Sentencia Administrativo Nº 401/2013, Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Leon, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 80/2012 de 13 de Diciembre de 2013

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Ciudad de Burgos a trece de diciembre de dos mil trece.

En el recurso contencioso administrativo número 80/2012, interpuesto por D. Arturo , representado por la procuradora D. Amelia Alonso García y defendido por el Letrado Don Jorge Orbegozo Urcelay contra la Orden de la Consejería de Agricultura y Ganadería de la Junta de Castilla y León de 4 de junio de 2010 por la que se resuelve el procedimiento de reintegro de la subvención concedida a la Comunidad de Regantes DIRECCION000 por la ejecución de la obra complementaria de Red de riego en Losa Baja Valle de Losa en Burgos; ha comparecido como parte demandada la Junta de Castilla y León, representada y defendida por el Letrado de la misma, en virtud de la representación y defensa que por Ley ostenta y como parte codemandad la Comunidad de Regantes de DIRECCION000 representada por el Procurador Don Sigfredo Pérez Iglesias.

Antecedentes

PRIMERO.-Por la parte demandante se interpuso recurso contencioso administrativo ante esta Sala el día 6 de julio de 2.012. Admitido a trámite el recurso, se reclamó el expediente administrativo; recibido, se confirió traslado al recurrente para que formalizara la demanda, lo que efectúo en legal forma por medio de escrito de fecha 24 de octubre de 2012 que en lo sustancial se da por reproducido y en el que terminaba suplicando que en su día se dicte sentencia por la que se declare no ajustada a derecho la Orden recurrida, resolviendo la obligación de la Comunidad de Regantes del reintegro de las cantidades recibidas y así mismo se condene a la Consejería de Agricultura y Ganadería al pago de las costas del procedimiento.

SEGUNDO.-Se confirió traslado de la demanda por término legal a la parte demandada, que contestó en forma legal por escrito de fecha 26 de diciembre de 2012, oponiéndose al recurso, solicitando la inadmisibilidad del recurso o la desestimación del mismo con expresa imposición de las costas procesales a la parte demandante.

Y en parecidos términos contesto la parte codemandada por medio de escrito de fecha 13 de febrero de 2013solicitando la inadmisibilidad del recurso y subsidiariamente su desestimación.

TERCERO.-Fue recibido el recurso a prueba, practicándose la misma con el resultado que obra en autos y solicitándose por las partes la presentación de conclusiones escritas, se evacuó traslado para cumplimentar tal trámite, quedando el recurso concluso para sentencia, y, quedaron los autos pendientes de señalamiento de día para Votación y Fallo, para cuando por orden de declaración de conclusos correspondiese, habiéndose señalado el día doce de diciembre de dos mil trecepara votación y fallo, lo que se efectuó. Se han observado las prescripciones legales en la tramitación de este recurso.

Fundamentos

PRIMERO.-Es objeto de impugnación en el presente recurso jurisdiccional, la Orden de la Consejería de Agricultura y Ganadería de la Junta de Castilla y León de 4 de junio de 2010 por la que se resuelve el procedimiento de reintegro de la subvención concedida a la Comunidad de Regantes de DIRECCION000 por la ejecución de la obra complementaria de Red de riego en Losa Baja Valle de Losa en Burgos.

En dicha Orden se acuerda dar por finalizado el procedimiento de reintegro de la subvención concedida a la Comunidad de Regantes de DIRECCION000 , para la ejecución de las obras complementaria de Red de riego en Losa Baja Valle de Losa en Burgos, declarando en consecuencia la improcedencia del reintegro.

SEGUNDO.-Frente a dicha Orden se levanta en el presente recurso la parte actora esgrimiendo los siguientes motivos de impugnación, tras recoger la normativa en materia de aguas y contratación, así como la Ley 38/2003 de Subvenciones, en relación con el Real Decreto 887/2006 de la Junta de Castilla y León por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003 y la Ley 30/1992, así como la doctrina jurisprudencial como la sentencia del 4 de noviembre de 2008 del TSJ de Castilla y León , de la que resulta, aplicándolo al presente caso, que estamos ante un incumplimiento grave de las condiciones establecidas en el otorgamiento de la subvención, existiendo graves irregularidades en el contrato administrativo firmado el 3 de diciembre de 2003, entre la Comunidad de Regantes y la empresa contratista, graves irregularidades en la compra de material, expropiación de terrenos, entre otras y no un simple retraso en la presentación de documentos o por causas no imputables al beneficiario, por lo que no se dan los presupuestos contemplados en dicha sentencia, por lo que se termina solicitando, por todo ello, la estimación del recurso y que se termine resolviendo la obligación de la Comunidad del reintegro de las cantidades recibidas.

