Sentencia Administrativo Nº 406/2015, Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 429/2012 de 30 de Noviembre de 2015

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN PRIMERA

Núm. de Recurso:0000429 /2012

Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO

Núm. Registro General:06684/2012

Demandante:Dª Clara , Dª Melisa , D. Fabio Y LLURIACH INVERSIONES S.L

Procurador:GUILLERMO GARCIA SAN MIGUEL HOOVER

Demandado:MINISTERIO DE AGRICULTURA ALIMENTACION Y MEDIO AMBIENTE

Abogado Del Estado

Ponente IIma. Sra.:Dª. FELISA ATIENZA RODRIGUEZ

S E N T E N C I A Nº:

IImo. Sr. Presidente:

D. EDUARDO MENÉNDEZ REXACH

Ilmos. Sres. Magistrados:

Dª. FELISA ATIENZA RODRIGUEZ

Dª. LOURDES SANZ CALVO

D. FERNANDO DE MATEO MENÉNDEZ

Madrid, a treinta de noviembre de dos mil quince.

Vistos los autos del recurso contencioso-administrativo nº 429/2012 que ante esta Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, ha promovido el Procurador D. Guillermo García San Miguel Hoover, en nombre y representación de Dª Clara , Dª Melisa , D. Fabio y LLURIACH INVERSIONES S.L frente a la Administración General del Estado, representada por el Abogado del Estado, contra la Orden Ministerial de 20 de febrero de 2009 (que después se describirá en el primer Fundamento de Derecho) siendo ponente la Ilma. Sra. Magistrado Dña. FELISA ATIENZA RODRIGUEZ.

Antecedentes

PRIMERO.-Se impugna en el presente recurso contencioso administrativo, mediante escrito presentado el 24 de septiembre de 2012, la resolución del Ministerio de Agricultura, Alimentación, y Medio Ambiente de fecha 18 de junio de 2012, que desestima el recurso de reposición interpuesto contra la orden Ministerial de 20 de febrero de 2009, del deslinde del término municipal de Es Mercadal (Menorca).

Por Decreto de la Secretaria Judicial de 28 de mayo de 2013, se admite a trámite de conformidad con las normas establecidas en la Ley 29/1998, y la reclamación del expediente administrativo.

SEGUNDO.-En el momento procesal oportuno la actora formalizó la demanda mediante escrito presentado el 4 de febrero de 2014 en el que, tras alegar los hechos y fundamentos de derecho que estimó procedentes, terminó suplicando se dictara sentencia en la que, estimándose el recurso se declare :

1º) La caducidad del expediente de deslinde.

2º) Subsidiariamente, se declare el deslinde contrario a derecho, por lo que se refiere al tramo que afecta a las propiedades de los actores

3º) Se impongan las costas a la administración demandada.

TERCERO.-El Sr. Abogado del Estado contestó la demanda mediante escrito presentado el 14 de abril de 2014 en el que, tras alegar los hechos y los fundamentos jurídicos que estimó aplicables, terminó suplicando se dictara sentencia que desestimara el recurso contencioso-administrativo por ser conforme a Derecho la Orden de deslinde impugnado.

CUARTO.-Solicitado el recibimiento del pleito a prueba, se acordó el mismo mediante Auto de 29 de abril de 2014, practicándose las pruebas documentales y pericial propuestas y admitidas, con el resultado que figura en las actuaciones.

No considerándose necesaria la celebración de vista pública, se dio trámite de conclusiones a las partes, trámite que evacuaron por su orden, primero la defensa del recurrente y después el Abogado del Estado, mediante escritos en los que concretaron y reiteraron sus respectivas pretensiones.

QUINTO.-Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo de este recurso el día 17 de noviembre de 2015, fecha en la que tuvo lugar la deliberación y votación, habiendo sido ponente la Ilma. Magistrada doña FELISA ATIENZA RODRIGUEZ , quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.- Se interpone el presente recurso contencioso-administrativo por la representación procesal de Dª Clara , Dª Melisa , D. Fabio y LLURIACH INVERSIONES S.L., contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 20 de febrero de 2009 que aprueba el deslinde de bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa de unos 92.327 metros de longitud, que comprende todo el término municipal de Es Mercadal, Isla de Menorca.

Concretamente el recurrente impugna el tramo de deslinde comprendido entre los vértices 770 a 779 de la poligonal, según figuran en los planos de la Dirección General de Costas escala 1/1000, que se aprueban por la Orden Ministerial combatida.

