Sentencia Administrativo Nº 402/2009, Tribunal Superior de Justicia de Asturias, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 1109/2007 de 06 de Marzo de 2009

Encabezamiento

T.S.J.ASTURIAS CON/AD (SEC.UNICA)

OVIEDO

SENTENCIA: 00402/2009

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ASTURIAS

Sala de lo Contencioso-Administrativo

RECURSO: 1108/07 ACUMULADO AL 1109/07

RECURRENTES: ASOCIACIÓN DE PROPIETARIOS DE CABALLOS ESTABULADOS EN EL CENTRO ECUESTRE EL ASTURCÓN "FRUELA" Y D. Horacio Y 8 MÁS

PROCURADOR: D. LUIS ALBERTO PRADO GARCÍA

RECURRIDO: AYUNTAMIENTO DE OVIEDO

PROCURADOR: D. LUIS DE MIGUEL-BUERES Y FERNÁNDEZ

CODEMANDADO: URBASER, S.A.

PROCURADORA: Dª. PALOMA TELENTI ÁLVAREZ

SENTENCIA nº 402/09

Ilmos. Sres.:

Presidente:

D. Luis Querol Carceller

Magistrados:

D. Antonio Robledo Peña

Dña. Olga González Lamuño Romay

En Oviedo a seis de marzo de dos mil nueve.

La Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del Principado de Asturias, compuesta por los Ilmos. Sres. Magistrados reseñados al margen, ha pronunciado la siguiente sentencia en el recurso contencioso administrativo número 1108/07 al que se ha acumulado el 1109/07 interpuestos por la Asociación de Propietarios de Caballos Estabulados en el Centro Ecuestre El Asturcón "Fruela" y por D. Horacio y 8 más, representados por el Procurador D. Luis Alberto Prado García, actuando bajo la dirección Letrada de D. Francisco A. Gambarte Cao, contra el Ayuntamiento de Oviedo, representado por el Procurador D. Luis de Miguel-Bueres y Fernández, actuando bajo la dirección Letrada de D. Miguel Teijelo Casanova, y contra URBASER, S.A., representado por la Procuradora Dª. Paloma Telenti Álvarez, actuando bajo la dirección Letrada de D. Miguel Roces González. Siendo Ponente el Iltmo. Sr. Magistrado D. Antonio Robledo Peña.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuestos los presentes recursos, se acordó su acumulación por auto de fecha 16 de enero de 2008 , recibido el expediente administrativo se confirió traslado a los recurrentes para que formalizasen las demandas, lo que efectuaron en legal forma, en el que hicieron una relación de Hechos, que en lo sustancial se dan por reproducidos. Expusieron en Derecho lo que estimaron pertinente y terminaron suplicando que, en su día se dicte sentencia por la que estimando el recurso interpuesto por cada una de ellas revoque la resolución recurrida por no estar ajustada a derecho, con imposición de costas a la parte contraria. A medio de otrosí, solicitaron el recibimiento del recurso a prueba.

SEGUNDO.- Conferido traslado a la parte demandada para que contestase la demanda, lo hizo en tiempo y forma, alegando: Se niegan los hechos de la demanda, en cuanto se opongan, contradigan o no coincidan con lo que resulta del expediente administrativo. Expuso en Derecho lo que estimó pertinente y terminó suplicando que previos los trámites legales se dicte en su día sentencia, por la que desestimando el recurso se confirme el acto administrativo recurrido, con imposición de costas a la parte recurrente.

TERCERO.- Conferido traslado a la parte codemandada para que contestase a la demanda lo hizo en tiempo y forma, solicitando se dicte sentencia con desestimación del recurso, confirmando la resolución recurrida, con imposición de costas al actor.

CUARTO.- Por Auto de fecha 15 de septiembre de 2008 , se recibió el procedimiento a prueba, habiéndose practicado las propuestas por las partes y admitidas, con el resultado que obra en autos.

QUINTO.- No estimándose necesaria la celebración de vista pública, se acordó requerir a las partes para que formulasen sus conclusiones, lo que hicieron en tiempo y forma.

SEXTO.- Se señaló para la votación y fallo del presente el día 4 de marzo pasado en que la misma tuvo lugar, habiéndose cumplido todos los tramites prescritos en la ley.

Fundamentos

PRIMERO.- Es objeto de impugnación en este proceso contencioso-administrativo el contenido limitativo y restrictivo de derechos de los usuarios y, en concreto, los artículos 3, 5, 7 y 11 del Reglamento de Régimen Interior del Servicio de estabulación de caballos en el Centro Ecuestre "El Asturcón", aprobado por la Comisión Plenaria de Economía del Ayuntamiento de Oviedo, en sesión ordinaria de fecha 15 de marzo de 2007, por entender que los mismos son nulos de pleno derecho de conformidad con lo dispuesto en el artículo 62.2 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, puesto que los artículos reseñados, a juicio de la parte actora, vulneran el artículo 25.1 de la Constitución Española, en cuanto regulan sanciones propiamente dichas como la pérdida de derecho de uso por los usuarios/propietarios o el desalojo de los caballos en caso de incumplimientos graves a juicio de la gerencia, sin que ni en los citados artículos ni en el resto del contenido del Reglamento se indique de forma clara y expresa que infracciones pueden dar lugar a la imposición de dichas sanciones, tal y como exige dicho precepto constitucional; y, a su vez, los mencionados artículos del Reglamento vulneran igualmente los artículos 134 y 135 de la citada Ley 30/1992, de 26 de noviembre , que regulan los principios del procedimiento sancionador, en cuanto en el Reglamento no se regula procedimiento sancionador alguno para la imposición de las sanciones recogidas en el mismo que garantice los principios de audiencia y defensa del usuario o propietario, ni quien es el órgano competente para la instrucción del procedimiento ni para la imposición de la sanción.

