Sentencia Administrativo Nº 401/2007, Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Leon, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 150/2006 de 07 de Septiembre de 2007

Encabezamiento

SENTENCIA

En la ciudad de Burgos a siete de septiembre de dos mil siete.

En el recurso número 150/06 interpuesto por la Asociación Nacional Española de Fabricantes de Áridos, representada por el procurador D. César Gutiérrez Moliner, contra el Decreto 74/2005 de la Consejería de Fomento de la Junta de Castilla y León de fecha 20 de octubre de 2005, por el que se aprueban las Directrices de Ordenación de Ámbito Subregional de Segovia y Entorno. Habiendo comparecido como demandada la Junta de Castilla y León, defendida y representada por el Sr. Letrado de la Comunidad, en virtud de representación que por ley ostenta, y, como codemandados, el Excmo. Ayuntamiento de Segovia, representado por la procuradora Dª Concepción Santamaría Alcalde y defendido por el letrado D. José Ramón Codina Vallverdú, y el Excmo. Ayuntamiento de Otero de Herreros (Segovia), representado por el procurador D. José María Manero de Pereda y defendido por el letrado D. Alejandro González-Salamanca García.

Antecedentes

PRIMERO.- Por la parte demandante se interpuso recurso contencioso-administrativo. Admitido a trámite el recurso, se le dio la publicidad legal, se reclamó el expediente administrativo; recibido, se confirió traslado al recurrente para que formalizara la demanda, lo que efectuó en legal forma por medio de escrito de fecha 3 de octubre de 2006, que en lo sustancial se da por reproducido y en el que terminaba suplicando se dicte sentencia por la que se anule la prohibición de actividades extractivas contenida en el Decreto impugnado.

SEGUNDO.- Se confirió traslado de la demanda por termino legal a la parte demandada, quien contestó a la misma por medio de escrito de fecha 23 de noviembre de 2006, solicitando se dicte sentencia en la que se desestimen las pretensiones de la actora, en base a los fundamentos jurídicos que aduce; igualmente se dio traslado a las codemandadas, quienes contestaron por sendos escritos de fecha 29 de diciembre de 2006 y 16 de enero de 2007, solicitando la desestimación íntegra del recurso interpuesto.

TERCERO.- Recibido el recurso a prueba se practicó con el resultado que obra en autos, y tras evacuarse por las partes sus respectivos escritos de conclusiones para sentencia, quedando el recurso concluso para sentencia, y no pudiéndose dictar ésta en el plazo de diez días previsto en el art. 67.1 de la Ley 29/98 , al existir recursos pendientes de señalamiento para Votación y Fallo con preferencia, y puesto que el art. 64.3 de la misma Ley , establece que tal señalamiento se ajustará al orden expresado en el apartado 1 del artículo anterior y existiendo en la Sala recursos conclusos de fecha anterior, y por tanto con preferencia para efectuar su señalamiento al de este recurso, quedaron los autos pendientes de señalamiento de día para Votación y Fallo, para cuando por orden de declaración de conclusos correspondiese, habiéndose señalado el día 6 de septiembre de 2007 para votación y fallo, lo que se efectuó. Se han observado las prescripciones legales en la tramitación de este recurso.

Fundamentos

PRIMERO.- Es objeto del presente recurso jurisdiccional el Decreto 74/2005 de la Consejería de Fomento de la Junta de Castilla y León, de 20 de octubre , por el que se aprueban las Directrices de Ordenación de Ámbito Subregional de Segovia y Entorno, en cuanto que prohíben la apertura de nuevas actividades extractivas.

SEGUNDO.-Se han suscitado por la recurrente una serie de cuestiones, que en síntesis se resumen en los siguientes puntos:

1º).-La cuestión esencial que se plantea es una cuestión de legalidad, que es la validez de una prohibición fundamental que se contiene: la prohibición tajante y absoluta de apertura de nuevas actividades extractivas, que resulta de la regulación de las Áreas de Singular Valor Ecológico y los Paisajes Valiosos.

2º).-Esta prohibición es ilegal al exceder de lo previsto en la ley, sobrepasando por ello la cobertura de la misma e incurriendo en lo que la jurisprudencia denominada regulación "ultra vires": regulación que va más allá de lo que la ley permite y que carece de cobertura y por tanto de validez si entra en contradicción con lo previsto en la Constitución u otras leyes.

3º).-La regulación de la extracción de áridos, como todos los recursos mineros, está reservada a la ley, al ser parte del dominio público estatal, por virtud del artículo 132.1 de la Constitución y del artículo 2.1 de la Ley de Minas . Esta regulación que se contiene en la Ley de Minas ópera lo que la jurisprudencia denominada una congelación de rango; al estar la materia regulada por ley, sólo la ley puede modificar esta regulación.

4º).-Estas Directrices podrían regular esta materia y modificar lo prevenido por la Ley de Minas, porque está autorizado por ello por la Ley 8/91, de 10 de mayo, de Espacios Naturales de Castilla y León, que tiene rango de ley, y que preve expresamente la extracción de áridos, sin concretar su prohibición. La norma reglamentaria impugnada sólo podría prohibir la extracción de áridos en la medida en que su ley de cobertura (la Ley 8/91 ) o permitiese, sin exceder de tal cobertura. En cuanto sobrepase los límites de la autorización legal las previsiones que establezca en materia de extracción de áridos sin la cobertura de la ley, viola la reserva constitucional de ley y la regulación de la Ley de Minas.

5º).-Esta prohibición de actividades extractivas con motivo de la regulación autonómica de los espacios naturales ha sido declarada expresamente inconstitucional en la fundamental sentencia del Tribunal Constitucional 64/82, de 4 de noviembre, en sus fundamentos 7 y 8, donde el Tribunal niega la competencia de las Comunidades Autónomas para denegar las autorizaciones de explotaciones mineras, al considerar prevalente el interés público de fomento de la riqueza nacional.

Aplicando la fundamentación jurídica expuesta en su escrito y terminando por suplicar se anule la prohibición de actividades extractivas contenida en el Decreto impugnado.

TERCERO.-Por la parte recurrida, Junta de Castilla y León, se formularon las siguientes consideraciones:

1º).-El art. 17.1.e) de la Ley 10/98 , al disponer que las Directrices de Ordenación de ámbito subregional contendrán los criterios y normas para el desarrollo urbanístico y la implantación de nuevos usos y actividades sobre el territorio en función de las disponibilidades del recurso y de su incidencia territorial, viene a habilitar a esas Directrices para que prohíban la implantación de determinadas actividades en un territorio concreto, cuando, incidiendo negativamente sobre él, existan otros territorios en los que puedan implantarse sin esa incidencia.

2º).-La prohibición de que una actividad determinada se implante en un territorio concreto, como las áreas de singular valor ecológico y los paisajes valiosos, no es ni tiene por qué ser ilegal, puesto que si bien es cierto que la Ley 8/91 no prohíbe la extracción de áridos en esos espacios y la sujeta únicamente a autorización, la autorización tendría que denegarse, si la evaluación de impacto ambiental fuera negativa y existieran otros lugares en los que la extracción de áridos podría realizarse sin afectar negativamente al medio ambiente o afectándolo menos o con menor intensidad.

3º).-A que se demuestre que en Segovia, en su entorno o en otros lugares próximos no existan áridos extraibles habrá que convenir que la prohibición de que se extraigan en los territorios declarados áreas de singular valor ecológico y paisajes valiosos no es en modo alguno ilegal, tanto menos cuando la prohibición de estar áridos en esos territorios encuentran su apoyo en la propia Ley de Minas y, más concretamente, en el art. 5.3 de la misma.

Los codemandados, al contestar a la demanda, formularon alegaciones mediante la remisión a la contestación a la demanda realizada por la Administración demandada.

CUARTO.-Procede partir de la base clara y específica de la poca concreción de la demanda y de las contestaciones en cuanto a la posible vulneración que el Decreto 74/2005 realiza en aplicación del principio de reserva de ley y en la posible vulneración de la doctrina constitucional de la declaración de inconstitucionalidad de la prohibición de la explotación de recursos minerales.

No obstante, y teniendo en cuenta que la parte demandante se refiere a los supuestos de "Áreas de Singular Valor Ecológico" y "Paisajes Valiosos" se entiende que la referencia a estas posibles vulneraciones se contienen en los artículos 5 y 6 del Decreto , y ello en cuanto que se remite al artículo 64 del Reglamento de Urbanismo, el cual, recoge, en su número 2 que son usos prohibidos los citados en las letras b) y e) del art. 57 de este Decreto 22/04 ; y que no son sino, en lo que aquí interesa, las actividades extractivas, entendiendo incluidas las explotaciones mineras bajo tierra y a cielo abierto, las canteras y las extracciones de áridos o tierras, así como las construcciones e instalaciones vinculadas a su funcionamiento. Se manifiesta por la recurrente que no existe cobertura legal que permita esta prohibición con esta amplitud, y para ello se remite a la legislación medioambiental, en concreto a la 8/91, de Espacios Naturales de Castilla y León. Sin embargo, no tiene en cuenta la recurrente lo dispuesto en la Ley 5/99, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León; que en su artículo 29 establece, respecto del suelo rústico con protección, que están prohibidas precisamente estas mismas actividades extractivas, y es preciso indicar que debe incluirse dentro de la categoría de suelo rústico con protección aquellos terrenos sometidos a algún régimen de protección especial conforme a la legislación sectorial o a la ordenación del territorio (ver artículo 29.1 de esta misma Ley ), si precisamente nos encontramos con que según la legislación sectorial estos deben estar bajo una protección, ya sea por ser montes, ya sea por circunstancias medioambientales, es acertada esta prohibición y está recogida por una normativa con rango de ley; que, por otra parte, es ley posterior. Otra cosa es que estos terrenos no deberían estar sujetos a ninguna protección medioambiental u otro tipo de protección especial, pero en ningún momento se opone la recurrente a que estos espacios gocen de algún tipo de protección, por lo que en la posible clasificación de estos suelos sólo cabe encuadrarlos dentro del concepto de suelo rústico con protección, y este suelo rústico con protección lleva la necesaria consecuencia, según la Ley 5/99 , de que no puede destinarse su uso a actividades extractivas. No existe ninguna violación de la reserva constitucional de Ley, por cuanto que viene recogida por la Ley 5/99 .

Distinto es el que esta Ley 5/99 pudiese vulnerar la legislación básica establecida por la Ley de Minas, y por consiguiente la Comunidad Autónoma de Castilla y León se hubiese excedido de sus competencias, apropiándose de competencias del Estado, pero esto ocasionaría una cuestión de inconstitucionalidad, no precisamente de este reglamento, sino de la ley de urbanismo, de la Ley 5/99 ; punto éste de inconstitucionalidad de esta Ley, que no parece se dé.

QUINTO.-Precisamente partiendo de lo dicho en el fundamento anterior, procede resolver la segunda cuestión planteada, que no es sino la declaración de inconstitucionalidad operada por el Tribunal Constitucional de una ley de la Comunidad Autónoma de Cataluña, mediante la Sentencia núm. 64/82, publicada en el Boletín Oficial del Estado número 296 . La recurrente considera que el Decreto vulnera la Constitución, en cuanto que establece una medida, como es la prohibición de extracción de áridos, que no viene recogida con norma con rango de ley, y que indicada sentencia del Tribunal Constitucional dice es contraria a la Constitución por cuanto que vulnera la legislación básica. Sin embargo, de esta sentencia no se puede sacar esta conclusión, sino que la conclusión a la que cabe llegar es que sería inconstitucional si estableciese con carácter general la prohibición de la actividad minera, pero no la prohibición de la actividad minera en casos concretos. Así, en el Fundamento de Derecho Sexto se recoge: "... conviene fijar la atención en el hecho de que con arreglo al art. 128. Uno de la misma (se refiere a la constitución)"toda la riqueza del país en sus distintas formas y fuese cual fuese su titularidad está subordinada al interés general". En una de sus aplicaciones, este precepto supone que no pueden sustraerse a la riqueza del país recursos económicos que el estado considere de interés general, aduciendo otras finalidades, como la protección del medio ambiente. Se trata de nuevo de armonizar la protección del medio ambiente con la explotación de los recursos económicos. Ello supone que si bien como se ha dicho anteriormente la imposición de una carga adicional para la protección del medio ambiente no es en sí contraria a la Constitución ni al Estatuto (se refiere al Estatuto catalán), si lo es la prohibición con carácter general de las actividades extractivas de los sectores C y D, que son las de mayor importancia económica, en una amplia serie de espacios aunque se exceptúan de esa prohibición los casos en que a nivel estatal y según el plan energético o cualquier otro análogo sea definida la prioridad de aquella actividad con referencia a otros intereses públicos concurrentes (artículo 3.3 de la Ley ). Cuestión distinta es que puedan prohibir la actividad minera en casos concretos, siempre que no exista un interés prioritario, pero el carácter general con la excepción citada, que prevé el art. 3.3 de la Ley impugnada, debe tratarse de inconstitucional por exceder de la finalidad de la Ley y por sustraer a la riqueza nacional posibles recursos mineros...."

Por consiguiente, sería inconstitucional si recogiese esta prohibición con carácter general, pero sólo recoge esta prohibición con carácter específico para concretos y determinados suelos, hasta el punto de que se añade un anexo en el que se especifican pormenorizadamente las distintas partes de este suelo en las que se hace constar esta prohibición. Por consiguiente, es una medida sobre superficie concreta y específica, por lo que no puede considerarse que vulnere la Constitución en cuanto que imponga una medida que suponga una injerencia en las competencias estatales, excediéndose de los márgenes competenciales que la Constitución y el Estatuto de autonomía de Castilla y León otorgan a la Administración autonómica. Fijándose la prohibición con carácter concreto para determinados y específicos terrenos, debería haberse planteado la cuestión desde el punto de vista de si en alguno de estos concretos terrenos, o en parte de su superficie, se infringe la Constitución por cuanto se impone una medida que excede de la necesaria para proteger el medio ambiente en relación con la importancia que para la economía nacional supone la posible explotación minera de que se trate, exigiendo una clara ponderación de intereses, entre el interés general medioambiental y el interés general de fomento de estas actividades mineras que sean declaradas prioritarias. No planteada la cuestión en estos términos y sólo planteada con carácter general, no es posible conforme a lo fundamentado, acceder a lo solicitado en el recurso interpuesto, y siempre desde el punto de vista de la consideración de la fundamentación alegada por la recurrente.

Por todo lo dicho procede desestimar el recurso interpuesto.

ÚLTIMO.-No se aprecian causas o motivos que justifiquen una especial imposición de costas a ninguna de las partes, de conformidad con el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa .

VISTOS los artículos citados y demás de pertinente y general aplicación la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, ha dictado el siguiente:

Fallo

Se desestima el recurso contencioso-administrativo núm. 150/06 interpuesto por la Asociación Nacional Española de Fabricantes de Áridos, representada por el procurador D. César Gutiérrez Moliner, contra el Decreto 74/2005 de la Consejería de Fomento de la Junta de Castilla y León de fecha 20 de octubre de 2005, por el que se aprueban las Directrices de Ordenación de Ámbito Subregional de Segovia y Entorno; y todo ello sin hacer imposición a ninguna de las partes personadas de las costas procesales devengadas en el presente recurso.

Notifíquese la presente resolución a las partes.

Contra esta resolución cabe interponer recurso de casación ante el Tribunal Supremo, a interponer dentro del plazo de 10 días desde la notificación de esta sentencia ante esta Sala.

Una vez firme esta sentencia devuélvase el expediente al Órgano de procedencia, con certificación de esta sentencia, de la que se unirá otra a los autos originales.

Así por esta nuestra sentencia lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la Sentencia anterior por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente Sr. Alonso Millán, en la sesión pública de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León Burgos), que firmo en Burgos a siete de septiembre de dos mil siete, de qe yo el Secretario de Sala certifico.

Ante mí,