Sentencia Administrativo Nº 414/2003, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 3, de 12 de Marzo de 2003

Encabezamiento

TSJCV.

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Tercera

Recurso número: 1352/99

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD

VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

En la Ciudad de Valencia, a doce de marzo de dos mil tres.

VISTO por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, compuesta por los Ilmos. Sres. D. JOSÉ DE BELLMONT I MORA, Presidente, D. EDILBERTO JOSÉ NARBÓN LAINEZ y Dª AMPARO PÉREZ NAVARRO, Magistrados, han pronunciado la siguiente:

SENTENCIA NUM: 414/03

En los recursos contenciosos-administrativos acumulados número 1352/99 interpuesto por LA UNIÓN GENERAL DE TRABAJADORES DEL PAÍS VALENCIANO (UGT.-PV), representada por el Procurador de los Tribunales Don Carlos Francisco Díaz Marco y dirigida por la Letrada Doña Ana María Mejiás García, contra la resolución del Conseller de Empleo de la Generalidad Valencia de fecha 8.9.1999; y número 1359/99, formulado por LA GENERALIDAD VALENCIANA, representada por la Letrada Doña María Dolores Albors Garrigós, contra la resolución del Director General de formación e Inserción Profesional de la Consellería de Trabajo y Asuntos Sociales de fecha 29.1.1996.

Habiendo sido parte en el recurso 1352/99 como Administración demandada la ADMINISTRACION DE LA GENERALITAT VALENCIANA, representada y dirigida por el Letrado de sus servicios jurídicos Don Ignacio Castells Muñoz; siendo ponente la Magistrada DOÑA AMPARO PÉREZ NAVARRO.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuestos los presentes recursos, que fueron acumulados por Auto de esta Sala y sección de fecha 13.12.1999, y seguidos los trámites prevenidos por la Ley , se emplazó a las respectivas partes actoras para que formalizaran demanda, lo que verificaron mediante escritos en que suplican respectivamente: 1) La UGT. Se dicte Sentencia por la que se admita las causas de caducidad y nulidad aducidas, o en su caso, se estime el recurso planteado y por ello se anule y deje sin efecto el acto administrativo impugnado, por ser contrario a derecho; 2)- La GENERALIDAD VALENCIANA: se dicte sentencia por la que con estimación de la demanda anule y deje sin efecto la resolución impugnada al ser contraria al ordenamiento jurídico.

SEGUNDO.- La representación de la Generalidad Valenciana, contestó a la demanda formulada por UGT. mediante escrito en el que solicitó se dictara Sentencia por la que, con desestimación del recurso interpuesto , se declare expresamente ajustada a Derecho la Resolución administrativa impugnada, absolviendo a la Generalitat Valenciana de la presente demanda.

TERCERO.- No habiéndose recibido el pleito a prueba, y no habiendo solicitado ninguna de las partes , vista o conclusiones, se declaró el pleito concluso, quedando pendiente de señalamiento para votación y fallo.

CUARTO.- Se señaló la votación para el día 5 de marzo de dos mil tres.

QUINTO.- En la tramitación del presente proceso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- Constituye el objeto de los presente recursos Contenciosos- Administrativos acumulados, las siguientes resoluciones:

1)- La UGT.-PV, impugna la Resolución del Conseller de Empleo de la Generalidad Valenciana de fecha 8.9.1999, que resolvió declarar lesiva la Resolución del Director General de Formación e Inserción Profesional de fecha 29.1.1996, por el que se estimó parcialmente el recurso extraordinario de revisión interpuesto por UGT.-PV sobre liquidación del convenio de colaboración en materia de formación profesional ocupacional suscrito en fecha 1 de septiembre de 1993, al objeto de obtener de la jurisdicción Contencioso-administrativa la anulación de la mencionada Resolución.

2)- La GENERALIDAD VALENCIANA, en base a la citada declaración de lesividad, impugna la Resolución del Director General de Formación de la Consellería de Trabajo y Asuntos Sociales de fecha 29.1.1996, que estimó en parte el recurso extraordinario de revisión interpuesto por UGT.-PV contra la Resolución de dicha Consellería de 29.6.1995 (expediente de reintegro 1/95) , modificando parcialmente dicha Resolución, en el sentido de que la cantidad a reintegrar por la indicada Organización Sindical, por no haber justificado totalmente los gastos derivados del convenio de referencia , asciende a 4.955.502 ptas. con objeto de que obtener su anulación en esta sede jurisdiccional.

