Sentencia Administrativo Nº 402/2007, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 164/2005 de 30 de Julio de 2007

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DE GRANADA

SECCIÓN SEGUNDA

ROLLO NÚM. 164/05

JUZGADO: n1 2 de ALMERÍA.

SENTENCIA NÚM. 402 DE 2.007

Ilmo. Sr. Presidente:

D. José Antonio Santandreu Montero

Ilmos. Sres. Magistrados

D. Federico Lázaro Guil

D. Rafael Toledano Cantero

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En la Ciudad de Granada, a treinta de julio de dos mil siete. Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior

de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, se ha tramitado el recurso de apelación número 164/05 dimanante del Procedimiento Abreviado número 547/04, tramitado ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 2 de los de Almería, siendo parte apelante la Subdelegación del Gobierno en Almería, representada por el Abogado del Estado, y parte apelada la Diputación Provincial de Almería, representada y defendida por el Letrado Don José Luis Navarro Estevan.

Antecedentes

PRIMERO.- El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo citado, en fecha 16 de diciembre de 2004 , dictó sentencia por la que declaraba la inadmisibilidad del recurso interpuesto por la Abogacía del Estado, en representación de la Subdelegación del Gobierno en Almería, contra la resolución de la Diputación Provincial de Almería, que, de forma presunta, desestimó el recurso de reposición formulado contra las liquidaciones, de fecha 15 y 30 de enero de 2004, correspondientes a las tasas por inserción de cinco edictos en el BOP, cuatro de los cuales ( los n1 2237,2238,2242 y 2431/04) se refieren a la notificación a los interesados de resolución sancionadora de multa impuesta en los expedientes tramitados, y el n1 2432/04, a notificación de la propuesta de resolución dictada en expedientes sancionadores, en la que se propone la imposición de multa.

SEGUNDO.- Contra dicha Sentencia se interpuso recurso de apelación, del que, tras ser admitido en ambos efectos por el Juzgado, se dio traslado a las demás partes personadas para que en el plazo de 15 días formularan su oposición, presentándose por la parte apelada escrito de impugnación de dicho recurso.

TERCERO.- Elevadas las actuaciones a esta Sala se formó el oportuno rollo, se registró, se designó Ponente al Ilmo. Sr. D. Federico Lázaro Guil, y al no haberse solicitado prueba, ni vista o conclusiones, se declararon conclusas las actuaciones para dictar la resolución procedente.

CUARTO.- Se señaló para deliberación, votación y fallo del presente recurso el día y hora señalado en autos, en que efectivamente tuvo lugar, habiéndose observado las prescripciones legales en la tramitación del mismo.

Fundamentos

PRIMERO.- La sentencia apelada, al amparo del artículo 69.e) de la LJCA de 1998 , en relación con el artículo 44 del mismo texto legal - que establece que Aen los litigios entre Administraciones públicas no cabrá interponer recurso en vía administrativa.." -, declaró la inadmisibilidad, por considerar interpuesto fuera de plazo el recurso contencioso administrativo presentado por la Subdelegación del Gobierno en Almería, pues, debiendo considerarse el recurso de reposición, que indebidamente se formuló, como el requerimiento de revocación del acto que prevé el punto 2 del citado articulo 44 , al haber transcurrido más de los dos meses previstos, para tales supuestos, en el artículo 46 de la LJCA , computados a partir del transcurso de un mes desde la presentación del requerimiento sin que se hubiera resuelto de forma expresa, cuando el recurso jurisdiccional tuvo entrada en el Juzgado de lo Contencioso Administrativo ya se había superado el mencionado plazo.

La parte apelante sostiene la inadecuación a derecho de la sentencia apelada y al efecto, tras reconocer que incurrió en error al interponer el recurso de reposición contra las liquidaciones giradas, invoca, como argumento a su favor, que dicho error fue propiciado por el expreso ofrecimiento hecho por la Diputación al notificarle las liquidaciones, por lo que la causa de inadmisibilidad invocada por ella y acogida por la sentencia debe ser dejada sin efecto.

