Sentencia Administrativo Nº 411/2016, Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Leon, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 1436/2014 de 14 de Marzo de 2016

Encabezamiento

T.S.J.CASTILLA-LEON CON/ADVALLADOLID

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CASTILLA Y LEÓN

Sala de lo Contencioso-administrativo de

VALLADOLID

Sección Primera

SENTENCIA: 00411/2016

N11600

N.I.G: 47186 33 3 2014 0102042

PO PROCEDIMIENTO ORDINARIO 0001436 /2014

Sobre: CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

De ASOCIACION DE ENTIDADES PARA LA INSPECCION TECNICA DE VEHICULOS DE CYL (AECYL-IT

ABOGADA D.ª CLARA ALCARAZ TORRES

PROCURADORA D.ª MARIA CRISTINA GOICOECHEA TORRES

Contra CONSEJERIA DE ECONOMIA Y EMPLEO (JUNTA DE CASTILLA Y LEON)

LETRADO COMUNIDAD

SENTENCIA N.º 411

ILMOS. SRES.

PRESIDENTE:

DOÑA ANA MARÍA MARTÍNEZ OLALLA

MAGISTRADOS:

DON FELIPE FRESNEDA PLAZA

DON LUIS MIGUEL BLANCO DOMÍNGUEZ

En Valladolid, a quince de marzo de dos mil dieciséis.

VISTO por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León con sede en Valladolid el recurso contencioso-administrativo n.º 1436/2014, interpuesto por la Procurador Sra. Abril Vega, en representación de la Asociación de Entidades para la Inspección Técnica de Vehículos de la Comunidad de Castilla y León (AECYL-ITV), siendo parte demandada la Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, representada y defendida por Letrado de sus Servicios jurídicos, impugnándose la Orden de 7 de octubre de 2014, de la Consejería de Economía y Empleo de la Junta de Castilla y León por la que se modifican los contratos de concesión del servicio de inspección técnica de vehículos como consecuencia de las medidas a adoptar relativas a la composición y revisión de tarifas, comunicación telemática y archivo telemático, y habiéndose seguido el procedimiento jurisdiccional ordinario previsto en la Ley de la Jurisdicción Contencioso- administrativa de 13 de julio de 1998.

Antecedentes

PRIMERO. La representación procesal de la parte actora interpuso recurso contencioso-administrativo contra resolución expresada en el encabezamiento.

SEGUNDO. Reclamado el expediente administrativo, de conformidad con el artículo 48 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 13 de julio de 1998, y una vez que fue remitido este, se dio traslado a la parte recurrente para que formulara la demanda, lo que hizo en término legal, efectuando las alegaciones que se expresan en la fundamentación jurídica de esta resolución e interesando en el suplico:

'Que, teniendo por presentado este escrito, junto con los documentos que lo acompañan, se sirva admitirlo y, tras los oportunos trámites, tenga a bien dictar sentencia en la que estime el Recurso contencioso-administrativo formulado y, en su virtud anule la Orden de 7 de octubre de 2014, de modificación de los contratos de concesión del servicio de ITV en Castilla y León, con carácter retroactivo, en cuanto al régimen tarifario, al momento de entrada en vigor establecido en la Orden impugnada, el día 1 de enero de 2015 declarando el derecho de los concesionarios de ITV a aplicar las tarifas en vigor el 31 de diciembre de 2014 actualizadas conforme al IPC habido entre el 1 de octubre de 2013 y el 30 de septiembre de 2014'

TERCERO. La representación procesal de la parte demandada contestó a la demanda, alegando la legalidad del acuerdo recurrido.

CUARTO. Las partes solicitaron el recibimiento del juicio a prueba, habiéndose acordado de conformidad con lo solicitado, y practicado la que consta en las actuaciones.

QUINTO. Se formuló por las partes el escrito de conclusiones prevenido en el artículo 62 de la LJCA

Es ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D. FELIPE FRESNEDA PLAZA.

Fundamentos

PRIMERO. Se plantea en el presente recurso jurisdiccional, la impugnación de la Orden de 7 de octubre de 2014, de la Consejería de Economía y Empleo de la Junta de Castilla y León por la que se modifican los contratos de concesión del servicio de inspección técnica de vehículos como consecuencia de las medidas a adoptar relativas a la composición y revisión de tarifas, comunicación telemática y archivo telemático.

La resolución recurrida lo que, en términos generales, ha considerado es que las tarifas vigentes deben ser actualizadas, en cuanto se ha roto el equilibrio económico establecido para su fijación, creando un beneficio desproporcionado a favor de las entidades concesionarias, al haberse llegado desde un beneficio por margen de explotación del 13 por ciento, previsto en el momento en que se establece el marco obligatorio que define las relaciones entre Administración concedente y empresas concesionarias, hasta el 50 por ciento en relación con la facturación al momento en que se efectúa el acuerdo de modificación de las tarifas.

Como se recoge en el tercero de los fundamentos de derecho de la resolución recurrida, es la Orden de la Consejería de Economía y Hacienda de 23 de junio de 1988, desarrollando el Decreto de la Junta de Castilla y León de 126/1988, de 23 de junio, la que determinaba el régimen tarifario aplicable, siendo muy relevante su artículo 16 , que establece que tales tarifas serán las vigentes en cada momento, oficialmente aprobadas para las concesiones por la Consejería de Economía y Hacienda, previendo la posibilidad de actualización en la forma que el precepto prevé, previa solicitud por los concesionarios y a través de un estudio justificativo de su propuesta. La Orden de 7 de enero de 1991 modifica la Orden de 6 de julio de 1988, estableciendo las nuevas tarifas a aplicar a la Inspección Técnica de Vehículos. De la exposición de motivos de dicha Orden conviene resaltar lo siguiente:

'La Orden de 6 de julio de 1988, de desarrollo del Decreto 126/88, por la que se organiza el Servicio Público de Inspección Técnica de Vehículos en Castilla y León, establece en el Artículo 16 las tarifas de aplicación a percibir por las empresas concesionarias y el sistema de revisión de las mismas.

Las tarifas establecidas por la disposición citada se han mantenido invariables desde 1988 como consecuencia de las dificultades inherentes al sistema de revisión previsto. En Este sentido las empresas concesionarias han solicitado, junto con la modificación del criterio de revisión en el sentido de que se ajuste la misma a la variación que experimente el Indice de Precios al Consumo, la actualización de las tarifas establecidas en el mencionado artículo 16'.

Y su artículo único dice así:

Artículo Unico.- Se modifica el artículo 16 de la Orden de 6 de julio de 1988 que queda redactado de la siguiente forma:

«La actualización de las tarifas será efectuada por aplicación del Indice de Precios al Consumo para el conjunto del territorio nacional, estableciendo la variación del mismo por periodos anuales, contados a partir del mes de octubre del año anterior hasta el mes de septiembre del año en que se considera. La variación del índice así determinada se aplicará a las tarifas hasta entonces en vigor, obteniéndose así las nuevas, que regirán durante el año que empieza el 1 de enero siguiente, previa autorización por la Dirección General de Economía».

La Orden de 25 de septiembre de 2000, de la Consejería de Industria, Comercio y Turismo, establece un nuevo componente de tarifas por control de emisiones.

Partiendo de las precedentes premisas la resolución recurrida efectúa una revisión de tarifas, en ejercicio de la 'potestas variandi' de la Administración, en cuanto que el equilibrio financiero de las prestaciones que constituyeron la base en consideración al cual se efectuó el contrato -'rebus sic stantibus'- se ha alterado en beneficio de los concesionarios, por lo que se ha de adaptar por razones de interés públicos a las previsiones iniciales, manteniendo la equivalencia de las prestaciones.

Por otra parte, considera que el sistema de revisión de precios establecido, en cuanto que se refiere a una revisión automática del mismo con referencia al IPC, no es adecuado en cuanto que no refleja los componentes que se tienen en cuenta para la fijación de los costes del servicio a los que responden las tarifas, por lo que propugna el retorno al sistema originario de fijación de tarifas antes de la reforma operada por la Orden de 7 de enero de 1991.

Finalmente, la orden recurrida incorpora en los contratos una serie de nuevas Cláusulas contractuales relativas a la unificación del archivo telemático o en soporte magnético de los vehículos y de las inspecciones realizadas y a la comunicación telemática de ITV. Este aspecto es menos polémico y no existen específicos motivos de impugnación de estas modificaciones.

SEGUNDO. Lo que, en esencia, se considera en el recurso interpuesto por la parte actora -Asociación en la que se integran las diversas entidades concesionarias del servicio- es que con la modificación operada por la Administración se ha vulnerado el principio de riesgo y ventura en la contratación administrativa. Reputa, por otro lado, que la cláusula de revisión de precios introducida, carece de apoyo legal. En el escrito de demanda se formulan unas conclusiones, que puede considerarse como el compendio de todos los razonamientos y pretensiones de dicha parte actora. Literalmente se dice así:

'C. Conclusiones y aplicación al caso concreto

124. De conformidad con lo expuesto en este fundamento jurídico-material tercero, podemos concluir del siguiente modo:

(i) La normativa aplicable a los Contratos de esta litis no establece el derecho al restablecimiento del equilibrio económico, pues se rigen por el principio de riesgo y ventura.

(ii) Si bien la Administración Demandada tuvo la facultad de establecer cláusulas que limitasen el riesgo, reduciéndolo e, incluso, excluyéndolo,

las cláusulas de los Pliegos de Explotación (o de los Contratos) no establecieron previsión al respecto.

(iii) La previsión contractual estableció la asunción de la totalidad del riesgo por las Concesionarias, en aplicación del principio de riesgo y ventura.

(iv) La normativa aplicable a los Contratos de esta litis no establece la limitación del beneficio de los contratistas.

125. Aplicación al caso concreto:

126. El supuesto de hecho alegado por la Administración Demandada, -el mayor beneficio de las Concesionarias- carece de todo amparo legal y contractual, y por ello no puede operar como fórmula para restablecer el equilibrio económico de los Contratos.

127. Con la Orden Impugnada la Administración Demandada:

(i) Está vulnerando el principio de riesgo y ventura, que es ley del contrato, al no haberse establecido un sistema de reparto de riesgos asumido por las partes en el momento de la formalización de los Contratos, de modo que los Concesionarios han asumido la totalidad del riesgo y la totalidad de la ventura; y

(ii) está imponiendo una fórmula de restablecimiento del equilibrio económico de los Contratos (el beneficio de los concesionarios) no prevista ni en la Ley de Contratos del Estado de aplicación, ni en los Pliegos del concurso, ni en los Contratos'.

TERCERO. Una vez fijadas las precedentes premisas, para dar respuesta a las cuestiones planteadas en el presente procedimiento hemos de comenzar por enmarcar el régimen jurídico vigente para las concesiones en que se presta la Inspección Técnica de Vehículos en Castilla y León, y lo haremos citando la Orden EYE/2/2004, de 8 de enero, por la que se fija el plazo de las concesiones, y se define el régimen jurídico general de las misma. Hemos de acudir para ello a su exposición de motivos, en la que se precisa:

' El Real Decreto-ley 7/2000, de 23 de junio (RCL 2000, 1405), de Medidas Urgentes en el Sector de las Telecomunicaciones, declara, en su artículo 7.2 , que la ejecución de las inspecciones ITV podrá efectuarse por las Comunidades Autónomas o Administración competente directamente o a través de sociedades de economía mixta, o por particulares y que, salvo que la ejecución se lleve a cabo directamente por las Comunidades Autónomas o Administración competente, precisará de la previa autorización. Ésta se deberá otorgar siempre que el titular justifique el cumplimiento de los requisitos técnicos que se determinen.

No obstante, en su disposición transitoria, prevé que las condiciones otorgadas conforme al Real Decreto 1987/1985, de 24 de septiembre, existente a la entrada en vigor del Real Decreto- ley, habilitarán a sus titulares para seguir prestando el servicio sin necesidad de nueva autorización.

De conformidad con lo previsto en este Real Decreto-ley se ha publicado la Orden ITC/548/2003, de 29 de abril, por la que se modifica la Orden de 6 de julio de 1988, de la Consejería de Economía y Hacienda y se regularizará la gestión del Servicio de Inspección Técnica de Vehículos en Castilla y León, durante el período transitorio definido en el Decreto-ley 7/2000, de 23 de junio, de Medidas Urgentes en el Sector de las Telecomunicaciones.

El Real Decreto 833/2003, de 27 de junio (RCL 2003, 1773), por el que se establecen los requisitos técnicos que deben cumplir las estaciones de inspección técnica de vehículos (ITV) a fin de ser autorizadas para realizar esa actividad, establece las condiciones que deben tener estas estaciones para poder ser autorizadas.

En su disposición transitoria segunda, establece que las Comunidades Autónomas que hayan exigido el pago de un canon, periódico o no, por el otorgamiento de títulos habilitantes para la prestación de servicios de ITV adjudicados por concursos convocados con anterioridad a la entrada en vigor del Real Decreto-ley 7/2000, de 23 de junio , que estuvieran vinculadas a un ámbito territorial determinado, podrán fijar plazos dentro de los cuales quedará limitado el otorgamiento de autorizaciones para la prestación del servicio de ITV. Establece, así mismo, que las Comunidades Autónomas que aún no hubiesen fijado este plazo, deberán hacerlo en el plazo de seis meses desde la entrada en vigor del Decreto-ley.

De acuerdo con los contratos de concesión existentes y teniendo en cuenta lo previsto en la Orden ICT/548/2003, de 29 de abril, la fecha de limitación para el otorgamiento de nuevas autorizaciones en régimen de libre concurrencia, para que se sigan respetando las condiciones de reciprocidad de prestaciones de los actuales contratos, es la de 30 de diciembre de 2029'.

De aquí se desprende que el régimen de prestación de servicios -frente a otras Comunidades autónomas en que basta la autorización administrativa- en el ámbito de Castilla y León subsiste un régimen de gestión indirecta, propio de un servicio público, confiriendo un amplio plazo de vigencia de dichas concesiones que es hasta el 30 de diciembre de 2029, en cuyo momento revertirán a la Administración la concesión.

De esta forma, es desde esta perspectiva desde la que se ha de analizar la modificación contractual de las tarifas que se perciben por los concesionarios por la prestación de servicios, con arreglo a los principios de contratación que rigen en la materia.

CUARTO. El régimen vigente en el momento de concertare los contratos que nos ocupan es el previsto en el artículo 74 de la Ley de Contratos del Estado de 1965 , Texto Articulado aprobado por Decreto 923/1965, de 8 de abril, que contempla el ejercicio de la 'potestas variandi' que corresponde a la Administración, y las compensaciones que, en su caso, derivaban para el contratista, estableciendo en sus apartados uno y dos lo siguiente:

'La Administración podrá modificar, por razón de interés público, las características del servicio contratado y las tarifas que han de ser abonadas por los usuarios.

Cundo las modificaciones afecten al régimen financiero del contrato, la Administración deberá compensar al empresario de manera que se mantengan en equilibrio los supuestos económicos que presidieron la perfección de aquél'.

Este precepto es objeto de desarrollo por el artículo 221 del Reglamento General de Contratos del Estado , aprobado por Decreto 3410/1975, de 25 de noviembre, el cual establece:

' La Administración podrá modificar, por razón de interés público, las características del servicio contratado y las tarifas que han de ser abonadas por los usuarios.

Cuando las modificaciones afecten al régimen financiero del contrato, la Administración deberá compensar al empresario de manera que se mantengan en equilibrio los supuestos económicos que presidieron la perfección de aquél.

En el caso de que los acuerdos que dicte la Administración respecto del desarrollo del servicio no tengan trascendencia económica, el empresario no podrá deducir reclamaciones por razón de los referidos acuerdos.

La modificación del contrato deberá ser acordada por el órgano de contratación competente, previa autorización del Consejo de Ministros, en los casos a que se refiere el artículo 21 de este Reglamento.'

En aquella legislación vigente respecto a los contratos que nos ocupan se partía de que los contratos participan de los principios de precio cierto y de riesgo y ventura.

Exponente de lo que se ha afirmado anteriormente es lo que al respecto se recoge en la sentencia del Tribunal Supremo de 12-6- 1995, rec. 2399/1991 , en la cual se expresa lo siguiente:

'TERCERO.- Conforme dispone el artículo 1258 del Código Civil , los contratos obligan no solo a lo expresamente pactado sino también a todas las consecuencias que según su naturaleza sean conforme a la buena fe, al uso y a la ley.

La Ley de contratos del Estado, respecto del contrato de obras, establece en su artículo 46 que la ejecución del contrato se realizará a riesgo y ventura del contratista, teniendo derecho según el artículo 47 al abono de la obra que realmente ejecute y ya respecto del contrato de gestión de servicios públicos, como lo es el aquí cuestionado, el artículo 74 preceptúa que la Administración podrá modificar, por razón de interés público las características del servicio contratado y deberá la Administración compensar al empresario de manera que se mantengan en equilibrio, los supuestos económicos que presidieron la perfección de aquel'.

No obstante lo cual, y aparte de las compensaciones que corresponden al empresario por el ejercicio de la 'potestas variandi', se ha de entender que en determinadas circunstancias procede el mantenimiento del equilibrio financiero del contrato, por la aplicación de la teoría de la imprevisión o riesgo imprevisible, que tiende a configurar dicho equilibrio en relación con los elementos iniciales tenidos en cuenta al momento de la formalización del contrato, en consideración al cual se configuraron las prestaciones iniciales con un determinado contenido. Son estas condiciones, se insiste, las tenidas en cuenta para realizar la contratación -'rebus sic stantibus'-, las que presidieron la base económica del contrato, por lo que su alteración imprevista ulterior conlleva la ruptura de la ecuación financiera del contrato. Ciertamente dicha ruptura de esta ecuación, que puede ser acogida por la teoría de la imprevisión, ha jugado en el presente caso en contra de los contratistas, por las propias circunstancias existentes, que han llevado a que, frente a lo que ocurre habitualmente, los concesionarios de las estaciones de servicios, en lugar de pérdidas ante dicha ruptura pueden haber obtenido un beneficio no previsto al momento inicial de formulación de los correspondientes contratos.

De esta forma, por la aplicación de esta teoría existe una modulación al principio de riesgo y ventura del contratista, si bien toda la jurisprudencia analizada opera en beneficio del contratista, que obtiene unas condiciones más onerosas por el devenir de la relación contractual, y lo que se ha de analizar es si por su aplicación se puede operar un restablecimiento del equilibrio patrimonial, que en este caso jugaría en contra de los contratistas, que han obtenido un beneficio no ordinario, por circunstancias sobrevenidas no previstas al momento de concertarse los contratos.