SEGUNDO.- Para la Resolución del supuesto enjuiciado son hechos relevantes de los que debemos partir los siguientes:

1°)- Con fecha 1.9.1993 , la Consellería de Trabajo y Asuntos Sociales y la Organización Sindical UGT-PV, suscribieron un convenio de colaboración en materia de formación ocupacional, hasta un importe máximo de 800.000.000'- ptas.

2°)- De acuerdo con los datos obrantes en la Dirección General de Formación, y según documentos contables, la Administración consideró que la cantidad efectivamente percibida por la UGT.-PV relativa al citado convenio, ascendía a 750.126.158 ptas.

3°)- Con fecha 14.2.1995, la Intervención General de la Generalidad Valenciana emitió un informe sobre la fiscalización económico-financiera por razón de las ayudas percibidas por la UGT- PV con cargo al Fondo Social Europeo, relativo al ejercicio de 1993 , concluyendo que el coste de ejecución del convenio era de 520.146.241 ptas., lo que implica que existe una diferencia de 229.979.917 ptas., entre lo percibido y lo gastado por el Sindicato.

4°)- En base al anterior informe, la Dirección General de Formación resolvió iniciar la tramitación de expediente de reintegro por el importe percibido que excede del coste total de ejecución del convenio, que finalizó por Resolución de fecha 29.6.1995, en la que se declaró la obligación de reintegro de la cantidad de 229.979.917 ptas.

5°)- Notificada la anterior Resolución, la UGT.-PV , interpone recurso extraordinario de revisión que funda en la existencia de un error de hecho, recurso que es estimado de forma parcial por Resolución de la Dirección General de Formación e Inserción de fecha 29.1.19696, que aprecia la existencia de un error, tanto en el importe efectivamente percibido(699.499.978 ptas.), como en la cuantía de los gastos justificados (694.544.476 ptas.), por lo que concluye que la minoración procedente asciende a 4.955.502 ptas.

6°)- Dado traslado de la anterior Resolución a la Intervención de la GV., se emite oficio de fecha 20.3.1996, en el que muestra su disconformidad, lo que motivó que la Consellería de Trabajo y Asuntos Sociales , practicara actividades de investigación y comprobación, con el objeto de determinar el correcto cumplimiento del convenio.

7°)- Con fecha 8.7.1998, se emite informe por la Inspección Provincial de Trabajo , que llega a la conclusión de que en los registros contables de la Consellería de Trabajo constan documentos de reconocimiento de deuda por valor de 750.126.158 ptas y en cuanto a los gastos considera que los pendientes de justificar ascienden a 222.709.844 ptas.

8°)- Por Resolución del Conseller de Empleo, Industria y Comercio de fecha 11.6.1999, se incoa procedimiento de declaración de lesividad de la Resolución dictada el 29.1.1996 por el Director General de Formación e Inserción, que finaliza por Resolución de 8.9.1999, mediante la que se declara lesiva la Resolución de fecha 29.1.1996; constituyendo la citada Resolución el objeto del recurso 1352-99 interpuesto por UGT.-PV.

9°)- Con fundamento en la citada declaración de lesividad, la representación de la GV., interpone demanda contra la Resolución del Director General de Formación e Inserción de fecha 29.1.1996, al objeto de obtener su anulación en esta sede jurisdiccional; constituyendo la citada Resolución el objeto del recurso 1359-99.

