Sentencia Administrativo Nº 418/2016, Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 110/2015 de 14 de Septiembre de 2016

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN CUARTA

Núm. de Recurso:0000110 /2015

Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO

Núm. Registro General:00895/2015

Demandante:DON Luis Andrés , EN REPRESENTACIÓN DEL MENOR Angelina

Demandado:MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL

Abogado Del Estado

Ponente IImo. Sr.:D. SANTOS HONORIO DE CASTRO GARCIA

S E N T E N C I A Nº:

IIma. Sra. Presidente:

Dª. MARÍA ASUNCIÓN SALVO TAMBO

Ilmos. Sres. Magistrados:

D. SANTOS GANDARILLAS MARTOS

D. IGNACIO DE LA CUEVA ALEU

D. SANTOS HONORIO DE CASTRO GARCIA

Dª. ANA MARTÍN VALERO

Madrid, a catorce de septiembre de dos mil dieciséis.

Vistos los autos del recurso contencioso-administrativo num. 110/2015,ante esta Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, promovido Don Luis Andrés , quien actúa en calidad de representante legal de Angelina , a su vez representado por el Procurador don Alberto García Rosa, sustituido por la Procuradora Dª Sara García-Perrote Latorre contra Resolución del Ministerio de Empleo y Seguridad Social de fecha 29 de octubre de 2014, desestimatoria del recurso de reposición deducido contra la Orden del mismo Ministerio de 9 de mayo de 2014, por la que se desestimaba la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada con fecha 21 de junio de 2012 por el citado recurrente junto con su esposa actuando tanto en su propio nombre como en representación de su hija.

Ha sido parte demanda la Administración General del Estado, representada por el Abogado del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.La parte actora interpuso, en fecha 13 de febrero de 2015, este recurso; admitido a trámite y reclamado el expediente se le dio traslado para que formalizara la demanda, lo que hizo en tiempo; y en ella realizó una exposición fáctica y la alegación de los preceptos legales que estimó aplicables, concretando su petición en el suplico de la misma, en el que literalmente dijo:

'Que por presentado este escrito en unión de la

documentación que al mismo se acompaña y copia de todo ello, se sirva

admitirlo, teniendo por interpuesto RECURSO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVOcontra el MINISTERIO DE EMPLEO Y

SEGURIDAD SOCIALcomo consecuencia de la resolución de fecha 29 de

Octubre de 2.014 desestimatoria del recurso de reposición interpuesto frente a

laOrden Ministerial de 9 de Mayo de 2.014, por la que se acordaba

desestimar su solicitud de reclamación de responsabilidad patrimonial

formulada por el padre D. Luis Andrés en nombre y

representación de la menor, Da. Angelina ; emplace a la misma,

reclame el expediente, así como en su día acuerde dar traslado de lo actuado

en el mismo a esta parte, al objeto de la formalización del oportuno escrito de

i le manda'.

SEGUNDO.De la demanda se dio traslado al Sr. Abogado del Estado, quien en nombre de la Administración demandada contestó en un relato fáctico y una argumentación jurídica que sirvió al mismo para concretar su oposición al recurso en el suplico de la misma, en el cual solicitó: 'dicte Sentencia por la que se desestime el presente recurso'.

TERCERO.Denegado por la Sala el recibimiento a prueba, tras lo cual siguió el trámite de Conclusiones y finalmente, mediante Providencia de fecha 26 de julio de 2016 se señaló para votación y fallo el día 7 de septiembre de 2016, en que efectivamente se deliberó y votó.

CUARTO.En el presente recurso contencioso-administrativo no se han quebrantado las formas legales exigidas por la Ley que regula la Jurisdicción. Siendo Ponente el Ilmo. Sr. D. SANTOS HONORIO DE CASTRO GARCIA, quien expresa el parecer de la Sala

Fundamentos

PRIMERO.-En el presente recurso jurisdiccional Don Luis Andrés , en calidad de representante legal (padre) de Angelina , impugna la Resolución dictada por el Ministerio de Empleo y Seguridad Social de fecha 29 de octubre de 2014, desestimatoria del recurso de reposición deducido contra la Orden del mismo ministerio de 9 de mayo de 2014, ésta por la que se desestimaba la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada con fecha 21 de junio de 2012 por el citado recurrente junto con su esposa, quienes actuaban tanto en su propio nombre como en representación de la citada hija, solicitándose en concepto de indemnización por lucro cesante y daños morales los importes que resultan del siguiente desglose: 12.141,36 euros para D. Luis Andrés , 78854,79 para Dña. Tomasa y 76.036,02 euros para Dña. Angelina .

Cumple ya advertir que respecto a las mismas resoluciones y en cuanto a las reclamaciones ejercitadas por el padre y la madre de la aquí demandante se promovieron respectivamente los recursos 396 y 401/2014, en los que ha recaído sentencia desestimatoria el pasado 20 de julio de este año . Procederá por ello, preservando el principio de unidad doctrina, como manifestación, a su vez, de los de igualdad y seguridad jurídica, reproducir sus fundamentos jurídicos en cuanto resulte atinente para nuestro supuesto.

SEGUNDO.-Siguiendo la glosa expresada en la segunda de las sentencias que se acaban de mencionar, interesa dejar ya sentados los siguientes hechos:

'Los interesados pusieron de manifiesto en su inicial reclamación que D. Luis Andrés presentó una solicitud de autorización de residencia temporal y trabajo, segunda renovación, que le fue denegada mediante Resolución de 27 de abril de 2009, de la Subdelegación de Gobierno en Santa Cruz de Tenerife. Que ante la negativa de reconocimiento de renovación de autorización de residencia temporal y trabajo, interpusieron recurso de alzada que fue inadmitido y, posteriormente, recurso contencioso-administrativo del que conoció el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Santa Cruz de Tenerife, inadmitido también por auto de fecha 14 de noviembre de 2010 .

El Tribunal Superior de Justicia de Canarias reconoció al Sr. Luis Andrés el derecho a la segunda renovación de la residencia temporal y trabajo, pero la misma no pudo llevarse a cabo, dado que ya contaba con la nacionalidad española desde el 23 de marzo de 2010.

Por otra parte, a Dña. Tomasa y Dña. Angelina , en fecha 28 de junio de 2007, habían presentado sendas solicitudes de reagrupación familiar y, el 4 de julio de 2007, se resolvieron favorablemente ambas solicitudes, concediéndoles la residencia hasta el 31 de marzo de 2009.

Posteriormente en ejecución de otra sentencia, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 3 de Santa Cruz de Tenerife, se les concedió la autorización de residencia temporal desde el 1 de abril de 2009 hasta el 31 de marzo de 2011, fecha en que caducó la citada renovación.

En ese intervalo de tiempo se publicó en el BOE de 30 de abril de 2011, el Real Decreto 557/2011, de 20 de abril, Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, sobre Derechos y Libertades de los Extranjeros en España y su Integración Social, tras su reforma por Ley Orgánica 2/2009.

Pues bien, con fecha 13 de agosto de 2012, la hoy actora solicitó la segunda renovación de autorización de residencia por reagrupación familiar, que le fue denegada 'por no cumplir con los preceptos de los artículos 61.3 a) y 61.4 b) del citado Real Decreto 557/201'.

Con fecha 12 de septiembre de 2012, la hoy actora solicitó tarjeta de residencia de familiar de ciudadano de la Unión, siendo también denegatoria la Resolución 'al no haber quedado acreditado que dispusiera de recursos económicos superiores al importe fijado por la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2012'.'

Sobre la base del anterior relato fáctico, que en lo sustancial es común para a la ahora demandante y para sus progenitores, se ejercita en nombre de la primera la pretensión rectora del presente proceso, si bien con el matiz de que la solicitud que formuló tanto la misma como su madre lo fue por reagrupamiento familiar, pero que no obstante derivaba de la solicitud presentada por su padre cuya denegación constituía la causa tanto de la denegación de la segunda renovación de autorización de residencia temporal y de trabajo como de la citada solicitud de reagrupamiento, que no obstante fue a la postre estimada a la citada recurrente en virtud de la sentencia de 15 de mayo de 2012 dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 3 de Tenerife.

TERCERO.-Sobre la anterior base fáctica y con invocación de los artículos 106.2 C), E ) y 139.1 de la Ley 30/1992 y el principio de la reparación 'integral', solicita la actora en su demanda que le sea concedida la indemnización en el importe de 76.036,02 euros, o alternativamente a la que haya lugar conforme a derecho y al ' recto y sano criterio' de la Sala, por el concepto de responsabilidad patrimonial como consecuencia de la anulación efectuada por la STSJ de Canarias de la Resolución del Subdelegado del Gobierno en Santa Cruz de Tenerife de fecha 27 de abril de 2009, ésta en la que se había denegado su padre la solicitud de autorización de residencia temporal y trabajo, de la que como se ha dicho precisamente derivó la denegación de su solicitud de reagrupación familiar.

