimiento de incumplimiento y reintegro de la subvención concedida a la entidad AUTOESCUELA LACIANA S.A. por resolución del Presidente del Servicio Público de Empleo de Castilla y León de 7 de Diciembre de 2018 para desarrollar acciones del Programa de orientación, formación e inserción (OFI) cofinanciada por el Fondo Social Europeo, recaída en el Expediente NUM000.

SEGUNDO.-Admitida a trámite la demanda, se acordó reclamar el expediente de la Administración demandada, con las prevenciones legales, y citar a las partes a la celebración de la oportuna vista, la cual se celebró una vez cumplidos los trámites ordenados en la providencia de admisión.

Abierto el acto, la parte actora se afirmó y ratificó en su demanda; la representación de la parte demandada formuló oposición a la misma interesando su desestimación. Ambas partes pidieron el recibimiento del pleito a prueba y, tras su práctica y la fase de conclusiones, quedaron los autos en la mesa de SSª para dictar la presente resolución.

TERCERO.-En la tramitación de este procedimiento se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.-Por la recurrente se solicita el dictado de una sentencia por la que anulando la resolución recurrida, deje sin efecto el reintegro a que se condena a la actora, con expresa condena en costas a la Administración demandada.

Atendiendo a los antecedentes de hecho que se relatan en la demanda, la mercantil AUTOESCUELA LACIANA S.A. cumplió con la primera acción formativa ( 6 personas) y respecto de la segunda acción formativa surgieron problemas que en absoluto fueron achacables a la Autoescuela de referencia, toda vez que se debieron a causa de fuerza mayor como lo fue la situación de pandemia que estalló en marzo del pasado año en nuestro país decretándose el estado de alarma el 15 de marzo de 2020 y quedando activas solamente las actividades esenciales.

Por ello entiende la actora que el plazo a tener en cuenta para cumplir la contratación e inserción laboral debería llegar hasta el día 29 de septiembre de 2020, pues no debe ser contabilizado el periodo comprendido entre el 15 de marzo de 2020 y el 21 de junio de 2020, pues lo contrario sería reducir el periodo dado de un año, a nueve meses.

Ha de tenerse en cuenta que todas las personas que fueron insertadas laboralmente por la actora, lo fueron entre los meses de junio de 2019 y marzo de 2020 cuando todo estaba funcionando; pero fue a partir de marzo que se produjeron las consecuencias consabidas debido precisamente a causa de fuerza mayor como lo fue el estado de alarma (pandemia) y las fases de desescalada lo que motivó que el Centro de la actora permaneciese también cerrado durante dichos meses, no quedando tiempo material para su contratación y cumplimiento de los días de referencia establecidos ya que debían cumplirse antes del día 28 de junio, debiendo ampliarse tal y como se hizo en todos los campos del Derecho a fin de evitar grave perjuicio a los ciudadanos.

El incumplimiento achacado por la resolución recurrida lo fue por causas ajenas totalmente a AUTOESCUELA LACIANA S.A. y debido a una causa de fuerza mayor y que resulta radicalmente ajena al compromiso de la actora ya que al publicarse los cursos es obvio que no se podía prever la situación acaecida un año más tarde, no debiendo recaer en la recurrente perjuicio alguno.

Por LA COMUNIDAD AUTONOMA DE CASTILLA Y LEON- SERVICIO PUBLICO DE EMPLEO DE CASTILLA Y LEON se formula oposición al recurso alegando la conformidad a derecho de la resolución recurrida. la situación de pandemia y el estado de alarma subsiguiente han sido soportados no solamente por la actora sino por todas las entidades beneficiarias de la subvención de la convocatoria del Programa OFI para el año 2018. Consentir esta pretensión manifestada en la demanda supondría un trato de favor con respecto al resto de entidades beneficiarias de la subvención objeto de control. No es posible excluir el período comprendido entre el 15 de marzo de 2020 y el 21 de junio de 2020 en el plazo a tener en cuenta para cumplir el compromiso de contratación, pues ello implicaría revisar las vidas laborales de todos los usuarios respecto de los cuales se ha comprobado su situación laboral a los efectos de verificar el cumplimiento del compromiso de contratación.

El compromiso de inserción laboral asumido por la actora era de 12 usuarios; de las comprobaciones realizadas se comprueba que no se ha cumplido el compromiso respecto de D. Jon y de Dª Rosalia.

La trascendencia del incumplimiento de la actora resulta de la configuración de la subvención, que fue otorgada en régimen de concurrencia competitiva, de forma que los compromisos de inserción asumidos por la actora determinaron la atribución de mayor puntuación a efectos de valoración de las solicitudes. Las subvenciones son una actividad modal, de forma que su incumplimiento determina el reintegro de la subvención.