TERCERO.-Por la Junta de Castilla y León se rebaten los argumentos impugnatorios, invocando que en primer lugar concurre la causa de inadmisibilidad del recurso, por cuanto el recurrente carece de legitimación activa para recurrir, de acuerdo con lo establecido en el artículo 69 b) de la Ley de la Jurisdicción , dado lo indicado en el artículo 19.1. a) de la Ley Jurisdiccional y conforme a la sentencia del TS de 12 de febrero de 2002 y que partiendo de la condición de interesado, en este caso lo son únicamente la Consejería de Agricultura y Ganadería, como concesionaria de la subvención y la Comunidad de Regantes, como beneficiaria de la misma, por lo que el recurrente carece de la condición de interesado y tampoco la ostenta, en la relación entre la Comunidad de Regantes y la UTE adjudicataria de las obra, solo ha aparecido como denunciante de las irregularidades supuestamente cometidas ante la OLAF, pero dicha condición tampoco le otorga la consideración de interesado por ello no se le notifico la resolución que inicia el proceso de reintegro, ni la conclusión del mismo.

Por lo que al carecer de la condición de interesado en vía administrativa, tampoco la ostenta en vía contenciosa, por no poseer interés legítimo en el procedimiento de no reintegro de la subvención que es contra lo que se interpone el recurso, habiendo invocado en la demanda que se tiene legitimación por el daño ocasionado por la Administración, sin que ello sea así, ni se pruebe, cuando no se obtiene un interés, tanto se hubiera acordado el reintegro, como que no se acuerde el mismo, en este caso si dicha resolución le produce un daño podría haber recurrido contra una supuesta responsabilidad patrimonial en la que si puede poseer la condición de interesado.

También se invoca que la Orden recurrida es de 2010 y el recurso jurisdiccional se ha interpuesto en junio de 2012, por lo que se trata de un acto firme y consentido, y si bien se afirma que el actor carece de la condición de interesado, si la Sala entendiese lo contrario, deberá ser aquel quien acredite que el recurso ha sido interpuesto en plazo, de no ser así el recurso es inadmisible.

Ya que no se notifico la Orden al recurrente, por carecer de la condición de interesado y todas las actuaciones posteriores al acuerdo de 16 de abril de 2010 se entendieron con la Comunidad de Regantes, hasta la finalización del procedimiento de reintegro con la Orden ahora impugnada.

Que así mismo la demanda causa indefensión al no especificar los Fundamentos en los que se funda y realizando una acusación genérica y se añade en todo caso, que la resolución impugnada es conforme a derecho por cuanto no existían las irregularidades expuestas por la OLAF y por ello no procedía continuar el procedimiento de reintegro.

Que la fecha del contrato de adjudicación de las obras por parte de la Comunidad de Regantes fuera anterior al contrato suscrito con la Consejería, no supone ninguna irregularidad, pues ésta ya sabía que iba a efectuarse tal contratación y siendo lógico que dada la naturaleza de las obras se anticipara su realización.

Sin que pueda ser objeto de impugnación la Orden 676/2003 por ser un acto firme y consentido al haberse publicado el 29 de mayo de 2003, además de haberse dirigido el recurso contra la Orden de 4 de junio de 2010, por lo que se estaría incurriendo en desviación procesal.

Sin que existan irregularidades, en cuanto al importe de la cantidad abonada, dado el presupuesto de las obras y lo establecido en el artículo 83 de la Ley 14/1990 .

Y sobre la falta de publicidad del contrato entre la Comunidad de Regantes, el mismo es un contrato de naturaleza privada y por tanto no debe ser sometido a la normativa contenida en la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas y para finalizar se dan por reproducidos los argumentos de la Orden impugnada.

Y por la entidad codemandada se ha invocado igualmente los motivos de inadmisibilidad del recurso, consistentes en la falta de interés del recurrente, que el recurso se ha interpuesto fuera de plazo y que no se invoca la existencia de alguna de las causas que conforme establece el artículo 37 de la Ley 38/2003 , determinasen el reintegro de la subvención, rebatiendo todos los argumentos invocados por el recurrente, negando la existencia de irregularidades en el procedimiento de la subvención que nos ocupa, por lo que se termina solicitando la inadmisibilidad del recurso o en su caso la desestimación.