TERCERO.- Previamente, en relación con la declaración de lesividad , deberemos considerar lo declarado por el Tribunal Supremo en Sentencia de la Sala 3ª, secc. 7ª de fecha 23.4.2002, que en sus fundamentos de derecho establece lo siguiente: "SEGUNDO.-...Como reconoce la Sentencia recurrida, el acto susceptible de recurso de lesividad es la adjudicación de un contrato de suministro constituido por 1.150 cestas de Navidad En efecto , los actos Administrativos declarativos de Derechos subjetivos anulables y no nulos, únicamente podían ser anulados ante la jurisdicción Contencioso-administrativa en el proceso de lesividad iniciado en este caso por el ayuntamiento de Burgos, a tenor del artículo 57 de la L.J.C.A. de 1956 y 103.2 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre, éste último transcribiendo (antes de la reforma por Ley 4/1999) literalmente el antiguo artículo 110.1 LPA, que era la norma vigente en el momento en que se producen los hechos, por lo que estamos ante un procedimiento normal para hacer valer la infracción del ordenamiento jurídico y privar de efectos al Acuerdo de adjudicación. TERCERO.- Ciertamente , la declaración de lesividad, regulada anteriormente en el artículo 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo y actualmente en el artículo 103 de la Ley 30/1.992 (modificado por la Ley 4/1.999), constituye un mero presupuesto procesal para la interposición del recurso contencioso-administrativo por parte de la Administración contra sus propios actos favorables o declarativos de Derechos, siendo en el proceso que se promueva con base en esa declaración de lesividad donde se dilucidará si efectivamente concurre causa de anulabilidad en el acto declarado lesivo....CUARTO.-.... la declaración de lesividad de nada sirve , ni surte efecto alguno si no es seguida en los términos establecidos en la Ley Procedimental de la pertinente impugnación ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que se convierte , así, en el árbitro que resuelve sobre la procedencia o improcedencia de la declaración de lesividad del acto de que se trate, siendo la Jurisdicción Contencioso-Administrativa la que vendrá a proclamar la juridicidad o disconformidad con el ordenamiento jurídico del acto declaratorio de lesividad, enjuiciando la cuestión al margen del criterio de la Administración, que podrá ser o no aceptado...SEXTO.-... Entiende la doctrina jurisprudencial que incorpora la sentencia que acabamos de aludir(se refiere el T.S. a Sentencia de la sección Quinta de la Sala Tercera del mismo Tribunal) la posibilidad de que la Administración autora de algún acto puede demandar ante los Tribunales su anulación, dando así lugar al llamado proceso de lesividad..., con fundamento en el número 3 del artículo 103 de la LPA y que el acto sea susceptible de ser declarado lesivo, que lo sea por serlo a los intereses públicos..., y que se produzca en lugar , forma y tiempo oportunos , bastando la declaración de lesividad para que se entienda cumplido el presupuesto y el Tribunal pueda entrar a conocer de la cuestión de fondo, esto es si realmente existe la lesión declarada y , consecuentemente, si cabe por ello la anulación del acto. En estos supuestos, y superado los obstáculos de carácter procesal referidos, que podrían dar lugar a la declaración de inadmisibilidad del recurso, para que pueda prosperar el proceso de lesividad habrá de acreditarse por la Administración la procedencia de la lesividad en sí, para lo que bastará la prueba de que exista lesión jurídica o económica y bastará con que el acto incurra en cualquier infracción del ordenamiento jurídico...".

De la aplicación de la doctrina anteriormente especificada al supuesto que nos ocupa , la Sala, extrae la consecuencia consistente en que la declaración de lesividad propiamente dicha, no sería susceptible de impugnación autónoma, toda vez que , no ocasiona ningún tipo de perjuicio al Sindicato que pretende su impugnación, al no resultar operativa hasta que posteriormente la Administración no impugne ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, la Resolución que declaró lesiva, o lo que es lo mismo, dicha declaración de lesividad , no es sino un requisito de procedibilidad para que la Administración pueda impugnar la Resolución que previamente declaró lesiva (artículo 103.1 de la Ley 30/1992, en relación con el artículo 45.4 de la vigente Ley Jurisdiccional). Así las cosas, la Sala decide enjuiciar conjuntamente las dos resoluciones impugnadas, con el resultado que seguidamente se dirá, partiendo de la base de que los motivos de oposición formulados por el Sindicato UGT-PV, deben entenderse como contestación a la demanda interpuesta por la Generalidad Valenciana, contra la Resolución del Director General de Formación e Inserción Profesional, de fecha 29.1.1996 , por los motivos antes indicados.

CUARTO.- El artículo 103 de la Ley 30/1992, referido a la declaración de lesividad , en sus apartados 2 y 3 establece unos requisitos, que pueden denominarse de forma y que son de ineludible cumplimiento para que la declaración de lesividad pueda prosperar; efectivamente los citados apartados establecen lo siguiente: "2. La declaración de lesividad no podrá adoptarse una vez transcurridos cuatro años desde que se dictó el acto Administrativo y exigirá la previa audiencia de cuantos aparezcan como interesados en el mismo, en los términos establecidos por el artículo 84 de esta Ley. 3. Transcurrido el plazo de tres meses desde la iniciación del procedimiento sin que se hubiera declarado la lesividad se producirá la caducidad del mismo".

Aplicando la normativa expuesta al supuesto enjuiciado, es de ver que, de conformidad con el apartado 3 del artículo 103 de la Ley 30/1992, antes especificado, el inicio del procedimiento de lesividad tiene lugar, por Resolución de fecha 11.6.1999, y finaliza por Resolución de fecha 8.9.1999 a través de la cual se declara lesiva la Resolución de fecha 29.1.1996; es decir , el procedimiento fue resuelto dentro del plazo de 3 meses a que alude el citado precepto, y por ende, es patente que no concurre la caducidad opuesta por el Sindicato UGT-PV, sin que puedan aceptarse los argumentos aducidos en el sentido de que no puede tomarse como fecha de inicio la de 11.6.1999, sino que el procedimiento debe considerarse iniciado con anterioridad, por la elemental razón de que las actuaciones de la GV. anteriores al inicio del procedimiento de lesividad, no son sino actuaciones de información previa encuadrables en lo dispuesto en el artículo 69.2 de la Ley 30/1992, a cuyo tenor "Con anterioridad al acuerdo de iniciación , podrá el órgano competente abrir un periodo de información previa con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento".

A su vez, del examen del expediente Administrativo, se infiere que , previo a dictarse la Resolución de fecha 8.9.1999 por la que se declara lesiva la Resolución de la Dirección General de Formación e Inserción Profesional de fecha 29.1.1996 , se dio Audiencia al interesado(el Sindicato UGT-PV), al objeto de que formulara alegaciones y presentara los documentos y justificaciones que tuviera por conveniente, lo que, efectivamente efectuó en tiempo y forma; de ahí que, deba estimarse cumplido por la Administración lo preceptuado en el artículo 103.2 de la Ley 30/1992, antes especificado; es cierto que no se accedió a la prueba interesada por UGT-PV, ahora bien, no es menos cierto que , nos hallamos ante un procedimiento de lesividad, que no es equiparable a un procedimiento sancionador, y por ende no está previsto el inicio de una fase de prueba, sino la formulación de alegaciones y presentación de documentos.

QUINTO.- De conformidad con lo establecido en el artículo 106 de la Ley 30/1992, "Las facultades de revisión no podrán ser ejercitadas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al Derecho de los particulares o a las leyes"; a este respecto es de ver que , el procedimiento de lesividad se inicia el 11.6.1999, siendo la Resolución que se declara lesiva de fecha 29.1.1996, es decir no ha transcurrido el plazo de 4 años a que alude el artículo 103.2 de la Ley 30/1992, antes especificado; al mismo tiempo, conforme a lo antes indicado, se resuelve el procedimiento dentro del plazo de los 3 meses determinado por el citado artículo 103, en su apartado 3; es decir , la Administración, ha respetado de modo fidedigno, los requisitos establecidos en la Ley, para que puede proceder a declarar un acto lesivo, y en consecuencia, es palmario que la declaración de lesividad efectuada por la administración, no puede considerarse que infrinja el citado artículo 106 de la Ley 30/1992.

