Sentencia Administrativo Nº 41/2014, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 174/2005 de 16 de Enero de 2014

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA

COMUNIDAD VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

En la ciudad de Valencia a dieciséis de enero de dos mil catorce

La Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, compuesta por los Ilmos. Sres D. LUIS MANGLANO SADA, Presidente, D. MANUEL JOSÉ BAEZA DÍAZ PORTALES y D.AGUSTÍN GÓMEZ MORENO MORA,Magistrados, ha pronunciado la siguiente

SENTENCIA Nº 41

en el recurso contencioso administrativo nº 174//2005interpuesto por el SINDICATO INDEPENDIENTE DE LA COMUNIDAD VALENCIANA, representado por la procuradora TERESA MARÍA FUERTES HERRERAS y asistido del letrado JOSÉ FRANCISCO PÉREZ LLOPIS,contra la desestimación -por silencio administrativo negativo- del recurso de reposición deducido el 18.11.2004 contra la Orden de 27 de octubre de 2004, de la Consellería de Economía, Hacienda y Empleo, por la que se convocan subvenciones públicas mediante contratos-programa para la formación de trabajadores, dictada en desarrollo del Real Decreto 1046/2003, de 1 de agosto, por el que se regula el subsistema de formación profesional continua, y publicada en el D.O.G.V. de 3 de noviembre de 2004. Habiendo sido parte demandada en los autos la GENERALITAT VALENCIANA, representada y asistida por el LETRADO DE LOS SERVICIOS JURÍDICOS DE LA GENERALITAT VALENCIANA. Y Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D.MANUEL JOSÉ BAEZA DÍAZ PORTALES.

Antecedentes

PRIMERO.-Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por ley, se emplazó a la demandante para que formalizara la demanda, lo que verificó mediante escrito en que suplicó que se dictase sentencia declarando no ajustada a Derecho la resolución recurrida.

SEGUNDO.-Por la parte demandada se contestó la demanda mediante escrito en el que solicitó que se dictase sentencia por la que se confirme la resolución recurrida.

TERCERO.-No habiéndose recibido el proceso a prueba se emplazó a las partes para que evacuasen el trámite prevenido en el art. 64 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción , y cumplido dicho trámite quedaron los autos pendientes de votación y fallo.

CUARTO.-Se señaló la votación y fallo del recurso para el día 15 de enero de 2014.

QUINTO.- En la tramitación del presente recurso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.-Se interpone el presente recurso contencioso-administrativo frente a la desestimación -por silencio administrativo negativo- del recurso de reposición deducido el 18.11.2004 contra la Orden de 27 de octubre de 2004, de la Consellería de Economía, Hacienda y Empleo, por la que se convocan subvenciones públicas mediante contratos-programa para la formación de trabajadores, dictada en desarrollo del Real Decreto 1046/2003, de 1 de agosto, por el que se regula el subsistema de formación profesional continua, y publicada en el D.O.G.V. de 3 de noviembre de 2004. En el curso del proceso se amplió su objeto a las Órdenes de 20 y 27 de julio de 2005, de la misma Consellería (publicadas en el D.O.G.V. nº 5085, de 5 de septiembre), por las que se convocan para el ejercicio 2005 subvenciones públicas mediante contratos programa sectoriales y otras destinadas a la realización de acciones complementarias y de acompañamiento a la formación, convocadas ambas también en desarrollo del Real Decreto 1046/2003, de 1 de agosto.

En la demanda presentada en esta sede jurisdiccional se articula un doble orden de pretensiones, a saber: 1) que se declare nula y sin efecto alguno la expresión 'más representativas' establecida en los apartados a) y b) del número 1 del art. 4 de las Órdenes recurridas y 2) que se reconozca el derecho del Sindicato actor a que se le concedan, en proporción a su representatividad, las ayudas contempladas en las Órdenes impugnadas. Tales pretensiones aparecen fundamentadas en la invocación de la vulneración por las Órdenes recurridas de los principios constitucionales de libertad sindical - art. 28.1 CE -, en relación con el de igualdad - art. 14 CE -, ya que la limitación de las subvenciones a las entidades 'más representativas' introduce una trato injustificado de favor para las organizaciones sindicales y empresariales más representativas respecto de otras organizaciones como la actora.