CUARTO.-Expuestos en dichos términos el debate del presente recurso contencioso administrativo y dado lo que constituye el objeto del mismo, que no es otro, que la Orden de la Consejería de Agricultura y Ganadería de la Junta de Castilla y León de 4 de junio de 2010 por la que se resuelve el procedimiento de reintegro de la subvención concedida a la Comunidad de Regantes de DIRECCION000 , por la ejecución de la obra complementaria de Red de riego en Losa Baja Valle de Losa en Burgos, se hace necesario examinar si concurre o no la legitimación activa del recurrente y es cierto que el mismo fundamenta dicha legitimación, como parte directamente implicada y perjudicada por la actuación de la Administración, pero dado que ésta, en la Orden impugnada se ha limitado a acordar el no reintegro de la subvención concedida a la Comunidad de Regantes, no puede afirmarse que dicha Orden produzca un perjuicio personal y directo al recurrente, en la medida que el no reintegro ni beneficia, ni perjudica al mismo y en su condición de expropiado por los terrenos, ya en su momento esta Sala resolvió el recurso número 416/2005, que el ahora recurrente, junto con D. Benito y D. Fructuoso mismo interpuso con la sentencia de fecha doce de septiembre de dos mil ocho y en el que se impugnaba la resolución de la Dirección General de Desarrollo Rural de la Junta de Castilla y León de fecha 25 de noviembre de 2.004 y ampliado a la Orden de 16 de junio de 2.005 de la Consejería de Agricultura y Ganadera por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto por los anteriores contra la citada resolución de 25.11.2004 en la que se desestiman las alegaciones presentadas en el trámite de información pública, convocatoria a los titulares de bienes y derechos afectados y señalamiento de fecha para el levantamiento de actas previas a la ocupación en el expediente expropiatorio realizado con ocasión de las obras 'Red de riego en Losa Baja, Valle de Losa (Burgos);

Y por otro lado no se puede esgrimir un mero interés en la legalidad como determinante de la legitimación activa, dado que debe de existir un interés personal y directo y sin que tampoco esta legitimación venga autorizada por los perjuicios posibles causados a terceros de los que el recurrente pueda erigirse en defensor, ya que como precisa el Tribunal Supremo Sala 3ª, sec. 4ª, S 11-12-2012, rec. 39/2012 , de la que ha sido Ponente Don Santiago Martínez-Vares García, si bien referida a un Colegio Profesional, pero cuyos conceptos generales son igualmente aplicables al presente caso:

SEGUNDO.- Contra esta decisión se alza en casación el Consejo recurrente denunciando, al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA , la infracción del artículo 19.1 , apartados a ) y b), de la LJCA , y de los artículos 9.1.a ) y 5 de la Ley de Colegios Profesionales de 13 de febrero de 1.974.

En realidad, el recurso no pasa de ser un recordatorio del contenido de esos preceptos y de la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre la materia. Pero sigue sin ser capaz de identificar un vínculo concreto entre el resultado del proceso y las competencias que el Consejo tiene legalmente atribuidas. Y así lo reconoce, incluso, cuando manifiesta que su interés 'no se residencia (...) en la autorización sanitaria', que es el acto impugnado, 'sino en la concreta habilitación profesional para ejercer la actividad'. Y remata: 'No ofrece la menor duda el interés legítimo por parte del recurrente en la medida en que de forma clara y contundente se acreditó la formación académica de los licenciados en Biología en materia de alimentación, nutrición y dietética. Por lo que si su formación acredita que está capacitada y tiene competencia profesional para desarrollar dicha actividad no se entiende por qué no reconoce la sentencia la legitimación ad causam' al Consejo recurrente.

Se mezclan aquí dos cosas: el sentido de la resolución administrativa impugnada -denegación de la autorización sanitaria- y la motivación de dicha resolución -que, siempre según el Consejo recurrente, se habría basado en la falta de habilitación profesional de la solicitante, licenciada en Biología, cuando esa formación debería ser suficiente-. Pero la doctrina constitucional siempre exige para que exista 'interés legítimo' una ' relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto o disposición impugnados), de tal forma que su anulación produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio) actual o futuro pero cierto ' (entre las más recientes, SSTC 38/2.010, de 19 de julio , y 67/2.010, de 18 de octubre , ambas en relación con la legitimación del Colegio Oficial de Arquitectos de Madrid). En suma, como rematan esas dos sentencias constitucionales ' para que exista interés legítimo la actuación impugnada debe repercutir de manera clara y suficiente en la esfera jurídica de quien acude al proceso '.

