Sentencia Administrativo Nº 410/2009, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 8, Rec 1042/2006 de 25 de Febrero de 2009

Encabezamiento

T.S.J.MADRID CON/AD SEC.8

MADRID

SENTENCIA: 00410/2009

SENTENCIA Nº 410

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION OCTAVA

Ilmos. Sres.

Presidente

Dña. Inés Huerta Garicano

Magistrados

D. Miguel Angel Vegas Valiente

Dña. Carmen Rodríguez Rodrigo

En la Villa de Madrid a veinticinco de febrero de dos mil nueve

VISTO por la Sala, constituida por los Sres. Magistrados relacionados al margen, los Autos del recurso contencioso-administrativo nº 1042/06, interpuesto -en escrito presentado el día 23 de noviembre de 2006- por el Procurador D. Santos Carrasco Gómez, actuando en nombre y representación de "MOLIENDAS CAMPO REAL, S.A.", contra la Resolución de la Dirección General de Industria, Energía y Minas de la Comunidad de Madrid de 26 de mayo de 2006 (confirmada en alzada por la de 2 de octubre del mismo año, notificada el día 25), por la que se deniega la aprobación del Plan de Labores para 2006 de la explotación del recurso de la Sección a) caliza, denominado "CERRO DE VELILLA", nº A-108, en el T.M. de Campo Real (Madrid).

Ha sido parte demandada la Comunidad Autónoma de Madrid, representada y defendida por un Letrado de sus Servicios Jurídicos.

Antecedentes

PRIMERO: Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley, se emplazó a la parte demandante para que formalizara la demanda, lo que verificó mediante escrito en el que postuló una sentencia que anule las Resoluciones impugnadas por entender que el Plan se había aprobado por vía de silencio (art. 31.2 del Reglamento General de la Minería ).

SEGUNDO: La CAM contestó la demanda en escrito en el que solicitaba la desestimación del recurso, pues, con base en la Sentencia de esta Sala y Sección de 15 de octubre de 2001 , "la configuración positiva del silencio ha de tenerse por superada a la vista de lo dispuesto en el artículo 43.2, b) de la citada Ley (30/92 ) que no reconoce tal efecto al silencio en el ámbito del dominio público, como ocurre en el presente caso, siendo así que la Resolución del Ministerio de las Administraciones Públicas de 20 de marzo de 1.996, aplicando lo expuesto en dicho precepto de la Ley 30/92 viene a reconocer efecto negativo al silencio en el ámbito de las autorizaciones a obtener conforme a la legislación sectorial de Minas. En consecuencia no cabe entender adquirido por silencio la aprobación del citado Plan de Labores"

TERCERO: No habiéndose solicitado el recibimiento a prueba del pleito, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento.

CUARTO: Para votación y fallo del presente recurso se señaló la audiencia del día 24 de febrero de 2009 , teniendo lugar.

QUINTO: En la tramitación del presente proceso se han observado las prescripciones legales, habiendo quedado fijada en indeterminada la cuantía del pleito.

VISTOS los preceptos legales citados por las partes, concordantes y de general aplicación.

Siendo Ponente la Magistrada de la Sección Iltma. Sra. Dña. Inés Huerta Garicano.

Fundamentos

PRIMERO: El objeto del presente recurso se concreta en determinar si las Resoluciones hoy impugnadas al denegar la aprobación del Plan de Labores para 2006 correspondiente a la explotación "CERRO VELILLA" nº 108, para recursos de la sección A) caliza, en el TM de Campo Real -en razón de que no habían variado los motivos por los que fue denegado el Plan de Labores para 2005 en Resolución de 31 de mayo de 2005 (confirmada en alzada por la de 14 de noviembre del citado 2005) ya que, aunque en la Resolución de 28 de mayo de 2004, que aprobó el Plan de Labores para 2004, se decía que la superficie autorizada correspondiente a la parcela nº 722 se encontraba explotada, por lo que solo se autorizaban labores de restauración, en el Plan presentado para 2005 se recogían labores de explotación en la referida parcela nº 72, labores de explotación que recoge igualmente el Plan para 2006- son, o no, con el ordenamiento jurídico.

Esta Sala y Sección, en Sentencia de 29 de octubre del pasado año 2008, dictada en el Rº 42/06 en el que se impugnaban las precitadas Resoluciones denegatorias de la aprobación del Plan de Labores para 2005 y en el que el único argumento impugnatorio -idéntico al utilizado en el presente recurso- era que, con base al art. 31.2 del Reglamento General de la Minería, el Plan de Labores fue aprobado por vía de silencio, ya que, como la propia solicitud normalizada de aprobación de los Planes de Labores decía, "....se entenderá aprobado si la Dirección General de Industria, Energía y Minas no comunica al interesado su modificación en el plazo de dos meses siguientes a la fecha que figura indicada en la correspondiente etiqueta de registro", estimó el recurso, pues si bien era cierto que en su Sentencia de de 15 de octubre de 2001 había entendido que dicho precepto no era ya aplicable en razón de que el art. 43.2.b) de la Ley 30/1992 (posterior y de superior jerarquía normativa) excluía el silencio positivo en el ámbito del dominio público y que la aprobación del Plan de Labores debía considerarse incluida en dicha previsión normativa (y este mismo fue el criterio seguido por la Sección Novena de esta Sala y Tribunal en su Sentencia de 14 de abril de 2004 , ambas citadas por el Letrado de la Comunidad en apoyo de la legalidad de las Resoluciones recurridas), sin embargo, con nuestra Sentencia de 29 de octubre del pasado año, asumiendo la doctrina de la Sala Tercera del Tribunal Supremo contenida en reciente Sentencia de su Sección Tercera, de 18 de diciembre de 2007 (estimatoria de un recurso de casación deducido frente a una Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del T.S.J. de Cantabria de 3 de diciembre de 2004 ), cambiaba el criterio anterior de forma expresa.