La Administración demandada se ha opuesto a la estimación del recurso con argumentos que serán tratados en el siguiente fundamento jurídico.

SEGUNDO.-Antes que nada, debe ponerse de relieve que una controversia sustancialmente coincidente con la de autos fue ya resuelta por esta misma Sala en la sentencia de su Sección Segunda nº 405/2010 (dictada en el recurso nº 1035/2007 ). Dicha sentencia fue dictada en relación con una Orden similar, sólo que referida al ejercicio 2007, si bien la cuestión controvertida y los planteamientos de ambas partes (las mismas que en este recurso) eran esencialmente coincidentes.

Es por ello, y a salvo de lo que se dirá en el siguiente fundamento jurídico, por lo que elementales principios de seguridad jurídica y prestigio de la jurisdicción imponen otorgar al presente supuesto la misma solución que se confirió al de referencia, lo que determina la estimación del recurso, si bien en los concretos términos que se especificarán en el fallo de esta sentencia.

Así, la reseñada sentencia se expresa en los siguientes términos:

' Primero.-El objeto del presente recurso se contrae a la determinación de la conformidad o disconformidad a derecho de la Orden de 28 de marzo de 2007, de la Consellería de Hacienda y Empleo de la Generalidad Valenciana, por la que se convocan ayudas para la realización de acciones de formación continua dirigidas a trabajadores de determinados sectores industriales de la Comunidad Valenciana en punto a la expresión 'más representativas' establecida en el artículo 2.1 de la Orden Recurrida, así como en el penúltimo párrafo de su preámbulo, en tanto en cuanto limita el ámbito de concesión de las ayudas convocadas en la misma.

Segundo.-La parte demandante del Sindicato Independiente de la Comunidad Valenciana, funda su impugnación de la inclusión en la dicha Orden de convocatoria de concesión de ayudas de la expresión 'más representativas' contenida en el artículo 2.1 de la Orden Recurrida, así como en el penúltimo párrafo de su preámbulo, en que la misma constituye una clara vulneración de los principios constitucionales de igualdad y libertada sindical, consagrados en los artículos 14 y 28.1 de la Constitución Española , por cuanto introducen en trato injustificado de favor para las organizaciones sindicales 'más representativas' respecto de las otras organizaciones sindicales, como es el caso del sindicato recurrente, parámetro éste de la mayor representatividad que la Orden utiliza de forma discriminatoria para excluir de las ayudas a determinadas organizaciones sindicales como la recurrente que no rige sin embargo para otras organizaciones o cuerpos intermedios, como son las confederaciones o federaciones de cooperativas y /o sociedades laborales y las asociaciones de trabal odres autónomos, lo que considera resulta contrario al artículo 14 de la Constitución Española , siendo ello contrario a la doctrina del Tribunal Supremo (sentencias de 10 de febrero de 1988 y 20 de septiembre de 1990 ), y del Tribunal Constitucional (sentencias de 14 y 22 de febrero de 1985), invocando especialmente y adjuntando la sentencia del tribunal Supremo de 11 de octubre de 2004 (recurso 7552/2000 ), recaída en recurso de casación contra la sentencia 1341/2000, de 22 de septiembre dela Sección Tercera de la Sala de lo contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (recurso 3101/1998 ) promovido por esta misma parte actora, en supuesto análogo al que ahora se plantea, invocando asimismo los argumentos del Defensor del Pueblo, que transcribe, en el recurso del que trae causa la sentencia de Tribunal Constitucional en pleno de 13 de junio de 1985, nº 72/1985 (recurso 256/1985 ), de 17 de julio.