SEXTO.- Conforme a lo expresamente instituido en el artículo 103.1 de la Ley 30/1992 "Las Administraciones públicas podrán declarar lesivos para el interés público los actos favorables para los interesados que sean anulables conforme a lo dispuesto en el artículo 63 de esta Ley, a fin de proceder a su ulterior impugnación ante el orden jurisdiccional Contencioso-Administrativo. A este respecto , la Sala considera lo siguiente: La Resolución de la Dirección General de Formación e Inserción Profesional, de fecha 29.1.1996, y declarada lesiva por Resolución del Conseller de Empleo de 8.9.1999, estimó en parte el recurso extraordinario de revisión formulado por el Sindicato UGT.-PV, contra Resolución de fecha 29.6.1995, por la que, en base a informe de la Intervención General de la GV. , de fecha 14.2.1995 , se declaró la obligación de reintegro de la cantidad de 229.979.917 ptas., al apreciar la existencia de un error, tanto en el importe efectivamente percibido (699.499.978 ptas.), como en la cuantía de los gastos justificados (694.544.476 ptas.), por lo que concluye que la minoración procedente asciende a 4.955.502 ptas. sin embargo, en base a las actividades de investigación practicadas por la Consellería de Trabajo y Asuntos Sociales , la Inspección Provincial de Trabajo, con fecha 8.7.1998, emite informe, del que se infiere lo siguiente: 1)- Por un lado, considera que la resolución que resuelve el recurso de revisión incurre en un error en cuanto al importe de las subvenciones(acepta 699.499.978 ptas.) , siendo lo cierto que en los registros contables de la Consellería de Trabajo, constan documentos de reconocimiento de deuda por valor de 750.126.158 ptas., e independientemente de las compensaciones realizadas en la materialización efectiva del pago: Se ha compensado la deuda del Sindicato UGT-PV, por las estancias en residencias de tiempo libre, al mismo tiempo que se aceptaba la tesis del Sindicato de que el importe de las subvenciones concedidas eran las efectivamente pagadas y no las deudas reconocidas, es decir, el quebranto para la Generalidad Valenciana asciende a 52.384.280 ptas., por la doble contabilización, como compensación y como menor ingreso; de todo ello concluye la Sala , que el importe de la subvención considerado por la Inspección de Trabajo, coincide con el explicitado en el informe de la Intervención General de la GV. de fecha 14.2.1995; 2)- Por otro lado, en cuanto a los gastos no justificados , considera la Inspección de Trabajo , que están pendientes de justificar 222.709.844 ptas., es decir, difiere del informe de la Intervención General de la GV., que por el contrario estimaba como no justificados 229.979.917 ptas. ahora bien, tal disparidad es consecuente, teniendo en cuenta que el propio Sindicato manifestó que el informe de la Intervención General de la GV., se emitió cuando no se habían contabilizado definitivamente los gastos del convenio, toda vez que , la UGT.., los efectuó como gastos previsibles; y al contrario, el informe de la Inspección se emitió cuando los gastos tenían ya el carácter de definitivos; además, debemos significar que, en todo caso, ambos informes resultan discordantes con la Resolución declarada lesiva por la GV.(y por un total ostensiblemente muy superior al declarado por la citada Resolución) A todo ello, debemos añadir que además que en el acto Administrativo resolutorio de la declaración de lesividad , se acepta el informe de la Inspección Provincial de Trabajo, en esta vía jurisdiccional el Sindicato no efectúa ni un solo argumento, ni presenta prueba alguna, de la que se derive la disconformidad de los informes obrantes en autos, y por ende la conformidad a Derecho de la Resolución declarada lesiva. Así las cosas, la Sala estima, que la declaración de lesividad efectuada por la Administración, es conforme a Derecho, habida cuenta que , efectivamente, la Resolución de fecha 29.1.1996 (declarada lesiva por la Administración), incurre en infracción del ordenamiento jurídico , toda vez que, debe considerarse vulnerada la normativa en materia de Hacienda Pública, en concreto, la Ley de Hacienda Pública Valenciana, en su artículo 47, del que se desprende que es obligación de todo beneficiario de subvenciones, aplicar los fondos a la finalidad para las que fueron concedidas, y al mismo tiempo justificar las aplicaciones de la subvención(o en otras palabras los gastos); lo que evidentemente no se cumple en el presente supuesto; de ahí que, partiendo de que la declaración de lesividad efectuada por la Administración , es conforme a Derecho, deba decretarse, por las razones antes expuestas, la anulación de la Resolución dictada por la Dirección General de Formación e Inserción Profesional con fecha 29.1.1996.

SÉPTIMO.- De conformidad con el criterio mantenido por el art. 139 de la vigente Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa , no es de apreciar temeridad o mala fe en ninguna de las partes a efectos de imponer las costas procesales.

Vistos los artículos citados, concordantes y demás de general y pertinente aplicación.

Fallo

ESTIMAR el recurso planteado por la representación de la ADMINISTRACIÓN DE LA GENERALIDAD VALENCIANA, contra la Resolución del Director General de Formación de la Consellería de Trabajo y Asuntos Sociales de fecha 29.1.1996, que estimó en parte el recurso extraordinario de revisión interpuesto por UGT.-PV contra la Resolución de dicha Consellería de 29.6.1995 (expediente de reintegro 1/95), modificando parcialmente dicha resolución, en el sentido de que la cantidad a reintegrar por la indicada Organización Sindical, por no haber justificado totalmente los gastos derivados del convenio de referencia, asciende a 4.955.502 ptas. Resolución que en su virtud se anula al ser disconforme a derecho; desestimando las pretensiones articuladas por el SINDICATO UGT.-PV. Sin costas.

A su tiempo y con certificación literal de la presente, devuélvase el expediente administrativo al centro de su procedencia. Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos , mandamos y firmamos.

PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Ilma. Sra. Magistrada ponente del presente recurso, estando celebrando audiencia Pública esta Sala, de la que, como Secretaria de la misma , certifico.