La actora funda su pretensión impugnatoria en el presente recurso en las siguientes cuestiones: 1º) Caducidad del expediente deslinde; 2º) Tramitación de todo el expediente sin conocimiento ni audiencia de los recurrentes a pesar de estar perfectamente identificados y resultar afectadas gravemente sus propiedades, lo que les produce indefensión y vicia de nulidad todo lo actuado; 3º) El humedal incluido en el dominio público no es de origen marino, ni hay prueba alguna de ello. La resolución que aprueba el deslinde se basa en meras alegaciones efectuadas por un grupo ecologista, sin que se haya comprobado técnicamente el origen marino del humedal.

SEGUNDO.-Por razones procedimentales, debemos analizar en primer término, la excepción de caducidad del expediente administrativo del deslinde tramitado que se plantea en la demanda, ya que de concurrir la caducidad alegada, seria innecesario el examen del resto de los motivos.

Argumenta la demanda que, a tenor del articulo 12.1 de la Ley de Costas , que establece que ' el plazo para notificar la resolución de los procedimientos de deslinde será de veinticuatro meses'y dado que el expediente de deslinde se había iniciado el 6 de marzo de 2007, y la resolución del mismo fue notificada el 31 de marzo de 2009, tal expediente ha de considerarse caducado.

El Abogado del Estado en la contestación a la demanda se opone a dicha caducidad pues entiende que la publicación de la Orden se produjo en el BOE el 4 de marzo de 2009, por lo que no habia transcurrido el plazo de veinticuatro meses desde el 6 de marzo de 2007.

Para resolver tal cuestión es importante poner de manifiesto que el asunto que ha dado lugar al presente recurso contencioso es un procedimiento incoado no solo con posterioridad a la reforma de la Ley 30/1992 operada por Ley 4/1999, de 13 de enero, sino también con posterioridad a la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, que entró en vigor el día 1 de enero de 2003, es decir, años antes de incoarse el presente procedimiento de deslinde. Ley 53/2002 que introduce un nuevo párrafo en el apartado 1 del artículo 12 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas , con la siguiente redacción 'El plazo para notificar la resolución de los procedimientos de deslinde será de veinticuatro meses'.

Nuevo plazo de caducidad que ha sido aplicado por esta misma Sala y Sección en las SSAN 24-9-2010 (Rec. 652/2008 ), 5-5- 2011 (Rec. 589/2009 ) y 29-9-2011 (Rec. 721/2009 ) en las que se planteó y estimó dicha excepción de caducidad por el transcurso de 24 meses.

En efecto, el procedimiento de deslinde fue incoado por Acuerdo de fecha 6 de marzo de 2007, fecha que no resulta controvertida entre las partes, según expresamente se hace constar no solo en la demanda, sino también en la Orden Ministerial aprobatoria del deslinde (Antecedente I)de la misma), por lo que la cuestión litigiosa se ciñe a determinar la fecha de la notificación.

TERCERO.- Esta Sala y Sección en diferentes sentencias, entre las más recientes la de 24 de septiembre de 2010 (recurso 748/2008 ) y 12 de noviembre de 2010 (rec. 786/2008 ), ha sostenido que el plazo de caducidad de los expedientes de deslinde iniciados con posterioridad a la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, se computa, al amparo de lo dispuesto en el artículo 42.3.a ) de la LRJPAC, desde la fecha del acuerdo de incoación hasta la fecha de notificación de la resolución administrativa que pone término al expediente.

Conviene destacar, no obstante, que a los exclusivos efectos del cómputo del plazo de caducidad en los expedientes de deslinde, se considerará como fecha válida para determinar el 'dies ad quem' la publicación en el Boletín Oficial del Estado o de la Comunidad Autónoma correspondiente, así lo hemos afirmado en una reciente sentencia de esta misma Sección de 16 de diciembre de 2010 (rec. 319/2009 ) al tomarse en consideración " la propia y específica naturaleza del procedimiento de deslinde, en que el hay un gran número de afectados, que pueden ser decenas e incluso centenas de ellos, y las enormes dificultades que en ocasiones puede suponer la notificación personal de la Orden aprobatoria de tal deslinde a todos y cada uno de dichos afectados con anterioridad a que transcurra el plazo de caducidad.

A lo que han de añadirse los complejos y prolongados trámites que conlleva la sustanciación de un expediente de deslinde, duración y complejidad que parece traslucirse en su regulación procedimental contemplada en los artículos 20 y siguientes del RD 1471/1989 que aprueba el Reglamento de la Ley de Costas, tal y como deriva, por ejemplo, de la validez de la publicación de la incoación en el BOE (articulo 22.2 a)) o del modo en que se obtiene la relación de titulares afectados a través de su petición al Ayuntamiento o Centro de Gestión Catastral correspondiente ( Art. 22.2.c )).