Tercero.-La Administración de la Generalidad Valenciana se opone al recurso, alegando, en primer lugar, que la Orden en definitiva impugnada en un acto de mero desarrollo y ejecución de lo dispuesto en el Real Decreto 1.046/2003, de 1 de agosto, por el que se regula el subsistema de Formación Profesional Continua y que la expresión 'más representativas' utilizada en la misma es mera reproducción de las previsiones contenidas en el dicho Real Decreto, en su artículo 14.1, y en la Orden Ministerial TAS/2783/2004, en su artículo 5.1. apartados a), b) c) y d), y de acuerdo con lo establecido en el artículo 86.2 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria , la Generalidad Valenciana solo puede gestionar la materia con sometimiento a las disposiciones citadas, invocando al efecto la sentencia del Tribunal superior de Justicia de 1 de marzo de 2007, en un supuesto similar, y alegando asimismo, en segundo lugar, que con la dicha expresión se hayan vulnerado los derechos reconocidos en los artículos 14 y 28.1 de la Constitución Española , con base a la doctrina del Tribunal Constitucional que a su juicio no considera a priori que exista un tratamiento desigual entre sindicatos por razón de la su representatividad, siendo la cuestión de la igualdad y la libertad sindical una cuestión de límites que depende la justificación objetiva y razonable de la actuación en cuestión ( Sentencias 98/1985, de 21 de julio , 39/1986 y 32/1990 , SINDO en todo caso la condición de más representativas aplicable no sólo a las organizaciones sindicales sino también a las organizaciones empresariales más representativas, por lo que no se vulnera el principio de igualdad, invocando al efecto las sentencias del Tribunal Constitucional acerca del artículo 28.1 de la Constitución Española 65/82, de 10 de noviembre, 98/85, de 29 de julio , 39/86, de 31 de marzo, 75/92, de 14 de mayo, 183/92, de 16 de noviembre y 228/92, de 14 de diciembre, habiéndose resuelto un caso semejante por la sentencia 997/2002, de 27 de mayo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana , alegando por último la dificultad de la pretensión de la demanda de reconocimiento del derecho a subvención, atendido que no consta del expediente administrativo que el sindicato demandante haya solicitado la correspondiente petición.

Cuarto.-Atendida la abundante doctrina jurisprudencial invocada por las partes conviene clarificar en primer lugar la doctrina mantenida por el Tribunal Constitucional y por el Tribunal Supremo en orden a la libertad sindical y al principio de igualdad alegados por la parte demandante para ello nos remitiremos a la reciente Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección Séptima de 14 de julio de 2009 (recurso 3794/2007 ), en la que se señala en sus fundamentos de derecho, que:

'TERCERO.- Esta Sala ha abordado cuestiones similares como la que aquí se enjuicia en sentencias anteriores, siendo las más recientes las de 11 de octubre de 2004 (Rec. 7552/2000 ), 14 de julio de 2005 (Rec. 7517/1999 ), 28 de septiembre de 2005 (Rec. 4855/1999 ), 5 de julio de 2006 (Rec. 4050/2000 ), 19 de diciembre de 2007 (Rec. 7746/2004 ).

En ellas se ha analizado la validez de las funciones y prerrogativas reconocidas a los sindicatos más representativos desde el patrón que significa la necesaria observancia del principio de libertad sindical e igualdad de trato de los sindicatos (derivado de los artículos 28.1 y 14 CE ), y a este respecto se ha distinguido entre, de una parte, las actividades de representación institucional y, de otra, el acceso a determinadas subvenciones.

En esa distinción se ha sostenido que, mientras sí es constitucionalmente válida la diferenciación que significa limitar o reconocer aquella representación institucional solamente a los sindicatos más representativos, no es lícito excluir del acceso a las subvenciones a los restantes sindicatos que no ostentan esa condición de mayor representatividad.

CUARTO.-El criterio expuesto se ha apoyado en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (TC) sobre el derecho fundamental a la libertad sindical. La mencionada sentencia de esta Sala de 14 de julio de 2005 cita y transcribe, como representativa de dicha jurisprudencia, la STC de 27 de junio de 2001 .

Conviene, pues, recordar una vez más las ideas principales de esa línea jurisprudencial, que, expresadas de manera resumida, están representadas por las que continúan:

a) El derecho de libertad sindical tiene un significado individual, que incluye el derecho de los trabajadores de fundar sindicatos y afiliarse al de su elección, y también un significado colectivo, en cuanto derecho de los sindicatos al libre ejercicio de su actividad de cara a la defensa y promoción de los intereses sociales que les son propios ( artículo 7 CE ).

b) La libertad de ejercicio de esa actividad forma parte del núcleo esencial del derecho de libertad sindical.

c) Es posible introducir diferencias entre los sindicatos para asegurar la efectividad de la actividad que

se les encomienda, pero siempre que se haga con arreglo a criterios de objetividad, adecuación, razonabilidad y proporcionalidad.