SEGUNDO.- Al examinar el motivo de la apelación, debemos partir de una realidad incuestionable, cual es la de que ambas Administraciones contendientes han incurrido en una doble equivocación: de un lado, el indebido ofrecimiento de pié de recurso de reposición al notificar a la Subdelegación del Gobierno en Almería las liquidaciones giradas, pues, conforme al articulo 44.1 de la LJCA , éste no cabe; y, de otro, su formulación por dicha Subdelegación, en lugar del requerimiento que en sustitución de aquél y con carácter potestativo se contempla en el referido articulo 44 .

Dicho lo anterior esta Sala considera que ambos errores deben compensarse, sin que consideremos como mejor criterio - pese a lo amplio y fundamentado de su razonamiento -, el seguido por el Juzgador de Instancia, que hace gravitar todas las consecuencias de la indebida interposición del recurso de reposición sobre la Administración Central del Estado, lo que supone, en definitiva, decantarse, en la justa ponderación de la conducta de ambas Administraciones, de manera palmaria a favor de la que con su inicial equivocación auspició la posterior, sin tener en cuenta que la información errónea sobre la procedencia del recurso de reposición, aún sin justificar el desconocimiento del camino a seguir, tuvo una importante incidencia en la conducta de la Administración ahora apelante, al inducirla a actuar de forma equivocada.

Es reiterada la Jurisprudencia del TS, siendo exponente de ella, entre otras muchas, la sentencia de 17 de febrero de 1999 , que declara la preeminencia del principio de seguridad jurídica (frente al principio de legalidad), cuando por actos ostensibles y externos de la Administración se dá motivo a que los ciudadanos - y, esta Sala considera que ello es extensible a las Administraciones cuando actúen, como aquí ocurre, en situación semejante -, confiando en el mandato constitucional que obliga a aquélla a actuar conforme al ordenamiento jurídico, realizan determinados actos, en la fundada creencia de que han de ser reconocidos como absolutamente procedentes al final de un expediente, ya que de no existir esa fundada confianza en los actos externos de la Administración, el administrado, y en este caso la otra Administración, no los hubiera realizado.

Este principio de la confianza legítima, es el soporte de la teoría de los actos propios y del principio constitucional de la seguridad jurídica fijado en el art. 9.3 C.E . Por todo ello, cuando la Administración, al margen de quien sea el destinatario de la notificación, incurre en el error de ofrecer un recurso improcedente, no puede, luego, pretender que se declare inadmisible el recurso jurisdiccional eventualmente interpuesto para revisar la adecuación o nó a derecho del acto administrativo originario, fundándose en argumentos o razones derivados del propio error padecido, pues, en tal caso se produciría la vulneración del principio de confianza legítima mencionado anteriormente.

De ahí que, en aras de una bien entendida buena fé procesal, garantía del derecho de defensa, y de la proscripción de la indefensión, consagrada por el artículo 24 de la Constitución Española, debamos dejar sin efecto el pronunciamiento de inadmisibilidad de la sentencia, con las consecuencias previstas en el articulo 85.10 de la LJCA , esto es, entrando a examinar el fondo del litigo.

TERCERO.- La cuestión planteada en la apelación ha sido resuelta por reciente sentencia del Tribunal Supremo, de fecha 7 de febrero de 2005 , dictada con motivo de un recurso de casación en interés de la Ley. En ella, tras desestimar la pretensión de la Diputación Provincial de Segovia de que se declarase como doctrina legal que ALos anuncios oficiales (en el Boletín Oficial de la Provincia), cualquiera que sea el solicitante de la inserción, cuando la misma resulte obligatoria, de acuerdo con una norma legal o reglamentaria, y que tenga por objeto notificar actos dictados dentro de un procedimiento sancionador, que tenga contenido económico, están sujetos y no exentos de la Tasa provincial que financia el BOP, tras la entrada en vigor de la Ley 5/2002 ", y reafirmando el criterio mantenido al respecto en anteriores sentencias, aunque sin entrar a analizar en profundidad la posible incidencia que la Ley mencionada haya podido tener en el mismo, declara de forma tajante, que la notificación edictal de resoluciones dictadas en el seno de un procedimiento sancionador, aunque tenga contenido económico, están exentas de la tasa provincial, señalando al efecto que AEn el supuesto de autos, se está ante un caso de publicación en el B.O.P. de anuncios legalmente obligatorios dentro de un procedimiento sancionador, que tenga contenido económico. Y resulta claro que los anuncios en cuestión, aparte su obligatoriedad, no benefician de modo particular a la referida Administración que tramita dicha clase de procedimiento que, en este aspecto, se limita a cumplir las finalidades y garantías a que atiende la previsión legal de la inserción.(fundamento juridico 41).

