Sentencia Administrativo Nº 401/2016, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 415/2014 de 10 de Mayo de 2016

Encabezamiento

RECURSO NÚMERO 415/14

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

S E N T E N C I A NUM. 401/16

En la ciudad de Valencia, a once de mayo de 2016.

Visto por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, compuesta por los Ilmos. Sres. don FERNANDO NIETO MARTIN, Presidente, don JOSE BELLMONT MORA, doña ROSARIO VIDAL MAS, don EDILBERTO NARBON LAINEZ y DOÑA BEGOÑA GARCIA MELENDEZ, Magistrados, el recurso contencioso-administrativo número 415/14, interpuesto por la Procuradora DOÑA MARIA TATIANA DESCALS VIDAL, en nombre y representación de DOÑA Gracia , asistida por el Letrado DON JOAQUIN GARCIA BATALLER contra la inactividad de la Administración por no ejecutar el acto firme de fecha 6 de febrero de 2012 de la Secretaría Autonómica de Autonomía personal y dependencia que reconoció, en expediente NUM000 , el derecho de la demandante al cobro del Grado 3 Nivel 2 de dependencia con efectos de 7 de febrero de 2012, habiendo sido parte la Administración de la GENERALIDAD VALENCIANA,representada por su Letrado, siendo Ponente la Magistrada Doña ROSARIO VIDAL MAS y a la vista de los siguientes

Antecedentes

PRIMERO.-Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley, se emplazóal demandante para que formalizara la demanda, lo que verificómediante escrito en el que suplica que se dicte sentencia declarando no ajustada a Derecho la resolución recurrida.

SEGUNDO.-El representante de la parte demandada, contesta a la demanda, mediante escrito en el que suplica se dicte sentencia por la que se confirme la resolución recurrida.

TERCERO.-No habiéndose recibido el proceso a prueba, se emplazóa las partes para que evacuasen el trámite de conclusiones prevenido por el artículo 64 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción y, verificado, quedaron los autos pendientes para votación y fallo.

CUARTO.-Se señalópara votación y fallo el día 10.5.16.

QUINTO.-En la tramitación del presente recurso se han observado todas las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.-Se interpone el presente recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración por no ejecutar el acto firme de fecha 6 de febrero de 2012 de la Secretaría Autonómica de Autonomía personal y dependencia que reconoció, en expediente NUM000 , el derecho de la demandante al cobro del Grado 3 Nivel 2 de dependencia con efectos de 7 de febrero de 2012, ya que reconocido dicho grado de dependencia con carácter permanente, con fecha 13 de marzo de 2012 desde la Unidad de Dependencia de Servicios Sociales del Ayuntamiento de Llauríse cursópropuesta de PIA, solicitando la prestación económica para cuidados en el entorno familiar. El 2 de julio de 2013 se requirióa la Administración el cumplimiento de la resolución de 6 de febrero de 2012 y por la Consellería el 19-11-13 se requiriódomiciliación bancaria para el pago. El importe adeudado asciende a 5.605Ž95€del año 2012 y 6.248Ž28€del año 2013, todo ello en virtud del artículo 29.2 de la Ley Jurisdiccional , por lo que reclama que se acuerde el inmediato cumplimiento de la Resolución de 6 de febrero de 2012, declare como situación jurídica individualizada el derecho de la demandante al cobro de 520Ž69€al mes desde el 7 de febrero de 2012, más intereses de demora desde la interposición de la demanda y costas.

La Administración demandada, señala inicialmente que con fecha 21-6-14 dictóel PIA que fue notificado el 9-9-14, habiendo iniciado el presente recurso el 17.6.14 y sin que se haya recurrido la resolución citada, por lo que las cantidades y fechas reconocidas son firmes y en cuanto a la necesidad del PIA se ha producido pérdida de objeto.