d) El concepto de mayor representatividad es un criterio objetivo constitucionalmente válido.

e) Esas diferencias objetivas y razonables que se establezcan entre los sindicatos no vulneran la libertad sindical de los que no hayan recibido el paralelo 'plus' de derechos, pero en la medida en que estos últimos conserven los derechos nucleares que integran la libertad sindical.

f) Entre las funciones y prerrogativas atribuidas con exclusividad a los sindicatos más representativos se admiten los supuestos de representación institucional ante órganos administrativos. Se rechazan, en cambio, por vulneración de la libertad sindical y no ser consecuencia del concepto, la concesión a esos sindicatos más representativos, con exclusión de los demás, de subvenciones para fines sindicales que lo son de todos sindicatos.

QUINTO.-Esa sentencia de esta Sala y Sección de 14 de julio de 2005 , referida al II Acuerdo de Formación Continua en las Administraciones Públicas de 23 de diciembre de 1996, declara especialmente que la petición del Sindicato recurrente, dirigida a formar parte del acuerdo, no era posible por no tener la condición de sindicato más representativo, y confirma la respuesta que en ese sentido había dado de la sentencia recurrida.

También afirma que ha de llegarse a la misma conclusión en cuanto a la solicitud de formar parte de la Comisión General para la Formación Continua, de naturaleza paritaria entre la Administración y los Sindicatos más representativos.

Invoca en apoyo de lo anterior lo dispuesto en los artículos 30 , 31 y 32 de la Ley 9/1987, de 12 de junio (de los órganos de representación, determinación de las condiciones de trabajo y participación del personal al servicio de las Administraciones públicas) sobre la presencia en las Mesas de Negociación de las Organizaciones Sindicales más representativas; y sobre que podrán ser objeto de negociación, entre otras materias, los sistemas de promoción profesional, en los que se incluyen los cursos de formación.

Recuerda el criterio, contenido en la sentencia de 24 de julio de 1995 de la Sala de lo Social de este Tribunal Supremo , de que, en cuanto a la participación en la Comisión General para la Formación Continua, de la misma manera que no es discriminatoria la participación para negociar, tampoco lo es la participación en la administración y desarrollo de lo acordado en la negociación.

Y añade que lo anterior no quiere decir que en esa administración no deban respetarse los derechos de las entidades sindicales no representativas, y en especial el de libertad sindical, pero será, a partir de la impugnación concreta de sus actos, donde y cuando se podrá fiscalizar dicho cumplimiento.'

Quinto.-Atendido lo anterior y como se señala en la sentencia de esta Sala y sección 364/2007, de 11 de abril, (recurso 1040/2006 ), confirmada por la sentencia del Tribunal Supremo de 14 de julio de 2009 , parcialmente transcrita antes, habida cuenta que el objeto de la Orden viene referido, según se expresa en su art. 1, a convocar ayudas, en el ámbito de la Comunidad Valenciana, para la financiación de planes de formación continua dirigidos a trabajadores de los sectores industriales de la Comunidad Valenciana, y, que su preámbulo en su penúltimo párrafo y el artículo 2.1, señala como Entidades Beneficiarias de la concesión de subvenciones publicas al amparo de dicha Orden a las Organizaciones Empresariales y Sindicales más representativas de la Comunidad Valenciana, debe la Sala pronunciarse sobre si existe vulneración del principio de igualdad y libertad sindical, al otorgar a los sindicatos más representativos de la Comunidad Valenciana la posibilidad de ser beneficiarios de la concesión de subvenciones para la financiación de los planes de formación en cuestión, con exclusión por tanto de los demás la gestión de los Planes de Formación continua.

Sexto.-La alegación de Administración de que la discriminación resultante tiene una justificación objetiva y razonable, ya que se atiende a las organizaciones sindicales y empresariales más representativas de la Comunidad Autónoma, no puede ser compartida por la Sala ya que no cabe estimar que la discriminación sufrida por los sindicatos no representativos sea objetiva y razonable, antes al contrario el excluir a los sindicatos menos representativos de las dichas subvenciones afecta a la libertad sindical y se favorece desde la Administración la actividad de los sindicatos mas representativos en perjuicio de los que no han alcanzado dicha condición.

