Sentencia Administrativo Nº 40/2009, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 1078/2006 de 16 de Enero de 2009

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.

SECCION PRIMERA

RECURSO 1078/2006

SENTENCIA Nº 40

Ilmos. Sres.

Presidente

Don Edilberto Narbón Lainez

Magistrados

Doña Desamparados Iruela Jiménez

Doña María José Alonso Mas (ponente)

Valencia, 16 de enero de 2009.

Visto por la Sala el recurso contencioso administrativo presentado por el procurador SR. ZABALLOS TORMO, en nombre y

representación de AL NAIMA SA, contra resolución de consellería territorio, que comparece representada por el ABOGADO DE

LA GENERALIDAD, de 27 de diciembre de 2005, que aprueba el plan general transitorio de DENIA. Y como codemandado ha

comparecido el ayuntamiento de DENIA, representado por el procurador DOÑA CARMEN NAVARRO BALLESTER.

Antecedentes

PRIMERO. El 17 de octubre de 2006 se presenta este recurso, y como acto recurrido se señalaba la resolución aprobatoria del PGT de DENIA y la desestimación presunta del recurso de reposición presentado.

SEGUNDO. Con posterioridad se puso de manifiesto ante la Sala la posible concurrencia de satisfacción extraprocesal, al haberse estimado el recurso de reposición. Finalmente no obstante la demandante presenta escrito en que viene a decir que esa estimación del recurso de reposición ha sido meramente formal y que no ha atendido la pretensión principal del demandante.

TERCERO. La demanda solicita en primer lugar la anulación total del PGT de DENIA y para el caso de que ello no procediera pide que se declare que el suelo de su pertenencia debe ser suelo urbano directo, no incluido en unidad de ejecución alguna. Y como situación jurídica individualizada, que se reconozca el derecho de la demandante a que se pueda actuar en las mismas condiciones, parámetros urbanísticos etc. del PG de 2000, como suelo urbano directo sin unidad de ejecución; y que se condene a la demandada a que el planeamiento urbanístico, actual y futuro, sea modificado y sustituido cn la finalidad de que se reconozca que esa manzana es suelo urbano directo sin unidad de ejecución y con las mismas condiciones y parámetros urbanísticos del PGT de 2000.

CUARTO. La GENERALIDAD pide la inadmisión y subsidiariamente la desestimación; y el Ayuntamiento pide la desestimación.

QUINTO. En prueba la GENERALIDAD pide el expediente y el ayuntamiento asimismo la documental aportada por la GENERALIDAD con su contestación. Y el demandante pide además reproducción de la documental , dictamen de perito sr Estanislao ; y que se oficiara al Ayuntamiento para que éste acreditara si se ha aprobado algún instrumento sobre la manzana litigiosa; así como otras documentales que no se admitieron.

Y el demandante pide asimismo que se incorporen determinados documentos posteriores, consistentes en el acuerdo municipal de 19 de diciembre de 2007, sobre modificación del plan general transitorio, donde en realidad se vendría a reconocer que la delimitación de la unidad de ejecución sería un error dado que es viable en esa manzana una mera actuación aislada, Y copia del DOGV de 15 de enero de 2008, sobre prórroga del PGT , de lo que se deduciría el incumplimiento de los plazos de sustitución de ese plan por otro ordinario.

SEXTO. En conclusiones, presentan sus escritos.

SEPTIMO. Se han observado las formalidades legales.

Fundamentos

PRIMERO. La demanda impugna la Resolución que aprueba el PGT de DENIA.

En primer lugar, y respecto de la concreta manzana en que la recurrente posee terrenos, viene a decir que en período de información pública se formularon una serie de alegaciones. En aquellas alegaciones se pedía en primer lugar que se rechazara la aprobación del PGT y subsidiariamente que se mantuviera la situación preexistente en los terrenos de su propiedad y se procediera por tanto a la supresión de la unidad de ejecución. Tales alegaciones serían estimadas; sin embargo, en el texto y planos de la aprobación definitiva del plan no se habría reflejado la íntegra estimación de tales alegaciones.

Por esta razón, presentó la demandante recurso de reposición, en que alegaba en el cuerpo del escrito y en el solicita que pese a todo esa manzana se habría incluido en una unidad de ejecución, lo que no tendría sentido al ser suelo urbano consolidado. Y pide que se mantengan las determinaciones propias del PLAN GENERAL DE 2000 , finalmente anulado por la Sala , para la manzana en cuestión.

Tras la presentación de este recurso Contencioso Administrativo, dicho recurso de reposición fue estimado, al considerarse que concurría un error al no haberse extrapolado la estimación de las alegaciones durante la información pública al instrumento en cuestión. Incluso, dicha estimación del recurso de reposición invoca el art. 105-2 de la ley 30/1992 ; en la parte dispositiva se indica que al texto del plan general se deberán incorporar las alegaciones estimatorias efectuadas en la fase de información pública. La estimación del recurso , dice la demanda, fue íntegra, al reconocerse que la parcela es suelo urbano consolidado y que por tanto no se puede incluir en unidad de ejecución alguna.

Sigue diciendo la demanda que sin embargo no se ha producido satisfacción extraprocesal, en la medida en que en el texto del plan sigue apareciendo que los terrenos del demandante son suelo urbano incluido en unidad de ejecución; cuando de la estimación de las alegaciones en información pública se deduciría que procede su exclusión, al tratarse de suelo urbano consolidado por la urbanización y susceptible de actuación aislada. En concreto, el texto refundido finalmente publicado no habría recogido íntegramente la estimación del recurso de reposición, dado que la manzana se sigue considerando dentro de una unidad de ejecución.

Ante ello , el 14 de mayo de 2007 se presenta un escrito ante la consellería, en que se pide que se corríjale error material , sin que se haya recibido contestación.

Y es que en el plan general de 2000, de hecho, eran suelo urbano no incluido en unidad de ejecución alguna; es más, la parte demandante en su día solicitó licencia de construcción de aparcamientos , que no ha recibido respuesta alguna. Y aun cuando en su día la demandante presentó un PAI para su aprobación (del que luego desistiría), su finalidad no era tanto urbanizar lo que ya estaba urbanizado sino más bien resolver problemas de equidistribución, habida cuenta de la existencia de propiedades en la manzana que no alcanzaban la parcela mínima, así como la existencia de unifamiliares.

No tendría sentido, dice la demanda , considerar un suelo consolidado por la urbanización, como suelo incluido dentro de una unidad de ejecución; a la manzana le falta sólo complementar ciertos servicios para convertir los terrenos en solares, pero esto es viable mediante actuación aislada. Así se desprendería del informe sr Estanislao, arquitecto; por tanto sería de aplicación el art. 14-1 LSV vigente entonces. De hecho en 1995, 2000 y 2004 se han tramitado distintos expedientes de cesión del viario circundante y desde 2004 se ha tramitado procedimiento de adquisición de excedentes de aprovechamiento por la demandante , todo lo cual sería indicativo de la innecesariedad de la unidad de ejecución. Es más, en octubre de 2005 se otorga a la demandante licencia de derribo de cuatro viviendas, lo que sería indicativo de lo mismo. El Ayuntamiento en suma siempre ha considerado la zona como susceptible de actuación aislada; y de hecho se ha presentado proyecto de urbanización para completar los servicios urbanísticos.

En suma, dice la demanda, se ha producido una estimación de la alegación y del recurso de reposición meramente parcial , dado que si bien el texto refundido introduce algunos cambios en la ficha de planeamiento y gestión de la manzana, sin embargo la misma se sigue incluyendo en unidad de ejecución. Esto sería así dado que el informe del AYUNTAMIENTO DE DENIA sólo fue favorable en relación con la modificación del contenido de la ficha de planeamiento y gestión, pero no respecto de la supresión de la unidad de ejecución. Lo que sucede es que la consellería ha redactado mal la Resolución, que en puridad estima sólo parcialmente aunque no lo dice. Máxime cuando no se ha contEstado siquiera al escrito de solicitud de corrección de errores materiales, teniendo en cuenta que la demandante ha hecho gestiones en la consellería y ahí le han informado verbalmente que no hay error material alguno sino simplemente acogimiento del informe municipal en todos sus extremos.

Y así, dice la demanda , no estamos ante un recurso del art. 29-2, sino ante una implícita desestimación parcial de las alegaciones.

Por otra parte, las demandadas señalan que la manzana es "planeamiento incorporado"; cuando como se deduce de la pericial de parte, antes del PGOU de 2000, luego declarado nulo, no habría sido aprobado instrumento alguno de planeamiento para esa manzana.

De cualquier forma, indica la demanda, el PGT sería asimismo nulo en su conjunto por exceder de los límites propios de estos instrumentos y por no darse los presupuestos para su aprobación de conformidad con el art. 36 LRAU y de conformidad con el art. 144 RPLAN vigente en aquel momento; y es que cuando se aprueba este PGT existía un planeamiento , ya que estaba pendiente el recurso de casación presentado en su día contra la Sentencia de la sala. Y por otra parte el art. 36 decía que el PGT debería ser directamente elaborado por el conseller, cuando en este caso el PGT más bien se elabora a iniciativa municipal, habiendo sido materialmente el Ayuntamiento quien procedió a su redacción. Si el PGT se justifica en un interés supralocal, el Ayuntamiento no tendría competencia para asumir la iniciativa en su elaboración, cuando claramente sucedió así a la vista del acuerdo de 13 de agosto de 2003.

Y además el PGT rebasaría los límites propios de estos instrumentos, que no pueden ir más allá de lo indispensable para posibilitar un desarrollo urbanístico a corto plazo; cuando este PGT en puridad lo que hace es establecer un nuevo modelo territorial, tratándose de un instrumento omnicomprensivo que ordena la totalidad del territorio municipal. Y a mayor abundamiento, se dice en la Resolución aprobatoria que su período de vigencia será de dos años , pero la pericial de parte señala numerosas determinaciones que van mucho más allá, como cambios en la clasificación del suelo que incluyen nueva zona industrial, profundos cambios en el suelo urbanizable, reordenación del dotacional con introducción de nuevos equipamientos y grandes zonas verdes nuevas, así como unas directrices definitorias de la estrategia de evolución urbana y ordenación del territorio.

En su día se estimó íntegramente la alegación presentada durante la información pública, alegaciones entre las que se encontraban éstas; luego existiría un reconocimiento por la consellería de que efectivamente el plan se ha excedido de su contenido.

El PGT además en su memoria no contiene previsión alguna de por qué se ha procedido a reordenar la manzana correspondiente y establecer una unidad de ejecución. Así lo indica el dictamen pericial, de acuerdo con el cual en el plan de 2000 no había unidad de ejecución alguna; ni se justificaría en la memoria por qué se han cambiado los parámetros urbanísticos respecto del PGT de 2000, diferenciando esta manzana del resto de los alrededores. Y por ello se considera , citando abundante jurisprudencia del TS, que estas determinaciones son arbitrarias, dada la falta de motivación y sobre todo dada su incongruencia con los objetivos propios de un PGT.

Y es que además, indica la demanda, siendo una zona urbanísticamente consolidada aún sería más esencial la justificación de los cambios de ordenación. y así STS de nueve de diciembre de 1981 o la de 16 de junio de 1986 .

SEGUNDO. A la demanda y escrito de interposición se acompaña entre otros documentos el escrito de alegaciones en información pública, donde se pedía primero que se dejara sin efecto el plan proyectado y subsidiariamente que se respetara la ordenación de la manzana derivada del plan de 2000, manteniendo la misma como suelo urbano directo; Resolución estimatoria de las alegaciones, donde al aludirse a ellas se hace referencia a que el suelo es consolidado por la urbanización así como a la alegación de errores en la ficha del planeamiento y falta de justificación de los cambios, aparte de a las alegaciones relativas al plan en su conjunto. En la contestación a esas alegaciones se dice que hay errores puestos de manifiesto por el alegante , así como defectos en el trámite de exposición al público que han motivado la apertura de un nuevo período; se indicaba que se trata de un plan elaborado en colaboración entre Ayuntamiento y consellería, que es la competente para su aprobación; y que está justificada la existencia de una situación de inseguridad, que es la que ha motivado este PGT. Y que en cuanto a su contenido como plan de mínimos procedía estudiar la posible existencia de Derechos indemnizatorios y las implicaciones económicas y financieras del plan.

Recurso de reposición, donde se pedía SIMPLEMENTE QUE SE MANTUVIERAN LOS TERRENOS DEL DEMANDANTE COMO SUELO URBANO DIRECTO. Resolución de dicho recurso, en que se indica que procede incorporar las alegaciones que hayan sido estimadas y que concurre error material; así como publicación de la Resolución de subsanación de errores y de incorporación de los recursos de reposición que han sido estimados.