En cuanto al fondo, invoca el carácter excepcional de la medida solicitada -cuidados en el entorno familiar- y que sólo cuando se revisa su situación el 2012 se le reconoce el derecho a prestaciones

Con carácter subsidiario, invoca el RDLey 20/2012 y lo dispuesto en la Orden 21/2012 de 25 de octubre que establece los criterios de capacidad económica y un nuevo sistema de cuantificación de las prestaciones. Invoca la normativa autonómica y su aplicabilidad rechazando que mientras no exista normativa estatal no se exija participación en el coste de los servicios.

Solicita, por todo ello, la desestimación del recurso.

SEGUNDO.- A la vista del expediente administrativo instruido a petición del interesado vemos que:

El día 3.9.09 se formulóla solicitud el reconocimiento del derecho a las prestaciones del sistema, adjuntando la documentación correspondiente.

El 3.06.10 se valorósu situación sin reconocimiento de derecho alguno.

El 1.7.11 se formula nueva petición por agravamiento

El 06.02.2011 se dicta resolución reconociendo la situación de dependencia, Grado 3, Nivel 2.

El 15.03.12 tiene entrada en la Consellería la Propuesta de PIA CONFORME por los servicios de la Mancomunidad de la Ribera Baixa.

El 21.2.13 la solicitante reclama la resolución urgente del expediente NUM000 y se dicte el PIA, reclamando de nuevo el 27.5.13 y el 2 de julio del mismo año.

El 16 de octubre de 2013 la Administración acusa recibo, le informa de que se han producido modificaciones legislativas, que se estáintentando gestionar en forma sostenible financieramente el sistema y que las prestaciones están condicionadas a la disponibilidad del crédito.

El 19.11.13 le solicitan modelo de domiciliación bancaria, que se cumplimenta el 26 del mismo mes y año.

El 6.3.14 se interpone el presente recurso contencioso-administrativo frente a la no ejecución del acto firme de 6 de febrero de 2012, el derecho al cobro de 520Ž 69€/mes desde el 7 de febrero de 2012.

El 21 de julio de 2014 se aprueba el PIA, notificado el 9 de septiembre de 2014 en que se le concede una prestación económica para cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales con un grado de dedicación completo -más de 160 horas/mes-, en cuantía de 337Ž85€, es decir, un máximo hasta el 31 de diciembre del año en curso de 1.813Ž11€. Igualmente se le reconocen efectos retroactivos por importe de 10.913Ž44€correspondientes al período comprendido entre el día 1-3-12 y el 20-7-14, que se abonaráen cuatro plazos anuales de 2.728Ž36€desde 2015 hasta 2018.

El 22 de septiembre de 2014 la demandante presenta escrito poniendo en conocimiento de la Sala la resolución anterior y contra la misma, señalando no haber recibido pago alguno

TERCERO.-Nos en contra mos, por tanto, ante una reclamación formulada al amparo de lo dispuesto en el artículo 29.2 de la Ley Jurisdiccional que establece 'Cuando la Administración no ejecute sus actos firmes podrán los afectados solicitar su ejecución, y si ésta no se produce en el plazo de un mes desde tal petición, podrán los solicitantes formular recurso contencioso-administrativo, que se tramitará por el procedimiento abreviado regulado en el art. 78'

Por otra parte, establece el artículo 10 del Decreto del Consell Valenciano 171/2007, de 28 de septiembre , por el que se establece el procedimiento para el reconocimiento del derecho a las prestaciones del sistema valenciano para las personas dependientes, que la administración deberá dictar la resolución en el plazo de seis meses desde la solicitud, prescribiendo su apartado 6 que transcurrido dicho plazo sin haberse notificado resolución expresa determinará la estimación de la solicitud formulada por silencio administrativo.

Esta situación fue modificada por la Ley de las Cortes Valencianas 15/2007, de 27 de diciembre, de presupuestos para el ejercicio 2008, en cuya DA undécima se estableció en cuanto al régimen del silencio administrativo en los procedimientos para el reconocimiento de la situación de dependencia y del derecho a las prestaciones del sistema valenciano para las personas dependientes, que:

'1. En los procedimientos para el reconocimiento de la situación de dependencia y del derecho a las prestaciones del sistema valenciano para las

personas dependientes, el vencimiento del plazo máximo sin haberse dictado y

notificado resolución expresa determinarála desestimación de la solicitud

formulada por silencio administrativo.'