Consecuentemente la administración sitúa en una posición superior a los sindicatos más representativos al ser estos los que pueden obtener las subvenciones para los planes de formación de los trabajadores, lo que incide en el orden competitivo de las organizaciones sindicales pudiendo decantar dichas circunstancias la afiliación a uno u otro sindicato, por lo que la Sala estima, en aplicación de la doctrina jurisprudencial antes expuesta que el articulo 2.1 de la Orden de 28 de marzo de 2007 de la Consellería de Economía, Hacienda y Empleo de la Generalidad Valenciana, en su inciso organizaciones sindicales mas representativas, vulnera el artículo 28.1 en conexión con el artículo 14 de la Constitución Española , sin que la anterior conclusión quede enervada por el hecho de que el art. 2.1 de la Orden impugnada venga en recoger lo establecido en el Real Decreto 1046/03 y en la Orden Ministerial TAS /2783/04, de 30 de julio, pues de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley Orgánica del Poder Judicial ', los Jueces y Tribunales no aplicaran los reglamentos o cualquier otra disposición contrarios a la Constitución', a más de que la expresión 'más representativas' contenida en la referida Orden Ministerial TAS/2783/04, de 30 de julio, ha sido expresamente anulada en el fallo de la referida sentencia del Tribual Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección Séptima, de 14 de julio de 2009 (recurso 3794/2007 .

Séptimo.-Procede por tanto y según lo expuesto la estimación del recurso en su integridad, sin que obste a ello - respecto de la pretensión de la demandante de que se le reconozca el derecho a que se le concedan, en proporción a su representatividad, ayudas para los planes de formación continuas reguladas en dicha Orden- lo alegado por la Administración demandada acerca de la falta de constancia de se hayan solicitado las mismas, pues tal pretensión es se acoger en los términos generales en que se plantea, es decir, anulada que ha de ser la limitación de la condición de más representativa para ser beneficiaria de las ayudas convocadas, la demandante tiene derecho a pedir y obtener cumpliendo los demás requisitos que establece la Orden las subvenciones cuyo otorgamiento regula la misma, en competencia con las demás organizaciones peticionarias de las mismas.'.

TERCERO.-No obstante lo anterior, debe exceptuarse de lo expresado en el precedente fundamento jurídico lo relativo a la Orden de 27 de julio de 2005, por la que se convocan subvenciones públicas destinadas a la realización de acciones complementarias y de acompañamiento a la formación.

Ello debe ser así por cuanto que, con independencia ya de otro tipo de consideraciones, lo cierto es que el artículo 4 de dicha Orden no contiene la expresión 'más representativas' cuya anulación se postula, de manera que la primera de las pretensiones articuladas en la demanda deviene de reconocimiento materialmente imposible.

CUARTO.-No se aprecian méritos que determinen, ex art. 139.1 LJ , un especial pronunciamiento sobre las costas causadas.

Vistos los preceptos y fundamentos legales expuestos, y demás de general y pertinente aplicación

Fallo

Que, CON ESTIMACIÓN PARCIALdel presente recurso contencioso-administrativo , DEBEMOS ANULAR Y ANULAMOS las Órdenes de 27 de octubre de 2004 y de 20 de julio de 2005, de la Consellería de Economía, Hacienda y Empleo, EXCLUSIVAMENTE EN LO QUE HACE a la expresión 'más representativa' que se contiene en el artículo 4 de aquéllas, RECONOCIENDO EL DERECHO DEL SINDICATO DEMANDANTEa concurrir y obtener, en su caso y en los términos señalados en el fundamento de derecho tercero, las ayudas que le pudieran corresponder, proporcionalmente a su representatividad, en las condiciones de competencia con los demás solicitantes que resulten de los requisitos de concesión de las referidas Órdenes, DESESTIMANDO el recurso en lo que atañe a la Orden de 27 de julio de 2005, de la misma Consellería. Sin efectuar expresa condena en las costas procesales.

A su tiempo y con certificación literal de la presente, contra la cual cabe recurso de casación ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo y cuya interposición deberá anunciarse ante esta misma Sala en el plazo de diez días a partir de su notificación, devuélvase el expediente administrativo al centro de su procedencia.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que ha sido para la resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala, de lo que, como Secretario de la misma, certifico.