Y tomando además en consideración la finalidad última de dicho procedimiento de deslinde, de salvaguarda de los intereses generales, pues como también el Alto Tribunal ha declarado con reiteración ( STS 23-1-2007, rec 5837/2003 , por todas) tal finalidad consiste en la protección del interés general en declarar o constatar el dominio público marítimo terrestre definido por la Ley, actividad en la que destacan y sobresalen, por encima de los concretos intereses de los particulares afectados por tal constatación y declaración, los intereses generales derivados de la materialización física, en que el deslinde se concreta, del dominio público marítimo terrestre, legalmente definido en los artículos 3 , 4 y 5 de la Ley de Costas ".

En su escrito de demanda, la parte argumenta, que la fecha de publicación de la Orden aprobando el deslinde en el BOE fue el 31 de marzo de 2009, y no el 4 de marzo, fecha que opone el Abogado del Estado, por cuanto el 4 de marzo, si bien reconoce que se publicó el Anuncio del Ministerio de Medio Ambiente, Medio Rural y Marino de notificación de la Orden Ministerial de 20 de febrero de 2009, del deslinde del término municipal de Es Mercadal ( Menorca), dicho anuncio no reunia los requisitos formales que han de cumplir las notificaciones edictales, pues no aparecia recogido el texto integro del acto, sino tan solo su parte dispositiva, sin que los antecedentes de hecho y fundamentos de derecho, es decir la motivación, fuera incluida en el texto del acto publicado, no siendo hasta el 31 de marzo de 2009 ( BOIB nº 47 EXT) cuando tuvo lugar la publicación del texto integro.

Añade la parte que no es correcta la versión ofrecida por la Administración en la desestimación del recurso de reposición, asegurando que la resolución del expediente fue notificada personalmente en dicha fecha 4 de marzo, como lo prueba la respuesta ofrecida por la Dirección General de Costas, ante la petición de la parte de que se completara el expediente con la aportación de esa supuesta notificación y el acuse de recibo correspondiente, aportando un solo justificante de recibo, dirigido únicamente a uno de los hoy recurrentes, la Sra Melisa , justificante que ni siquiera deja constancia del acto notificado, que fue recogido por una persona desconocida y en la que, en todo caso figura como fecha de entrega la del 29 de marzo, fecha que se encuentra obviamente fuera del plazo de los 24 meses establecidos.

CUARTO.-En materia de notificación de los actos administrativos, el artículo 58.2º Ley 30/1992 , de 30 de noviembre de Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común establece que: 'Toda notificación deberá ser cursada dentro del plazo de diez días a partir de la fecha en que el acto haya sido dictado, y deberá contener el texto íntegro de la resolución, con indicación de si es o no definitivo en la vía administrativa, la expresión de los recursos que procedan, órgano ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente'.

A tenor de dicho precepto la notificación debe contener el texto íntegro de la resolución, y en el caso contemplado en autos, la omisión de los antecedentes y fundamentos de dicha Orden, en la publicación que tuvo lugar el día 4 de marzo, suponía un defecto en la notificación en cuanto la misma no estaba completa, es decir, no contenía el texto íntegro de la resolución, e impedía a los interesados el pleno ejercicio de sus derechos para interponer los recursos correspondientes, pues para ello era imprescindible conocer el texto completo de la misma.

Del mismo modo el articulo 60.2 de la Ley 30/1992 , dispone que 'la publicación de un acto deberá contener los mismos elementos que el punto 2 del articulo 58 exige respecto de las notificaciones. Será también aplicable a la publicación lo establecido en el punto 3 del mismo articulo'

Este es, por otro lado el criterio de la jurisprudencia del Tribunal Supremo, que en sentencia dictada el 15 de noviembre de 2012 ( recurso de casación núm 6999/2010 ), entre otras muchas, declara:

" Son los artículos 58 , 59 y 60 de la citada LRJPA , el marco de referencia que determina la forma en la que han de practicarse las notificaciones y publicaciones, y los preceptos que expresan los requisitos que determinan la eficacia de lo actuado, requisitos que persiguen un objetivo muy especifico que no es otro que la necesidad de evitar la indefensión del administrado.