Ficha de planeamiento y gestión de la unidad de ejecución 12, donde se indica como "incorporada" y donde se señala que se procede a la redelimitación de la unidad de ejecución, siendo el uso global residencial y con 438 viviendas , de 100 metros cuadrados de media, siendo el suelo total de más de 43000 metros cuadrados. Como documento seis no obstante se acompaña otra ficha, en que aparece sólo una superficie total de 11387 metros cuadrados y un aprovechamiento tipo de algo más de 1.73 (en la otra ficha aparece un aprovechamiento de algo más de 1,11).

Escrito de 14 d mayo de 2007, en que el actor pide la rectificación de errores.

Informe sr Estanislao, quien indica que la manzana tiene 11387 metros cuadrados y que delimita al norte con una calle pefectamente urbanizada y edificada así como con un camino rural a incluir en un PRI; al sur otra calle que delimita con manzanas de suelo urbano consolidado y edificado , estando esa calle lindante al sur totalmente urbanizada salvo un tramo de calle, que ya tiene proyecto de urbanización y respecto del cual se han avalado las obras correspondientes; al este con una calle abierta y urbanizada; y al oeste con un PRI. La parcela de los demandantes es zona de borde urbano donde han desaparecido los usos agrícolas y que dispone de todos los servicios urbanísticos en todo su perímetro, estando en gran parte de él totalmente urbanizada.

Para el perito, se trata de suelo urbano consolidado por la urbanización. Indica además que cuando se habla de suelos incorporados en este PGT, se está haciendo referencia a los suelos que estaban previamente ordenados y respecto de los cuales se mantienen las determinaciones previas de la ordenación. Y que la memoria no dice por qué en esta zona se ha delimitado una unidad de ejecución, cuando en el plan de 2000 ea suelo urbano directo. Por lo demás en su día se pidieron licencias de edificación y se efectuaron las cesiones de dotacional correspondientes.

La ficha de planeamiento de la zona ha sido corregida al haberse estimado una alegación. En todo caso, insiste en que en esta manzana son viables las actuaciones aisladas y añade que estos terrenos han visto sensiblemente modificada su ordenación urbanística, al haber variado las alturas y al haberse incluido en una unidad de ejecución; esto último, a juicio del perito , sólo puede obedecer a un error.

L perito hace una serie de consideraciones generales sobre el objeto y finalidad de los planes generales transitorios y concluye que este PGT iría más allá de lo que debe ser un PGT.

TERCERO. El demandado dice que en primer lugar concurre desviación procesal, dado que el recurso de reposición sólo pedía que se excluyeran los terrenos de la unidad de ejecución y en cambio en la demanda pide la anulación total del PGT; y además pide la demanda algo que va más allá de lo que permite el art. 71 L.J.C.A., al pretenderse que la Sala sustituya las concretas determinaciones urbanísticas de la parcela por las que preveía el plan de 2000, y además con vinculación pro futuro para este plan y planes sucesivos. Además sería contradictorio pedir a la vez la nulidad del plan en su totalidad y además pedir que en el mismo la manzana quede con determinadas previsiones urbanísticas.

Se extiende luego el demandado con una serie de consideraciones sobre los planes generales transitorios , con alusión en particular a la firmeza de la Sentencia 1000/2003 ; y añade que la demandante ha interpretado de forma incorrecta la estimación de sus alegaciones y del recurso de reposición. Y es que en todo caso no es contrario a Derecho que en un caso así se incluyan los terrenos en una unidad de ejecución, habida cuenta de lo que determinaba el art. 10 RPLAN vigente en aquel momento, tal como ha sido interpretado por Sentencia de 23 de febrero de 2005 .

Y en cuanto a la expresión planeamiento incorporado, no es un concepto definido en normas jurídicas ni puede afectar a la validez de una concreta determinación del plan. Incluso en la memoria se indica que se ha aprobado el PRI CAMINO VIEJO DE GANDIA , que entre otras incluye la unidad de ejecución 12, y que va encaminado a ser ejecutado mediante actuaciones integradas. La propia memoria indica que respecto de los terrenos ordenados por el planeamiento de desarrollo , algunas de estas ordenaciones se incorporan y mantienen y en otros casos se produce por el contrario una modificación de su ordenación.

Aun cuando la actora diga que el PGT no puede delimitar unidades de ejecución por ser esto propio de la ordenación pormenorizada y de la competencia municipal, lo cierto es que conforme al art. 18 LRAU el planeamiento debe establecer dichas unidades de ejecución, como asimismo se deducía del art. 115 RPLAN entonces vigente.

Por lo demás, no resulta en absoluto injustificada ni arbitraria la nueva ordenación, debiéndose recordar la profunda discrecionalidad inherente a la potestas variandi. El demandante no acredita error ni arbitrariedad.

A la contestación se acompaña el auto del TS en que se tiene por desistida a la GENERALIDAD del recurso de casación presentado contra la Sentencia que había declarado la nulidad del plan de 2000.

CUARTO. El codemandado se extiende en primer lugar con una serie de consideraciones sobre el contenido y finalidad de los PGT así como sobre la competencia para su elaboración y aprobación. Y en cuanto a la pretensión del demandante de que su parcela se ejecute por actuación aislada, indica el demandado que no se cita precepto legal alguno infringido, y que en caso de PRI es lícita la inclusión en unidades de ejecución.

QUINTO. En período de prueba el demandante aporta acuerdo plenario relativo a la modificación del PGT, de 19 de diciembre de 2006, para la supresión de la unidad de ejecución 12 así como la modificación de las alturas edificables. Indica el acuerdo que en puridad la delimitación de la unidad de ejecución se debió a que existía en marcha un expediente de PAI a iniciativa de la demandante; y que como estamos ante una determinación de la ordenación pormenorizada la misma es de la competencia municipal.

Las alternativas que proponía el técnico eran: o bien resolver la no programación y someter ese suelo a las actuaciones aisladas , modificando al efecto el planeamiento general, o bien mantener su programación y la unidad de ejecución pero sin perjuicio de reajustar su delimitación. GERENCIA DE URBANISMO ACORDO POR UNANIMIDAD DICTAMINAR FAVORABLEMENTE LA PRIMERA DE LAS ALTERNATIVAS , Y ELLO SE ACORDO POR EL PLENO.

Y asimismo aporta DOGV en que aparece la prórroga del PGT.

En prueba asimismo el Ayuntamiento informa que no se ha procedido a la aprobación de instrumento alguno para esta manzana.

Se aporta asimismo en prueba la solicitud de adquisición de excedentes de aprovechamiento así como documento público de formalización de cesiones y otra documentación relativa a dichos expedientes; y sentencia 204/06, del juzgado tres de ALICANTE, en que se estima el recurso contra la inadmisión de la solicitud relativa a la adquisición de excedentes, con retroacción de actuaciones. Documentación relativa a la solicitud de licencia y sobre el proyecto de urbanización presentado.

SEXTO. En conclusiones el actor dice que del período probatorio se desprende que no hay planeamiento alguno aprobado para la manzana en cuestión; no hay ningún PRI aprobado ni tampoco ningún PAI. Y que el acuerdo plenario de 19 de diciembre de 2007 señala que las iniciativas de programación no se llegaron a tramitar; éste fue el error del Ayuntamiento, entender que estaban aprobadas y en ejecución. En ese acuerdo de diciembre de 2007 se alude expresamente a que se estimaron en parte las alegaciones pero se mantuvo la unidad de ejecución; sin que se hayan materializado las correcciones que han sido estimadas en la Resolución del conseller. E indica el acuerdo que la delimitación de las unidades de ejecución es de la competencia municipal; así como que la solicitud de licencia es posterior a la extinción de la suspensión del otorgamiento de licencias. Alude además, dice el demandante, a las condiciones y grado de urbanización de los viales colindantes.

El cuatro de abril de 2008 el Ayuntamiento ha publicado ya este acuerdo relativo a la modificación del PGT, pero no existe aún aprobación provisional ni definitiva , sino que el expediente se halla en tramitación.

El caso es que incluso una de las parcelas de la manzana fue objeto de actuación aislada de edificación; de ahí los expedientes de adquisición de excedentes de aprovechamiento, licencias de derribo y solicitud de licencia de obras. Todos ellos son anteriores a la tramitación del PGT y demuestran que en aquel momento se consideraba viable la actuación aislada.

Por lo demás, el dictamen pericial indica claramente que estamos ante suelo urbano consolidado por la urbanización; e insiste en sus alegaciones sobre la nulidad total del PGT.

SEPTIMO. El Ayuntamiento dice en conclusiones que del acuerdo de 19 de diciembre de 2007 se deduciría una pérdida sobrevenida parcial de objeto, dado que el Ayuntamiento de DENIA ha reconocido en parte las pretensiones del demandante. Por lo demás, la tramitación del PGT ha sido totalmente correcta y se cumple con la funcionalidad propia de estos instrumentos.

GVA indica que claramente no se produjo una estimación de las alegaciones del demandante en los términos por él pretendidos; y que la sala recientemente ha desestimado diversos recursos en relación con este plan. Por lo demás , la demandante pretende que este PGT haya de ser continuista respecto del plan anulado, cuando la Sentencia anulatoria es firme, dato éste que el perito no tiene en cuenta en su dictamen.

Como se deduce de previas Sentencias de la sala, lo cierto es que lo que ha existido tras la Sentencia 1009/03 es un vacío de ordenación, de forma que el PGT ordenaba ex novo. Y por lo demás, aunque el perito de parte indica que es posible la ejecución de la manzana mediante actuaciones aisladas, asimismo reconoce que existían infraestructuras pendientes de terminar, y cuya conexión con las redes de servicios es inmediata. Por inmediata que sea, viene a decir la GVA , es preciso ejecutar tales infraestructuras, siendo de aplicación la Sentencia de la sala de dos de noviembre de 2006 , en casación para unificar doctrina, de acuerdo con la cual si se trata de integrar las parcelas en la malla urbana ejecutando las infraestructuras de integración y conexión, es viable la actuación integrada en suelo urbano.

OCTAVO. Por lo pronto, tanto la demandante como las demandadas convienen en que la estimación de las alegaciones y del recurso de reposición fue, pese a su literalidad , sólo parcial; de forma que se modificó la ficha de planeamiento y gestión pero se mantuvo la unidad de ejecución. Y esto se corrobora tanto por el sentido del informe municipal en su día evacuado , que fue sólo favorable en cuanto a la modificación de esa fjcha , como por el hecho mismo de que en sus alegaciones el demandante aducía asimismo la nulidad total del PGT; alegación ésta que ha sido desestimada en multitud de recursos de reposición tramitados frente al plan.

Por tanto, el proceso se centra no en inejecución de acto firme sino en la desestimación de algunas de las pretensiones formuladas en vía administrativa.

NOVENO. Sentado lo anterior, dice GVA que concurre desviación procesal, dado que en el recurso de reposición en puridad lo que se pedía era la exclusión de la manzana de cualquier unidad de ejecución y en la demanda se pide la nulidad total del plan. Debe no obstante puntualizarse que en puridad siendo instrumentos de planeamiento no sería viable el recurso de reposición ni el de alzada, dado lo que dispone el art. 107-3 de la ley 30/1992 y dado asimismo que la STS de cinco de octubre de 2005, que se dicta sobre un supuesto al que era de aplicación el Decreto 77/93, así lo argumenta. En todo caso, y con independencia de que las partes soslayan esta cuestión, el hecho es que se dio pie de recursos en que se hacía mención al recurso Administrativo correspondiente; pero , como realmente este recurso contencioso administrativo pudo haberse formulado de forma directa atendiendo a lo que dice dicha Sentencia del TS, conviene entrar en el fondo de las alegaciones realizadas en relación con el PGT en su conjunto.

No obstante, sí tiene toda la razón la demandada cuando dice que no se puede atender a la pretensión de vinculación pro futuro de esos terrenos a la situación que tenían con el PGT de 2000 , por el sencillo motivo de que ello comportaría ignorar la potestas variandi; si bien es cierto que excepcionalmente la STS de 15 de marzo de 1993, entre otras, permite la sustitución judicial de una concreta calificación urbanística de un concreto terreno en los supuestos en que quede reducida a cero la discrecionalidad, se trata de un supuesto muy excepcional, que por lo demás no atiende a una vinculación pro futuro sino que atiende al concreto contexto de un plan urbanístico y no a instrumentos aún no aprobados y cuyo contenido se ignore. Y además tal sustitución exigiría en todo caso una cumplida prueba de que en ese concreto caso se ha producido una reducción a cero de la discrecionalidad.

DECIMO. En cuanto al PGT, esta sala, en diversas Sentencias, ha rechazado ya las impugnaciones del mismo en su conjunto; considerando la sala que ni este PGT excede los límites de la figura, ni es ilegítima la colaboración entre GVA y Ayuntamiento en su redacción -siendo lo relevante exclusivamente que la aprobación final se haya efectuado por quien es competente- ni puede aludirse a ausencia de los presupuestos de hecho que justifican el recurso a estos planes.