Para llegar a tal conclusión, en dicha sentencia, se afirma, en relación con la doctrina expuesta en la dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del TSJ de Castilla-La Mancha, que anuló las liquidaciones de tasas por inserciones obligatorias en el BOP, que tenían por objeto notificar actos dictados dentro de un procedimiento sancionador.........no puede entenderse que sea errónea, sino que se ajusta al criterio expresado reiteradamente por esta Sala en sentencias de 14 y 29 de septiembre de 2000, 10 de marzo de 2001 (recaída en el recurso de casación en interés de ley 2116/2000 ), 23 de diciembre de 2002 y de 26 de noviembre de 2003, sin que tal criterio deba ser alterado como consecuencia de la Ley 5/2002, de 4 de abril , reguladora de los Boletines Oficiales de las Provincias, argumentando al efecto lo siguiente: "

En la Sentencia de 15 de febrero de 1999 (recurso de casación en interés de la ley 7745/98 ), a propósito del nuevo régimen de publicación de edictos en los periódicos oficiales para anuncio de la interposición del recurso contencioso administrativo a que hace méritos el art. 47 de la vigente Ley Jurisdiccional , que ya no es obligatoria como en el régimen de la Ley de 1956 -art. 60 -, después de constatar que Acuando la inserción del anuncio haya de practicarse a petición del interesado, solo este será el sujeto pasivo y a él únicamente corresponderá... satisfacer la tasa", se añade (F.J. 31) que Adistinto es el caso en que la inserción del anuncio sea legalmente preceptiva -art. 47.2 antes citado de la Ley Jurisdiccional hoy vigente- o haya sido acordada por el Juzgado o Sala por estimarlo conveniente, esto es, por ser necesaria para los intereses de la justicia", porque, Aen este supuesto, la condición de sujeto pasivo en concepto de contribuyente o de sustituto del contribuyente, o incluso la de responsable tributario, tiene que estar expresamente determinada por la ley y, además, en las tasas, supeditada a que el servicio público o actividad administrativa en régimen de Derecho público Ase refiera, afecte o beneficie de modo particular" a quienes la ley considere tales sujetos pasivos", condición que no podía tener (F.J. 41 ) Ani la Administración General del Estado ni la de Justicia", que no Asolicitaron inserción de anuncio alguno en los aludidos periódicos -se refería la sentencia al oficial de la Comunidad Autónoma- que se refiriera, afectara o beneficiara a ellas "de modo particular", ya que "la inserción se debió, exclusivamente, al cumplimiento de un mandato legal o a los intereses generales de la justicia" y, entonces, Amal pudieron ser consideradas... sujetos pasivos o responsables de una tasa que, por ministerio de la ley, exigía, exige y exigirá, mientras no se definan de otra forma su hecho impositivo y demás elementos esenciales, no solamente la petición de inserción o publicación de anuncios, sino la referencia, afección o beneficio particulares que esas mismas inserciones o publicaciones pudiera reportarles".

En la Sentencia de 14 de septiembre de 2000 (recurso de casación en interés de ley 7021/1999 ), a propósito, precisamente, de las publicaciones de anuncios cuando los interesados en un procedimiento administrativo sean desconocidos o estén incursos en alguno de los supuestos previstos en el art. 59.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, a los fines prevenidos en el art. 60.1 de la propia norma, se declara (F.J. 21 ) que Aen todos aquellos casos donde existan unos interesados a quienes beneficie personalmente, o en sus bienes, la inserción del anuncio en el Boletín Oficial, existirá el hecho imponible de la tasa y, practicada la inserción, se producirá el devengo a cargo del Ainteresado" respectivo", pero Ano siempre la inserción de tales anuncios beneficia al Ainteresado" en el expediente, ya que existen supuestos donde la inserción tiene lugar en beneficio de personas innominadas o desconocidas, en beneficio del propio procedimiento o, simplemente, en beneficio de la mera eficacia y legalidad del obrar administrativo. Cuando así sea, ciertamente, no existirá hecho imponible de la tasa porque la prestación del servicio no afecta o beneficia de modo particular a ningún concreto sujeto pasivo, sino al interés general, y los Boletines Oficiales (sin perjuicio de la loable aspiración a su autofinanciación) cumplen unas funciones públicas frente a las que no repugna la gratuidad del servicio en estos casos. De ahí que cuando los Ainteresados" -en el sentido expuesto- no aparezcan en el procedimiento, las publicaciones en los Beneficios Oficiales no Aconstituyen actividades administrativas que afectan o benefician de un modo particular a las Administraciones públicas que hayan dictado los actos administrativos en cuestión y que pueden constituir el hecho imponible de una tasa provincial", sino que tales publicaciones responden al interés general que demanda la eficacia del procedimiento administrativo y la necesidad de que quede satisfecho el interés público tutelado, lo que ninguna relación guarda con cualquier beneficio particular de la Administración Pública que haya dictado el acto, ni puede constituir a esta en sujeto pasivo de la tasa".