Recurrida la misma ante el Tribunal Constitucional, la STC 86-13 declara su inconstitucionalidad en términos que analizamos a continuación.

Se impugna, en primer lugar, por contra riar a los límites materiales de las leyes de presupuestos ( arts. 134 CE , 76 EAV y 21 LOFCA), siendo la segunda tacha alegada ( art. 9.3 CE ) una consecuencia de la anterior y tras analizar la cuestión relativa a los límites de las leyes de presupuestos, señala que:

'... las leyes de presupuestos tienen un contenido mínimo, indisponible, y otro eventual, por conexión, que se refiere a todas aquellas disposiciones que guarden relación directa con las previsiones de ingreso y las habilitaciones de gasto de los presupuestos o con los criterios de política económica general o, en fin, que sean un complemento necesario para la mejor inteligencia y más eficaz ejecución del presupuesto. Por eso, quedan en principio excluidas de estas leyes las normas típicas del Derecho codificado u otras previsiones de carácter general en las que no concurra dicha vinculación (entre otras, SSTC 74/2011, de 19 de mayo, FJ 3 ; 9/2013, FJ 3 ; y 248/2007, de 13 de diciembre , FJ 4).'

Y, respecto al caso de las Comunidades Autónomas, tras analizar la normativa aplicable a la nuestra, llega a la misma conclusión, como también han llegado otras sentencias del Tribunal constitucional en relación a otras Comunidades Autonomas y concluye:

'...las leyes de presupuestos de la Comunidad Autónoma Valenciana cumplen la misma función, quedan sometidas a los mismos límites materiales y temporales que las del Estado, límites que están relacionados, precisamente, con la propia función o razón de ser del presupuesto como institución en un Estado democrático. Por eso, la limitación al contenido posible de este tipo de normas es también una garantía para el poder legislativo, que podrácentrar su función de aprobación y control en el objeto de la norma, que no es otro que el presupuesto en símismo. De ahíque la doctrina constitucional sobre los límites materiales de las leyes de presupuestos no sea sino la plasmación de «una serie de principios que... son consustanciales a la institución presupuestaria y al sistema parlamentario ( arts. 66 y 152.1, ambos de la Constitución ), coincidentes por lo demás con los de las democracias con las que ha entroncado nuestro país»( STC 3/2003 , FJ 6), de lo que se deduce «la existencia de un principio general de que el contenido de la ley de presupuestos autonómica se adecue a la función institucional que le es propia, sin que puedan incluirse en ella normas que no guarden relación directa con el programa de ingresos y gastos o con los criterios de política económica en que se sustentan, o que no sean un complemento necesario para la mayor inteligencia y para la mejor y más eficaz ejecución del presupuesto»( STC 7/2010 , FJ 5, con cita de las SSTC 174/1998, de 23 de julio, FJ 6 ; 130/1999, de 1 de julio, FJ 5 ; y 202/2003, de 17 de noviembre , FJ 10). Es, en definitiva, la propia función de la norma presupuestaria, tal y como se define en el Estatuto de Autonomía para la Comunidad Valenciana, la que exige la debida conexión ente la materia presupuestaria y el contenido de la misma, lo que justifica la aplicación, a las leyes de presupuestos de la Generalitat Valenciana, de los mismos límites materiales que, de acuerdo con nuestra doctrina, se derivan del art. 134 CE para las del Estado,

pues ambos tipos de leyes se encuentran reservadas a un contenido, y dicho contenido estáreservado a ellas.'