En la referida Sentencia, el Alto Tribunal declaraba : "....la Sala de instancia ha incurrido en error de Derecho en la medida en que en la resolución de la controversia litigiosa inaplica la cláusula contenida en el artículo 31.2 del Reglamento General para el Régimen de la Minería, aprobado por Real Decreto 2857/1978, de 25 de agosto , que, en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 18 de la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas , establece que los planes de labores se entenderán aprobados si la Delegación o Corporación no comunica al interesado su modificación en el plazo señalado de dos meses tras su presentación; .........En efecto, consideramos que no puede aceptarse el fundamento de la Sala de instancia que inapropiadamente desplaza la aplicación del artículo 31 del Reglamento General para el Régimen de la Minería, cuyo contenido hemos trascrito, que constituye una norma específica de carácter procedimental y de aplicación preferente, que delimita el ejercicio de la potestad de intervención de la Administración de Minas, al entender erróneamente que cabe aplicar la cláusula de excepción del silencio administrativo positivo a que alude el artículo 43.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

En el caso enjuiciado, por tratarse de un procedimiento establecido para la aprobación de planes de labores de un procedimiento ad hoc, que tiene el objetivo de garantizar el mejor aprovechamiento de la riqueza representada por esta clase de recursos, en que la Administración de Minas verifica si concurren los presupuestos exigidos en el artículo 18 de la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas , y el artículo 31 del Reglamento General para el Régimen de la Minería, que autoriza a continuar las labores de explotación del yacimiento minero autorizado, observamos que la Sala de instancia elude el auténtico carácter de este procedimiento, que no supone la transferencia al solicitante de facultades relativas al dominio público minero.

Según la consolidada jurisprudencia de esta Sala, que se advierte en la sentencia de 15 de enero de 1999 (RC 10769/1990 ), es el concreto ámbito de aquellas solicitudes que supongan la transferencia de facultades relativas al aprovechamiento del demanio minero donde resulta inaplicable la regulación del silencio positivo referido en el artículo 43.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común .

Así, en la sentencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 21 de marzo de 2006 (RC 6512/2003 ) , dijimos:

"La Sala de instancia acierta al considerar inaplicable la regulación del silencio positivo establecida en el artículo 43.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , en la redacción debida a la Ley 4/1999, de 13 de enero , que refiere que "los interesados podrán entender estimadas por silencio administrativo sus solicitudes en todos los casos, salvo que una norma con rango de Ley o norma de Derecho Comunitario Europeo establezca lo contrario", al quedar exceptuados de esta previsión "los procedimientos de ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el artículo 29 de la Constitución , aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, así como los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones, en los que el silencio tendrá efecto desestimatorio", al no poder subsumir en aquella cláusula normativa la solicitud de suspensión de los trabajos de explotación de recursos mineros, que se encuentra sometida a una regulación normativa de carácter sectorial, específica y singular, que se justifica en la finalidad de salvaguardar, entre otros intereses públicos, los vinculados al aprovechamiento racional de los recursos mineros, que requiere, de modo inexcusable, la intervención de la Administración de Minas, que no permite razonablemente implementar la institución procedimental del silencio positivo.

Resulta patente que las resoluciones administrativas que resuelven los expedientes en materia de solicitudes de suspensión de los trabajos de explotación de recursos mineros, no sólo afectan a intereses económicos privados, por lo que resulta inexcusable la intervención de la Administración para tutelar bienes e intereses constitucionales -la preservación de los principios que regula el régimen jurídico de los bienes de dominio público, y la defensa y restauración del medio ambiente-, con la finalidad de que en el ejercicio de esta potestad autorizatoria el órgano administrativo pueda determinar si concurre la causa de fuerza mayor exigida reglamentariamente.

Conforme es doctrina de esta Sala, expresada en la sentencia de 17 de febrero de 1998 , en relación con la aplicación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , aunque esta norma consagre como principio inspirador de la reforma procedimental administrativa que lleva a cabo, con carácter general o primario, los efectos positivos del silencio administrativo, permite que en determinadas materias, en ponderación de sus peculiaridades y circunstancias, opere los efectos negativos del silencio, pues de no ser así no se compadecería tal designio legal con el contenido normativo de la Disposición Adicional Tercera de la propia Ley que expresamente prevé que en la adecuación de los procedimientos administrativos existentes, es decir, en las normas reglamentarias de acomodación, se establezcan "los efectos estimatorios o desestimatorios que la falta de resolución produzca" y ello con el mandato imperativo de la expresión "con específica mención", de donde se sigue que no se traspasa el límite de reserva de ley cuando los efectos que del silencio se atribuyan sean de signo negativo.