En la sentencia de 29 de septiembre de 2000 , se reitera que para que surja el hecho imponible de las tasas, como tributo local, no es suficiente la prestación de un servicio público o la realización de una actividad, técnica o de otra índole, de la competencia del Ente local, sino que es necesario que tal prestación o actividad administrativa se refiera, afecte o beneficie de modo particular al sujeto pasivo, de tal modo que cuando el beneficio no es individualizado por referencia a persona o personas concretas sino que participa en él, de forma indiscriminada, la colectividad, no cabrá hablar de hecho imponible generador de tasas.

De acuerdo con la STS de 23 de diciembre de 2002 , en todos aquellos casos donde existan unos Ainteresados" a quienes beneficie, personalmente o en sus bienes, la inserción del anuncio en el Boletín Oficial, existirá el hecho imponible de la tasa y, practicada la inserción, se producirá el devengo a cargo del Ainteresado" respectivo. Ahora bien, no siempre la inserción de tales anuncios beneficia al Ainteresado" en el expediente, ya que existen supuestos donde la inserción tiene lugar en beneficio de personas innominadas o desconocidas, en beneficio del propio procedimiento o, simplemente, en beneficio de la mera eficacia y legalidad del obrar administrativo. Cuando así sea, ciertamente, no existirá hecho imponible de la tasa porque la prestación del servicio no afecta o beneficia de modo particular a ningún concreto sujeto pasivo, sino al interés general, y los Boletines Oficiales (sin perjuicio de la loable aspiración a su autofinanciación) cumplen unas funciones públicas frente a las que no repugna la gratuidad del servicio en estos casos.

De ahí que cuando los Ainteresados" -en el sentido expuesto- no aparezcan en el procedimiento, las publicaciones en los Boletines Oficiales no Aconstituyen actividades administrativas que afectan o benefician de un modo particular a las Administraciones públicas que hayan dictado los actos administrativos en cuestión y que pueden constituir el hecho imponible de una tasa provincial", sino que tales publicaciones responden al interés general que demanda la eficacia del procedimiento administrativo y la necesidad de que quede satisfecho el interés público tutelado, lo que ninguna relación guarda con cualquier beneficio particular de la Administración Pública que haya dictado el acto, ni puede constituir a esta en sujeto pasivo de la tasa".

Es claro que en el caso de autos, la inserción de anuncios y edictos en procedimientos administrativos sancionadores forma parte de una actividad pública que atiende fundamentalmente al interés general incluido dentro del mismo, el respeto a las garantías jurídicas de los ciudadanos, ínsito muchas veces en la publicación de dichos anuncios y edictos, pues la Administración Pública, como dispone la Constitución Asirve con objetividad los intereses generales y actúa (...) con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho".