La Jurisprudencia sigue en esta materia un criterio muy lineal que destaca, siempre, la necesidad del cumplimiento de los requisitos legales al especifico efecto de poder concluir que, en función de este cumplimiento, se puede afirmar que el administrado conoce el texto íntegro del acto y los recursos que contra el mismo caben, plazo de interposición de los mismos y órgano ante el que llevarla a cabo. Es más, un análisis minucioso del tratamiento de la notificación a lo largo del tiempo revelará ( STS de 14 de noviembre de 1.988 ) que, 'si bien en un principio se tendía a destacar que la misma perseguía la simple puesta en conocimiento de los particulares del concreto contenido de un acto administrativo que afectaba a sus derechos, en un momento posterior se considera que era necesario dotar de objetividad a los elementos accesorios del acto notificado, llegando a atribuirse un valor formal a la exigencia de que en la notificación de un acto administrativo se hiciera constar, amen del contenido íntegro de éste, otros elementos que permiten avanzar en un concreto fin, cual es la exigencia de garantizar la tutela judicial efectiva y el derecho a la defensa del administrado. Quizás sea este último fin el que ha incidido en que en los modernos Ordenamientos Jurídicos y en la Jurisprudencia de los Tribunales se eleven los mecanismos y garantías con que las leyes rituarias rodean los actos de comunicación ...'.

Del conjunto de estos preceptos vamos a destacar dos aspectos concretos:

1) El contenido de la notificación, que según dispone el articulo 58.2, '(...) deberá contener el texto íntegro de la resolución, con indicación de si es o no definitivo en la vía administrativa, la expresión de los recursos que procedan, órgano ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente',

2) La regulación de las notificaciones defectuosas contenida en el artículo 58.3, con arreglo a la nueva redacción dada por la Ley 4/1999, de 13 de enero : 'Las notificaciones que conteniendo el texto íntegro del acto omitiesen alguno de los demás requisitos previstos en el apartado anterior surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación, o interponga cualquier recurso que proceda'.

En síntesis, pues, la reforma operada por la Ley 4/1999 implica:

a) Que, en todo caso ---como requisito imprescindible--- en cualquier notificación considerada defectuosa ha de contenerse, necesariamente, el texto íntegro del acto; esto es, que, de los cinco requisitos que, en el artículo 58.2 de la misma LRJPA , se exigen para toda correcta notificación de las resoluciones o actos administrativos, la presencia del primero ---el texto íntegro del acto--- deviene imprescindible. Su ausencia o falta de integridad implica la nulidad de la notificación y la imposibilidad de su subsanación a través de la vía que examinamos del artículo 58.3.

b) Que este precepto contempla, en realidad, dos vías para la subsanación de una notificación defectuosa ---pero que contenga el texto íntegro del acto---: bien la interposición de cualquier recurso que proceda, bien la realización de actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación.".

Conforme a la expresada doctrina, al haberse notificado la Orden Ministerial aprobatoria del deslinde fuera del plazo de 24 meses, que había concluido el 6 de marzo de 2009 y que resultaría, como máximo, de lo establecido en el repetido artículo 12.1 de la Ley de Costas , procede declarar la caducidad del procedimiento de deslinde, en relación con el tramo de costa que afecta a la parte recurrente, sin necesidad de entrar a resolver sobre el fondo de la cuestión planteada. Y todo ello sin perjuicio de que la Administración pueda, en su caso, incoar nuevo procedimiento de deslinde respecto de este tramo, dado que los bienes de dominio público marítimo-terrestre son imprescriptibles, conforme preceptúan los artículos 132.1 de la Constitución y 7 de la Ley de Costas y de conformidad con los artículos 66 y 67 de la Ley 30/1992 se establece la conservación y convalidación, dentro de lo posible, de los actos y trámites que hayan tenido lugar en el procedimiento anulado.

QUINTO.-Por aplicación de lo establecido en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa resulta procedente hacer expresa condena en costas a la Administración.

Fallo

En atención a lo expuesto, y en nombre de su Majestad El Rey, la Sección primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, ha decidido:

ESTIMARel presente recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador, D. Guillermo Garcia San Miguel Hoover, en nombre y representación de Dª Clara , Dª Melisa , D. Fabio y LLURIACH INVERSIONES S.L., contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 20 de febrero de 2009 que aprueba el deslinde de bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa de unos 92.327 metros de longitud, que comprende todo el término municipal de Es Mercadal, Isla de Menoría, y en consecuencia ANULAR tal resolución, por ser contraria a Derecho, en lo que se refiere al tramo de deslinde comprendido entre los vértices 769h a 778f.

Con imposición de costas a la Administración.

Notifíquese a las partes la presente resolución indicándoles que contra la misma cabe recurso de casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo.

Así, por esta nuestra sentencia de la que se llevará testimonio a las actuaciones, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Dada, leída y publicada fue la anterior sentencia en audiencia pública. Doy fe. Madrid a

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