Así en la Sentencia de 22 de febrero de 2008 :

"CUARTO En orden a la legalidad del Plan Transitorio aprobado , conviene determinar inicialmente que el precepto que ampara tal instrumento es el art. 36 de la Ley 6/1994, de 15 de noviembre (LCV 1994, 364, 405 ), reguladora de la actividad urbanística, que está pensado precisamente para situaciones conyunturales de urgencia, al disponer que:

Cuando un municipio carezca de planeamiento general o éste haya sido suspendido o anulado en su eficacia , si su situación urbanística lo requiere , el Consejero competente en Urbanismo podrá, previo informe favorable del Consejo superior de Urbanismo y acuerdo habilitante del Gobierno Valenciano, elaborar directamente su plan general y tramitarlo con carácter urgente.

Esos planes limitarán su contenido a los sectores y determinaciones indispensables para posibilitar un ordenado desarrollo urbanístico a corto plazo y deberán ser sustituidos, a la mayor brevedad posible , por un nuevo plan de elaboración municipal.

Precepto este simétrico al que establece el art. 82, de la Ley 16/2005, de 20 de diciembre (LCV 2005, 494), Urbanística Valenciana .

Tanto determinante situación de urgencia, como los requisitos formales, y la limitación temporal que el precepto impone parece que se han cumplido suficientemente , es mas ha existido colaboración interadministrativa entre el Ayuntamiento y la Consellería hasta el punto de que se ha partido de unas Bases o premisas definitorias que perfilaban el contenido del instrumento.

La urgencia, era evidente , dada la anulación por este Tribunal, en virtud de Sentencia de 7 de julio de 2003 (JUR 2004, 222915 ), del Plan General de Ordenación Urbana del año 2000 , hoy firme.

Parece claro que, ante la situación creada, era necesario dotar al importante municipio de Denia, para evitar la reviviscencia de instrumentos absolutamente desfasados, de una mínima ordenación que , le permita contar, en todo momento, con suficiente suelo ordenado, para atender las demandas sociales de viviendas y equipamiento.

Lo mismo decir de su temporalidad, pues el Plan aprobado limitaba su vigencia a dos años , en función del compromiso previo del Ayuntamiento de Denia, de presentar documento para concierto previo, en el plazo de tres meses a contra desde la entra en vigor de este instrumento, y de aprobar provisionalmente un nuevo Plan en el termino de un año...

QUINTO Es el contenido del Plan Transitorio, lo que aparentemente preocupa mas a la actora , y en este sentido el precepto trascrito dice textualmente: "Esos planes limitarán su contenido a los sectores y determinaciones indispensables para posibilitar un ordenado desarrollo urbanístico"

El precepto es tan amplio que evidentemente cabe casi todo, de forma que hay que ser particularmente cuidadoso para anular un Plan Transitorio por este motivo.

Las afirmaciones generalistas carecen de toda significación, y cada plan, a incluso cada declaración del Plan, tendrá que ser analizada, contemplada , desde la perspectiva histórica, geográfica y sociológica en que se mueva, y calificada como necesaria o no para posibilitar, en el estricto marco temporal en el que se articula un Plan de esta naturaleza, el mínimo y ordenado desarrollo urbanístico. Bien entendido que, el contenido de estos Planes, no es solo la regulación sectorial o a gran escala, sino que también pueden existir determinaciones de muy diversa naturaleza y contenido , que pueden llegar incluso a la clasificación del suelo, cuando existan razones que así lo exijan.

A estos efectos y como pone de manifiesto el acto que se recurre, el Plan, básicamente pretende lo siguiente:

a).- No Toca el Suelo Urbano, sino que sectoriza en aquellos ámbitos en los que se precisan operaciones de reforma interior.

b).- En cuanto al suelo urbanizable, se mantienen los que así estaban clasificados por el Plan declarado nulo, y sustancialmente se mantienen vivos, los necesarios para satisfacer la demanda de vivienda de promoción pública , los destinados a usos asistenciales, los necesarios para disponer de suelo para actividades productivas a corto plazo, y aquellos cuya finalidad es establecer equipamientos de titularidad pública. En el resto se suspende el planeamiento, incluyendo la programación y concesión de licencias.

c).- En cuanto al suelo no urbanizable, se suspende el planeamiento, de manera que sobre ellos, no es posible ningún tipo de reclasificación.

d).- En cuanto a suelo No Urbanizable, se propone como tal aquel que estaba clasificado como tal PG-2000 , así como los forestales, los afectados por cepas, los declarados LIC, Red-Natura 2000, Zonas Húmedas. Y junto a ellos se incorporan las determinaciones comprendidas en el PORN del Parque Natural del Montgó.

e).- En cuanto a la red primaria de dotaciones, se mantienen las necesarias según las anteriores consideraciones, siempre que tengan urgencia, y estén destinadas a equipamientos educativos y asistenciales, y también las necesarias para la conservación del patrimonio cultural y preservación de la naturaleza...."

La de 30 de mayo de 2008 reseña:

"Tanto la determinante situación de urgencia , como los requisitos formales, y la limitación temporal que el precepto impone parece que se han cumplido suficientemente, es mas ha existido colaboración interadministrativa entre el Ayuntamiento y la Conselleria hasta el punto de que se ha partido de unas Bases o premisas definitorias que perfilaban el contenido del instrumento.

La urgencia, era evidente, dada la anulación por este Tribunal, en virtud de Sentencia de 7 de julio de 2003, del Plan General de Ordenación Urbana del año 2000 , hoy firme.

Parece claro que, ante la situación creada, era necesario dotar al importante municipio de Denia, para evitar la reviviscencia de instrumentos absolutamente desfasados, de una mínima ordenación que, le permita contar , en todo momento, con suficiente suelo ordenado, para atender las demandas sociales de viviendas y equipamiento.

Lo mismo decir de su temporalidad, pues el Plan aprobado limitaba su vigencia a dos años, en función del compromiso previo del Ayuntamiento de Denia, de presentar documento para concierto previo, en el plazo de tres meses a contar desde la entra en vigor de este instrumento, y de aprobar provisionalmente un nuevo Plan en el termino de un año.

Ciertamente, estas previsiones temporales no se han cumplido , y así la consellería, prorrogó la vigencia del Plan Transitorio por un año, en virtud de Resolución de fecha 7 de enero de 2008, a la que ha sido ampliado el recurso".

En sentido parecido , las de 25 de abril y siete de marzo de 2008.

DECIMO. Más recientemente, la sala ha dictado Sentencia en el RCA 702/06 ; esta Sentencia aborda con mayor profundidad los aspectos generales de este PGT:

"SEGUNDO.- Previo al examen de las cuestiones planteadas procede dejar sentado lo siguiente:

1º).- En 26-9-2000 último PGOU fue aprobado del Municipio de Denia, y el Plan de Reforma Interior "Ronda Perimetral Norte", entró en vigor el 9-5-2002.

2º).- Por Sentencia nº 1009/2003 de 7-7 (recurso Contencioso Administrativo 2/1633/00 ) se anuló el PGOU , aprobado por la Resolución antes mencionada.

Esta Sentencia es firme, según Auto del TS de 28/03/06 , al haber desistido la Generalitat Valenciana del preparado Recurso de Casación, de ahí que no pueda aceptarse la argumentación actora relativa a la vigencia y aplicación de la ordenación urbanística contenida en el PGOU mencionado.

3º).- El 28-4-2005, en sesión plenaria, el Ayuntamiento de Denia, solicitó del Conseller la elaboración de un Planeamiento General Transitorio para la situación coyuntural de urgencia creada a raíz de la anulación por esta Sala del PGOU del año 2000.

4º).- Con fecha 10-5-2005, la Comisión territorial de Urbanismo emitió informe favorable, y el 13 siguiente, el Gobierno Valenciano habilitó al Conseller para que elaborase y tramitase con carácter urgente un Plan General Transitorio para el Municipio de Denia.

5º).- Tras los trámites de informes e información pública, estudio de alegaciones , Declaración de Impacto ambiental..., la Consellería en colaboración con técnicos municipales redactó el PGT , que definitivamente aprobó el Conseller en 27-12-05.

TERCERO.- Sentado lo anterior procede rechazar de plano toda la argumentación relativa a la vigencia del PGOU del año 2000, en cuanto éste fuera anulado por Sentencia de esta Sala (Sección 2ª), que es firme; de donde resulta que también procede rechazar de plano cualquier argumentación relativa a las contradicciones que el PGT contiene, en referencia o relación a la ordenación que el PGOU establecía.

Siguiendo con el examen de motivos de impugnación, procede que nos remitamos a los razonamientos contenidos en anteriores Ss. de esta Sala y Sección (S. 797/08 de 12-6; 257/08 de 22-2; 344/08 de 7-3, entre otras ) recaídas en diferentes recursos Contencioso-Administrativos, con idéntico objeto al presente.

En las dichas Ss., abordando la cuestión relativa a la naturaleza y oportunidad del PGT aprobado por la Resolución que aquí se impugna , se indicaba:

"conviene determinar inicialmente que el precepto que ampara tal instrumento es el Art. 36 de la Ley 6/1994, de 15 de noviembre, reguladora de la actividad urbanística, que está pensado precisamente para situaciones conyunturales de urgencia, al disponer que:

Cuando un municipio carezca de planeamiento general o éste haya sido suspendido o anulado en su eficacia , si su situación urbanística lo requiere, el Consejero competente en Urbanismo podrá, previo informe favorable del Consejo Superior de Urbanismo y acuerdo habilitante del Gobierno Valenciano, elaborar directamente su plan general y tramitarlo con carácter urgente.

Esos planes limitarán su contenido a los sectores y determinaciones indispensables para posibilitar un ordenado desarrollo urbanístico a corto plazo y deberán ser sustituidos, a la mayor brevedad posible, por un nuevo plan de elaboración municipal.

Precepto este simétrico al que establece el Art. 82, de la Ley 16/2005, de 20 de diciembre, Urbanística Valenciana .

Tanto la determinante situación de urgencia , como los requisitos formales, y la limitación temporal que el precepto impone parece que se han cumplido suficientemente , es más, ha existido colaboración interadministrativa entre el Ayuntamiento y la Consellería hasta el punto de que se ha partido de unas Bases o premisas definitorias que perfilaban el contenido del instrumento.

La urgencia, era evidente, dada la anulación por este Tribunal, en virtud de Sentencia de 7 de julio de 2003 , del Plan General de Ordenación Urbana del año 2000 , hoy firme.

Parece claro que , ante la situación creada, era necesario dotar al importante municipio de Denia, para evitar la reviviscencia de instrumentos absolutamente desfasados, de una mínima ordenación que, le permita contar, en todo momento, con suficiente suelo ordenado, para atender las demandas sociales de viviendas y equipamiento.

Lo mismo decir de su temporalidad, pues el Plan aprobado limitaba su vigencia a dos años , en función del compromiso previo del Ayuntamiento de Denia, de presentar documento para concierto previo, en el plazo de tres meses a contra desde la entra en vigor de este instrumento , y de aprobar provisionalmente un nuevo Plan en el término de un año".

Ciertamente, estas previsiones temporales no se han cumplido, de manera que la Consellería hubo de prorrogar la vigencia del Plan Transitorio por un año, en virtud de Resolución de fecha 7 de enero de 2008. Pero ello no afecta -como pretende la actora- ni al carácter temporal o transitorio del plan, ni al procedimiento de elaboración del mismo, como determinante de la nulidad que aquélla impetra.

Al hilo de lo dicho ha de significarse también que tampoco se aprecia violación del Art. 166.2 del R . de Planeamiento, que se refiere a "modificaciones" del PGOU, no al supuesto de aprobación de PGT, cual es el caso que nos ocupa.

En efecto , el párrafo 1º del citado precepto establece que, el Gobierno Valenciano, fundado en la especial urgencia de un Plan, podrá reducir a su mitad, los plazos previstos en el artículo 38.2 de la LRAU . Es precisamente el supuesto que contempla este párrafo el que permite la urgente tramitación del Plan Transitorio, precisamente para evitar, en la medida de lo posible , que un municipio como Denia , quede sin un instrumento urbanístico General, por muy limitado en el tiempo y provisional que sea.

El párrafo 2º, el que se dice violado, como el mismo expresa , se está refiriendo estrictamente a las modificaciones del Plan, y niega la tramitación como urgente de aquellas, las modificaciones, que "estén sujetas a informes sectoriales exigidos por la legislación de grandes superficies, patrimonio cultural, o impacto ambiental", lo que desde luego no integra el caso de autos.