Y debe significarse que, según declaramos en la sentencia de esta Sala de 21 de octubre de 2005 (RC 4761/2002 ) , la aplicación de la técnica del silencio administrativo debe realizarse por los órganos administrativos competentes y por los órganos judiciales, sin defraudar los principios de protección de la confianza legítima y de buena fe que rigen las relaciones entre la Administración y los ciudadanos en un Estado de Derecho, que en este supuesto no han sido lesionados por la actuación administrativa, que ha preservado, además de estos principios, el principio de seguridad jurídica, al no reconocer la facultad de suspensión de las labores extractivas formulada, por no concurrir las causas requeridas por la legislación sectorial, porque su inadecuada autorización fracturaría el equilibrio entre intereses públicos y privados que delimita el ejercicio de las facultades de aprovechamiento de los recursos mineros..".

La previsión reglamentaria contenida en el artículo 31.2 del Reglamento General para el Régimen de la Minería de sancionar con la aprobación del plan de labores si la Administración competente no comunica al interesado su modificación, se justifica en correspondencia con la obligación del titular de la explotación de comenzar los trabajos según el programa inicial aprobado dentro del plazo de seis meses, y de presentar el plan de labores correspondiente al próximo año transcurridos diez meses del comienzo de los trabajos de explotación, de modo que la inactividad de la Administración en resolver no suponga un perjuicio para el particular, que constituya lesión de sus derechos de aprovechamiento, que podría dar lugar a un supuesto de responsabilidad patrimonial.............".

Esta conclusión jurídica no es óbice para que la Administración de Minas, pueda ordenar la incoación de un expediente de caducidad de la autorización de explotación de recursos de la Sección A, conforme a lo dispuesto en los artículos 106 y 111 del Reglamento General para el Régimen de la Minería, si de los datos obrantes en el expediente aprecia indicios de que concurren causas determinantes de caducidad, como son la paralización de los trabajos de explotación de más de seis meses sin autorización o el incumplimiento de las condiciones impuestas en la autorización".

SEGUNDO: La cuestión estriba, pues, en determinar si se da, en este caso, el supuesto previsto en el art. 31.2 del Reglamento General de la Minería para considerar aprobado por silencio positivo el Plan de Labores para 2006.

En el expediente administrativo consta: a) El 12 de abril de 2006 tuvo entrada en el Registro de la Dirección General de Industria, Energía y Minas de la CAM, la solicitud de la hoy actora de aprobación del Plan de Labores para 2006, acompañando la documentación pertinente; b) En Resolución de 26 de mayo (Registro de salida de 1 de junio), se denegaba su aprobación en razón de que no habían variado las condiciones por las que fue denegado el Plan de 2005 (denegación revocada por nuestra Sentencia de 29 de octubre pasado, como acaba de decirse); c) La precitada Resolución fue notificada el 20 de junio del mismo año 2006, cuando ya habían transcurrido los dos meses previstos en el tan citado art. 31.2 del Reglamente General de la Minería, por lo que el Plan había sido aprobado por silencio positivo, como el Plan para 2005 al que se refería nuestro Rº 42/06.

Consiguientemente y aplicando la doctrina del Tribunal Supremo en las Sentencias más arriba transcritas, procede la estimación del recurso, sin perjuicio de que la Administración pueda, si concurren los requisitos legalmente establecidos, ordenar la incoación de un expediente de caducidad de la autorización.

TERCERO: No se efectúa pronunciamiento en materia de costas.

Fallo

Que ESTIMANDO el recurso contencioso-administrativo nº 1042/06, interpuesto -en escrito presentado el día 23 de noviembre de 2006- por el Procurador D. Santos Carrasco Gómez, actuando en nombre y representación de "MOLIENDAS CAMPO REAL, S.A.", contra la Resolución de la Dirección General de Industria, Energía y Minas de la Comunidad de Madrid de 26 de mayo de 2006 (confirmada en alzada por la de 2 de octubre del mismo año, notificada el día 25), por la que se deniega la aprobación del Plan de Labores para 2006 de la explotación del recurso de la Sección a) caliza, denominado "CERRO DE VELILLA", nº A-108, en el T.M. de Campo Real (Madrid), debemos declarar y declaramos que las Resoluciones impugnadas no son conformes a Derecho, y, en consecuencia, las anulamos. Sin costas.

Esta Resolución no es firme y frente a ella cabe recurso de casación que habrá de prepararse mediante escrito presentado en esta Sala en el plazo de diez días, computados desde el siguiente a la notificación de esta resolución.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN: En el mismo día de su fecha fue publicada la anterior sentencia, de lo que como Secretario de la Sección, doy fe.