Y sentado todo lo anterior, se centra en el debate planteado inicialmente, señalando:

'... la norma regula un supuesto de silencio administrativo negativo, aplicable en los procedimientos para el reconocimiento de la situación de dependencia y del derecho a las prestaciones del sistema valenciano para las personas dependientes, disponiendo que el vencimiento del plazo máximo, sin haberse dictado y notificado resolución expresa, determinarála desestimación de la solicitud formulada.

Se trata de una medida de procedimiento, que carece de incidencia directa sobre el presupuesto, ya que no afecta a la estimación de ingresos, ni habilita gastos o aclara los estados cifrados. No forma asíparte del contenido mínimo de estas leyes.

La constitucionalidad de la norma impugnada depende, en consecuencia, de si ésta encuentra acomodo en el citado contenido «eventual»del presupuesto, en los términos ya expuestos.

La respuesta es negativa. De acuerdo con nuestra reiterada doctrina, para que una materia no estrictamente presupuestaria pueda ser regulada en este tipo de normas, se requiere como condición previa que guarde la debida conexión con el presupuesto, formando asíparte de dicho contenido eventual ( STC 74/2011 , FJ 3). Esta condición no se cumple en el caso de la disposición adicional undécima de la norma recurrida. Las alegaciones de las Cortes y de la Generalitat Valencianas sostienen que la medida allícontenida puede tener un impacto sobre el gasto público ya que, tratándose de un sistema de prestación social, el procedimiento para su concesión o, para ser más exactos, para su denegación por silencio administrativo, puede arrojar esta consecuencia de ahorro. Sin perjuicio de que resulta discutible tal resultado, pues el eventual ahorro se produciría únicamente cuando la denegación fuera firme, no bastando para ello su desestimación inicial, el argumento es rrelevante a los efectos de este proceso. Como ya hemos reiterado en ocasiones anteriores, son muchas las medidas normativas susceptibles de tener alguna incidencia en los ingresos o los gastos públicos, de manera que si esto fuera suficiente, «los límites materiales que afectan a las leyes de presupuestos quedarían desnaturalizados; se diluirían hasta devenir prácticamente inoperantes»(por todas STC 9/2013 , FJ 4). Dicho de otro modo, el hecho de que se trate de una medida que, al menos

potencialmente puede generar algún ahorro de gasto público para la Comunidad

Autónoma, no basta para entender que concurre la suficiente conexión.

No desvirtúa lo anterior la alegación de que la norma impugnada pretende proteger

los derechos económicos de la hacienda pública de la Generalitat, teniendo un efecto

claro sobre la dimensión del gasto público, pues representaría una medida tendente a su reducción. En ese sentido, debe además precisarse que las SSTC 34/2005, de 17 de febrero y 82/2005, de 6 de abril que se citan en apoyo de esta tesis, abordaban sendas cuestiones de inconstitucionalidad, relativas a una norma contenida en la Ley 46/1985, de 27 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para 1986, que sin embargo síconstatamos que tenía vinculación directa con los ingresos públicos, en concreto con los tributarios. Y tampoco, por último, enerva nuestra conclusión el argumento, reiterado igualmente en ambos escritos de alegaciones, de que el sistema de dependencia genera una serie de obligaciones para las Administración públicas, incluyendo compromisos de gasto que recaen fundamentalmente sobre las Comunidades Autónomas, pues ello es tanto como pretender que una posible insuficiencia de recursos, en este caso de los disponibles para atender la dependencia, podría justificar, sin más, el incumplimiento de los límites constitucionales y estatutarios en relación con las leyes de presupuestos.

En conclusión, no nos en contra mos ante una norma que suponga «un complemento necesario para la mayor inteligencia y para la mejor y más eficaz ejecución del Presupuesto y, en general, de la política económica del Gobierno»[ SSTC 76/1992, FJ 4 a ) y 9/2013 , FJ 4] por lo que debemos concluir que la disposición adicional undécima de la Ley de las Cortes Valencianas 15/2007, de 27 de diciembre , de presupuestos para el ejercicio 2008, se encuentra fuera del contenido constitucionalmente admisible de una ley de presupuestos autonómica, lo que determina su inconstitucionalidad y nulidad en aplicación de nuestra doctrina sobre los límites materiales a las leyes de presupuestos.''

