Sentencia Administrativo Nº 411/2016, Tribunal Superior de Justicia de Aragon, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 1/2015 de 30 de Septiembre de 2016

Encabezamiento

T.S.J.ARAGON CON/AD SEC.2

ZARAGOZA

SENTENCIA: 00411/2016

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ARAGÓN.

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN ESPECIAL.

-Recurso de casación en interés de la Ley número 1 de 2015-

S E N T E N C I A Nº 411 de 2016

ILUSTRÍSIMOS SEÑORES

PRESIDENTE:

D. Juan Carlos Zapata Híjar

MAGISTRADOS:

D. Eugenio A. Esteras Iguácel

Dª. Isabel Zarzuela Ballester

D. Emilio Molins García Atance

D. Juan José Carbonero Redondo

-------------------------------

En Zaragoza, a treinta de septiembre de dos mil dieciséis.

En nombre de S.M. el Rey.

VISTO, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ARAGÓN Sección Especial del artículo 99.3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa 29/1998, de 14 de julio, el Recurso de Casación en interés de la Ley nº 1/2015, en relación con el Recurso contencioso administrativo nº 19/2014 del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº Uno de Teruel, en el que es parte recurrente el AYUNTAMIENTO DE ALCALÁ DE LA SELVA, representado por el Sr. Procurador don Juan Carlos Jiménez Giménez y defendido por el Sr. Abogado don Antoni Lluch Corell; y como recurridosDOÑA Trinidad , representada por la Sra. Procuradora doña Esther Garcés Nogués y defendida por el Sr. Abogado don Juan Carlos Jiménez Jiménez, yDON Sebastián , quien no se ha personado en el recurso de casación, con intervención delMINISTERIO FISCAL. Es ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D. Emilio Molins García Atance.

Antecedentes

PRIMERO.- Con fecha 15 de abril de 2015 el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Teruel dictó la sentencia nº 31/15 en el procedimiento ordinario nº 19/2014, cuya parte dispositiva dice:

«ESTIMAR EL PRESENTE RECURSO INTERPUESTO POR EL PROCURADOR SR. BARONA SANCHIS Y PROCURADORA SRA. GALVEZ ALMAZAN, EN LA REPRESENTACIÓN QUE OSTENTAN, Y, EN CONSECUENCIA:

PRIMERO: declarar no ser conforme a derecho la actuación recurrida, que se anula.

SEGUNDO: se imponen las costas a la parte demandada limitadas prudencialmente a 700 €, por cada uno de los demandantes.»

SEGUNDO.- Notificada dicha sentencia a las partes, el Ayuntamiento de Alcalá de la Selva interpuso ante esta Sala recurso de casación en interés de la Ley, acordándose por diligencia de ordenación de 21 de julio de 2015 reclamar del Juzgado los autos originales y su remisión previo emplazamiento de las partes.

TERCERO.- Remitidos los autos a la Sala y comparecida como recurrida únicamente doña Trinidad , se dio traslado a dicha parte recurrida que presentó alegaciones en tiempo y forma y previa audiencia del Ministerio Fiscal, que presentó asimismo escrito de alegaciones, se celebró la votación y fallo el día señalado, 21 de septiembre de 2016.

Fundamentos

PRIMERO.- El Ayuntamiento de Alcalá de la Selva interpone recurso de casación en interés de la Ley de acuerdo con el artículo 101 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , en la redacción vigente al tiempo de su formulación, contra la sentencia de anterior referencia, alegando que en ella se sostiene una doctrina errónea y gravemente dañosa para el interés general.

La actuación inicialmente recurrida fue el acuerdo plenario del Ayuntamiento de Alcalá de la Selva (Teruel) de fecha 29 de abril de 2014 por el que se acordó desestimar el recurso de reposición presentado por la Sra. Trinidad contra el acuerdo plenario de 18 de febrero de 2014 que aprobó la Memoria y la Cuenta detallada de las cuotas de urbanización para la financiación de las obras de urbanización en el vial 'Rochas de la Virgen' del indicado municipio.

En lo que interesa a la resolución del recurso conviene indicar que la recurrente Sra. Trinidad alegó la nulidad de pleno derecho por improcedencia del libramiento de cuotas de urbanización en actuaciones aisladas en suelo clasificado como urbano consolidado, por entender que no resultaba aplicable al caso el art. 179.6 de la Ley de Urbanismo de Aragón nº 3/2009 (actual art. 171.6 del TRLUA de 2014), dado que este precepto está referido a la retribución del urbanizador por las obras realizadas en actuaciones integradas o sistemáticas, por lo que se habría prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido que era, a su juicio, el de las contribuciones especiales.

Frente a esta postura el Ayuntamiento consideró que la aplicación del artículo 179.6 resultaba correcta en el caso examinado porque pese a estar incluido en el capítulo destinado a las actuaciones integradas, establece una regla especial para el cobro de cuotas de urbanización al margen de las mismas, para realizar obras que doten de la condición de solar a determinadas parcelas.

El objeto de dichas cuotas de urbanización era la financiación de las obras contenidas en el proyecto de obras ordinarias aprobado por el Ayuntamiento de Alcalá de la Selva para urbanizar el vial sin asfaltar situado entre Rochas de la Virgen y la Urbanización Peñagúdar.

En la sentencia se consideró acreditado que las fincas de las dos partes recurrentes -parcelas de la CALLE000 números NUM000 (Sra. Trinidad ) y NUM001 (Sr. Sebastián )- tienen la clasificación de suelo urbano consolidado, según el Plan General de Ordenación Urbana de Alcalá de la Selva -informe del Ayuntamiento de 6 de octubre de 2014 e informe del Consejo Provincial de Urbanismo de Teruel-. Y se señaló que ambas partes coincidían en que en dicha clase de suelo las actuaciones de gestión son las aisladas, mediante proyectos de obras ordinarias y no mediante proyectos de urbanización. Y se concretó la controversia en la forma de financiación de la actuación, considerando el Ayuntamiento que eran procedentes las cuotas de urbanización de conformidad con el art. 179.6 citado, como norma especial, porque la Administración había ejecutado obras de infraestructura que dotaban de los servicios propios de la condición de solar a determinadas parcelas, mientras que los recurrentes consideraban que en suelo urbano consolidado solo cabe ejecutar un proyecto de obras ordinario que ha de financiarse necesariamente por contribuciones especiales.

Pues bien, tras distinguir la sentencia, conforme a la Ley urbanística de Aragón, entre la ejecución de obras que tiene lugar en las denominadas 'actuaciones aisladas' previstas en los artículos 138 a 140 de la Ley 3/2009, de 17 de junio, de Urbanismo de Aragón , y la que se desarrolla en 'actuaciones integradas' de los artículos 141 y siguientes, razona que conforme al art. 125 del mismo texto legal en suelo urbano consolidado la gestión urbanística se realiza mediante actuaciones aisladas sobrelas parcelas existentes, previa normalización de linderos, en su caso, y expone que con arreglo al art. 138 las actuaciones aisladas podrán tener como finalidad completar la urbanización de las parcelas de suelo urbano consolidado a fin de que alcancen la condición de solar, si aún no la tuvieren, y ejecutar obras aisladas y de remodelación de la urbanización existente, previstas por el planeamiento en suelo urbano consolidado.

Y concluye que el artículo 179.6 se refiere siempre a actuaciones integradas, y no a actuaciones aisladas, sometidas además al sistema o modo de agente urbanizador, es decir, a operaciones realizadas por un particular, sea o no propietario de terrenos, lo que implica un sistema distinto a las actuaciones directas por la administración, que es lo que tiene lugar en el supuesto de autos. Y se indica que dicho precepto no se refiere en ningún caso a una obra local realizada por la administración local sobre un viario público o calle como es la considerada en este caso, que no ha sido obtenido por la cesión derivada de una gestión integrada anterior o simultánea, sino que siempre ha sido viario público, con el fin de ejecutar una actuación aislada en suelo urbano consolidado que dote a las fincas afectadas de los servicios que les resten para la obtención de la condición de solar.

SEGUNDO.-La parte recurrente considera que la sentencia impugnada resulta gravemente dañosa para el interés general - art. 100.1 LJCA , en la redacción vigente al formularse el recurso- por cuanto declara la imposibilidad de financiar mediante cuotas de urbanización la ejecución por la Administración de obras de urbanización para la implantación de servicios propios de la condición de solar a parcelas determinadas en suelo urbano consolidado, razonando que la situación fáctica origen del recurso es susceptible de volverse a producir en otros viales contemplados por el Plan General de Ordenación Urbana en dicha clase de suelo, porque el Ayuntamiento se plantea llevar a cabo actuaciones como la que da origen a este recurso en otros dos viales existentes en suelo urbano consolidado, tal y como resulta del informe que presenta del arquitecto municipal, y alega que impedir que se pueda financiar esas actuaciones mediante cuotas de urbanización, esto es, con plena repercusión entre los propietarios de las parcelas afectadas, limita las posibilidades de llevarlas a cabo al reducir injustificadamente sus fuentes de financiación en un municipio de 401 habitantes. Asimismo expone que la sentencia contiene una doctrina errónea, ya transcrita, al negar que puedan financiarse mediante cuotas de urbanización las actuaciones aisladas que tengan la finalidad de completar la urbanización de las parcelas de suelo urbano consolidado a fin de que alcancen la condición de solar, si aún no la tuvieran. Estas obras, afirma la parte, pueden ser ejecutadas mediante actuaciones aisladas -art. 138 LUA 3/2009-; advierte que la solución puede ser diferente respecto de la primera implantación de determinados servicios urbanísticos, que en los supuestos de renovación de servicios ya existentes; considera que al aludir el segundo inciso del art. 179.6 a la posibilidad de que las obras así financiadas 'sirvieran para una posterior actuación integrada', esta mención solo puede referirse a que la actuación que se ha llevado a cabo previamente sea una actuación aislada; niega que tenga sustento legal la distinción entre infraestructuras y obras de urbanización, ni entre infraestructuras generales y otra clase de infraestructuras, y expone que la indicación a 'cualquier obra de infraestructura que dote de los servicios propios de la condición de solar a parcelas determinadas' comprende tanto las obras de una actuación integrada como las llevadas a cabo mediante actuaciones aisladas en suelo urbano consolidado. Y concluye solicitando que se declare como doctrina legal en interpretación del artículo 179.6 de la Ley 3/2009, de Urbanismo de Aragón -actualmente, con la misma redacción, artículo 171.6 del Decreto-Legislativo 1/2014, de 8 de julio, del Gobierno de Aragón , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Urbanismo de Aragón-:

'Que la posibilidad de imponer y liquidar cuotas de urbanización por la Administración que ejecute cualquier obra de infraestructura que dote de los servicios propios de la condición de solar a parcelas determinadas, es aplicable a la ejecución por la Administración de obras de urbanización que doten de los servicios propios de la condición de solar a parcelas determinadas situadas en suelo urbano consolidado'.

La defensa de la Sra. Trinidad niega que la sentencia cause un daño grave al interés general porque existen otras normas que pueden sustituir el papel de la norma aplicada por el órgano judicial, dado que no se le priva al Ayuntamiento de la posibilidad de recobrar el coste de las obras de urbanización que vaya a ejecutar en el futuro, sino únicamente la de articular su reclamación mediante cuotas de urbanización. Señala que podrá utilizar la vía de las contribuciones especiales, que es la técnica tradicional del derecho local español para financiar las obras locales previstas para actuaciones aisladas y puntuales sobre suelo urbano consolidado. Reprocha que con la interpretación que postula la recurrente se confunde el interés particular de la administración actuante, con el interés público general, que en modo alguno se ve afectado porque existen herramientas que permiten la financiación de este tipo de obras, de las que solo se indica la existencia de dos futuras actuaciones similares a la que nos ocupa. Y frente a la interpretación que propugna la parte recurrente en casación, alega que la sentencia recurrida es plenamente ajustada a derecho. Insiste en el hecho relevante de que en algunos casos ya se tenían los servicios y lo que se ha ejecutado es una mejora de la situación de una calle ya existente, dotándola o mejorándola con el fin de que las fincas fueran debidamente abastecidas. Expone que se ejecuta un proyecto de obras municipal sobre un viario ya público para completar la urbanización existente y alcanzar la condición de solar con beneficio claro y especial de los que ven mejorada su propiedad, y que la financiación de las mismas debe hacerse mediante contribuciones especiales de los beneficiados por la actuación. Señala que la interpretación del precepto debe hacerse atendiendo a su ubicación sistemática, dentro del capítulo III relativo a 'actuaciones integradas' a desarrollar por el sistema de gestión por agente urbanizador y bajo el título de 'Retribución al urbanizador', lo que no se corresponde con el caso que nos ocupa de ejecución de una obra local conforme a un proyecto de obras municipal en un espacio público ya obtenido dentro del suelo urbano consolidado. Considera que solo cabría cuando el planeamiento haya previsto una actuación integrada. Niega que pueda extrapolarse una interpretación basada en legislaciones autonómicas extrañas -Valencia-, que poseen una regulación distinta a la aragonesa. Y sostiene, al igual que la sentencia del Juzgado, que la norma no contiene una excepción al régimen de cuotas de urbanización, sino más bien una 'extensión del régimen de cuotas' cuando la administración ejecuta obras extraunitarias o generales, previstas en el planeamiento general para varios ámbitos de posterior desarrollo de gestión, necesarios para que una unidad de ejecución o ámbito de gestión pueda alcanzar la condición definitiva de solar o que incluso produzcan directamente la situación de solar a las fincas afectadas, en cuyo caso se facilita el reparto de costes mediante el libramiento de cuotas a los propietarios afectados, evitándose de este modo problemas de repercusiones de obras generales en los ámbitos de gestión integrada. Asimismo, con cita de los artículos 118.3 y 123 TRLUA 2014 defiende la distinción entre infraestructuras que benefician a la generalidad o a un ámbito superior a la unidad de ejecución, y las obras de urbanización o rotacionales públicas, que se encuentran al servicio de los propietarios de estos ámbitos.

También el Ministerio Fiscal rechaza que concurra en este caso el presupuesto de que la resolución impugnada sea 'gravemente dañosa para el interés general', concepto que va más allá del 'interés económico de la Administración', porque incluye el interés de todos, entre ellos el de los particulares afectados y los que puedan verse afectados en el futuro. Expone que en el escrito de recurso no se realiza una análisis riguroso del posible perjuicio para las arcas de la Administración al no poder financiar la actuación urbanística, ni otras, que no se identifican, ni cuantifican, en dos viales más de la localidad, ni se menciona si tales obras se pueden acometer a través de contribuciones especiales. Y tampoco considera que esté justificado de manera clara y precisa que los fundamentos de la sentencia recurrida sean erróneos, ni cita en apoyo de su tesis interpretativa otras sentencias dictadas en aplicación del precepto invocado.

TERCERO.-Constituye doctrina reiterada del Tribunal Supremo que «La finalidad del recurso de casación en interés de la Ley, como tantas veces ha dicho esta Sala, es nomofiláctica y preventiva.

Lo cual significa que a través de él no se examina y resuelve de nuevo el concreto caso litigioso decidido por la sentencia recurrida (esta queda inalterada y continúa desplegando sus efectos), pues lo que se hace es corregir errores graves en la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico, claramente contrarios al interés general, y evitar que puedan ser reiterados en el futuro» -por todas, STS de Sala 3ª, sec. 7ª, S 25-1-2013, rec. 3402/2011 -.

Asimismo ha indicado que dicho recurso constituye «un remedio extraordinario y último de que disponen las Administraciones Públicas para evitar que sentencias que se estimen erróneas y que puedan comprometer y dañar gravemente el interés general más allá del caso resuelto definitivamente por las mismas con fuerza de cosa juzgada, perpetúen o multipliquen sus negativos efectos en el futuro ante no ya la posibilidad, sino la fundada probabilidad de reiteración o repetición de su desviada doctrina. Es esta específica finalidad y la correlativa de fijar la doctrina legal correcta, sin afectar a la situación jurídica particular derivada de la sentencia recurrida, la que exige el cumplimiento riguroso de los requisitos establecidos en el precepto anteriormente invocado. Por ello, es preciso que la Entidad recurrente señale, en términos concretos y de forma explícita, la doctrina legal que pretenda se siente, y no solo eso, sino que es necesario que realice también un análisis riguroso de la magnitud con que la sentencia recurrida pudiera perjudicar el interés general, habida cuenta que el recurso no está concebido para forzar un nuevo examen del concreto problema suscitado en la instancia, ni siquiera para remediar errores de la sentencia impugnada sobre puntos de hecho o de derecho o sobre valoraciones jurídicas» - STS, Sala 3ª, sec. 2ª, S 5-7-2012, rec. 1443/2011 -.