Se dice de contrario que la falta de cotización se debe al cierre de actividades, pero ello no es cierto, dado que las situaciones de ERTE en las que se encontraban las dos personas indicadas anteriormente, en nada afecta a las cotizaciones que deberían haberse cumplido.

SEGUNDO.-Atendiendo a los antecedentes de hecho más relevantes, mediante Orden EMP/674/2017 de 27 de julio se aprobaron las bases reguladoras del Programa de Orientación, Formación e Inserción (OFI) cofinanciadas por el Fondo Social Europeo. Y por resolución de 28 de agosto de 2018 del Presidente del Servicio Público de Empleo de Castilla y León se convocaron subvenciones en el referido programa, para el año 2018.

Habiendo presentado la recurrente la oportuna solicitud, por resolución de 7 de diciembre de 2018 del Presidente del Servicio Público de Empleo de Castilla y León se concedió a la recurrente una subvención de 99.856,35 euros al amparo de la referida Orden, para desarrollar dos proyectos: el de Transporte de Mercancías y el de Administración y Seguridad Informática.

En fecha 28 de mayor de 2021 se inició el procedimiento de incumplimiento y reintegro de la subvención concedida a la actora, que finalizó por Resolución de 2 de julio de 2021 de la Presidenta del Servicio Público de Empleo de Castilla y León, por la que se acuerda la finalización del procedimiento de incumplimiento y reintegro de la subvención concedida a la entidad AUTOESCUELA LACIANA S.A., se declara el incumplimiento de condiciones, se reduce el importe de la subvención y se declara la obligación de la actora de reintegrar 11.982,76 euros.

TERCERO.-La resolución recurrida indica que 'el compromiso de inserción laboral asumido por la entidad beneficiaria es de 12 usuarios, que hará efectivo computando la totalidad de las inserciones laborales justificadas en el conjunto de los proyectos que se le hayan subvencionado'.

De la comprobación de las características que han de tener las inserciones laborales se obtiene como resultado que no se cumple respecto de dos usuarios: D. Jon y Dª Rosalia; por no mantener la contratación por cuenta ajena, o el alta en la Seguridad Social como trabajador autónomo, durante al menos 3 meses ininterrumpidos desde su formalización o, excepcionalmente, no haber alcanzado 180 días cotizados en un período de 12 meses, contados desde la fecha de inserción.

En concreto, respecto de D. Jon, se produjo una contratación por cuenta ajena de 178 días en un período de 12 meses, contados desde la fecha de inserción.

Y respecto de Dª Rosalia se produjo una contratación por cuenta ajena de 110 días en un período de 12 meses, contados desde la fecha de inserción.

Por tanto, el número de usuarios considerados definitivamente insertados es de 10, siendo el compromiso de inserción laboral asumido por la entidad beneficiaria de 12 usuarios.

La parte recurrente no niega este hecho, sino que alega que ello fue debido a fuerza mayor, por la situación de pandemia vivida desde marzo de 2020 y la declaración del estado de alarma el 15 de marzo hasta el 21 de junio de 2020. Por ello considera que en el plazo a tener en cuenta para cumplir con la contratación e inserción no debe ser contabilizado el período comprendido entre el 15 de marzo y el 21 de junio de 2020, pues lo contrario sería reducir el período dado de un año a nueve meses.

La Orden EMP/674/2017 de 27 de julio, dispone en su artículo 9 'Régimen específico de la subvención', apartado 2.2 'compromiso de inserción laboral, adquirido en los proyectos programados', lo siguiente:

'En la Resolución de convocatoria se fijará el número mínimo de usuarios atendidos en los proyectos programados que deberán ser incluidos en el compromiso de inserción laboral que obligatoriamente debe asumir la entidad.

Los beneficiarios podrán proponer un compromiso de inserción laboral superior al mínimo establecido en la Resolución de convocatoria.

La consecución de un número de inserciones laborales superior al compromiso de inserción asumido por la entidad podrá ser tenida en consideración como un indicador positivo de resultados en posteriores programaciones de itinerarios integrados de orientación, formación y acompañamiento a la inserción.

La realización efectiva del compromiso de inserción laboral asumido por las entidades beneficiarias deberá llevarse a cabo antes de la finalización del plazo de presentación de la cuenta justificativa previsto en el artículo 24 de esta orden.

De manera excepcional, podrá solicitarse una ampliación del mismo cuando se acredite la necesidad de prorrogar el plazo anteriormente citado para el efectivo cumplimiento del compromiso de inserción laboral, que podrá ser autorizada una vez valorada la justificación de dicha excepcionalidad conforme a lo previsto en la convocatoria.

La entidad beneficiaria hará efectivo el compromiso de inserción laboral asumido, computando la totalidad de las inserciones laborales justificadas en el conjunto de los proyectos que se le hayan subvencionado.

Las características que deben tener las inserciones laborales para dar por cumplido y justificado el compromiso adquirido son:

Se admitirá, tanto el inicio por el destinatario de una relación laboral por cuenta ajena, como el inicio por el mismo de una actividad por cuenta propia.

Deberá mantenerse la contratación por cuenta ajena, o el alta en la Seguridad Social como trabajador autónomo, durante al menos 3 meses ininterrumpidos desde su formalización.

Excepcionalmente, podrá entenderse cumplido este requisito cuando se haya alcanzado 180 días cotizados en un período de 12 meses, contados desde el primer alta en la Seguridad Social una vez iniciada la ejecución del itinerario integrado, que, en todo caso, deberá efectuarse antes de que finalice el plazo de presentación de la cuenta justificativa.

La jornada establecida en los contratos de trabajo deberá ser al menos del 50% de la que establezca el convenio colectivo correspondiente como ordinaria, o en su defecto, de la establecida como jornada máxima ordinaria de trabajo por el Estatuto de los Trabajadores.

Las inserciones laborales durante el desarrollo de los proyectos únicamente computarán cuando el usuario insertado hubiera realizado el número mínimo de acciones de orientación y de acompañamiento a la inserción que se establezcan en la convocatoria'.

CUARTO.-Atendiendo al precepto citado, no consta que la recurrente, de manera excepcional, solicitara una ampliación del plazo para el efectivo cumplimiento del compromiso de inserción laboral, que podía haber sido valorado por la Administración demandada previa acreditación de esa excepcionalidad conforme a lo previsto en la convocatoria.

Por otro lado, hay que destacar el carácter condicional de las subvenciones que se pone de relieve, por ejemplo, en la sentencia de la sala de lo contencioso del Tribunal Supremo, sección 3ª, de 16 de noviembre de 2021, nº 1335/2021, recurso 6955/2020, Pte: D. Diego Cordoba Castroverde:

'Resulta pertinente recordar la consolidada doctrina jurisprudencial de esta Sala, expresada, entre otras, en las sentencias de 7 de abril de 2003 (rec. cas. núm. 11328/1998 ), reiterada a su vez en la de 4 de mayo de 2004 (rec. cas. núm. 3481/2000 ) y de 17 de octubre de 2005 ( rec. cas. núm. 158/2000), de 6 de febrero de 2018 ( rec. 3470/2015 ) en la que se afirma que la subvención se configura como una medida de fomento que utilizan las Administraciones Públicas para promover la actividad de los particulares o de otras Administraciones Públicas hacia fines de interés general que representa o gestiona la Administración concedente. El concepto mismo de la subvención es incompatible con la atribución libérrima de fondos públicos. En ningún caso puede concebirse la subvención como desplazamiento patrimonial sin causa o con fundamento en la mera liberalidad de la entidad concedente, lo que determina que la empresa beneficiaria de la subvención debe cumplir íntegramente todas las condiciones impuestas en la resolución de concesión.

La jurisprudencia se ha encargado de destacar el carácter condicional de la subvención, afirmando que las cantidades otorgadas están vinculadas al cumplimento de la actividad prevista en el plazo señalado. Así, la jurisprudencia de forma reiterada -entre ellas la sentencia de 9 de mayo de 2016 (rec. 62/2015 ) - de 29 de noviembre de 2016 (rec. 660/2015)- y 20 de abril de 2017 -(rec. 60/2015) ha destacado que:

'[...] la subvención no responde a una 'causa donandi', sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un 'modus', libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (Cfr SSTS 20 de junio , 12 de julio y 10 de octubre de 1997 , 12 de enero y 5 de octubre de 1998 , 15 de abril de 2002 'ad exemplum').

Nuestra jurisprudencia, según se refiere en la sentencia de 20 de mayo de 2003 (RC 5546/1998 ), ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC. Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste'.

El órgano concedente, que ejerce la potestad de fomento administrativo en que la subvención consiste, efectúa un seguimiento desde el establecimiento y concesión de la ayuda hasta el efectivo cumplimiento de la actividad a la que aquélla estaba condicionada, lo cual deriva de la naturaleza modal o condicional propia de la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión ( STS de 7 de abril de 2003, rec. 11328/1998 , FJ 3, y las que allí se citan).

La sociedad recurrente sostiene que no existió incumplimiento que le obligue a la devolución de la subvención percibida pues la planta no llegó a entrar en funcionamiento en el plazo concedido por circunstancias que no le son imputables. Afirma que no pudo desarrollar la actividad subvencionada porque se le denegó la licencia municipal de apertura de la instalación, que finalmente se obtuvo por sentencia. En definitiva, el incumplimiento no le fue imputable a su conducta, sino que fue la actuación del Ayuntamiento Los Llanos de Aridane la que motivó que no se pusiera en marcha de forma efectiva la planta de aglomerado asfáltico'.

En relación con los supuestos de fuerza mayor, se pronuncia la misma sala y sección del Tribunal Supremo, en sentencia de 2 de junio de 2014, recurso 66/2013, Pte: D. Manuel Campos Sanchez-Bordona, concluyendo lo siguiente:

'Como ya hemos manifestado en otras sentencias, el eventual reintegro de las subvenciones concedidas (o, en su caso, la no entrega de la cantidad consignada a tal fin) no responde tanto a la exigencia de responsabilidad a título de culpa, sino a la lógica de que la ayuda pública viene condicionada desde su inicio, en términos objetivos, por el estricto cumplimiento de las condiciones impuestas en el acto de su concesión. Para que, en supuestos muy excepcionales, aquella ecuación pudiera quebrarse sería preciso justificar que la causa obstativa al cumplimiento fue un suceso de fuerza mayor del todo extraño o ajeno al ámbito o sector en el que se desenvuelve la actuación empresarial. Cosa distinta es que el incumplimiento sin culpa excluya, en su caso, la imposición de las sanciones procedentes por el disfrute, no ajustado a las condiciones asumidas, de los fondos públicos que se hubieran entregado'.

Así pues, si bien es posible tener en cuenta los efectos de la fuerza mayor para valorar la obligación de reintegro, es preciso determinar de forma fehaciente que el incumplimiento ha obedecido únicamente a circunstancias de fuerza mayor.

En el presente caso no cabe duda que la situación de pandemia y la declaración del estado de alarma son circunstancias de fuerza mayor, en la medida en que son acontecimientos o sucesos que no hubieran podido preverse o que, previstos, fueran inevitables (conforme al artículo 1.105 del Código Civil); sin embargo, es preciso acreditar por la beneficiaria que ese ha sido el motivo del incumplimiento o no otro.

En el presente supuesto no se estima acreditado que el incumplimiento de los compromisos de inserción respecto de los dos usuarios anteriormente referidos se haya debido a la situación de pandemia como causa de fuerza mayor:

-hay que tener en cuenta que esta circunstancia ha sido generalizada para todas las entidades beneficiarias de la subvención, por lo que no podemos hablar de un supuesto de fuerza mayor específico que impidiera el cumplimiento del compromiso respecto únicamente de los dos usuarios indicados.

-no consta, como se ha indicado anteriormente, que la recurrente solicitara una ampliación del plazo para el efectivo cumplimiento del compromiso de inserción laboral, siendo una posibilidad prevista por la normativa de aplicación.

-por último, la situación de pandemia y estado de alarma no ha determinado de modo directo e incondicional el despido de trabajadores en España, sino que se ha acudido a la situación de ERTE para evitar precisamente esos despidos masivos por el cierre temporal de los negocios, situación que podría haber permitido el cumplimiento de los compromisos de inserción asumidos por el beneficiario de la subvención. Esta alternativa, descarta la situación de pandemia y estado de alarma como motivo de fuerza mayor determinante del incumplimiento acreditado.

Por lo expuesto, y dado que no se considera que la circunstancia determinante del incumplimiento y alegada por la parte recurrente, haya constituido un supuesto de fuerza mayor que impidiera el cumplimiento de los compromisos asumidos, procede desestimar los pedimentos de la demanda por ser la resolución recurrida ajustada a derecho.

QUINTO.-Conforme al artículo 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, modificada por la Ley 37/2011 de 10 de octubre de medidas de agilización procesal, 'en primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho y de derecho'.

Procede la expresa condena en costas de la parte recurrente, con el límite de 300 euros por todos los conceptos incluido el IVA.

SEXTO.-En base a lo dispuesto en el artículo 81.1 de la LJCA y en atención a la cuantía del recurso, 11.982,76 euros, la presente sentencia no es susceptible de recurso de Apelación.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

QUE DESESTIMANDOel recurso interpuesto por el Procurador/a Dª Concepción González Blanco, en nombre y representación de AUTOESCUELAS LACIANA S.A., contra la Resolución de 2 de julio de 2021 de la Presidenta del Servicio Público de Empleo de Castilla y León, por la que se acuerda la finalización del procedimiento de incumplimiento y reintegro de la subvención concedida a la entidad AUTOESCUELA LACIANA S.A. por resolución del Presidente del Servicio Público de Empleo de Castilla y León de 7 de Diciembre de 2018 para desarrollar acciones del Programa de orientación, formación e inserción (OFI) cofinanciada por el Fondo Social Europeo, recaída en el Expediente NUM000, DECLAROla resolución recurrida ajustada a derecho.

Procede la expresa condena en costas de la parte recurrente, con el límite de 300 euros por todos los conceptos incluido el IVA.

Notifíquese a las partes haciéndoles saber que contra esta resolución no cabe recurso.

Así por esta mi Sentencia lo pronuncio, mando y firmo.