En consecuencia de todo ello, en relación con lo dispuesto en el artículo 43.3 de la Ley 30/1992 ('La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizado del procedimiento') debemos concluir que producido el silencio positivo y no habiendo ejecutado la Administración dicho acto firme, procede estimar la demanda en los términos que analizamos a continuación, quedando sin efecto los actos posteriores que no se ajusten a los mismos.

CUARTO.-Formulada la petición -la segunda, producida el agravamiento- con fecha 1 de julio de 2011, el plazo de seis meses para la resolución, que ya hemos visto del artículo 10.2 del Decreto del Consell Valenciano 171/2007 , se cumplióel 1 de enero de 2012, fecha en la que debe entenderse reconocido su derecho, si bien solicitado desde el 7 de febrero, debemos ajustarnos a su petición y en los términos que se desprenden del Programa Individual de Atención, es decir, a la prestación económica de cuidados en el entorno familiar y la cuantía a dicha fecha, en el caso de la demandante -grado 3 nivel 2- era de 520,69, a la vista de lo dispuesto para el año 2011 por el Real Decreto 570/2011, de 20 de abril, no modificadas hasta el Real Decreto-Ley 20/2012, por lo que dicha cantidad mensual le corresponde desde el 7 de febrero de 2012 hasta el 15 de julio de 2012, fecha de entrada en vigor del RDL 20/12 según su disposición final Decimoquinta, a partir de dicha fecha la cantidad será la que establece el mismo, que en este caso es la de 442,59 € misma a tenor de lo dispuesto en la Disposición transitoria décima, apartado 1.

En consecuencia de cuanto se ha expuesto y dados los términos de la petición formulada en la demanda, la cantidad a cuyo pago viene obligada la Administración es la de:

Desde el 7 de febrero de 2012 -fecha que solicita de inicio en la demanda- hasta el 15 de julio de 2012....2759Ž65€

Desde el 16 de julio de 2012 hasta el 6 de marzo de 2014 que interpone la demanda ....8703Ž21

Es decir, un total de 11.462Ž86€, cantidad que produciráel interés legal desde el día 6 de marzo de 2014, en los términos en que ha sido solicitado.

TERCERO.-El artículo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , vigente al tiempo del presente procedimiento, establece que en primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrálas costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y asílo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho, por lo que procede su imposición a la demandada.

Vistos los preceptos legales citados, concordantes y de general aplicación

Fallo

1) La estimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora DOÑA MARIA TATIANA DESCALS VIDAL, en nombre y representación de DOÑA Gracia , asistida por el Letrado DON JOAQUIN GARCIA BATALLER contra la inactividad de la Administración por no ejecutar el acto firme de fecha 6 de febrero de 2012 de la Secretaría Autonómica de Autonomía personal y dependencia que reconoció, en expediente NUM000 , reconociendo como situación jurídica individualizada el derecho de la demandante a la prestación para cuidados en el entorno familiar desde el día 7 de febrero de 2012 en los términos establecidos en la presente resolución, condenando a la Administración demandada al pago de la cantidad de ONCE MIL CUATROCIENTOS SESENTA Y DOS EUROS CON OCHENTA Y SEIS CENTIMOS (11.462Ž86€) más los intereses legales de dicha cantidad desde el día 6 de marzo de 2014, quedando sin efecto los actos posteriores que no se ajusten a este pronunciamiento.

2) La imposición de las costas causadas en el presente expediente a la demandada.

A su tiempo y con certificación literal de la presente, devuélvase el expediente administrativo al centro de su procedencia.

Notifíquese la presente resolución a las partes, haciéndoles saber que contra la misma no cabe interponer recurso ordinario alguno.

Así, por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Iltma. Sra. Magistrada Ponente que ha sido para la resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala en el mismo día de su fecha, de lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.