CUARTO.- Tampoco puede estimarse la alegación relativa a la incompetencia del órgano , pues como hemos indicado el PGT fue aprobado por la GV -cual es lo procedente-, de conformidad con la norma transcrita.

Y no varía dicha competencia -es evidente- el hecho de que en el proceso de elaboración interviniera la Corporación municipal , pues no es ajeno al actuar Administrativo -el Ordenamiento así lo prevé- las actuaciones coordinadas o de colaboración entre administraciones, cual en el caso ha acaecido.

.....

.

SEXTO.- No puede tener tampoco favorable acogida la alegación relativa a la "modificación" de la clasificación del suelo que se contiene en la LS, pues -según entiende la actora- se introduce una clase de Suelo Urbanizable inexistente y no previsto en la norma, cual es el Suelo Urbanizable "con planeamiento Suspendido":

Lo primero que hay que observar al respecto es que nos hallamos ante un PGT , cuyo contenido se limitará a los sectores y determinaciones indispensables para posibilitar un ordenado desarrollo urbanístico.

En tal sentido, el pronunciamiento o determinación relativa a "planeamiento suspendido" contempla el simple hecho de suelos urbanizables que mantienen dicha clasificación y cuya regulación pormenorizada se supedita a la aprobación de P.G.O.U., por exceder -a entender del órgano de planeamiento- el límite autorizado por el art. 36 LRAU .

No hay, en puridad, una categoría nueva de suelo , introducida por el PGT al margen de las previsiones de la Ley.

SÉPTIMO.- Igual suerte desestimatoria ha de correr la alegación relativa a la falta de documentación preceptiva, con referencia a los Estudios de Paisaje y Acústico.

Como establece en este punto la GV, no puede obviarse el dato de que a la fecha de aprobación del PGT (27-12-05) y, más aún, de tramitarse ni la L. 7/02 de Contaminación Acústica , ni la L. 4/04 de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje, habían sido desarrolladas reglamentariamente.

Los respectivos Reglamentos fueron aprobados por R. Dec. 104/06 de 14-7 del Consell, sobre Planificación y Gestión en materia de Contaminación Acústica y 120/06 de 11-08 sobre Paisaje de la CV.

En definitiva, a la fecha de la resolución aquí impugnada, no estaba en vigor la reglamentación necesaria para acometer la elaboración de los Estudios que echa en falta la actora.

Es más , si nos remitimos a la normativa contenida en los citados Reglamentos, de la misma resulta que el Estudio de Paisaje y Acústico que han de acompañar a los respectivos instrumentos de planeamiento, exigen la previa aprobación de Planes de Acción Territorial -en las respectivas materias- por parte del órgano autonómico, y otros de ámbito municipal -en el marco de aquellos- por las respectivas Corporaciones Locales, en los supuestos y condiciones que las dichas disposiciones señalan (art. 10 del Dec. 104/06 y 26 del Dec. 120/06, siguientes y concordantes)."

UNDECIMO. Además , en el RCA 670/2006, la sala ha profundizado en el problema de las relaciones entre las determinaciones de la ordenación del PGT y las del plan general anulado, y ha llegado a la conclusión de que, habiéndose declarado la disconformidad a Derecho del plan de 2000, pura y simplemente éste no constituía una ordenación de la que partir a efectos del ejercicio de la potestas variandi, sino que muy al contrario hay que partir de un vacío en la ordenación; salvo lógicamente que hubiera para esa zona un concreto instrumento de ordenación distinto del plan anulado. La prueba practicada a instancia de la parte demandante sin embargo es contundente: no había, antes del PGT, instrumento alguno de ordenación para esa manzana.

La Sentencia citada en ese recurso dice:

"DUODECIMO. Hay que partir pues de un vacío de ordenación y no de las ordenaciones propias de un plan que ha sido anulado; y desde esta perspectiva y no de otra interpretar el art , 36 LRAU . Esto es lo que indican las Sentencias citadas; y es lo que por ejemplo, como con total acierto alega el Ayuntamiento, justifica que se hayan incluso contenido en el nuevo plan ciertas directrices de estrategia de evolución urbana y ordenación del territorio, indispensables en este especialísimo caso para que el plan general transitorio pudiera cumplir las finalidades que le son propias. Y ello porque, si se parte de un planeamiento obsoleto desde cualquier punto de vista, incluso lo que es establecer los parámetros de crecimiento urbanístico a corto plazo exige dotar de una mínima coherencia a las determinaciones propias del PGT; y esa coherencia sólo puede venir dada por el establecimiento de unas directrices, aunque sean mínimas.

Otra cosa sería que el demandante hubiera demostrado positivamente que las directrices en cuestión no son coherentes con la exigencia de articulación mínima de forma coherente del desarrollo urbanístico a corto plazo.

Desde esta perspectiva asimismo decaen, como señalan las Sentencias antes citadas , las exigencias de continuismo con el plan de 2000 aludidas en la demanda; máxime, como ahora se verá, cuando la mayor afección sobre la finca del recurrente obedece precisamente a la necesidad de dar estricto cumplimiento a la Sentencia 1009/03 .

En realidad, todos los alegatos de la demanda, salvo los que se centran en la parcela del actor, son muy generales y en realidad, como se desprende de la propia ratificación de la pericial, parten del presupuesto erróneo del necesario continuismo con el plan anulado. Lo que hay en realidad , se insiste, es un absoluto vacío en la ordenación y por tanto estamos ante una ordenación, si bien provisional, que prácticamente parte de la nada. Lo único que deberá ser es racional mínimamente desde la perspectiva de la situación de hecho, pero esto es distinto al mero continuismo; la racionalidad y razonabilidad partiendo de la situación de hecho más bien tiene su encaje, como se verá, en la aplicación del balance costes ventajas.

Por esta misma razón, y aunque la demandante viene a decir que la memoria es excesivamente genérica y no satisface unas exigencias mínimas de motivación a la vista de la concreta finalidad de los PGT, ello se debe precisamente a las peculiaridades del presente caso. O lo que es lo mismo , no tienen el mismo alcance los objetivos a corto plazo en un municipio cuyo último planeamiento haya sido aprobado por ejemplo diez años atrás que otro cuyo último planeamiento no anulado date de hace más de 35 años. No se puede olvidar que estamos ante el ejercicio de la potestad de planeamiento, es decir en el ámbito de la creación de normas; lo que incluso en los PGT exige conferir a la Administración un cierto margen de apreciación incluso en la determinación de la concurrencia de los supuestos habilitantes del ejercicio de la potestad de planeamiento y aun del alcance de éste, a la vista precisamente de las peculiaridades de dicho supuesto de hecho. Es decir, existía un cierto margen de apreciación en la interpretación de los conceptos jurídicos indeterminados que contenía el art. 36 LRAU ; lo que si cabe se manifiesta de forma más acentuada en casos tan peculiares como éste. Y dicho margen se proyectaba tanto en cuanto al presupuesto fáctico como al alcance y funcionalidad del PGT; sobre todo en un caso como el que nos ocupa.

Y así, en estas circunstancias, más que hablar genéricamente de falta de motivación, el recurrente debería haber dado concretos argumentos en relación con las supuestas extralimitaciones del PGT; cosa que en puridad sólo hace en relación con las determinaciones atinentes a su propiedad.

DECIMOTERCERO. Antes de seguir adelante , y dado que uno de los argumentos más importantes sobre los que gira la demanda es la falta de racionalidad, razonabilidad y proporcionalidad de las determinaciones que afectan a la parcela del demandante, conviene hacer una referencia a cuáles son las posibilidades de control judicial de la discrecionalidad en la potestad de planeamiento y sus límites. Y así esta sala, en el recurso 2326/98, ha dicho:

"A este respecto, lo primero que hay que resaltar es el elevado grado de discrecionalidad que asiste al planificador. Esta discrecionalidad del autor del plan viene fundamentada en diversos órdenes de consideraciones.

A) La primera de ellas es que la potestad de planificación urbanística constituye una manifestación más de la potestad reglamentaria , conformadora por tanto del Ordenamiento Jurídico, y que no se agora en su aplicación. Nos encontramos ante una potestad de creación del Derecho, y no de simple ejecución del Ordenamiento; y ello es suficiente para justificar la concurrencia de dicha discrecionalidad.

No sólo eso, sino que, además, no puede entenderse que los planes urbanísticos sean, en sentido material, puros Reglamentos de ejecución de la legislación urbanística dictados en su desarrollo; al contrario, son los planes los que culminan el diseño del carácter estatutario de la propiedad del suelo (art.2.1 de la Ley 6/98 , de régimen del suelo y valoraciones). Así puede citarse, como expresión de una doctrina consolidada, la STS de dos de febrero de 1987 .

B) El segundo orden de consideraciones, estrechamente conectado con el anterior , atañe a la concepción misma de la potestad de planeamiento como, precisamente, potestad de planificación. Potestad de planificación que, obviamente , se proyecta hacia el futuro, y que comporta , en lo que aquí nos concierne, la posibilidad de optar por un diseño de nueva planta en la ordenación urbanística, de cara a la consecución de determinados fines perseguidos por el propio planificador.

C) El tercer orden de consideraciones estriba en el principio de autonomía local; autonomía local que, como subraya el reciente Libro Blanco para la reforma de la Administración local, es de índole política en tanto en cuanto se sustenta sobre la legitimidad democrática de los órganos de gobierno municipal. Principio de autonomía local que, en relación con la potestad de planeamiento urbanístico, ha sido reiteradamente afirmado por el TS, a partir fundamentalmente de su Sentencia de 13 de julio de 1990 ; Sentencia ésta que reinterpretó el art. 41 TRS de 1976 en orden a las potestades autonómicas en la aprobación definitiva de los planes de urbanismo -en el mismo sentido, por ejemplo , la de 25 de abril de 1991 o la de 25 de febrero de 1992-.

Y, en este punto , la Comunidad Valenciana, primero en el art. 40 de la hoy derogada LRAU, aplicable al caso de autos, y en la actualidad en el art. 85 de la vigente Ley 16/2005, ha concretado hasta dónde llega la autonomía municipal en el diseño urbanístico del municipio, y dónde empiezan, correlativamente, las potestades autonómicas en la aprobación definitiva de los planes.

Lo anterior conecta con la reciente jurisprudencia del Tribunal Constitucional , que, por ejemplo en Sentencias 132/2001, 25/2004 y 16/2004, si bien en una materia distinta (como es la sancionadora) ha afirmado que la relación entre las ordenanzas locales y la ley no puede ser la misma que existe entre la ley estatal o autonómica y sus Reglamentos de desarrollo; dada la ausencia de potestad legislativa en las Corporaciones Locales y la necesidad de preservar su autonomía.

Puede citarse, entre otras , además, la STS de 18 de marzo de 1992, que justifica la potestas variandi, entre otras cosas, en el principio democrático, que la Sentencia considera reforzado a la vista de la existencia de un trámite de información pública en el procedimiento de aprobación del planeamiento; a la que puede añadirse, entre otras muchas, la de nueve de julio de 1991.

D) A todo lo anterior debe añadirse que la decisión planificadora afecta a una enorme variedad de intereses, tanto públicos como privados , que se entrecruzan entre sí y que muchas veces resultarán opuestos unos con otros; de forma que el planificador debe llevar a efecto una compleja operación de ponderación y valoración de todos los intereses afectados antes de adoptar la decisión; y es dicha complejidad la que, efectivamente , comporta de hecho que, en línea del principio, sean o puedan ser múltiples las posibles soluciones que el planificador pueda ofrecer ante una misma situación.

No obstante, como se verá a continuación, esta operación queda sujeta a importantes límites.

Nos encontramos , en suma , ante una potestad de ordenación , con proyección de futuro, que comporta el diseño de un modelo urbanístico, para todo el municipio o para parte de él, y que se fundamenta además en la autonomía política de los municipios; si bien con el límite del interés supralocal, cuya defensa se encomienda a la comunidad Autónoma.

Por su propia esencia, como tal potestad de ordenación y planificación, conformadora del Ordenamiento Jurídico, la potestad de planificación urbanística no puede quedar congelada, sin más , ante una concreta situación de hecho; muy al contrario, su propio carácter innovativo le confiere la posibilidad de modificar la realidad preexistente. Y así, reiterada jurisprudencia del TS , de la que por ejemplo son exPonentes las Sentencias de 18 de marzo de 1991 o la de seis de junio de 1992, afirma que los Derechos de los propietarios, bien deriven de una situación fáctica o bien de la preexistente ordenación, no son un límite (o más bien, no son un límite absoluto) a la potestad de planeamiento.