Como exponente de esta jurisprudencia se ha de decir que, como señala la sentencia del TS de 30 de abril de 1999 , el principio de riesgo y ventura del contratista ha sido interpretado en el sentido de que el contratista asume el riesgo de poder obtener una ganancia mayor o menor (o incluso perder) cuando sus cálculos están mal hechos o no responden a las circunstancias sobrevenidas en la ejecución del contrato. De ello se infiere que el contratista, al contratar con la Administración, asume el riesgo derivado de las contingencias que puedan sobrevenir en su ejecución. No obstante, la jurisprudencia viene reconociendo la derogación del principio de riesgo y ventura del contratista en virtud de la aplicación de los principios 'rebus sic stantibus', el enriquecimiento injusto y del riesgo imprevisible. Así la Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de diciembre de 2003 afirma que la doctrina del riesgo imprevisible, conectada a la de la cláusula 'rebus sic stantibus', exige que, como consecuencia de la aparición de un riesgo que no pudo ser previsto al tiempo de celebrarse el contrato, se alteren sustancialmente las condiciones de ejecución del mismo, de manera que la prestación pactada resulte mucho más onerosa para una de las partes de lo que inicialmente había podido preverse, lo que permite la rescisión del contrato o, en su caso, la indemnización de ese mayor coste, que no debe ser asumido por la parte a quien el suceso o acontecimiento imprevisible ha perjudicado. En el mismo sentido la sentencia de 19 de enero de 1998 expresa que cuando por concurrir otros hechos que escapan a las previsiones normativas establecidas al efecto, se produce con ello en la relación jurídico-contractual que vincula a las partes, un desequilibrio económico de tal entidad y naturaleza, que el cumplimiento por el contratista de sus obligaciones derivadas de ella, sea excesivamente oneroso para el mismo, el cual razonablemente no pudo prever, incluso empleando una diligencia fuera de las normas en este tipo de contrataciones, entonces y en este último supuesto ha de acudirse a la aplicación de la doctrina de 'riesgo razonablemente imprevisible' como medio extraordinario, como extraordinarias son sus causas, para restablecer el equilibrio económico del contrato.

De la misma forma, la sentencia de 30 de abril del 2001 acude a la cláusula 'rebus sic stantibus' o riesgo imprevisible, para el restablecimiento del equilibrio financiero del contratista cuando en las vicisitudes de la contratación concurran circunstancias y alteraciones económicas extraordinarias, anormales, imprevistas y profundas que afecten grandemente a éste.

En general la más clara formulación de esta doctrina dimana de la regulación contenida en los artículos 126 y 127 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales , en cuya aplicación la sentencia del Tribunal Supremo de veinte de mayo de mil novecientos noventa y nueve, recurso de Casación núm. 4547/1993 , expresa:

' b) Tampoco resulta acreditada, en el caso examinado, la vulneración de los artículos 126 y 129 del citado Reglamento, porque en el artículo 126 se establecen los principios de ordenación jurídica de la concesión que tiene como principio básico que el servicio concedido seguirá ostentando la calificación de servicio público de la Corporación local, diferenciándose el servicio objeto de la misma y la retribución económica del concesionario, cuyo equilibrio, a tenor de las bases que hubieren servido para su otorgamiento, deberá mantenerse, en todo caso, en función de la necesaria amortización durante el plazo de concesión del coste del establecimiento que se hubiere satisfecho, así como de los gastos de explotación y normal beneficio industrial y el artículo 129, al establecer que el concesionario ha de percibir como retribución las Contribuciones especiales, las tasas a cargo de los usuarios y podrá consistir la retribución en subvenciones a cargo de la Corporación, calculándose de modo que permita mediante una buena y ordenada administración, amortizar durante el plazo de la concesión el coste del establecimiento del servicio y cubrir los gastos de explotación y un margen normal del beneficio industrial'.

Y añade dicha sentencia:

'La doctrina expuesta tiene perfecto encaje en nuestro Derecho positivo municipal, en el que el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 17 de junio de 1955 [artículos 126.2 b ), 127.2.2 , 128.2.2 y 152.3] acoge la concepción amplia del principio de la teoría del equilibrio financiero de la concesión administrativa, comprensivo tanto del hecho del principe [apartado a)], como de la teoría de la imprevisión [en el apartado b )], destacando el artículo 129.4 la naturaleza de principio excepcional reconocido por la jurisprudencia del Tribunal Supremo (Sentencias de 13 de enero de 1958 [RJ 1958431 ], 24 de noviembre de 1962 [RJ 19624569 ], 1 , 8 y 13 de abril , 22 de octubre y 23 de noviembre de 1981 [ RJ 19811808, RJ 19811826, RJ 19811840, RJ 19814617 y RJ 19815295], 5 de marzo y 14 de octubre de 1982 [RJ 19821666 y RJ 19826374] y 9 de octubre de 1987 [RJ 19878326], entre otras).