SEGUNDO.- Hay que convenir con la actora que la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha declarado en múltiples ocasiones que forma parte del contenido del derecho fundamental a la legalidad sancionadora reconocido en el artículo 25.1 CE una garantía calificada como "de carácter formal", que se refiere al rango necesario de las normas tipificadoras de las conductas ilícitas y reguladoras de las sanciones correspondientes, "por cuanto, como este Tribunal ha señalado reiteradamente, el término -legislación vigente- contenido en dicho artículo 25.1 CE es expresivo de una reserva de Ley en materia sancionadora (SSTC 61/1990, de 29 de marzo, FJ 7; 60/2000, de 2 de marzo, FJ 3; 25/2002, de 11 de febrero, FJ 4; y 113/2002, de 9 de mayo, FJ 3 ). A este respecto es preciso reiterar que en el contexto de las infracciones y sanciones administrativas el alcance de la reserva de Ley no puede ser tan riguroso como lo es por referencia a los tipos y sanciones penales en sentido estricto, y ello tanto -por razones que atañen al modelo constitucional de distribución de las potestades públicas- como -por el carácter en cierto modo insuprimible de la potestad reglamentaria en ciertas materias, bien, por último, por exigencias de prudencia o de oportunidad- (STC 42/1987, de 7 de abril, FJ 2 ).

En todo caso, el artículo 25.1 CE exige la necesaria cobertura de la potestad sancionadora de la Administración en una norma de rango legal habida cuenta del carácter excepcional que presentan los poderes sancionatorios en manos de la Administración (SSTC 3/1988, de 21 de enero, FJ 9, y 305/1993, de 25 de octubre, FJ 3 ). De ahí que la reserva de Ley en este ámbito tendría una eficacia relativa o limitada (STC 177/1992, de 2 de noviembre, FJ 2 ), que no excluye la colaboración reglamentaria en la propia tarea de tipificación de las infracciones y atribución de las correspondientes sanciones, pero sí que tales remisiones hicieran posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la Ley (STC 83/1984, de 24 de julio, FJ 4 )" (entre las últimas, SSTC 161/2003, de 15 de septiembre, FJ 2; y 25/2004, de 26 de febrero, FJ 4 ).

Las exigencias derivadas del mencionado artículo 25.1 CE en cuanto a la colaboración entre la ley y el reglamento y la subordinación de éste con respecto a aquélla en la específica tarea de tipificación de las infracciones han sido concretadas de forma más precisa también por la jurisprudencia de dicho Tribunal Constitucional. La ley debe contener la "determinación de los elementos esenciales de la conducta antijurídica" y al reglamento sólo puede corresponder, en su caso, "el desarrollo y precisión de los tipos de infracciones previamente establecidos por la ley" (SSTC 60/2000, de 2 de marzo, FJ 3; y 132/2001, de 8 de junio, FJ 5 ).

TERCERO.- Esto sentado, la pretensión de nulidad de pleno derecho de determinados artículos del Reglamento impugnado por vulnerar el principio de legalidad y tipicidad sancionadora en norma con rango de ley, con infracción de los invocados artículos de la Constitución y de la Ley 30/1992 , que reconocen y garantizan dichos principios, debe desestimarse porque no nos encontramos ante ningún supuesto de nulidad de pleno derecho del Reglamento de Régimen Interior aprobado por el Ayuntamiento, sino ante un supuesto para determinar si el acto impugnado es o no ajustado a Derecho, en concreto pronunciarse sobre si determinados artículos del mismo se adecuan al contrato concesional y respecto a la legalidad de las medidas a adoptar ante los incumplimientos de las normas de funcionamiento establecidas como convenientes o necesarias para una mejor gestión y control de las instalaciones, carecienndo de soporte en la expresión de una fundamentación rigurosa y consistente, que sea engarzable en el artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. La impugnación descansa en la exposición de una crítica ambigua de carácter supuestamente garantista, que pretende materialmente suprimir sin base jurídica la potestad de configuración normativa que corresponde al Ayuntamiento demandado, que se concretiza en el establecimiento de unas disposiciones orientadas a facilitar la cómoda práctica de todos los deportes, la estabulación de los caballos y la convivencia pacífica de los usuarios del Centro Ecuestre "El Asturcón". En este sentido, la norma enjuiciada se revela razonable desde la perspectiva de los intereses generales al velar por la eficacia de la estabulación de caballos, gestionada mediante concesión, y la optimización en la utilización de los distintos servicios e instalaciones, no siendo lesivo del principio de seguridad jurídica el contenido de los artículos impugnados, porque contienen con precisión suficiente los elementos de hecho que obligan a los usuarios/propietarios a observar una conducta apropiada que no esté en contradicción con las normas del Reglamento, sin que la pérdida del derecho de uso de los servicios e instalaciones gestionados por la empresa concesionaria se revele como medida desproporcionada ni que haya incurrido en vulneración del principio de legalidad, ya que no reviste una naturaleza sancionadora, sino que es congruente en su extensión y determinación con el principio de proporcionalidad, principio general del derecho que está reconocido implícitamente en el artículo 103 de la Constitución, en la cláusula de "servir con objetividad los intereses generales" que vincula al Ayuntamiento a ejercer la potestad reglamentaria en el tema controvertido conforme a cánones de racionalidad.