Por último en la STS de 26 de noviembre de 2003 , que contemplaba la tasa por publicación de edictos de la Jefatura de Tráfico de Segovia para hacer efectivo el cobro de sanciones pecuniarias impuestas a conductores sancionados, se expresa en los siguientes términos:ALa realidad es que desde tiempo inmemorial las Diputaciones Provinciales son las que han desempeñado el servicio de publicación del Boletín Oficial de la Provincia, corriendo a cargo de las mismas el coste de su impresión y edición, sin que sea preciso buscar una norma jurídica que específicamente disponga que esa competencia les corresponde, porque en las diversas leyes que han regulado el régimen de las Diputaciones provinciales encuentran acomodo las normas generales reguladoras de sus competencias, que año tras año se les ha reconocido a modo de un plebiscito cotidiano. A mayor abundamiento, si cohonestamos y conjugamos el concepto de Ainteresado" de los artículos 31 y siguientes de la Ley 30/1992 con el de ATasa" del artículo 6 de la Ley 8/1989 (modificada por la Ley 25/1998 ) y con el de Asujeto pasivo" de tal tributo del artículo 16 de dicha última Ley , llegamos a la siguiente conclusión: en todos aquellos casos donde existan unos Ainteresados" a quienes beneficie, personalmente o en sus bienes, la inserción del anuncio en el Boletín Oficial, existirá el hecho imponible de la tasa y, practicada la inserción, se producirá el devengo a cargo del Ainteresado" respectivo. Ahora bien, no siempre la inserción de tales anuncios beneficia al Ainteresado" en el expediente, ya que existen supuestos donde la inserción tiene lugar en beneficio de personas innominadas o desconocidas, en beneficio del propio procedimiento o, simplemente, en beneficio de la mera eficacia y legalidad del obrar administrativo. Cuando así sea, ciertamente, no existirá hecho imponible de la tasa porque la prestación del servicio no afecta o beneficia de modo particular a ningún concreto sujeto pasivo, sino al interés general, y los Boletines Oficiales (sin perjuicio de la loable aspiración a su autofinanciación) cumplen unas funciones públicas frente a las que no repugna la gratuidad del servicio en estos casos".

Es evidente, pues, que la inserción de los edictos en el Boletín Oficial de la Provincia en procedimientos administrativos sancionadores se efectúa en cumplimiento del Ainterés público general", como es el de que la Administración consiga el cobro de las sanciones impuestas en pro, en definitiva, de lograr, así, mediante dicha coacción legal, la coetánea normalidad de la actividad que se trata de preservar y no hay, en realidad, por tanto, sujetos pasivos particularmente interesados o beneficiados por el servicio de publicación prestado.">

CUARTO.- A la vista de tan contundente doctrina, esta Sala - que ha venido interpretando, tras la entrada en vigor de la nueva Ley, que la publicación en el BOP de la resolución sancionadora de contenido económico no está exenta, por las razones que se expusieron en dos sentencias de fecha 23 de mayo de 2005 , dictadas en sendos recursos de apelación -, entiende que, en aras de la seguridad jurídica, debe asumir dicha doctrina apartándose del criterio divergente hasta ahora seguido. En consecuencia, el recurso de apelación ha de ser estimado, sin que de conformidad con el artículo 139.2 de la LJCA haya lugar a hacer especial pronunciamiento en materia de costas.

Vistos los preceptos legales citados y demás de pertinente y general aplicación, la Sala dicta el siguiente

Fallo

1.- Estima el recurso de apelación interpuesto por el Abogado del Estado, en nombre y representación de la Subdelegación del Gobierno en Almería, contra la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 2 de Almería en el procedimiento abreviado n1 547/04, que declaró la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo del que trae causa dicho procedimiento; y, en consecuencia, revocando la referida sentencia y entrando a conocer del fondo del asunto, se estima el recurso inicialmente interpuesto por dicho Abogado del Estado frente a la resolución de la Diputación Provincial de Almería, que, de forma presunta, desestimó el recurso de reposición formulado contra las liquidaciones, de fecha 15 y 30 de enero de 2004, correspondientes a las tasas por inserción de cinco edictos en el BOP, cuatro de los cuales ( los n1 223,2238,2242 y 2431/04) se refieren a la notificación a los interesados de resolución sancionadora de multa impuesta en los expedientes tramitados, y el n1 2432/04, a notificación de la propuesta de resolución dictada en expedientes sancionadores, en la que se propone la imposición de multa; anulando los actos impugnados, por no ser ajustados a derecho.

2.- No hace especial pronunciamiento sobre el pago de las costas causadas en ambas instancias.

Intégrese la presente sentencia en el libro de su clase y devuelvanse las actuaciones, con certificación de la misma, al Juzgado de procedencia, interesándole acuse recibo.

Así por esta nuestra sentencia que se notificará a las partes haciendoles saber que contra ella no cabe recurso alguno, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos.