Sentencia Administrativo Nº 414/2012, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 823/2007 de 27 de Febrero de 2012

Encabezamiento

SENTENCIA Nº 414/2012

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DE MÁLAGA

RECURSO Nº 823/2007

ILUSTRÍSIMOS SEÑORES:

PRESIDENTE:

D. MANUEL LÓPEZ AGULLÓ

MAGISTRADOS:

D. FERNANDO DE LA TORRE DEZA

Dª TERESA GÓMEZ PASTOR

D. JOSE BAENA DE TENA

D. SANTIAGO CRUZ GÓMEZ

D. EDUARDO HINOJOSA MARTÍNEZ

PLENO

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En la Ciudad de Málaga, a 27 de febrero de dos mil doce.

Visto por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Málaga, constituida para el examen de este caso, ha pronunciado en nombre de S.M. el REY, la siguiente Sentencia en el Recurso Contencioso-Administrativo número 823/2007 interpuesto por ENTIDAD LOCAL AUTÓNOMA DE BALANEGRA representada por el Procurador D. PEDRO BALLENILLA ROS contra CONSEJERÍA DE OBRAS PÚBLICAS Y TRANSPORTES DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA, representado/a por el LETRADO DEL SERVICIO JURÍDICO.

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D MANUEL LÓPEZ AGULLÓ, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.- Por el/a Procurador/a D. Pedro Ballenilla Ros en la representación acreditada se interpuso Recurso Contencioso- Administrativo contra el Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía, publicado en el BOJA nº 250 de 29 de diciembre de 2.006, registrándose con el número 823/2007 y de cuantía indeterminada.

SEGUNDO.- Admitido a trámite, anunciada su incoación y recibido el expediente administrativo se dio traslado a la parte actora para deducir demanda, lo que efectuó en tiempo y forma mediante escrito, que en lo sustancial se da aquí por reproducido, y en el que se suplicaba se dictase sentencia por la que se estimen sus pretensiones.

TERCERO.- Dado traslado al demandado para contestar la demanda, lo efectuó mediante escrito, que en lo sustancial se da por reproducido en el que suplicaba se dictase sentencia por la que se desestime la demanda.

CUARTO.- Recibido el juicio a prueba fueron propuestas y practicadas las que constan en sus respectivas piezas, y no siendo necesaria la celebración del vista pública, pasaron los autos a conclusiones, que evacuaron las partes en tiempo y forma mediante escritos que obran unidos a autos, señalándose seguidamente día para votación y fallo.

QUINTO.- En la tramitación de este procedimiento se han observado las exigencias legales.

Fundamentos

PRIMERO.- Constituye el objeto del presente Recurso Contencioso-Administrativo el Decreto 206/06 de la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía por el que se adapta el Plan de Ordenación Territorial de Andalucía a las Resoluciones aprobadas por el Parlamento en sesión celebrada los días 25 y 26 de octubre y se acuerda su publicación.

La pretensión que se ejercita es el dictado de Sentencia estimatoria del Recurso que anule la resolución impugnada por no ser conforme a Derecho con condena en costas a la demandada si se opusiera.

Por la Letrada de la Junta de Andalucía, en representación que legalmente ostenta de la Administración Autonómica demandada, se solicita el dictado de sentencia que desestime la demanda en todos sus pedimentos.

SEGUNDO.- Pasando a examinar las cuestiones planteadas y en relación previamente al defecto formal denunciado por incumplimiento del plazo establecido para la elaboración del Decreto hay que decir, ante todo, que no es aplicable al caso de autos la institución de la caducidad, es decir de la causa de nulidad de los actos administrativos por el mero transcurso del plazo previsto para el dictado de una resolución administrativa, como defecto esencial del procedimiento administrativo seguido, que implica la aplicación del art. 62.1.e) de la Ley 30/1992 , de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas, al haberse prescindido total y absolutamente del legalmente establecido.

Desde la anterior enunciación se manifiestan las circunstancias que determinan la existencia de la caducidad al venir reducida, exclusivamente, a los actos administrativos y a los procedimientos de donde estos surgen y, más concretamente, a los procedimientos iniciados de oficio y por los que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, art. 44 de la Ley 30/1992 . Muy lejos, por tanto, de los plazos previstos para un desarrollo normativo, para el dictado de disposiciones de carácter general ya que, tirando de manual, acto administrativo es la declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o deseo realizada por la Administración en el ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria, en cuanto que por medio de ésta se crea o innova derecho objetivo, en tanto que el acto administrativo, simplemente, lo aplica.

La anterior diferencia se patentiza en el art. 62 de la Ley 30/1992 cuando por medio de su apartado 1 se enumeran los casos en los que son nulos los actos de las Administraciones Públicas, a diferencia, apartado 2, de aquellos otros en los que son nulas las disposiciones administrativas, en los supuestos de vulneración de la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales. Ahora bien, puede pensarse que un defecto de procedimiento, por contravenirse lo dispuesto en una Ley, también podría acarrear la nulidad radical de la disposición que no la mera anulabilidad, reservada para los actos administrativos y, por consiguiente, al poder de reacción de los interesados y en los supuestos de indefensión o que careciere de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin, lo que implica que, con la impugnación, hay que alegar, además, aquellas circunstancias que las determinan, lo que no se ha hecho con ocasión del presente recurso, incluso para el supuesto de realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas, en las que su anulabilidad vendría dado por la naturaleza del término o plazo.

Pero, estos son supuestos de anulabilidad cuando la jurisprudencia (sentencia del Tribunal Supremo de fecha 2º de diciembre de 2002) sólo acepta la nulidad radical, entre otros supuestos, cuando se infrinja otra norma de superior jerarquía, tanto por su contenido como por no ajustarse al procedimiento previsto para su elaboración. En este punto es preciso hacer notar que los tiempos incumplidos con el Decreto impugnado son los establecidos en los arts. 8 y 9 del Decreto 83/95 , disposición de carácter general de igual rango, por tanto, por lo que no cabe hablar de esa causa de nulidad y si de derogación de esos plazos por una disposición posterior del mismo rango, lo que bastaría para desestimar este concreto y primer motivo de la impugnación y, ello, aparte de aquellos otros supuestos en los que el Decreto impugnado deviniera en inaplicable por así imponerlo las circunstancias sobrevenidas y no previstas.

TERCERO.- En relación con la supuesta ausencia de estimación o valoración económica de las acciones comprendidas en el POTA.

A este respecto la Sala ya ha establecido que 'se dice que el POTA impugnado vulnera el art. 12 de la ley 1/1994 de 11 de enero , respecto de los documentos que preceptivamente han de integrarlo y concretamente en lo referente a la Memoria Económica que habría de contener las acciones del Plan y el orden de prioridad de ejecución de las mismas, cuya ausencia crea grave inseguridad jurídica proscrita por el art. 9.3 de la C. Española. Ello conduce indefectiblemente a una clara y manifiesta omisión de procedimiento que lo vicia de nulidad radical - art. 62.1 e) de la Ley 30/1992 .

La defensa de la Administración Autonómica demandada opuso al respecto, de un lado que la norma invocada se refiere a los Planes de ámbito subregional y de otro que en todo caso, el art. 7.1.j.) de la Ley 1/94 , que resulta aplicable al supuesto enjuiciado, fue plenamente observado tanto en el cuadro-resumen de las pags. 281 y 292 como en cada una de las fichas de las actuaciones -pags. 253 a 280-, indicando un montante total de 38.480.000 euros.

En efecto, tal y como indica la demandada, no resulta de aplicación al instrumento de planeamiento impugnado, la normativa relativa a los Planes de ámbito subregional, pues se trata del plan de Ordenación del Territorio de Andalucía. En este sentido el art. 7.1.j) de la Ley 1/94 que se invoca exige que la estimación económica de las acciones comprendidas en el Plan y las prioridades de ejecución de las mismas integren su contenido.

El examen del texto impugnado pone de manifiesto el cumplimiento de tal prevención y ello consta con claridad meridiana de la simple lectura -como indica la demandada- de las fichas de las actuaciones programadas así como del cuadro-resumen final identificativo de la actuación, la prioridad, el organismo responsable, la valoración económica y finalmente la referencia normativa'

CUARTO.- Por lo que se refiere a la supuesta vulneración de la autonomía local El respeto al principio de autonomía local, desde la perspectiva urbanística que nos ocupa, debemos situarlo en el marco de las relaciones entre la Administración Local y la Autonómica, en este caso.

a) Doctrina constitucional sobre la autonomía local.

En la STC 51/2004, de 13 de abril , se ha recordado la doctrina ya contenida en la STC 159/2001, de 5 de julio (F. 4), según la cual:

'En definitiva, la autonomía local consagrada en el art. 137 CE (con el complemento de los arts. 140 y 141 CE ) se traduce en una garantía institucional de los elementos esenciales o del núcleo primario del autogobierno de los entes locales territoriales, núcleo que debe necesariamente ser respetado por el legislador (estatal o autonómico, general o sectorial) para que dichas Administraciones sean reconocibles en tanto que entes dotados de autogobierno. En la medida en que el constituyente no predeterminó el contenido concreto de la autonomía local, el legislador constitucionalmente habilitado para regular materias de las que sea razonable afirmar que formen parte de ese núcleo indisponible podrá, ciertamente, ejercer en uno u otro sentido su libertad inicial de configuración, pero no podrá hacerlo de manera que establezca un contenido de la autonomía local incompatible con el marco general perfilado en los arts. 137 , 140 y 141 CE . So pena de incurrir en inconstitucionalidad por vulneración de la garantía institucional de la autonomía local, el legislador tiene vedada toda regulación de la capacidad decisoria de los entes locales respecto de las materias de su interés que se sitúe por debajo de ese umbral mínimo que les garantiza su participación efectiva en los asuntos que les atañen y, por consiguiente, su existencia como reales instituciones de autogobierno'.

Y, analizando si se vulneraba la autonomía local con la atribución a la Administración autonómica de Cataluña, en lugar de a los Ayuntamientos, la competencia de aprobación definitiva del planeamiento derivado, que se contenía en el artículo 50 del Decreto Legislativo 1/1990 , la citada STC 51/2004, de 13 de abril , añadía:

'Este precepto no se consideró inconstitucional. Se argumentó en aquella ocasión que, aunque el art. 25.2 d) LBRL establezca que el municipio ejercerá competencias en las materias de ordenación, gestión y disciplina urbanística, son las «Comunidades Autónomas quienes, en el ejercicio de su competencia urbanística exclusiva, determin(a)n el nivel de participación de los municipios en la elaboración de los instrumentos de planeamiento» (con cita de la STC 61/1997, de 20 de marzo , F. ). Por otra parte, según el art. 58.2 LBRL «las Administraciones competentes en materia de aprobación de planes deberán necesariamente otorgar a las restantes (en este caso a los entes locales) algún tipo de participación que permita armonizar los intereses públicos afectados», pero «ni de la Constitución ni de aquellos preceptos de la legislación estatal (LBRL) que integren el bloque de la constitucionalidad se deduce cuál deba ser la intensidad o la medida concreta de las competencias que respecto de (determinados Planes) deba atribuirse en la legislación autonómica sectorial a los entes locales (redacción inicial o fase preparatoria, audiencia previa, informe vinculante o no, participación en organismos mixtos, etc.)». En aquel caso se consideró que las atribuciones conferidas a la entidad local en las primeras fases del procedimiento de aprobación del plan eran «competencias municipales relevantes y reconocibles en la ordenación y en el planeamiento urbanístico»; y que, por tanto, el precepto cuestionado respetaba las exigencias de la garantía de la autonomía local'.

En su Fundamento Jurídico 12 se añade:

'La decisión sobre la configuración del asentamiento urbano municipal en que consiste el plan urbanístico ---marco regulador del espacio físico de la convivencia de los vecinos--- es una tarea comprendida prioritariamente en el ámbito de los intereses del municipio; y sobre aquella decisión se proyectan, por tanto, de forma especialmente intensa las exigencias de la autonomía municipal. Si en el procedimiento de elaboración del planeamiento urbanístico las Leyes reguladoras de la materia prevén la intervención ---de alcance diverso--- de otras Administraciones públicas es porque, con carácter general, aquella decisión puede afectar también a intereses cuya gestión constituye el objeto de competencias atribuidas a otras organizaciones jurídico- públicas distintas del municipio. También se justifica la mencionada intervención de otros sujetos públicos distintos de la Administración municipal por las exigencias del principio de colaboración que aconseja la audiencia, el intercambio de información y la ponderación de intereses ajenos ( art. 4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA ) y por los controles de legalidad que, de conformidad con la Constitución pueden ejercer, en el ámbito del urbanismo, las Comunidades Autónomas sobre las entidades locales.

Esta imbricación de intereses diversos que se proyectan sobre el mismo territorio municipal se soluciona en la LBRL con fórmulas como la participación o integración de las entidades locales en procedimientos que tramita y resuelve la Comunidad Autónoma cuando «la naturaleza de la actividad de que se trate haga muy difícil o inconveniente una asignación diferenciada y distinta de facultades decisorias» (art. 62 LBRL ), o la participación de las entidades locales en procedimientos de aprobación de instrumentos de planeamiento que son formulados y aprobados por otras Administraciones, siempre que exista la necesidad de «armonizar los intereses públicos afectados» (art. 58.2 LBRL).

Pero esta regulación de las relaciones interadministrativas no ha de oscurecer el principio de que la ordenación urbanística del territorio municipal es tarea que fundamentalmente corresponde al municipio, y que la intervención de otras Administraciones se justifica sólo en la medida en que concurran intereses de carácter supramunicipal o controles de legalidad que, de conformidad con el bloque de la constitucionalidad, se atribuyen a las Administraciones supraordenadas sobre las inferiores'.