Y ha señalado que «En cuanto a la nota de gravedad, que ha de acompañar al carácter dañoso de la sentencia recurrida, será de apreciar cuando la solución adoptada por ella sea capaz de causar un perjuicio a los intereses generales que merezca ser calificado de gran entidad, bien por su elevado alcance económico, bien por la importancia cualitativa del concreto interés que resulte afectado. En todo caso, el grave daño para el interés general está en función de una posible posterior y repetida actuación de los Tribunales de instancia, al conocer casos iguales, que se suponen de fácil repetición, por lo que se trata de conseguir que el Tribunal Supremo, sin alterar la situación jurídica particular derivada de la sentencia recurrida, fije la doctrina legal que en el futuro habrá de aplicarse a otros supuestos equivalentes que se presenten. Es decir, tiene que ser razonablemente previsible la reiteración de actuaciones administrativas iguales a la que ha sido enjuiciada por la sentencia impugnada en interés de la Ley o la existencia de un número importante de afectados por el criterio que se pide al Tribunal Supremo que altere, fijando la oportuna doctrina legal, lo que ha de ser acreditado por la recurrente» - STS Sala 3ª, sec. 2ª, S 23-12-2013, rec. 3238/2012 -.

Pues bien, la aplicación de la anterior doctrina al caso aquí enjuiciado nos lleva a concluir que la parte recurrente no justifica el grave daño al interés general que exige el artículo 100 de la Ley de la Jurisdicción , en la redacción vigente al tiempo de interponerse el recurso, lo que por sí solo es razón bastante para no admitir el recurso de casación.

En efecto, debemos partir de que el Ayuntamiento de Alcalá de la Selva no resulta privado de la posibilidad de recobrar al menos una parte relevante del coste de obras de urbanización similares a la ejecutada, sino únicamente la de articular su reclamación mediante cuotas de urbanización, porque la consecuencia de la interpretación que resulta de la sentencia impugnada es que en situaciones como la enjuiciada cabrá imponer contribuciones especiales. Esta es realmente la controversia que subyace entre las partes, y conviene recordar que las contribuciones especiales van dirigidas a financiar aquellas obras y servicios públicos en los que junto a intereses generales indeterminados se ha podido descubrir intereses particulares reflejados en un beneficio especial de personas determinadas o en el aumento del valor de determinadas fincas, imponiendo la ley al Ayuntamiento la necesidad de ponderar el porcentaje del coste de la obra que puede financiarse por contribuciones especiales, estableciendo un máximo del 90% sobre aquel, que ha de ir decreciendo en la medida en que los intereses particulares implicados en la obra cedan paso en favor de los intereses generales -en tal sentido, entre otras, STS de 21 de junio de 1994 -.

En esta situación, existiendo una vía alternativa de financiación y admitiendo la propia recurrente que ha habido no solo implantación de servicios urbanísticos sino también renovación de servicios ya existentes, se advierte que la justificación ofrecida para acreditar el perjuicio resulta ciertamente insuficiente a los efectos que nos ocupan, como destaca la parte recurrida y pone de manifiesto el Ministerio Fiscal al informar acerca del recurso, porque no se detalla el posible perjuicio para las arcas de la Administración por no poder financiar esta actuación urbanística mediante cuotas de urbanización. Y tampoco se identifican suficientemente, ni se cuantifican en modo alguno los perjuicios de la ejecución de obras análogas en otros dos viales más de la localidad, por el hecho de que su financiación se deba realizar mediante contribuciones especiales. En tal sentido, el informe del arquitecto municipal que se presenta carece de la debida precisión y detalle de las obras pendientes, su alcance, cuantificación y demás elementos a ponderar.

Por otra parte, no cabe confundir el eventual perjuicio -no cuantificado siquiera- de los intereses económicos de la Administración recurrente en este supuesto que nos ocupa, con el concepto de 'interés general' que comprende también el de los particulares afectados por el litigio y los que puedan resultar afectados en el futuro.

Falta, en fin, como señala el Ministerio Fiscal con cita de doctrina reiterada del Tribunal Supremo, «un análisis riguroso de la magnitud con que la sentencia recurrida pueda perjudicar al aludido interés general» - SSTS de 10 de febrero de 2014 y 16 de octubre de 2015 , entre muchas otras-.

CUARTO.-Dada la especial naturaleza y alcance del recurso de casación en interés de la Ley, como un remedio o recurso objetivo, no procede la condena en costas -por todas, SSTS de 23 y 27 de junio y 8 de julio de 2016 -.

Vistos los preceptos citados y demás de general aplicación.

Fallo

PRIMERO.-No ha lugar al recurso de casación en interés de la Ley interpuesto por el Ayuntamiento de Alcalá de la Selva (Teruel) contra la sentencia nº 31/15, de 15 de abril, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Teruel dictada en el procedimiento ordinario nº 19/2014.

SEGUNDO.-Nohacemos especial declaración de costas.

Así, por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.