UNDÉCIMO. Sentado lo anterior, que constituye el fundamento de la discrecionalidad del planificador en el ejercicio de la potestas variandi, hay sin embargo que determinar cuáles son sus límites; siempre teniendo en cuenta que existen además otros, como el principio de jerarquía normativa y la consiguiente sujeción, por ejemplo , a los estándares urbanísticos; y asimismo otros principios generales del Derecho distintos de los que se desarrollan a continuación, que son los habitualmente más utilizados en la fiscalización jurisdiccional del ejercicio de la potestad de planeamiento urbanístico.

Existen en todo caso otros, como el de seguridad jurídica, que el TS viene conectando con el carácter reglado de las licencias para rechazar aquellas determinaciones del plan que, por su radical indeterminación, no den pautas suficientes para el otorgamiento o denegación de la licencia con aquel carácter (por ejemplo, STS de 22 de septiembre de 1989 o la de 18 de abril de 1990; también la de 17 de septiembre de 1989 , por citar sólo alguna).

A) En primer lugar , a este respecto, el Tribunal Supremo viene reiteradamente considerando que dicha potestas variandi es máxima en el momento de la aprobación ex novo de una nueva ordenación global de la ciudad; dado que, en este punto, nos encontramos ante una decisión esencialmente política. Que la misma se sujete no obstante a límites es más que evidente; y así no puede perderse de vista el progresivo aumento del contenido normativo de los planes de acción territorial , como tampoco las previsiones generales de la Ley 6/98, del suelo y valoraciones -arts. 8 ss.-, y de la normativa autonómica de desarrollo -en la actualidad, Ley 10/2004, del suelo no urbanizable, y arts. 10 ss. de la Ley 16/2005 -, e incluso , como después se hará referencia, el juego de los principios generales del Derecho.

La idea que refleja la jurisprudencia del Tribunal Supremo es que esa inicialmente muy extensa discrecionalidad en la potestad de planeamiento va , sin embargo, reduciéndose a medida que nos encontramos ante determinaciones más concretas. En efecto, una cosa son las grandes líneas del diseño urbanístico municipal y otra cómo se concretan después dichas líneas maestras en aspectos cada vez más de detalle. Porque, en efecto , cuanto más descendemos a la ordenación de detalle, más nos encontramos vinculados por la necesaria coherencia con el diseño estructural urbanístico del municipio. Por lo demás, cuanto más descendemos a cuestiones de detalle, van perdiendo relevancia los aspectos políticos para ir dando paso, paulatinamente , a otros aspectos de índole cada vez más técnica; cuestiones técnicas donde, más que de discrecionalidad, deberemos hablar, fundamentalmente, de interpretación y aplicación de conceptos jurídicos indeterminados , aun cuando muchas veces dicha interpretación y aplicación lleven consigo dificultades notorias.

Pues bien, la legislación urbanística valenciana refleja de modo meridiano esta idea del Tribunal Supremo; por cuanto, como es sabido, a partir de la LRAU el sistema valenciano de planeamiento no se configura ya como un sistema piramidalmente jerarquizado con base en los distintos tipos de planes, sino que , por el contrario, lo que se establece (así, arts. 17 y 18 de la hoy derogada LRAU y arts.5 ss. del Decreto 201/98, así como arts. 36 ss. de la LUV ) es una distinción material entre ordenación estructural, de la competencia de la Generalidad, y ordenación pormenorizada , que entra dentro del ámbito de competencia municipal. Éste es el modo como la normativa urbanística valenciana concreta lo que disponen los arts. 2 y 25.2 d) de la Ley 7/85 en relación con el planeamiento urbanístico.

En suma, lógicamente, y sin perjuicio de las obvias exigencias de coherencia, respeto a los planes de acción territorial y a la legislación urbanística y sectorial y a los principios generales del Derecho, lo cierto es que el comPonente discrecional de la potestas variandi tiene una mayor proyección cuando se trata de las determinaciones atinentes a la ordenación estructural (el diseño urbanístico básico del municipio), dado que las determinaciones propias de la ordenación pormenorizada tienen, no sólo aquellos límites, sino también el de la coherencia misma con la ordenación estructural previamente establecida.

Lo anterior , sin embargo, no significa que la discrecionalidad del planificador desaparezca en el estadio de la ordenación pormenorizada -en otro caso, estaríamos negando, pura y simplemente, la vertiente política de la autonomía local en su proyección sobre el planeamiento urbanístico-; simplemente, lo que sucede es que aquélla queda limitada, además, por la necesaria coherencia con la ordenación estructural a la que desarrolla.

B) El segundo límite es la coherencia necesaria del plan con la realidad de los hechos. Los hechos constituyen una realidad externa al planificador , un punto de partida preexistente que aquél no puede ignorar (STS de 11 de diciembre de 2003, entre otras). Pero el hecho de que el planificador no pueda desconocer los hechos, tal como la realidad los ofrece, no significa sin más que deba asumirlos y aceptarlos; dado que, de aceptarse esto último, la potestad de planeamiento quedaría congelada y sería simplemente imposible modificar el planeamiento cuando dicha modificación comportara un cambio en el Estado de hecho. Conclusión ésta que, como hemos visto, resultaría contraria a la esencia misma de la potestad de planeamiento.

En suma , una cosa es que el planificador incurra en un error en cuanto a la determinación de los hechos, que de ser relevante podría comportar la disconformidad a Derecho del plan por incoherencia con esa realidad (así. STS de 22 de septiembre de 1986, en un caso en que el planificador partía de la necesidad objetiva de conservación de una realidad que era inexistente; puede también citarse la de uno de diciembre de1986; o la de 23 de enero de 1989, sobre catalogación de un edificio), y otra palmariamente distinta es que dicho planificador, conociendo la realidad de los hechos, pretenda modificarla; lo que es legítimo siempre que se sujete a los límites que a continuación se verán.

Son muchas las Sentencias del TS que aluden a la realidad de los hechos determinantes; así, por ejemplo, la de ocho de junio de 1992 o la de 12 de mayo de dicho año , entre otras.

C) El tercer límite es la necesaria racionalidad interna del planeamiento; es decir, la ausencia de incongruencias lógicas y contradicciones dentro del mismo, tanto las referidas al contenido de un mismo plan como a la articulación necesaria entre unos y otros instrumentos de planeamiento. La incongruencia lógica comporta irracionalidad, pura y simplemente; y la irracionalidad no tiene cabida en la actuación de los poderes públicos españoles (ex art. 9.3 CE ). Así se puede citar, por ejemplo, la STS de 15 de diciembre de 1986 o la de 18 de julio de 1988 .

D) El cuarto límite, muy ligado con los dos anteriores , estriba en el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (ya aplicado a la potestad reglamentaria, por ejemplo, en las tempranas Sentencias del TS de 20 de febrero y seis de julio de 1959 ), que, como señala reiterada jurisprudencia del TS, proscribe las actuaciones regidas por el puro capricho y con absoluta ausencia de justificación jurídicamente viable. En suma , el planificador puede modificar la realidad (de otro modo no sería planificador); pero dicha modificación de la realidad debe obedecer a razones plausibles en términos jurídicos y no a la pura voluntad o a motivos desviados (STS de 18 de mayo de 1992 y STS de 18 de julio de 1988, entre otras muchas).

E) De este modo, la interdicción de la arbitrariedad enlaza con la exclusión de la desviación de poder, definida en el art. 70 de la Ley 29/1998 como el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los establecidos por el Ordenamiento Jurídico; sin que sea preciso ahora entrar en la polémica relativa a si dicha desviación de poder debe entenderse en un sentido estricto -comprensivo exclusivamente del ejercicio de potestades administrativas para fines privados- o amplio -ejercicio asimismo de potestades administrativas para fines distintos de los señalados en cada caso por el Ordenamiento, aunque los perseguidos sean públicos; caso de la llamada en ocasiones desviación de poder financiera. Porque, en efecto, la desviación de poder -que, no obstante, plantea importantes problemas en su aplicación , resaltados ya desde la antigua Sentencia del TS de cuatro de abril de 1974 ; y entre los cuales los de prueba no son los menores- proyecta esencialmente su campo de aplicación cuando se trata del ejercicio de potestades administrativas imbuidas de discrecionalidad, como sucede paradigmáticamente con el planeamiento urbanístico. Y así, por ejemplo, puede verse la STS de 26 de diciembre de 2001 , que estima la alegación de desviación de poder en relación con un estudio de detalle.

Y, por supuesto, la proscripción de la desviación de poder es directa consecuencia de la posición institucional de la Administración, al servicio objetivo de los intereses generales (art. 103.1 CE ) , única misión que aquélla debe cumplir.

F) Y dicho principio de interdicción de la arbitrariedad enlaza, asimismo , con las exigencias de motivación; motivación que, fundamentalmente, se contendrá en la Memoria del plan. Y así, la ya vieja Sentencia del TS de 16 de junio de 1977 alude incluso a la "memoria vinculante", en un caso en que las determinaciones del plan contradecían frontalmente lo que señalaba con claridad dicha Memoria. Y la STS de 13 de febrero de 1992 afirma con claridad la necesidad esencial de la Memoria como elemento para evitar la arbitrariedad. Por lo demás, asimismo se ha resaltado doctrinalmente la importancia de la Memoria como elemento de interpretación del plan.

Porque, efectivamente, si bien la Sala no comparte la tesis de que lo no motivado es, por este solo hecho , arbitrario, sí es cierto sin embargo que la ausencia de motivación comportará , en muchos casos, una presunción de que la Administración ha actuado de forma caprichosa y carente de justificación.

Esto sucede, paradigmáticamente, cuando, como aquí se trata, nos encontramos ante el ejercicio de potestades ampliamente discrecionales; dado que, en estos casos, los motivos que pueden amparar y justificar la decisión administrativa pueden ser muchos , o puede no ser ninguno -o ninguno plausible-. Y, de la misma manera, a priori pueden ser muchas las soluciones urbanísticas que puedan articularse ante una determinada realidad.

La falta de motivación en estos casos comporta la inequívoca presunción de arbitrariedad del planificador; con el agravante de que, en estos casos, los órganos jurisdiccionales no pueden declarar la conformidad a Derecho del plan con base en que el mismo pudiera fundamentarse en hipotéticos motivos hallados o razonados ex novo por el órgano judicial; dado que en ese caso dicho órgano estaría sustituyendo , pura y simplemente, la valoración administrativa discrecional. No obstante, debe añadirse que el TS, así por ejemplo en su Sentencia de 21 de septiembre de 1993, ha considerado viable que la determinación planificadora controvertida, aun no motivada a lo largo del expediente, se justifique finalmente por el defensor procesal de la Administración en la contestación a la demanda y en el período probatorio.

Así, hemos afirmado, en la Sentencia de 18 de julio de 2002 :

"También es muy cierto que el Tribunal Supremo tiene también dicho que esa discrecionalidad del planificador no es absoluta , ya que la misma se halla limitada por el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos recogido en el art.9.3 CE ; principio que prohíbe la adopción de decisiones carentes de justificación y de aquellas otras cuya justificación sea radicalmente insuficiente. También los restantes principios generales del Derecho limitan la discrecionalidad. Puede citarse en este sentido, entre otras muchas , la STS de 4-4-88 (A.2607) o la de 15-5-93 (A.2325 ).

Desde esta perspectiva, es obvio que cobra enorme relevancia, erigiéndose en el eje central de la discusión, la cuestión relativa a la justificación, en términos suficientes , de la modificación que ahora se cuestiona. Por esta razón , es preciso acudir en primer lugar a la Memoria de dicha modificación , que obra en el expediente Administrativo; ya que dicha Memoria tiene como objeto, precisamente, conocer cuál era la situación anterior y los porqués de la modificación. La importancia de la Memoria del Plan no puede obviarse, ya que, al tratarse de una decisión imbuida de una profunda discrecionalidad, es indudable que no podría nunca esta Sala confirmar una decisión planificadora no motivada o motivada insuficientemente, como se desprende de la antes citada STS de 21-9-93 ".

G) La interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos conecta asimismo con el principio constitucional de igualdad ante la norma (no olvidemos que el plan lo es). Y ello, en la medida en que dicho principio constitucional permite, sí , los tratamientos normativos desiguales ante situaciones en apariencia semejantes; pero siempre y cuando dicha desigualdad posea justificación en términos suficientes. En todo caso, la jurisprudencia del TS resalta las insuficiencias del principio de igualdad, en muchos casos , como efectivo mecanismo de fiscalización jurisdiccional de la potestad de planeamiento urbanístico, desde el momento en que el planeamiento comporta, ante todo, desigualdad (ausencia de uniformidad), que deberá ser corregida en fase de ejecución. Así, por ejemplo, la STS de 18 de abril de 2002 afirma que no existe reserva de dispensación cuando el propio PGOU establece unas determinaciones urbanísticas distintas para una parcela en atención a sus peculiares condiciones.

Alguna virtualidad puede tener, sin embargo, este principio , desde el momento en que la jurisprudencia afirma que, si las líneas generales del plan se presumen racionales, el apartamiento de las mismas podrá presumirse incoherente, salvo que se justifique suficientemente -S.S.T.S. de 20 de marzo de 1990 y de 21 de septiembre de 1993, entre otras-.

H) Porque, efectivamente, si bien la interdicción de la arbitrariedad se concibe habitualmente , en la jurisprudencia y en la doctrina , como ausencia absoluta de justificación, es asimismo cierto que cualquier justificación que se dé, aun cuando aisladamente considerada sea o pueda parecer plausible, no será siempre válida; porque , para serlo, la justificación de la decisión pública debe no sólo existir, sino además ser suficiente.

Y dicha suficiencia conecta, de nuevo, con el segundo límite al que nos referíamos: el de la realidad de los hechos. La suficiencia en la justificación exige, en efecto, la aplicación de la regla del balance costes-ventajas , manifestación del más amplio principio general de la proporcionalidad. Dicho principio, introducido por el Consejo de estado francés , inicialmente, en relación con las declaraciones de utilidad pública justificantes de la expropiación forzosa -así, en sus arrêts Ville Nouvelle de L'Est y Sainte-Marie de L'Assomption-, y extendido después a otros ámbitos , como el urbanístico -arrêt Ville de Limoges, por ejemplo- comporta la exigencia de que la decisión que se adopte comporte unos beneficios para el interés general que, sopesados, sean objetivamente Superiores a los perjuicios que, para el interés privado o incluso para otros intereses generales contrapuestos al perseguido por la administración en el caso concreto , cause dicha actuación. Sin que en todo caso pueda olvidarse que, en este punto, el sacrificio, si procede, para los intereses particulares , deberá ser objeto de la oportuna compensación en el momento de la ejecución del planeamiento, cuando se haga efectivo el principio de equidistribución de cargas y beneficios. Y este principio ha sido utilizado para controlar la potestad de planeamiento urbanístico, entre otras muchas, por las SS.T.S. de cuatro de mayo de 1990 o la de 18 de marzo de 1992 . La Sala también ha utilizado este principio en su Sentencia de 18 de julio de 2002 .

Lo que queremos decir, en suma , es que no todo sacrificio para los intereses particulares estará sin más, a priori, justificado ante el ejercicio de la potestas variandi, sino que éste, para ser legítimo, debe ponderar y sopesar adecuadamente el sacrificio a otros intereses públicos y privados con la finalidad de la actuación planificadora , por legítima que ésta sea en abstracto. Pero, en caso de resultar finalmente legítimo aquel sacrificio, la proscripción constitucional de la confiscación exigirá la oportuna compensación, que ya no atañe al planeamiento, sino a la ejecución del mismo.

Por lo demás, esta vertiente del balance costes-ventajas, en lo que a la ponderación con otros intereses públicos respecta, se halla asimismo estrechamente ligado a la necesaria eficiencia en la asignación y uso de los recursos públicos 8art. 31 CE y art. 3 de la Ley 30/1992 ).

H) Y es que , en efecto, el principio general de la proporcionalidad opera asimismo de manera decisiva en el ámbito de la potestad de planificación urbanística, también en sus otras vertientes. La primera de ellas, de gran relevancia en el ámbito que nos ocupa, es precisamente la vertiente de la adecuación de la decisión pública que se adopte para la consecución del fin perseguido; y conecta estrechamente con las exigencias de racionalidad interna a que se ha hecho referencia con anterioridad, así como con las necesidades de coherencia con la realidad fáctica. Porque, en efecto, si una decisión pública , a la vista de los hechos determinantes, se revela como inadecuada o inútil para la consecución del fin perseguido, dicha decisión será contraria al principio de proporcionalidad y adolecerá de incoherencia e irracionalidad; por lo que deberá ser anulada.

Pero es que, además, dicho principio de proporcionalidad tiene asimismo otra vertiente, indudablemente de mayor proyección en otros ámbitos de la actuación pública (paradigmáticamente, la potestad sancionadora, así por ejemplo ST.S. de 23 de enero de 1989 ; y las potestades de intervención en general , art. 6.2 RSCL ), consistente en la necesidad del medio utilizado de entre los que son eficaces para ello; es decir, la utilización de aquel, entre los que sean del mismo modo eficaces y adecuados, que resulte menos restrictivo para los intereses particulares. Principio éste que, si bien en abstracto sí es de aplicación al planeamiento urbanístico, en la práctica se revelará en muchos casos como de aplicación más problemática, debido esencialmente a la enorme amalgama de intereses contradictorios, en los aspectos más diversos , que confluyen y resultan afectados por la decisión planificadora. No obstante, también en alguna ocasión se ha empleado este mecanismo en la fiscalización judicial de dicha actividad, con resultado además estimatorio del recurso; y así en la STS de cuatro de mayo de 1990, donde se afirma que existían otras alternativas igualmente eficaces y sin embargo menos gravosas para los intereses particulares que la escogida por el planificador."

DUODECIMO. De lo anterior queda pues claro que en absoluto el plan recurrido estaba vinculado a las previsiones del previamente anulado; pero no sólo eso, sino que además, al partirse en relación con esta manzana de una ausencia de ordenación preexistente, la carga de motivación de la memoria era considerablemente menor que en casos en que se parta de una preexistente ordenación de una zona consolidada. Y además hay que tener en cuenta que un plan general , por transitorio que sea, no tiene tampoco la misma carga de motivación, en lo atinente a la ordenación de concretas manzanas o parcelas, que la que existe cuando se trata de justificar las líneas generales de la ordenación estructural.

Podría entenderse que la desestimación tácita de las alegaciones del demandante hubiera exigido una motivación específica; pero lo cierto es que las demandadas, en este proceso y a la vista de las manifestaciones del perito de la parte demandante, indican que de acuerdo con dicho señor aún procede complementar la urbanización de la manzana a fin de convertir las parcelas en solares; y que en un caso como éste el art. 10 RPLAN entonces vigente sí permitía excepcionalmente la actuación en suelo urbano mediante actuaciones integradas , y no sólo mediante actuaciones aisladas.

Recientemente la sala, en el recurso 678/06, se ha pronunciado precisamente sobre la cuestión de si son viables o no la actuaciones integradas en el ámbito del suelo urbano consolidado por la urbanización. Y la respuesta de la sala es la siguiente: la actuación integrada y la aislada se desenvuelven en el ámbito de la urbanización, y no en el ámbito de la equidistribución; y a efectos del art. 14-1 LSV vigente en aquel momento, lo esencial es que se respete el status del propietario, tanto si se acude a la actuaciones aisladas como a las integradas. En suma, es compatible una actuación integrada con el pleno respeto al status del propietario de suelo urbano consolidado que derivaba de la norma citada, tal como ahora paladinamente afirma el art. 21-4 c) LUV .

Pues bien, la Sentencia citada indica:

"NOVENO. En cuanto a la inclusión de solar o al menos suelo urbano consolidado por la urbanización en una unidad de ejecución , conviene partir de la reciente Sentencia dictada por la sala en recurso de casación para unificar doctrina, y que sustancialmente reproduce la Sentencia de uno de diciembre de 2003 . Dice esta Sentencia, de dos de noviembre de 2006 :

"Primero. Los actores en el recurso número 95/2.001 de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de justicia de la Comunidad Valenciana plantean recurso de casación para la unificación de doctrina respecto de la Sentencia número 1.210/2.004 de 23 de julio dictada en el referido recurso. Dicha Sentencia desestimaba el recurso Contencioso-Administrativo interpuesto por aquéllos contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de El Verger de 23 de octubre de 2000 por el que se aprobaba el Programa de Actuación Integrada de la UE-3, y contra el Acuerdo del Pleno de dicho Ayuntamiento de 6 de marzo de 2001 por el que se aprobaba el Proyecto de Reparcelación de la citada Unidad de Ejecución. El recurso se sustentaba , entre otros motivos, en que no resultaba procedente la inclusión de las parcelas de su propiedad en la Unidad de Ejecución afectada por el Programa de Actuación Integrada dado que estaban clasificadas como suelo urbano y contaban con los servicios urbanísticos básicos. La Sentencia recurrida rechazó dicha tesis partiendo de la premisa de que el hecho de que una parcela esté clasificada como suelo urbano y cuente con servicios urbanísticos no es óbice para la actuación integrada, pues el concepto de suelo urbano no es equivalente al de solar, y en el caso que no sea así es factible que parcelas clasificadas como suelo urbano queden afectadas por un Programa de Actuación Integrada (Fundamento de Derecho Cuarto); y ello sin perjuicio de que la existencia de servicios urbanísticos - cuya realidad quedaba constatada con el dictamen pericial obrante en autos - diera lugar a la aplicación del articulo 72.3 LRAU , es decir, si ello fuera de provecho para la actuación integrada los propietarios que las hubieran sufragado tienen Derecho a que en el seno de éstas se les compense por el valor actual de las mismas , lo que debería tener en cuenta el Ayuntamiento demandado cuando gire las correspondientes cuotas de urbanización (Fundamento de Derecho Octavo).

Segundo. En el recurso de casación para la unificación de doctrina la recurrente alega que la doctrina sentada en la Sentencia objeto del mismo que consta resumida contradice lo establecida en las siguientes Sentencias de esta Sala:

1ª. La Sentencia número 89/2002 de 24 de enero de 2002 de su Sección 1ª dictada en el Recurso número 180/1998.

2ª. La Sentencia número 1089/2002 de 23 de julio de 2002 de su Sección 1ª dictada en el Recurso 1073/1998.

3º. La Sentencia número 1401/2001 de 16 de noviembre de su Sección 1ª dictada en el Recurso 1514/1997 .

4ª. La Sentencia número 1383/2001 de 2 de noviembre de 2001 de su Sección 1ª dictada en el Recurso número 2424/1998.

5ª. La Sentencia número 209/2003 de 3 de febrero de 2003 de su Sección 1ª dictada en el Recurso 712/1998.

6º. La Sentencia número 1439/2000 de 15 de octubre de su Sección 1ª dictada en el Recurso 584/1996 .

7ª. La Sentencia número 1567/2002 de 28 de noviembre de 2002 de su Sección 1ª dictada en el Recurso número 47/1999.

5ª. La Sentencia número 1760/2002 de 30 de diciembre de 2002 de su Sección 1ª dictada en el Recurso 1925/1998.

Dicha contradicción se fundamenta en en que, mientras en todas las referidas Sentencias se afirma la necesidad de excluir las parcelas que cuenten con servicios urbanísticos del ámbito de Unidades de Ejecución para su desarrollo mediante Programas de Actuación Integrada, en aplicación e interpretación del artículo 6 en relación con el 33 LRAU, la Sentencia 1210/2004 de la Sección Segunda de esta Sala - objeto del presente recurso de casación para la unificación de doctrina - afirma lo contrario desde el momento en que, reconociendo la situación fáctica de la urbanización de las parcelas propiedad de los actores, considera que este hecho no justifica la exclusión de las mismas de la Unidad sin perjuicio de que este hecho se tenga en cuenta a efectos del reparto de los correspondientes costes. Y particularmente se citan, como expresivas de la doctrina que se entiende contradicha, las Sentencias de la Sección 1ª números 209/2003, 1567/2002 y 1760/2002 , en cuanto concluyen lo siguiente: "De todo ello se deduce que los preceptos de la Ley 6/1994, de 15 de noviembre de la Generalitat Valenciana , Reguladora de la Actividad Urbanística art. 9 que define el suelo urbanizable y el suelo urbano, los arts. 6, segundo párrafo, letra A y 33.6, que autorizan las Actuaciones Integradas en suelo urbano; entran en contradicción con la normativa estatal básica anteriormente citada, cuando se trata de parcelas que, como en el caso presente, tienen la condición de suelo urbano consolidado y solar. Pues bien , el artículo 149.3 de la Constitución E.D.L. 1978/3879 dispone que "La competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado, cuyas normas prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las Comunidades Autónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas. Todo ello hace innecesario el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad".

Tercero. Exige el artículo 96 de la Ley de la Jurisdicción - al que, junto con los artículos 97 y 98 se remite su artículo 99.4 en cuanto a plazos , procedimiento para la sustanciación y efectos de la Sentencia en relación con el recurso de casación para la unificación de doctrina previsto en dicho artículo 99 -, que en el escrito se interposición se invoquen Sentencias donde, respecto a los mismos litigantes u otros diferentes en idéntica situación, en mérito a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales se hubiese llegado a pronunciamientos distintos. Y en el examen de la concurrencia o no de las identidades exigidas por la Ley entre las Sentencias invocadas como contradictorias y la recurrida ha de destacarse que basta la comparación de todas ellas para llegar a la conclusión de que, frente a lo que alega el ayuntamiento demandado, al menos respecto de las números 209/2003, 1567/2002 y 1760/2002 se dan las necesarias identidades sustanciales exigidas por el artículo 99 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso administrativa de 1998 que, como es sabido , prevé un recurso de casación que constituye una vía extraordinaria que se arbitra para salvar la contradicción de criterios y pronunciamientos entre las diversas Salas o Secciones de lo Contencioso-Administrativo de un Tribunal Superior de Justicia, cuando respecto de los mismos litigantes u otros diferentes en idéntica situación , y en mérito a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales, se hubiera llegado a pronunciamientos distintos y que debe fundarse necesariamente en infracción de normas emanadas de la Comunidad Autónoma. En efecto, tanto en la Sentencia recurrida como en las citadas Sentencias de la Sección 1ª se discute la procedencia de la inclusión en una Unidad de Ejecución afectada por el Programa de Actuación Integrada de parcelas clasificadas como suelo urbano y que cuenten con servicios urbanísticos a la que, según alegan loe recurrentes se responde afirmativamente en la primera de ellas y negativamente en las Sentencias respecto de las que se predica la contradicción en que se fundamenta el recurso.

Cuarto. Establecido lo anterior - que lleva a rechazar la tesis del Ayuntamiento demandado conforme a la que el recurso sería inadmisible - la cuestión a resolver queda reducida a determinar si en las Sentencias sometidas a consideración se mentienen posturas divergentes acerca de la posibilidad de incluir en una Unidad de Ejecución afectada por el Programa de Actuación Integrada de parcelas clasificadas como suelo urbano y que cuenten con servicios urbanísticos. Y , partiendo de la premisa de que efectivamente se da dicha contradicción pues mientras las Sentencias de la sección 1ª concluyen que la existencia de servicios urbanísticos excluyen dicha posibilidad , la Sentencia recurrida parte , por lo que se desprende de su texto, de la conclusión contraria, el tema litigioso queda reducido a resolver acerca de cual de dichos criterios resulta asumible; y, si en la medida de ello, debe mantenerse lo resuelto por la citada Sentencia.

Quinto. La LRAU, cuando de suelo urbano se trata, permite tanto Programas de Actuación Aislada como Programas de Actuación Integrada, como determinadas actuaciones urbanísticas en ausencia de programa. Pero esto no significa que los Programas de Actuación Integrada se deban entender admisibles en suelo urbano, sin ningún tipo de matices y de forma indiscriminada. Ello es así porque la LRAU y el propio Reglamento de Planeamiento , aprobado por Decreto 201/1998 de 15 de diciembre, consideran que la regla general es que, en suelo urbano , proceden las actuaciones aisladas; de modo que las actuaciones integradas en suelo urbano sólo proceden de modo excepcional. Así se deduce claramente del artículo 9.2 LRAU, que declara preferentes las actuaciones aisladas en suelo urbano. El artículo 10.2 del Decreto 201/1998, por su parte, concreta lo señalado en aquel precepto cuando dispone que sólo son viables, excepcionalmente, las actuaciones integradas en suelo urbano cuando se trate de terrenos que ya tuvieran esa clasificación en el planeamiento general anterior a la LRAU, siempre que, o bien se tratara de suelo urbano consolidado por la edificación, o bien cuando dichos terrenos contaran con todos o algunos de los servicios urbanísticos que les permitirían realizar actuaciones aisladas , pero en cambio se consideraran más convenientes las actuaciones integradas, lo que traslada la cuestión a resolver a la determinación si esta justificación resulta en el caso de que se trate resulta suficiente. Y ello, entre otras cosas, porque no hay que olvidar que la noción de "conveniencia", recogida en el art. 10.2 del Reglamento de Planeamiento, constituye un concepto jurídico indeterminado, asequible a la interpretación por los órganos de este orden jurisdiccional; sin que del mismo pueda deducirse la existencia de una facultad omnínoda de apreciación de lo que deba considerarse como "conveniente" por parte de la Administración municipal; y sin que tampoco sea legítimo utilizar las potestades urbanísticas municipales para fines distintos de los consignados en el Ordenamiento jurídico. Porque , efectivamente , las finalidades de la actuación urbanística de los entes públicos se recogen en el art. 1 LRAU y son las que son, sin que por tanto las distintas potestades urbanísticas, y entre ellas la de programación, se puedan utilizar para otras finalidades que , aun legítimas, no son las propias. Pues bien, sea como fuere, el alcance del art. 10.2 del decreto 201/98 debe determinarse mediante su puesta en relación con el resto del ordenamiento jurídico, conforme al art. 3.1 CC. Y es así que la Ley estatal 6/1998 del Régimen del Suelo y Valoraciones diferencia en su artículo 14 entre dos clases de suelo urbano, el consolidado y el no consolidado, con un régimen jurídico sustancialmente diferente tanto en cuanto a las cargas y deberes como a los Derechos de los propietarios en una y otra clase de suelo. La STC 164/2001 declaró la constitucionalidad de ese artículo 14 ; pero , más aún, la STC 54/2002 declaró inconstitucional la Ley Vasca 3/1997 en cuanto que ésta preveía una cesión del 10% del aprovechamiento tipo en todo el suelo urbano , tanto consolidado como no consolidado, pese a lo que dispone la ley básica estatal. Aun cuando no sea éste el caso de la Comunidad valenciana, ya que el artículo 19 de la Ley 14/1997 establece que el porcentaje de cesión de aprovechamiento tipo en todo el suelo urbano es del 0%, bien es verdad que no se puede tratar igual al propietario del suelo urbano consolidado y al del suelo urbano no consolidado. Porque el propietario de suelo urbano consolidado sólo tiene el deber de convertir su parcela en solar , si le faltara algún servicio urbanístico para llegar a serlo, y el deber de edificar su solar. Ahí se acaban los Derechos de los propietarios en suelo urbano consolidado. No tiene pues sentido incluirles en ningún PAI, del que derivan (así, artículos 29.9 y 66 ss. LRAU) unos deberes del propietario de suelo distintos de los regulados en el artículo 14.1 de la Ley 6/1998. A efectos de la determinación de cuándo estamos o no ante suelo urbano consolidado, la Sección primera de esta Sala , en Sentencia de 28 de noviembre de 2003, dictada en el recurso 722/99 y acumulados, ha afirmado claramente que una cosa es suelo urbano consolidado y otra distinta el solar, concepto éste plasmado en el artículo 6 LRAU . Porque, efectivamente , del art. 14.1 de la Ley Estatal 6/98 se deduce con claridad que no todo el suelo urbano consolidado es solar, sino que puede haber terrenos que son suelo urbano consolidado pero a los que falta algún requisito para ser solares. Y dicha Sentencia concreta estos supuestos por referencia a los casos en que, conforme al art. 40 RGU y 73.2 LRAU (sin entrar ahora en la posible incidencia del art. 27.3 de la Ley 37/2004, de la edificación, sobre este último precepto) , es posible obtener licencia simultáneamente para edificar y para convertir el terreno en solar, por hallarse en realidad ejecutadas las infraestructuras y sólo ser preciso ultimar algunas cuestiones. En este sentido se pronuncia la ST.S.J. del País Vasco de 28 de mayo de 2003, donde se afirma que se tratará de terrenos que pueden simultáneamente convertirse en solares o bien respecto de los cuales las obras complementarias de urbanización han de ser aseguradas mediante fianza, en los términos del art.40 RGU. Y es que, además, este concepto físico de suelo urbano consolidado no sólo es coherente con lo que , con carácter general respecto del suelo urbano establece el art. 8 a) de la Ley 6/1.998, sino además es la única solución que aporta un mínimo de seguridad jurídica en aquellas Comunidades autónomas, como la valenciana, donde no existe un concepto legal de suelo urbano consolidado. Así lo señala, por lo demás, por ejemplo, el TSJ del País vasco, en Sentencias como la antes citada de 28 de mayo de 2003 y en la de 16 de septiembre de 2002 , 13 de noviembre y 21 de noviembre de 2002, entre otras.

Conviene transcribir, al respecto, parte de la Sentencia citada de 28 de noviembre de 2003 :

"... Hay que tener en cuenta que la Ley 6/98 establece en su Disposición Transitoria primera que el régimen de las distintas clases de suelo previsto en la misma se aplicará desde su entrada en vigor, a los planes y normas vigentes; y la Disposición Transitoria cuarta señala que, respecto de los instrumentos de equidistribución que no hayan alcanzado su aprobación definitiva en el momento de la entrada en vigor de esta Ley (como es el caso que nos ocupa) se aplicará el porcentaje de cesión de suelo previsto en la misma. Debe tenerse en cuenta que el PAI es anterior a la entrada en vigor de esta Ley; no así los restantes instrumentos.

Pues bien, el art.14 de dicha Ley diferencia con claridad entre el suelo urbano consolidado y el no consolidado. Y, respecto del suelo urbano consolidado , señala que el único deber de los propietarios es ultimar las obras necesarias para la conversión de su terreno en solar, y, en su caso, edificar el mismo. Muchos más deberes se prevén, en cambio, para el suelo no consolidado.

Tampoco debe perderse de vista que la STC 164/01 de 11 de julio, se plantea la posible inconstitucionalidad del artículo 14.1, antes citado , a la vista de que los recurrentes entendían que ese precepto imponía la utilización del sistema de expropiación, lo que sería contrario a las competencias autonómicas. A ello, el TC contesta, simplemente, que esa exigencia de actuar por expropiación sería consecuencia del art.33.3 CE .

Y la posterior S.T.C. 54/2002de 27 de febrero, señala con toda claridad que resulta inconstitucional una ley autonómica que imponga cesiones en todo tipo de suelo urbano, consolidado o no consolidado".

Sexto. Dicho lo anterior, conviene efectuar las siguientes reflexiones: 1ª. Que la legislación estatal no obliga a identificar el suelo urbano consolidado con el solar; al revés, el artículo 14.1 alude expresamente a la conversión en solares de los terrenos que ya son suelo urbano consolidado; 2ª. Que la legislación estatal , por lo demás, y tal como se desprende de la ST.C. 164/01, no nos dice cuándo un suelo urbano es consolidado o no; y 3ª. Que la legislación valenciana nos da un concepto de solar, pero no de suelo urbano consolidado.

Séptimo. Entrando en la cuestión, en primer lugar, relativa a lo que deba entenderse por suelo urbano consolidado, lo cierto es que resulta evidentemente problemático que la LRAU no contenga una definición de esta dualidad de conceptos. Ahora bien , el Decreto 201/98 sí alude en su art.10.2 al suelo urbano consolidado por la urbanización, que define como aquel que posee todos los servicios urbanísticos que permitirían su ejecución mediante actuaciones aisladas, y que sin embargo se considere más conveniente sujetar al régimen de las actuaciones integradas. En todo caso, el precepto no aclara cuáles son esos servicios urbanísticos concretos; por lo que subsiste cierta indeterminación. Ello, a diferencia de lo que ocurre en otras Comunidades Autónomas, donde se entiende por ejemplo , en algún caso, que el suelo urbano está consolidado cuando se han cumplido los deberes de cesión y equidistribución. Tampoco parece que sea válido el precedente del Decreto-Ley 7/96 y de la Ley 7/97, que diferenciaban, en cuanto al deber de cesión, según se actuara sistemática o asistemáticamente, ya que, en primer lugar, se trata de normas estatales y de vigencia muy efímera; y, en segundo lugar , porque las mismas se referían sólo al deber de cesión, en relación con el cual el artículo 19 de la Ley Valenciana 14/97 equipara todo el suelo urbano. Por lo demás, lo que preveían esas normas estatales no es del todo equivalente a lo que dispone el Decreto 201/98, ya que éste no hace depender la condición de suelo consolidado del sistema de actuación elegido , sino más bien lo contrario: el grado de consolidación es lo que permite ejecutar una actuación como integrada.

Lo que sí es evidente es que la legislación estatal, en todo caso, maneja ese par de conceptos; que el TC les ha dado relevancia a la hora de declarar la inconstitucionalidad de una norma autonómica; y que, por este motivo , hay que entender que, aun cuando las Comunidades Autónomas son las competentes para definirlos , es indudable que esa labor autonómica de desarrollo de la ley estatal en la definición de ese par de conceptos no puede llevarse al punto de desnaturalizarlos o de privar de sentido a la diferenciación; ya que en otro caso se dejaría sin contenido una norma básica estatal. Y, si lo anterior es predicable de la legislación autonómica, con mayor motivo deberá serlo, en ausencia de ésta en este concreto punto, para los intérpretes de la misma. Desde este punto de vista, hay que atender a que el artículo 14.1 de la Ley 6/98 alude al suelo urbano por consolidación de la urbanización, sin identificarlo sin embargo necesariamente con el solar. Por lo demás, la Ley valenciana da un concepto de este último bastante más restrictivo que el que se contiene en la legislación estatal supletoria (art.83 TRLS de 1976 ). A este respecto, por tanto , hay que acudir, a falta de mayores precisiones de la legislación valenciana en este punto , al grado de urbanización que haya alcanzado ese suelo; sin que sea preciso, por lo demás, acudir al concepto de solar que nos ofrece el artículo 6.1 de la LRAU, en la medida en que la ley estatal, como se ha puesto de relieve, prevé la existencia de suelos consolidados por la urbanización que aún no sean solares. Con ello, es evidente que, a falta de ulteriores precisiones en la legislación autonómica , el suelo urbano por consolidación de la urbanización hace referencia a aquel suelo que, aun cuando adolezca de alguna carencia que le impida ser solar, sin embargo la obra urbanizadora necesaria para alcanzar esa condición sea mínima, por estar ya realizadas las redes de servicios. De hecho, esto es lo que se deduce del artículo 10.2 del Decreto 201/98 , que alude a la consolidación de la urbanización justamente por referencia a aquellos suelos en los que, por la escasa envergadura de la obra urbanizadora a realizar, permitan las actuaciones aisladas. Cierto apoyo tiene esta posición en la LRAU, cuando exige en su artículo 6.4, para que un terreno alcance la condición de solar, no sólo que tenga los requisitos del art.6.1, sino que, además, estén realizadas las infraestructuras mínimas de integración y conexión de la actuación con su entorno territorial , estipuladas al programar esa actuación. Con ello, que conecta por lo demás con la doctrina consagrada por el TS a principios de los noventa sobre la malla urbana , se está aludiendo a la exigencia de unos mínimos de urbanización; lo que conecta con el concepto del art.14.1 de la Ley 6/1.998 . En suma, claro que puede haber suelo urbano sin urbanización consolidada; pero se trata de suelo en que deben realizarse operaciones urbanísticas de cierta envergadura, como el suelo urbano sometido a un plan de reforma interior. Al respecto, no debe olvidarse que el artículo 23 LRAU, en este punto , establece que , en el caso de los planes de reforma interior , el suelo en principio queda desclasificado a urbanizable, salvo que el propio plan de reforma interior establezca lo contrario. Y, en relación con esto, el Decreto 201/98 dispone en su art.11.2 que se clasificarán como suelo urbanizable los terrenos a desarrollar mediante plan de reforma interior, salvo que éste disponga la procedencia de actuaciones aisladas o salvo que concurra alguno de los casos del art.10.2 del Reglamento . Naturalmente, esta regulación obedece, fundamentalmente, a que cuando se dictó la LRAU no existía en la legislación estatal la diferenciación entre suelo urbano consolidado por la urbanización y no consolidado por ésta; y el Reglamento tampoco ha acogido expresamente esa distinción. Desde luego, lo que en ningún caso se desprende de estos preceptos , ya debe apuntarse, es que en suelo urbano consolidado puedan desarrollarse actuaciones integradas; todo lo contrario, aun en el caso de planes de reforma interior , en algún caso son permisibles las actuaciones aisladas. Y ello porque, aun cuando el art.12 D ) alude a que los planes de reforma interior se desarrollan en áreas consolidadas, este concepto no puede ser equivalente a previsto en el art.14.1 de la Ley 6/1.998, a menos que se estuviera haciendo referencia a áreas que, en otro tiempo, y no en el presente, sí estuvieron consolidadas por la urbanización.

Octavo. La aplicación de tal doctrina - que puede resumirse en el sentido de que en suelo urbano que cuente con servicios urbanísticos pueden desarrollarse Actuaciones Integradas siempre que tengan por finalidad realizar las infraestructuras mínimas de integración y conexión de la actuación con su entorno territorial estipuladas al programarla y orientadas a la integración de las parcelas a que afecta en la malla urbana - al caso enjuiciado lleva a establecer la corrección jurídica de la Sentencia recurrida pues, como se desprende de lo actuado en el proceso y refleja dicha Sentencia, las parcelas de los actores no cuentan en la totalidad de su perímetro con los servicios urbanísticos necesarios para entender que se ubican en suelo urbano consolidado por la urbanización; y ello permite , tal como entendió aquélla, su inclusión en el ámbito del Programa de Actuación Integrada que, junto con el Proyecto de Reparcelación, eran objeto de impugnación."

DECIMO. Ahora bien, hay que tener en cuenta que no estamos ante la impugnación de un programa, sino de un planeamiento de iniciativa pública y en concreto un plan de reforma interior. Esto es importante porque la finalidad de la doctrina de la sala recogida en la Sentencia transcrita en el fundamento precedente lo que busca en realidad es preservar el estatuto del propietario de suelo urbano consolidado por la urbanización que recogía el art 14-1 LSV, vigente al tiempo de la aprobación de este plan.

Esto significa que en puridad esa doctrina de la sala tiene su proyección en el ámbito de la gestión y no tanto en el ámbito de la potestad de planeamiento. Esta es la conclusión de la Sentencia de la sala de siete de julio de 2004 , dictada en el recurso 929/02 , de la que se deduce que lo esencial a estos efectos no es tanto la inclusión formal o no en una unidad de ejecución sino que se cumpla con el principio de equidistribución partiendo del peculiar estatus que tenía garantizado el propietario de suelo consolidado. O lo que es lo mismo, lo importante era que el programa respetara el peculiar régimen de Derechos y deberes del propietario de suelo consolidado por la urbanización incluido en la unidad de ejecución.

Pensemos que puede ocurrir que sea indispensable incluir ese suelo dentro de una unidad de ejecución por razones de coherencia, teniendo en cuenta que estamos ante una operación de reforma interior, en que se alteran usos de muy diversas parcelas y por tanto su destino urbanístico. Se trata de un planeamiento de cuatro manzanas y donde tiene sentido asegurar la coherencia de su ejecución mediante la delimitación de unidades de ejecución.

En la actualidad , de los arts. 15 y 21.4 LUV parece desprenderse que las actuaciones integradas son excepcionalmente posibles en suelo urbano consolidado por la urbanización sometido a operación de reforma interior; y de su art. 10.3 parece desprenderse que el suelo previamente urbanizado queda sujeto al régimen del suelo urbano no consolidado cuando sobre el mismo se opera una reforma interior. No es momento ahora de interpretar el alcance y significación de estos preceptos (por ejemplo, si el caso se circunscribe sólo a los supuestos de obsolescencia física de la urbanización), porque no son aplicables al caso por razones temporales. El caso es que la LRAU en el art. 23 permitía que el plan de reforma interior delimitara actuaciones aisladas y actuaciones integradas. Es decir, dentro de un plan de reforma interior podrían coexistir actuaciones aisladas e integradas. Ejemplo de actuación integrada sería aquel de total y radical obsolescencia física de la urbanización, que además requiriera, para la adecuación física de los servicios urbanísticos básicos, una renovación integral o bien aquel otro caso en que se tratara de zonas nunca dotadas de los cuatro servicios básicos y sin embargo consolidadas por la edificación.

El caso que nos ocupa es precisamente uno de aquellos en que se produce una renovación de los servicios urbanísticos como consecuencia de una fuerte medida de implantación de equipamientos , que en el caso de la unidad de ejecución 10 afectan a casi toda la manzana. Esta implantación de nuevos equipamientos supone una operación de renovación de usos, que de privados pasan a públicos , y que efectivamente puede hacer conveniente, por razones de coherencia, el recurso a una actuación integrada en cuanto a las operaciones de adecuación de la urbanización e implantación de los nuevos usos.

Tema completamente diferente será lo atinente a la gestión de la misma y los Derechos y deberes de los propietarios del suelo; pero aquí no se recurre ningún programa sino un instrumento de planeamiento."

Lo mismo se afirma en el RCA 1378/07. En suma, cuando estamos ante la directa impugnación de un instrumento de planeamiento , es difícil que se estime un recurso por el hecho de que se hayan delimitado en suelo urbano consolidado por la urbanización unidades de ejecución; puede ocurrir en efecto que se considere mejor y más racional para la adecuada conclusión de la urbanización de la manzana la integración de dicha actuación de urbanización. Lo esencial es que, en su concreta gestión, se respeten los Derechos y deberes de los propietarios. Y esto no vale sólo para los casos de las operaciones de reforma interior -donde no obstante puede ser más frecuente y útil el recurso a actuaciones integradas- sino también para otros casos; y como se ha dicho el art. 21-4 c) LUV, que permite incluso el recurso a las mismas cuando se trata por ejemplo de meras operaciones de apertura de calle, no hace sino confirmarlo.

Por todo ello , y máxime si se tiene en cuenta que en modo alguno se puede partir del sistema de ejecución previsto en el plan de 2000, desaparecido del mundo jurídico, no puede estimarse la pretensión actora de que desaparezca la unidad de ejecución 12, atendiendo a la realidad existente en el momento en que se aprueba el instrumento recurrido.

Y tampoco se podrá estimar la alegación relativa a que se mantengan las restantes previsiones de la ordenación de 2000, no sólo porque no se concretan sino además porque , hay que insistir, si aquel plan ha desaparecido del mundo del Derecho, no estamos en puridad ante un cambio en la ordenación que deba motivarse, sino que la situación de partida es la de un mero vacío en la ordenación.

DECIMOTERCERO. Y por último, el codemandado entiende que con el acuerdo de 19 de diciembre de 2007 se habría dado satisfacción extraprocesal a la pretensión del demandante , en la medida en que mediante dicho acuerdo se habría eliminado la unidad de ejecución y se habría atendido al resto de sus pretensiones; máxime cuando además en dicho acuerdo aparece como específica motivación que se habría delimitado en el nuevo plan transitorio una unidad de ejecución por existir en marcha en aquel momento un procedimiento de aprobación del programa.

Lo cierto es que la parte demandante niega que se haya producido dicha satisfacción extraprocesal; y es que en efecto de la lectura del acuerdo, y aun cuando el mismo concede pie de recursos, puede desprenderse que se trata del acuerdo que inicia el procedimiento de aprobación de dicha modificación y no el acto de aprobación definitiva de la misma; máxime cuando en la Resolución de prórroga de la vigencia del PGT (que, por cierto, al ser posterior al mismo, no puede incidir en su validez) se indica expresamente la advertencia de que cualquier modificación , aun de la ordenación pormenorizada, deberá ser definitivamente aprobada por la consellería.

El tema estriba en si con este acuerdo de 19 de diciembre de 2007 habría quedado demostrada o no la ausencia de fundamento racional de la delimitación de la unidad de ejecución; ello sin perjuicio de lo antes reseñado en cuanto a los concretos Derechos y deberes de los propietarios, porque pudiera ocurrir que la demandante pretenda la ejecución mediante actuación aislada asimismo para acelerar el proceso de edificación de la manzana y no sólo a efectos del concreto régimen de cargas urbanísticas. Lo cierto es que, si bien efectivamente de este acuerdo se deducen indicios de que podría haber incurrido en error el previo informe municipal en que se habría basado la consellería, lo cierto es que la autora del plan es esta última; y que mientras dicha consellería no asuma como propias las argumentaciones municipales plasmadas en dicho acuerdo, ni concurrirá satisfacción extraprocesal ni podrá afirmarse con rotundidad la existencia de un error de base en las determinaciones relativas a la manzana litigiosa. Y ello porque, existiendo un elevado grado de discrecionalidad en el ejercicio de la potestad de planeamiento y existiendo además un cierto margen de elección en la utilización de actuaciones aisladas o integradas en el suelo urbano consolidado, mientras los cambios no sean asumidos por la competente no puede la Sala sustituir a la misma en cuanto a los concretos motivos fundamentadotes del plan o de sus futuras modificaciones.

Y así procederá la desestimación de este recurso; bien entendido que en absoluto se prejuzga la posibilidad de modificación final del PGT en el sentido apuntado por el acuerdo de 19 de diciembre de 2007 , que al eliminar la unidad de ejecución se decanta por una alternativa legalmente posible.

Fallo

RECHAZANDO LA CAUSA DE INADMISIBILIDAD ALEGADA, DESESTIMAMOS el recurso contencioso administrativo presentado por el procurador SR. ZABALLOS TORMO, en nombre y representación de AL NAIMA SA , contra resolución de consellería territorio, que comparece representada por el ABOGADO DE LA GENERALIDAD, de 27 de diciembre de 2005, que aprueba el plan general transitorio de DENIA. SIN COSTAS

A SU TIEMPO, Y CON CERTIFICACION LITERAL DE ESTA SENTENCIA, DEVUELVASE EL EXPEDIENTE A SU CENTRO DE PROCEDENCIA

ASI LO PRONUNCIAMOS , MANDAMOS Y FIRMAMOS

PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. magistrado ponente que ha sido para la Resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala, de lo que, como Secretario de la misma certifico.