Por su parte, más recientemente, la STC 252/2005, de 11 de octubre , ha resumido y reiterado la tradicional línea jurisprudencial en relación con la autonomía local y su garantía institucional:

'Es doctrina reiterada que la autonomía local reconocida en los arts. 137 y 140 de la Constitución «se configura como una garantía institucional con un contenido mínimo que el legislador debe respetar y que se concreta, básicamente, en el 'derecho de la comunidad local a participar a través de órganos propios en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esta participación en función de la relación existente entre los intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos o materias. Para el ejercicio de esa participación en el gobierno y administración en cuanto les atañe, los órganos representativos de la comunidad local han de estar dotados de las potestades sin las que ninguna actuación autonómica es posible' ( STC 32/1981 , F. 4). A esta misma concepción responde el art. 2.1 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local , según el cual 'para la efectividad de la autonomía garantizada constitucionalmente a las Entidades locales, la legislación del Estado y la de las Comunidades Autónomas ... deberá asegurar a los Municipios, las Provincias y las Islas su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles las competencias que proceda en atención a las características de la actividad pública de que se trate y la capacidad de gestión de la entidad local, de conformidad con los principios de descentralización y de máxima proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos'» ( STC 40/1998, de 19 de febrero , F. 39 EDJ 1998/881 ).

La Constitución, en todo caso, no asegura a las corporaciones locales un ámbito de competencias determinado, no pudiendo hablarse de «intereses naturales de los entes locales» ( STC 32/1981, de 28 de julio , F. 4), sino que, más allá del contenido mínimo consistente en un derecho de intervención en los asuntos de su competencia, «la autonomía local es un concepto jurídico de contenido legal, que permite, por tanto, configuraciones legales diversas, válidas en cuanto respeten aquella garantía institucional» ( STC 170/1989, de 19 de octubre , F. 9), correspondiendo a la Ley la determinación concreta del contenido de la autonomía local, respetando el núcleo esencial de la garantía institucional de dicha autonomía ( SSTC 259/1988, de 22 de diciembre ; 214/1989, de 21 de diciembre ; y 46/1992, de 2 de abril ) y sin romper con la «imagen comúnmente aceptada de la institución que, en cuanto formación jurídica, viene determinada en buena parte por las normas que en cada momento la regulan y la aplicación que de las mismas se hace» ( STC 32/1981 , F. 3 )'.

Incluso, mas recientemente aun, la STC 204/2006, de 20 de julio ---resolviendo por primera vez un conflicto suscitado en defensa de la autonomía local--- reitera la doctrina contenida en las citadas SSTC 32/1981, F. 4 ; 170/1989, de 19 de octubre , F. 9 ; 40/1998, de 19 de febrero, F. 39 ; 159/2001, de 5 de julio ; 51/2004, de 13 de abril, F. 9 ; 252/2005, de 11 de octubre , F. 4, señalando, en concreto que:

'Para determinar si los preceptos impugnados han vulnerado o no la autonomía municipal de la ciudad de Ceuta debemos comenzar recordando nuestra doctrina según la cual la autonomía local se proyecta sobre intereses locales y competencias municipales, siendo indiscutiblemente el urbanismo un asunto de interés de los municipios sobre el cual, por tanto, se extienden sus competencias ( STC 40/1998, de 19 de febrero , F. 39). A efectos del enjuiciamiento a efectuar ahora ha de tenerse presente la consolidada doctrina, sintetizada en la STC 159/2001, de 5 de julio , F. 4 , según la cual la Administración territorial a la que el constituyente encomendó la competencia normativa en urbanismo (las Comunidades Autónomas, según el art. 148.1.3 CE , pero también el Estado, cuando resulte habilitado al efecto por otros títulos competenciales) está legitimada para regular de diversas maneras la actividad urbanística y para otorgar en ella a los entes locales, y singularmente a los municipios, una mayor o menor presencia y participación en los distintos ámbitos en los cuales tradicionalmente se divide el urbanismo (planeamiento, gestión de los planes y disciplina), siempre que respete ese núcleo mínimo identificable de facultades, competencias y atribuciones (al menos en el plano de la ejecución o gestión urbanística) que hará que dichos entes locales sean reconocibles por los ciudadanos como una instancia de toma de decisiones autónoma e individualizada.

Frente a la primera alegación de la ciudad promotora del conflicto, según la cual el Estado carecería de competencias en materia de planeamiento urbanístico en Ceuta, debemos empezar recordando nuestra doctrina sobre la autonomía local constitucionalmente garantizada y su relación con el planeamiento urbanístico, contenida en la STC 159/2001, de 5 de julio , F. 12, y luego reproducida en la STC 51/2004 , de 13 de abril , F. 10. Dicha doctrina parte de la afirmación contenida en la STC 61/1997, de 20 de marzo , según la cual la regulación de los planes de ordenación urbana se inserta en la competencia sobre urbanismo, y ésta es exclusiva de las Comunidades Autónomas, quienes, «en el ejercicio de su competencia urbanística exclusiva, (determinan) el nivel de participación de los municipios en la elaboración de los instrumentos de planeamiento» (F. 25), siguiendo el criterio básico adoptado por el art. 2 LBRL de remitir tal determinación al legislador sectorialmente competente por razón de la materia. Pues bien, «lo que se exige a los legisladores autonómicos y estatal es que respeten la garantía mínima y reconocible de participación» ( STC 159/2001 , F. 12, con cita de la STC 109/1998, de 21 de mayo , F. 7) en el proceso de elaboración del planeamiento, ya que la Constitución no establece ni precisa cuál deba ser el haz mínimo de competencias que, para atender a la gestión de los respectivos intereses, debe el legislador atribuir a los entes locales ( STC 109/1998 , F. 2 ). De ello se concluyó que la norma según la cual los municipios no tienen competencias en la fase de aprobación definitiva de un tipo especial de planes no es contraria a la autonomía local, puesto que ésta sólo obliga «a que existan competencias municipales relevantes y reconocibles en la ordenación y en el planeamiento urbanístico», y la norma cuestionada «no elimina toda participación de los Ayuntamientos en el proceso de elaboración y aprobación del planeamiento derivado», puesto que les atribuye «competencias esenciales en relación con el planeamiento, concretamente en sus dos primeras fases de aprobación inicial y provisional» ( STC 159/2001 , F. 12 )'.

Añadiendo, la misma STC 240/2006 , que para resolver el conflicto planteado,

'Nuestro examen debe basarse en la doctrina de este Tribunal sobre la participación de los entes locales en la actividad de planeamiento urbanístico, a la que ya hemos hecho referencia, la cual se ve reforzada por la Carta Europea de Autonomía Local, que admite el control administrativo de legalidad y de constitucionalidad, e incluso el de oportunidad de los actos de las entidades locales (art. 8.2 ), si bien precisa que, en todo caso, dicho control «debe ejercerse manteniendo una proporcionalidad entre la amplitud de la intervención de la autoridad de control y la importancia de los intereses que pretende salvaguardar» (art. 8.3 ). Contemplación de intereses en la cual destacadamente cobra relevancia, como más adelante se verá, la proyección supralocal de determinadas manifestaciones del urbanismo'.

b) La perspectiva urbanística de la Autonomía local según la jurisprudencia del Tribunal Supremo.

El Tribunal Supremo ha afrontado estas cuestiones relativas a la vulneración del principio de autonomía local. Así la STS 26 de junio de 2008 ha señalado:

'Concretamente, las posibilidades de control de las Comunidades Autónomas cuando con motivo de la aprobación definitiva de las Normas Subsidiarias pretendan introducir modificaciones no previstas originariamente en la aprobación inicial y provisional del plan, han de ser limitadas por elementales exigencias derivadas del citado principio de la autonomía local, de manera que la extensión del control de la Administración autonómica en el momento de la aprobación definitiva del planeamiento viene impuesto por el respeto a la autonomía local.

En materia urbanística, única que hace al caso, la competencia autonómica de aprobación definitiva de los instrumentos de planeamiento municipal tiene un contenido preciso, derivado de la consolidación de la jurisprudencia de esta Sala desde la conocida Sentencia de Sala de 13 de julio de 1990 , que distingue según se trate de los aspectos reglados o discrecionales del plan.

En relación con los aspectos reglados la Comunidad Autónoma tiene un control pleno, con alguna matización respecto de los conceptos jurídicos indeterminados, como señala la STS de 25 de octubre de 2006 , que no hace al caso abundar ahora.

Respecto a los aspectos discrecionales del plan, debemos distinguir, entre las determinaciones que afectan a un interés puramente local o municipal, o superior a este. Así, cuando el interés público concernido es municipal y no alcanza intereses que rebasen dicho ámbito, la competencia es estrictamente municipal, pues ha de prevalecer el modelo de ciudad que dibuja el Ayuntamiento, con la salvedad relativa al control tendente a evitar la lesión al principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, «ex» artículo 9.3 Constitución Española .

Las determinaciones discrecionales del plan, por otro lado, cuando afecten a materias que incidan sobre intereses supralocales, vinculándose con un modelo territorial superior al municipal, sí permiten intervenir a la Administración autonómica corrigiendo, modificando o sustituyendo las determinaciones discrecionales del plan, establecidas en la fase municipal del procedimiento. Dicho de otra forma, el posible control o modificación por la Comunidad Autónoma de todos aquellos aspectos discrecionales del planeamiento, estará en función de los intereses públicos concernidos, y aún en el caso de tratase de intereses locales, únicamente, que no se haya lesionado la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos'.

Y, en forma parecida, en la STS 13 de diciembre de 2007 , tras recordar, entre otras, la doctrina ya expuesta de la STC 240/2006, de 30 de julio , y de la STC 159/2001, de 5 de julio , F. 12, luego reproducida en la STC 51/2004, de 13 de abril , F. 10 , se ha añadido:

'Igualmente debemos dejar constancia de los conocidos pronunciamientos al respecto de el Tribunal desde su clásica STS de 13 de julio de 1990 : '...resulta claro que la diversidad de intereses presentes en el campo del urbanismo hacen de la de Planeamiento una potestad de titularidad compartida por los Municipios y las comunidades Autónomas --- Sentencias de 20 de marzo , 10 y 30 de abril , 2 y 9 de julio de 1990 , etc.---. Su actuación se lleva a cabo de través de un procedimiento bifásico en el que a la aprobación provisional del Municipio, en lo que ahora importa, sigue en el tiempo la definitiva de la Administración Autonómica.

Partiendo de la base de que «en la relación entre el interés y el interés supralocal es claramente predominante este último» --- sentencia del Tribunal Constitucional 170/1989, de 19 de octubre --- queda perfectamente justificado que, en el aspecto temporal, la decisión autonómica se produzca con posterioridad a la municipal y que, en el aspecto sustantivo, aquélla haya de contemplar el plan no sólo en sus aspectos reglados sino también en los discrecionales que por su conexión con intereses supralocales hayan de ser valorados para asegurar una coherencia presidida por la prevalencia de tales intereses superiores'.

c) Mínimos garantizados a la a la autonomía local en el ámbito urbanístico.

Por tanto, y como síntesis de la doctrina jurisprudencial sobre autonomía local, se puede afirmar:

a) La garantía constitucional de la autonomía local es de carácter general y configuradora de un modelo de Estado.

b) La efectividad de la autonomía local requiere que las leyes aseguren al municipio su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, con atribución de las competencias que proceda y de conformidad con los principios de descentralización y de máxima proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos -en ese sentido, por todas, sentencias del Tribunal Constitucional números 11/99 , 54/04 y 240/06 -.

c) La autonomía local es un concepto jurídico de contenido legal, esto es, que permite configuraciones diversas, válidas en cuanto respeten el núcleo esencial de la garantía institucional de esa autonomía -por todas, sentencias del Tribunal Constitucional números 214/84 y 46/92 -.

d) La autonomía que se garantiza a los municipios en el artículo 140 de la Constitución es, pues, una autonomía en el marco de la Ley , sea estatal o sea autonómica, bien que el legislador debe respetar la esfera irreductible de la autonomía local.

e) Por consiguiente, no es posible considerar vulnerado el reconocimiento y garantía de la autonomía municipal cuando se atribuye esa vulneración a actuación de otra Administración Pública que se ha llevado a cabo dentro de los límites previstos en la norma -en ese sentido, por todas, sentencias del Tribunal Supremo de 20 de octubre de 2004 y 9 de junio de 2008 -.

Pues bien, la ordenación del territorio, competencia propia de la Comunidad Autónoma, de acuerdo con el artículo 148.3 de la Constitución , y que ha tenido desarrollo legislativo autonómico por Ley 1/1994 y Ley 7/2002, permite que, al amparo de esta competencia, la intervención de la Administración Autonómica en esferas de competencia compartida con la Administración Local, si se hace dentro del marco de la norma, como se ha visto en fundamentos jurídicos precedentes, no pueda considerarse, a priori, como contraria a la autonomía local.

Es decir, las determinaciones que en el POTA se hacen sobre un modelo territorial, manifestado este en límites al crecimiento de las ciudades y poblaciones, con carácter general, y siempre y cuando tengan una fundamentación en un modelo territorial predeterminado, no pueden considerarse contrarias a la autonomía local.

Y en concreto, en el caso presente, el POTA invoca claramente las referencias a modelos de ciudad predeterminados en la política europea sobre urbanismo sostenible y modelos de ciudades compactas. Lo cual es lógico teniendo en cuenta la obligación que para el planificador territorial y urbanístico tiene la necesidad de evacuar el informe estratégico que justifique su actuación, como hemos visto en el fundamento jurídico precedente. Siendo el modelo de crecimiento de ciudad parte esencial de esa evaluación estratégica de todo plan.

En conclusión, no habrá un atentado a la autonomía local sobre el diseño de la ciudad hecho por el municipio en la fase primigenia de la planificación urbanística si el POTA, con los límites establecidos en el artículo 45 del Decreto, no acaba convirtiéndose en un límite de crecimiento sin respaldo en evaluación estratégica territorial sobre la planificación del municipio. Teniendo en cuenta que en esta evaluación estratégica no sólo se deben tener en consideración características económicas, territoriales, poblacionales, sostenibilidad de los recursos referidos al propio municipio, sino también los correspondientes al territorio en el que éste se integra. Por ello si la evaluación estratégica del plan urbanístico, con el respaldo de justificación y motivación de la sostenibilidad entendida como se hace en el ámbito de la normativa europea, incluyendo la medioambiental, aconseja un modelo de crecimiento que , justificadamente, supere este límite establecido en el artículo 45, la opción municipal se encontraba respaldada por los mismos criterios que han llevado al POTA a establecer unos límites genéricos de crecimiento y, en consecuencia, el mismo POTA permitiría la superación de este límite.

Así se desprende de la propia dicción literal del artículo 45 en el aspecto controvertido

'4. Como norma y con criterio general, serán criterios básicos para el análisis y evaluación de la incidencia y coherencia de los Planes Generales de Ordenación Urbanística con el modelo de ciudad establecido en este Plan los siguientes:

a) La dimensión del crecimiento propuesto, en función de parámetros objetivos (demográfico, del parque de viviendas, de los usos productivos y de la ocupación de nuevos suelos por la urbanización), y su relación con la tendencia seguida para dichos parámetros en los últimos diez años, debiendo justificarse adecuadamente una alteración sustancial de los mismos. Con carácter general no se admitirán los crecimientos que supongan incrementos de suelo urbanizable superiores al 40% del suelo urbano existente ni los crecimientos que supongan incrementos de población superiores al 30% en ocho años. Los planes de ordenación del territorio de ámbito subregional determinarán criterios específicos para cada ámbito.

b) El grado de ejecución alcanzado en el desarrollo de las previsiones del planeamiento anterior, dando prioridad a la culminación de dichos desarrollos y a la intervención sobre la ciudad consolidada sobre los nuevos crecimientos.

c) La no alteración del modelo de asentamiento, resultando excepcional los desarrollos urbanos desvinculados de los núcleos que en todo caso deberán cumplir las condiciones exigidas por la legislación urbanística, en especial su integración en la ordenación estructural, la no afección a los suelos preservados del desarrollo urbano y la justificación de la capacidad de los sistemas generales, existentes o previstos, para satisfacer la demanda prevista.

d) Un desarrollo urbanístico eficiente que permita adecuar el ritmo de crecimiento a la efectiva implantación de las dotaciones y equipamientos básicos (educativos, sanitarios, asistenciales, deportivos, culturales), los sistemas generales de espacios libres y el transporte público.

e) La disponibilidad y suficiencia de los recursos hídricos y energéticos adecuados a las previsiones del desarrollo urbanístico establecido. En el supuesto de existencia de planes de ordenación del territorio de ámbito subregional en vigor, los referidos criterios se enmarcarán en las determinaciones y contenidos de éstos.

Como puede observarse de lo subrayado, el artículo 45 no establece un imposible absoluto, sino una norma o criterio general que permite su superación cuantitativa, siempre y cuando se encuentre debidamente justificada en la propia participación municipal a la hora de elaborar los planes de ordenación del territorio de ámbito subregional, o la acreditación de la eficiencia de un desarrollo urbanístico configurado en el planeamiento municipal, y la acreditación, igualmente, de disponibilidad y suficiencia de los recursos hídricos y energéticos adecuados.

Es decir, el POTA no establece una prohibición sino un criterio general que debe respetarse salvo justificación razonable y puntual a través de la participación municipal en la elaboración del planeamiento subregional y el planeamiento urbanístico. Derecho de participación en el planeamiento que se configura, como hemos visto en la reseña de la doctrina del Tribunal Constitucional, como el núcleo duro de la defensa de la autonomía local en el ámbito de la planificación urbanística y territorial. Y que se puede materializar, de forma adecuada según la normativa europea traspuesta al derecho español, en la evaluación estratégica de la acción de planificación escogida. Evaluación estratégica territorial de la planificación urbanística que, en su caso, servirá de justificación para proponer crecimientos que superen los contemplados en el artículo 45 de la norma infringida. Pues como hemos visto, las limitaciones reales al crecimiento se encontrarán en la falta de justificación de las excepciones contempladas, así como en la falta de acreditación de la disponibilidad y suficiencia los recursos territoriales y ambientales necesarios para respaldar de crecimiento propuesto por el municipio.

Debiendo recordar en este punto que las limitaciones al crecimiento municipal o a la facultad de planificación municipal recogidas en el POTA, en la interpretación que se ha dado del párrafo precedente, tienen, también, justificación en la aplicación de un derecho superior al propio autonómico, e incluso estatal, como puede ser el cumplimiento de los objetivos marcados por las Directivas ambientales que, como normas que imponen un resultado, vienen siendo contempladas por la jurisprudencia del TJCE como auténticos límites a las facultades de decisión de los poderes públicos estatales, los obligados originariamente a cumplir las Directivas, pero también los autonómicos y municipales encargados de ejecutar distintas potestades que garantizan el cumplimiento de estos objetivos ambientales que afectan a la facultad de planificar.

Así se desprende de las siguientes sentencias del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas: TJCE Sala 5ª, S 25-11- 1999, nº C-96/1998; TJCE Sala 6 ª, S 1-4-2004 , nº C-217/2002 C-53/2002; TJCE Sala 1ª, S 10-6-2004 , nº C-87/2002; TJCE Pleno, S 7-9-2004 , Convenio Colectivo de Empresa de EMPRESA MUNICIPAL DE AGUAS, S.A./2002 : TJCE Sala 3ª, S 8-9-2005 , nº C-416/2002: TJCE Sala 2ª, S 20-10-2005, nº C-6/2004; TJCE Sala 2 ª, S 10-1-2006 , Convenio colectivo de Hostelería. TENERIFE/2003; TJCE Sala 2ª, S 23-3-2006 , nº C-209/2004; TJCE Sala 1ª, S 4-5-2006 , nº C-290/2003 y TJCE Sala 2ª, S 14-9-2006, nº C-244/2005 .