También ha reconocido la jurisprudencia de esta Sala, así en Sentencias de 6 de junio de 1975 (RJ 19753330 ), 11 de julio de 1978 , 23 de diciembre de 1980 (RJ 19805130 ), 23 de noviembre de 1981 (RJ 19815295 ), 5 de marzo de 1982 (RJ 19821666 ), 1 de marzo de 1983 (RJ 19831352 ), 3 de enero de 1985 (RJ 19852589 ), 11 de junio de 1986 (RJ 19866768 ) y 22 de febrero de 1988 (RJ 19881381), el mantenimiento del equilibrio económico de las concesiones administrativas como un principio básico de toda figura concesional, amparado en las previsiones contenidas en los artículos 116.3 , 127.2.2 a ) y b ), 128.3.2 , 129.3 y 5 y 152 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales , siendo nulas aquellas cláusulas que establecieran la irrevisibilidad de las retribuciones de los concesionarios durante el transcurso de la concesión, ya que la revisión de tarifas no es una potestad de la Administración, sino un deber de la misma para mantener, en todo caso, el equilibrio económico, sin que en la cuestión examinada se haya producido la ruptura de tal principio. En todo caso, la concesión no puede subsistir, siendo de tener en cuenta la eficacia obligatoria de lo pactado que consagran los artículos 1257 y 1258 del Código Civil , de aplicación supletoria en materia de contratación administrativa y que da verdadera carta de naturaleza al principio «pacta sunt servanda» de general aplicación a este ámbito, como ha recordado este Tribunal en Sentencias, entre otras, de 25 de enero , 10 de febrero de 1982 ( RJ 198216 y RJ 1982955), 3 de julio de 1984 ( RJ 19844658 ) y 11 de junio de 1986 ( RJ 19866768) y en la cuestión examinada, no se realiza, en la sentencia recurrida, una interpretación contraria al alcance y contenido del artículo 127 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales y de los restantes preceptos (116, 126 y 129 del mismo Reglamento, citados como infringidos)'.

Y la sentencia de 2 de diciembre de 1988 expresa lo siguiente:

'Puesto que el párrafo introductorio del citado art. 19 hace una expresa remisión al principio tradicional del «riesgo y ventura», será de recordar que dicho principio - art. 57 del Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales - así como la regla de la inalterabilidad de los contratos -art. 51 del mismo Reglamento- sufren importantísimas atenuaciones en el campo de la concesión de servicios públicos. La doctrina y la jurisprudencia francesas, frecuentemente citadas a este respecto por esta Sala -así, Sentencias de 24 de abril de 1985 (RJ 19852229 ) y 20 de diciembre de 1986 (RJ 19871175)-, han venido destacando que, ante todo, aquella concesión está dominada por un criterio fundamental: mantener la continuidad de la prestación del servicio público.

Y así, cuando no se sostiene «la honesta equivalencia entre lo que se da al concesionario y lo que se le exige», para evitar el abandono de la concesión o el deterioro del servicio, será preciso restablecer el equilibrio financiero de la concesión. Con ello la concepción de la rigidez del contrato -o del pliego de condiciones- ha sido sustituida por la de la flexibilidad del contrato. Es además una exigencia de la lealtad y buena fe que deben inspirar con especial intensidad las relaciones de colaboración entre la Administración y el concesionario.

En definitiva, el interés público de la continuidad del servicio prevalece sobre la doctrina clásica de la inalterabilidad del contrato. No deja de ser sintomático que, en lo que ahora importa, haya sido el Reglamento de «Servicios» el que haya consagrado claramente esta flexibilización del contrato - arts. 126.2b ), 127.2.2 .º y 128.3.2.º- frente a la inalterabilidad que le atribuye el Reglamento de «Contratación » -art. 51-'.

QUINTO. Las consideraciones precedentes y jurisprudencia mayoritariamente citada tienen como base normativa fundamental lo establecido en el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, aprobado por Decreto de 17 de junio de 1955, mas esta teoría de la imprevisión, que es corolario del mantenimiento del equilibrio financiero se ha erigido en nuestro ordenamiento jurídico como un principio general, de lo que es expresiva la jurisprudencia que ha sido citada en primer lugar. Ciertamente, aunque solo se ha aplicado esta doctrina en relación con la ruptura del equilibrio financiero operando en favor del contratista, no puede dejar de considerarse que ha de operar también a favor de la Administración, que representa el interés general, y por lo tanto de los usuarios del servicio, pues ha de tenerse en cuenta que lo que normalmente acontece es que se ha producido una ruptura del equilibrio financiero que ha perjudicado a la contratista del servicio a consecuencia de situaciones económicas desfavorables, mas si por un alteración de las circunstancias que presidieron la celebración del contrato dicha alteración se produjera, de una forma desproporcionada, a su favor, con ruptura del equilibrio financiero en perjuicio de los usuarios del servicio, ha de entenderse que también podrá producirse una modificación contractual por la Administración que tendiera a reestructurar dicho equilibrio inicial, siempre que permita a los concesionarios mantener un beneficio razonable que haga viable la continuidad del contrato.

Si aplicamos los precedentes razonamientos al supuesto de hecho que nos ocupa se ha de llegar a la conclusión de que en este caso las bases y previsiones del contrato ha sufrido una profunda alteración -no previstas al momento en que el marco obligatorio de los contratos quedó definitivamente establecido tras las modificaciones que tuvieron lugar para adaptarlo a la nueva normativa a que anteriormente se ha hecho alusión con cita de la Orden EYE/2/2004, de 8 de enero-. Esta alteración de las bases contractuales inicialmente previstas se pone de relieve, entre otros documentos que pudieran citarse, en el informe económico elaborado por D. Luis Pedro -folios 3 a 42 del expediente administrativo- y en múltiples pasajes del informe del Servicio de Reglamentación y Seguridad Industrial en el que se informan las diversas alegaciones de las entidades concesionarias -folio 1588 del expediente administrativo- que se incorporará a la resolución recurrida, como consta a la página 28 de la misma.

En el expresado informe del Servicio de Reglamentación y Seguridad Industrial se expresa como a tenor del estudio económico- administrativo sobre la explotación del servicio público de ITV de Castilla y León, elaborado conforme al artículo 210 del Reglamento de la Ley de Contratos del Estado antes citado, se establecía una rentabilidad prevista del 13,039 de los ingresos ante de impuestos. También en el estudio económico financiero que sirvió de base a la licitación para la explotación de las estaciones que eran propiedad de la Junta de Castilla y León elaborado en el año 1991, en forma análoga al concurso de 1988, se preveía un beneficio del 13 por ciento.

Dicha previsión de beneficios se ha visto ampliamente superada al haberse llegado a un beneficio sobre ingresos del 50 por ciento.

Ha de tenerse en cuenta que conforme al artículo 68 del Decreto 3410/1975, de 25 de noviembre por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Contratos del Estado, el beneficio industrial era del 6 por ciento, que aun referido al proyecto de ejecución material de la contratación de obras, puede servir de criterio orientador para el supuesto que es objeto de análisis. Y el artículo 129.3 del tan citado Decreto de 17 de junio 1955, Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales , establecía que 'El concesionario percibirá, como retribución:

.....

'3. En todo caso, la retribución prevista para el concesionario deberá ser calculada de modo que permita, mediante una buena y ordenada administración, amortizar durante el plazo de la concesión el costo de establecimiento del servicio y cubrir los gastos de explotación y un margen normal de beneficio industrial'.

De conformidad con ello el margen normal de beneficio industrial se calculó en los estudios económico administrativos que sirvieron de base a la licitación en el 13 por ciento de la facturación, por ello al haberse superado tan ampliamente dicho beneficio, ha de entenderse que se han alterado las bases en torno a las cuales se efectuó la previsión contractual, por lo que la Administración -como ha ocurrido en el presente caso- se ha encontrado facultada para la modificación de las tarifas, pudiendo adoptar las resoluciones que tiendan al mantenimiento del equilibrio contractual que se había visto alterado.

Ha de tenerse en cuenta que este desequilibrio se ha producido en gran medida como consecuencia de factores hasta cierto punto imprevisibles -lo que abona la aplicación de la teoría del riesgo imprevisible- como ha sido el gran envejecimiento del parque automovilístico, fruto de la crisis económica existente, lo que ha incrementado el número de vehículos respecto a la que es necesario efectuar las inspecciones técnicas. Este incremento del número de las inspecciones se recoge en el propio informe aportado por la parte actora en el expediente administrativo, informe de Dña. Beatriz , pág. 34 del mismo, a los folios 1243 y siguientes del expediente administrativo del que deriva que las inspección de seguridad previstas en el informe de la Junta de 1989, ascienden el año 2011 a más del triple de las previstas, aparte de la realización de inspecciones no previstas como las del control de emisiones y ciclomotores.

Finalmente ha de tenerse en cuenta que nos encontramos ante un sistema de prestación de servicios que hace de recepción obligatoria la inspección a través de la concesionaria, y con una duración de las concesiones por un plazo muy dilatado de tiempo, hasta el año 2029, frente a otros sistemas abiertos en que es posible la apertura de estaciones de ITV bajo el régimen de autorización que puede introducir un elemento de competencia entre las distintas entidades prestadora del servicio. Ante esta situación, una vez que se encuentra constatado que el coste de la apertura de nuevas instalaciones que justificó las tarifas anteriormente vigentes, concediendo en contraprestación un dilatado período de tiempo para la prestación de servicios, ya se encuentra amortizado, es obvio que al encontrarnos ante un régimen de servicio público en el sentido prístino del concepto, a través de una gestión indirecta, todo ello justifica las potestades de la Administración adoptando la modificación oportuna de tarifas para mantener el equilibrio financiero de la prestación.

Por todo ello, en lo atinente al régimen de fijación de tarifas el acuerdo recurrido es ajustado a Derecho, procediendo desestimar los motivos de impugnación que se refieren al mismo.