CUARTO.- Resulta incuestionable que el Reglamento, en los artículos impugnados, ni es incierto ni puede ser tachado de falta de claridad por contar con un contenido preciso y delimitar perfectamente el presupuesto de aplicación, por lo que debe rechazarse que se haya producido vulneración de los derechos de los usuarios, que vienen obligados al cumplimiento de sus prescripciones, entre ellas el abono del recibo mensual, sin que dicha exigencia contraríe los términos del contrato concesional ni infrinja el Pliego de Condiciones Administrativas ni el de Condiciones Técnicas que rigieron la licitación, ya que la gestión del servicio implica la asunción por la entidad concesionaria del uso de unas facultades que hagan viable no sólo los términos de la concesión sino el mantenimiento del equilibrio económico de la misma, que se vería roto si tuviera que afrontar en solitario los gastos de la instalación.

Si, pues, la exigencia de las obligaciones que son las que permiten el acceso a las instalaciones y correspondientes servicios no tiene carácter punitivo, tampoco lo tendrá la pérdida del derecho de uso cuando se produzca el incumplimiento que con dichas prescripciones se trata de evitar. Siendo ello así, no cabe invocar, como se hace en la demanda, ni las garantías materiales aplicables a la previa determinación de las conductas sancionables administrativamente ni las formales exigibles antes de la imposición de sanciones administrativas.

Por lo demás, no se debe obviar que en el Anexo I del Reglamento parcialmente cuestionado se prevé que la Junta Directiva desarrollará el régimen disciplinario y el proceso sancionador, lo que se alza como un argumento más de que ni los incumplimientos de las prescripciones reglamentarias constituyen infracciones administrativas, sino incumplimientos contractuales, ni la pérdida del derecho de uso tiene la naturaleza de sanción administrativa, por lo que no nos encontramos en el presente caso ante ejercicio de potestad sancionadora alguna, sino ante unas restricciones del derecho de uso que tienen un fundamento convencional o contractual y, por tanto, se sustentan en la previa conformidad de las partes. Se entiende, por ello, que los incumplimientos de las prescripciones contenidas en el Reglamento y las consecuencias en el mismo previstas tienen, en realidad, idéntica naturaleza que las cláusulas penales contractuales, perfectamente válidas en la teoría general de los contratos y recogidas en el Código Civil en sus artículos 1152 y siguientes. Se trata, por tanto, de una penalización contractual legítima y válida para la cual no se exige ni la cobertura legal ni de rango alguno que se reclama en la demanda.

QUINTO.- En materia de costas procesales no concurren motivos o circunstancias para hacer una especial declaración de las mismas, conforme establece el artículo 139.1 de la Ley 29/1998 reguladora de esta Jurisdicción.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación.

Fallo

En atención a lo expuesto, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias ha decidido: Desestimar los recursos contencioso-administrativos acumulados interpuestos por don Luis Alberto Prado García, Procurador de los Tribunales, en nombre y representación de la ASOCIACIÓN DE PROPIETARIOS DE CABALLOS ESTABULADOS EN EL CENTRO ECUESTRE "EL ASTURCÓN", denominada "FRUELA", y de don Horacio , don Cayetano , don Esteban , doña Catalina , doña Eulalia , don Imanol , don Marcelino , don Primitivo y doña Modesta , contra el Reglamento de Régimen Interior del Servicio de estabulación de caballos en el Centro Ecuestre "El Asturcón", aprobado por la Comisión Plenaria de Economía del Ayuntamiento de Oviedo, en sesión ordinaria de fecha 15 de marzo de 2007, estando la Corporación demandada representada en autos por el Procurador don Luis de Miguel-Bueres Fernández, y la entidad codemandada "URBASER, S.A.", por la también Procuradora doña Paloma Telenti Álvarez, que se confirma por ser conformes a Derecho los artículos 3, 5, 7 y 11 del mencionado Reglamento , que habían sido impugnados; sin hacer expresa declaración de condena en costas procesales.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se llevará testimonio a los autos, y contra la que cabe interponer recurso de casación, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.