En este caso, sin embargo, no se aprecia que el acto impugnado 'per se' produzca ninguna repercusión o perjuicio en la posición y competencias del Consejo recurrente, de la misma manera que su anulación -y consiguiente reconocimiento del derecho de la peticionaria a obtener la autorización, también solicitado en la demanda aun cuando aquélla no recurrió la denegación- tampoco le reportaría, por sí misma, ningún beneficio o ventaja..

E incluso en procedimientos sancionadores se ha negado la legitimación activa del denunciante en base a los siguientes argumentos, que se recogen, entre otras en la sentencia del Tribunal Supremo Sala 3ª, sec. 7ª, S 23-4-2005, rec. 6154/2002 , de la que ha sido Ponente Don Juan José González Rivas, en la que se concluía que:

PRIMERO.- Centrado el objeto de impugnación en la sentencia recurrida, que inadmite el recurso por falta de legitimación de la parte actora, el primero de los motivos de casación, al amparo del ordinal d) del número 1º del artículo 88 de la Ley Reguladora 13/1998 de 13 de julio de la jurisdicción contencioso-administrativa, se basa en la infracción del artículo 19.1.a) de la ley, al considerar la sentencia recurrida que la parte actora no se encuentra legitimada activamente para la interposición del recurso contencioso-administrativo por entender que no es destinatario de la disposición que se impugna.

Los razonamientos que se contienen, básicamente, en la sentencia recurrida se basan, esencialmente, en la sentencia de este Tribunal de 19 de mayo de 2000 , en la que ha tenido ocasión de establecer reiterada doctrina sobre la interpretación que había de darse al antiguo artículo 28.a) LJ de 17 de diciembre de 1956, en relación con los artículos 7.3 y 11.3 de la LOPJ , que ha de estar orientada en todo caso por los postulados que derivan del derecho a la tutela judicial efectiva de derechos e intereses legítimos, en lo que se refiere a su contenido normal consistente en la obtención de un pronunciamiento judicial, fundado en derecho, sobre el fondo del proceso, por lo que ha supuesto un entendimiento expansivo del concepto de legitimación que puede resumirse en los siguientes términos:

a) El más restringido concepto de 'interés directo' del artículo 28.a) LJ de 1956 debe ser sustituido por el más amplio de 'interés legítimo', aunque sigue siendo una exigencia indeclinable la existencia de un 'interés' como base de la legitimación. Como decía la sentencia de este Tribunal de 15 de diciembre de 1993 , aludiendo a la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la ampliación del interés tutelable, en cuanto presupuesto de la legitimación, el mismo Tribunal Constitucional ha precisado que la expresión 'interés legítimo', utilizada en el artículo 24.1 de la Norma Fundamental, aun cuando sea un concepto diferente y más amplio que el de 'interés directo', ha de entenderse referida a un interés en sentido propio, cualificado o específico ( STC 257/1989, de 22 de diciembre ), lo que en el ámbito del Tribunal Supremo ha llevado a insistir que la relación unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto impugnado), con la que se define la legitimación activa , comporta el que su anulación produzca de modo inmediato un efecto positivo (beneficio) o evitación de un efecto negativo (perjuicio) actual o futuro, pero cierto ( STS de 1 de octubre de 1990 ) y presupone, por tanto, que la resolución administrativa pueda repercutir, directa o indirectamente, pero de modo efectivo y acreditado, es decir, no meramente hipotético, potencial y futuro, en la correspondiente esfera jurídica de quien alega su legitimación y, en todo caso, ha de ser cierto y concreto, sin que baste, por tanto, su mera invocación abstracta y general o la mera posibilidad de su acaecimiento ( SSTS de 4 de febrero de 1991 , 17 de marzo y 30 de junio de 1995 y 12 de febrero de 1996 , 9 de junio de 1997 y 8 de febrero de 1999 , entre otras muchas; SSTC 60/1982 , 62/1983 , 257/1988 , 97/1991 , 195/1992 , 143/1994 y ATC 327/1997 ).

b) La vigente Ley Jurisdiccional de 13 de julio de 1998, artículo 19.1.a ), siguiendo las mencionadas pautas jurisprudenciales y ya sin distinguir entre impugnación de actos y disposiciones, reconoce legitimación a 'las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo' y, al propio tiempo, a 'las corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupos o entidades a que se refiere el artículo 18 -grupos de afectados, uniones sin personalidad o patrimonios independientes o autónomos al margen de su integración en las estructuras formales de las personas jurídicas- que resulten afectados o estén legalmente habilitados para la defensa de los derechos e intereses legítimos colectivos'.

c) Pese a esta amplitud, el concepto de interés legítimo no puede ser asimilado al de interés en la legalidad, que haría equiparable la legitimación en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo a la legitimación popular, que solo en los casos expresamente contemplados en la Ley es admisible, conforme actualmente determina el artículo 19.1 de la vigente Ley Jurisdiccional . Al respecto, esta Sala, en Auto de 21 de noviembre de 1997 , declaró la imposibilidad de reconocer ese interés legitimador cuando resultaba únicamente de una autoatribución estatutaria, por cuanto aceptar tal posibilidad equivaldría a admitir como legitimada a cualquier asociación que se constituyera con el objeto de impugnar disposiciones de carácter general o determinadas clases de actos administrativos. Es necesario traer aquí a colación el requisito de que la ventaja o perjuicio en que se materialice el interés legitimador sea concreto, es decir, que cualquiera que sea su naturaleza -material o moral- afecte o haya de afectar de forma necesaria a la esfera jurídica del sujeto de quien se predique su condición de legitimado. Con palabras del Tribunal Constitucional (Auto núm. 327/97, de 1 de octubre , F.J. 1) es preciso que la anulación pretendida produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro pero cierto en el recurrente.

Y finalmente la sentencia del Tribunal Supremo Sala 3ª, sec. 3ª de 14-5-1997, recurso 556/1994 , de la que fue Ponente Don Fernando Cid Fontán, en la que el TS desestimaba el recurso contencioso-administrativo contra acuerdo del Consejo de Ministros que declara caducados los beneficios concedidos a una empresa , ya que el recurrente carecía de la condición de interesado y que por todo ello los defectos formales denunciados por el recurrente, relativos a defectos de notificación y falta de audiencia, no podían ser aceptados por la Sala, pues si el recurrente carece de la condición de interesado, la Administración no tenía porqué notificarle ninguna resolución derivada del expediente de concesión de beneficios.

Por lo que aplicando dichos precedentes jurisprudenciales al caso que nos ocupa es evidente que el recurrente no resulta de forma directa perjudicado por la Orden que acuerda el no reintegro, ni tampoco beneficiado y el mero interés en la legalidad o el interés de terceros como la UTE, no le confiere en modo alguno legitimación activa para impugnar la referida Orden, procediendo por todo ello estimar la causa de inadmisibilidad invocada por las partes demandadas, dada la falta de legitimación activa del recurrente para la interposición del presente recurso, ya que la legitimación es un presupuesto inexcusable del proceso, que implica en el proceso contencioso- administrativo, una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión, acto o disposición impugnados, de tal forma que su anulación produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto, lo que en el presente caso no acontece, dados los términos de la Orden impugnada y su contenido y el propio escrito de demanda.

ÚLTIMO.-De conformidad con lo establecido en el art. 139.1 de la LJCA , según redacción dada al mismo por la Ley 37/2011, al desestimarse el recurso procede imponer las costas a la recurrente.

VISTOSlos criterios legales citados y demás de general y procedente aplicación

Fallo

Que estimando la causa de inadmisibilidad alegada por las partes demandadas se declara que el recurso 80/2012, interpuesto por D. Arturo , representado por la procuradora D. Amelia Alonso García y defendido por el Letrado Don Jorge Orbegozo Urcelay contra la Orden de la Consejería de Agricultura y Ganadería de la Junta de Castilla y León de 4 de junio de 2010 por la que se resuelve el procedimiento de reintegro de la subvención concedida a la Comunidad de Regantes de Losa Baja por la ejecución de la obra complementaria de Red de riego en Losa Baja Valle de Losa en Burgos, es inadmisible por concurrir la causa prevista en el artículo 69 b) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa , en relación con el artículo 19.1 a) del mismo texto legal , por falta de legitimación activa del recurrente.

Y todo ello con expresa imposición de las costas procesales del presente recurso a la parte recurrente por imperativo legal.

La presente resolución no es firme y contra la misma cabe preparar el recurso de casación ante esta Sala en el plazo de los diez días siguientes a su notificación, debiendo acompañar para su admisión a trámite junto con dicho escrito de preparación justificante de haber constituido el correspondiente depósito mediante su ingreso en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de esta Sección, de conformidad con lo dispuesto en la Disposición Adicional Decimoquinta de la L.O.P.J . introducida por el artículo primero, apartado diecinueve de la Ley Orgánica 1/2009, de 3 noviembre .

Firme esta sentencia remítase el expediente administrativo con certificación de al misma, para su conocimiento y ejecución.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se llevará certificación a los autos principales, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.