SEXTO. Se postula asimismo en la demanda la nulidad de la modificación realizada respecto a la forma en que venía operando hasta el momento actual la revisión de tarifas conforme al IPC. La modificación efectuada se contiene en el apartado 4 de la parte dispositiva de la resolución recurrida que expresa:

'La revisión o actualización de tarifas podrá ser efectuada en el mes de diciembre de cada año por la Dirección General de Industria e Innovación Tecnológica previa solicitud razonada por parte de las empresas concesionarias, que presentarán un estudio económico justificativo de la propuesta, con el objeto de mantener el equilibrio económico financiero original de los contratos de concesión, en la consideración detallada de unos ingresos, gastos e inversiones con un beneficio razonable y coherente por la prestación del servicio, los contratos firmados y el interés general'.

Pues bien, frente a lo que ocurre respecto a las causas precedentemente analizadas, esta modificación no encuentra justificación en ninguna circunstancia, a no ser las prerrogativas generales de la Administración en ejercicio de su 'potestas variandi' de los contratos, que nunca puede llegar a amparar sin habilitación legal expresa una modificación unilateral de tal entidad de los contratos, que pugna con el principio de inalterabilidad de los mismos, fruto del principio también vigente de 'pacta sunt servanda' y que dejaría el cumplimiento del contrato al arbitrio de una de las partes.

Ha de tenerse en cuenta que la obligatoriedad de la aplicación del régimen legal contractual precedente sobre revisión de precios ya ha tenido diversos pronunciamientos de la Sala, como es el que se produjo en la sentencia de 24 de febrero de 2015, recaída en el recurso contencioso-administrativo n.º 466/2013 , que es proseguida por otras como es la de 22 de diciembre de 2015

En dicha sentencia se razonaba que conforme al régimen vigente, que dimanaba de la Ley de Contratos de 1965, tenía que existir previsión expresa en las cláusulas contractuales de aplicación para la exigibilidad de la revisión de precios.

Como se decía en el fundamento de derecho 3.º de aquellas sentencias existe una expresa previsión normativa, para la obligatoriedad de la revisión de precios que deriva de lo establecido en la ORDEN de 7 de enero de 1991, por la que se modifica la Orden de 6 de julio de 1988, y se aprueban las nuevas tarifas a aplicar a la Inspección Técnica de Vehículos, tales previsiones de la referida Orden, exposición de motivos y artículo 1, ya se han recogido en el precedente fundamento de derecho primero de esta sentencia y se da por reproducido, de lo que se deriva conforme al artículo 1 de dicha orden que existía una revisión de precios de carácter anual conforme a la variación del IPC.

El contrato de 12 de septiembre de 1994 aplicable a las concesiones que surgieron de la prestación en régimen de gestión indirecta de los servicios que eran prestados con anterioridad directamente por la Administración, y que se otorgan a los concesionarios para su gestión en régimen indirecto, se remite también, en su cláusula 4ª, al régimen previsto en el Decreto antes transcrito.

De esta forma no existe ninguna duda de que existe una expresa previsión tanto en las normas que establecen el marco obligatorio de la prestación de servicios de ITV, como en el contrato anteriormente referido, a la obligatoriedad de que se proceda a la revisión de precios.

Pues bien, el mantenimiento del equilibrio financiero, o la inadecuación de las fórmulas de revisión de precios que se razonan en la orden impugnada, no justifican que por acto unilateral de la administración, no normativo, pueda procederse a la supresión de las cláusulas sobre revisión de precios preexistentes, teniendo además en cuenta que la cláusula de revisión aprobada, objeto de recurso, no garantiza la procedencia de la revisión, que se configura más como una facultad discrecional de la Administración que como una potestad reglada.

En este concreto aspecto la demanda deberá ser parcialmente estimada, anulando el apartado 4º.1 de la parte dispositiva de dicha resolución recurrida.

SÉPTIMO. En cuanto a las costas, previene el artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de esta Jurisdicción, en la redacción aplicable a este procedimiento que 'En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho'. Y en el presente caso, estimado parcialmente el recurso no procede su imposición a ninguna de las partes.

Vistoslos preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

Que debemos estimar y estimamos parcialmente el recurso interpuesto por la representación procesal de la parte actora, contra el acuerdo expresado en el encabezamiento y primer fundamento de derecho de esta resolución, en lo relativo al apartado 4º.1 de la parte dispositiva de dicha resolución recurrida, que se anula, desestimándolo en todos los demás motivos, todo ello sin imposición de costas a ninguna de las partes.

Contra la presente resolución puede interponerse el recurso de casación ordinario previsto en el artículo 86 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción , que se presentará ante la Sala en plazo de 10 días.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que en ella se expresa, en el mismo día de su fecha, estando celebrando sesión pública la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, de lo que doy fe.