Cuya jurisprudencia podemos resumir de la siguiente forma:

1.- Los Estados miembros tienen la obligación de clasificar como ZPE todos los parajes que, según criterios ornitológicos, sean los más adecuados para la conservación de las especies de que se trate.

2.- Es incompatible con el objetivo de una protección eficaz de las aves no proteger lugares de excepcional importancia para la conservación de las especies que deben ser protegidas por el solo hecho de las excepcionales características de dichos lugares sólo se hayan puesto de manifiesto con posterioridad a la adaptación del Derecho interno a la Directiva sobre las aves.

3.- El Tribunal de Justicia ya ha declarado que la exigencia de una adecuada evaluación del impacto medioambiental de un plan o de un proyecto está supeditada a la condición de que haya una probabilidad o un riesgo de que afecte de forma significativa al lugar de que se trate.

Pues bien, teniendo en cuenta especialmente el principio de cautela, tal riesgo existe desde el momento en que no cabe excluir, sobre la base de datos objetivos, que dicho plan o proyecto afecte al lugar en cuestión de forma apreciable (véase la sentencia de 20 de octubre de 2005, Comisión/Reino Unido, C-6/04 , Rec. p. I-0000, apartado 54).

4.- Esta vinculación alcanza al Derecho autonómico y el Estado resulta responsable si no se hace. .( TJCE Sala 2ª, S 10-1- 2006, Convenio colectivo de Hostelería. TENERIFE/200)

5.- El artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats supedita la exigencia de una evaluación adecuada de las repercusiones de un plan o proyecto al requisito de que exista una probabilidad o una posibilidad de que dicho plan o proyecto afecte de forma significativa al lugar de que se trate.

En consecuencia, al no someter los planes de ocupación de terrenos a una evaluación adecuada de sus repercusiones en las ZEC, no se adaptó el ordenamiento jurídico interno a la Directiva

6.- El artículo 7 de la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975 , relativa a los residuos, en su versión modificada por la Directiva 91/156/CEE del Consejo, de 18 de marzo de 1991, debe interpretarse en el sentido de que el plan o los planes de gestión que las autoridades competentes de los Estados miembros tienen la obligación de establecer en virtud de esta disposición han de incluir un mapa que señale el emplazamiento concreto que se dará a los lugares de eliminación de residuos o unos criterios de localización suficientemente precisos para que la autoridad competente para expedir una autorización con arreglo al artículo 9 de la Directiva pueda determinar si el lugar o la instalación de que se trate está incluido en el marco de la gestión prevista por el plan.

7.- Las obligaciones deben cumplirse antes de que se produzca el deterioro. En efecto, un Estado puede incumplir las obligaciones de la Directiva por no haber clasificado como zona de protección especial, dentro del plazo señalado, en el caso contemplado por la sentencia una superficie suficiente en la región del Marais, por no haber dotado a tales zonas de un régimen jurídico suficiente y por no haber tomado las medidas adecuadas para evitar el deterioro de los parajes clasificados como zonas de protección especial y de otros que deberían haberlo sido.

8.- La última Sentencia citada contempla la necesaria integración europea en la protección de hábitat, fijando el momento en que deben adoptarse medidas de protección y estableciendo, por consiguiente, limitaciones en la planificación nacional.

Como resumen de esta jurisprudencia y como conclusión aplicable al caso presente podemos decir que las limitaciones impuestas por las Directivas a la autonomía local, tal y como se contempla por la demandante, son más concretas y limitadas de su libertad de planificación que las contempladas en el precepto del POTA invocado. Y como es obvio, no se ponen en cuestión y resultan aplicables imperativamente sin que pueda oponerse la concepción del autonomía local contemplada por la parte demandante.

Debemos, finalmente, incidir en que la ordenación del territorio es competencia propia de la Comunidad Autónoma de acuerdo con el art. 148.3 CE y por otra parte que no se observa tampoco vulneración de la ley 1/1994, de 11 de enero de ordenación del territorio de la C.A. de Andalucía a la que jerárquicamente se halla subordinada.

QUINTO.- No se aprecian motivos para una especial imposición de las costas procesales ( art. 139.1 Ley Jurisdiccional )

Vistos los preceptos legales y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

Desestimar el presente Recurso Contencioso-Administrativo sin efectuar una especial imposición de las costas procesales.

Líbrese testimonio de esta Sentencia para su unión a los autos.

Firme que sea la misma y con testimonio de ella, devuélvase el expediente administrativo al Centro de su procedencia.

Así por esta nuestra Sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos los magistrados antes mencionados.

PUBLICACIÓN.- Dada, leída y publicada fue la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Ponente que la ha dictado, estando celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Doy fe.