Se aduce en pro de dicha pretensión, dicho resumidamente, que concurren todos los presupuestos precisos para declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración conforme a los preceptos antes mencionados, ya que existe un daño efectivo, individualizado, antijurídico que la menor no tiene el deber jurídico de soportar, siendo además la causa directa, exclusiva e inmediata de los daños producidos las citadas resoluciones de la Subdelegación del Gobierno en Santa Cruz de Tenerife; ello toda vez que debió estimarse la primera solicitud de reagrupación familiar formulada el 4 de marzo de 2009 y que fue denegada en la resolución de 12 de mayo del mismo año, por cuanto se cumplían todos y cada uno de los requisitos legal y reglamentariamente establecidos para la renovación.

Y en lo que se refiere a la justificación de los daños, se refiere la demanda al hecho de que la menor durante ese tiempo, en que estuvo en vigor la denegación, estuvo deambulando por Santa Cruz de Tenerife sin la necesaria documentación de residencia, habiendo además sufrido penuria económica derivada de la no obtención de permiso de trabajo por sus padres como consecuencia de la denegación de las tarjetas de residencia y trabajo.

CUARTO.-Como se ha adelantado sobre la base de los mismos hechos y fundamentación jurídica se han sustanciado los recursos 396 y 401/2014, en que se dictó sentencia desestimatoria el pasado 20 de julio de este año . Ahora, por las propias razones expresadas en esas sentencias, procederá mantener la misma solución desestimatoria; señalándose así en la segunda de ellas lo que sigue:

'

Para abordar la cuestión suscitada bueno será recordar la que el artículo 106.2 de la Constitución Española establece que los particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en sus bienes y derechos salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos'.

Del mismo modo el artículo 139.1 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común establece idéntico derecho, dentro del sistema de responsabilidad de todas las administraciones públicas: '1. Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos. -2. En todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas'.

Los elementos constitutivos de la responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas han sido concretados en numerosas sentencias del Tribunal Supremo, por todas, la sentencia de 28 de enero de 1999 señala que:

'Un examen sucinto de los elementos constitutivos de la responsabilidad patrimonial de la Administración, permite concretarlos del siguiente modo:

a) El primero de los elementos es la lesión patrimonial equivalente a daño o perjuicio en la doble modalidad de lucro cesante o daño emergente.

b) En segundo lugar, la lesión se define como daño ilegítimo.

c) El vínculo entre la lesión y el agente que la produce, es decir, entre el acto dañoso y la Administración, implica una actuación del poder público en uso de potestades públicas.

d) Finalmente, la lesión ha de ser real y efectiva, nunca potencial o futura, pues el perjuicio tiene naturaleza exclusiva con posibilidad de ser cifrado en dinero y compensado de manera individualizable, debiéndose dar el necesario nexo causal entre la acción producida y el resultado dañoso ocasionado'.

El Tribunal Supremo en sentencia de 19 de mayo de 2010 (recurso casación nº 610/2006 ) recuerda la doctrina reiterada del mismo, según la cual el principio de responsabilidad de la Administración que proclama el artículo 106 de la Constitución está limitado, por expresa disposición del artículo 141.1 de la Ley 30/1992 , a aquellas lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la ley; lo que exige la necesaria concurrencia, para apreciar en sentido positivo la responsabilidad administrativa, de la antijuridicidad del daño, puesto que, en definitiva, no todo daño causado por la Administración ha de ser reparado, sino que tendrá la consideración de auténtica lesión resarcible, exclusivamente, aquella que reúna la calificación de antijurídica, en el sentido de que el particular no tenga el deber jurídico de soportar los daños derivados de la actuación administrativa.'

Y se seguía argumentando: 'Por otro lado, el artículo 142 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común , dispone que: 'La anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone derecho a indemnización.'

Este precepto ha sido interpretado por el Tribunal Supremo en el sentido de entender que si bien no toda resolución judicial anulatoria comporta, per se, la obligación de indemnizar, tampoco ha de entenderse que se excluya la posibilidad de dicha reparación cuando concurran el resto de los requisitos exigibles, de conformidad con las disposiciones que regula la materia, contenida en los artículos 139 y siguientes de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común . Así, tal anulación es el presupuesto inicial u originador para que tal responsabilidad pueda nacer, siempre y cuando se den los restantes requisitos exigidos con carácter general para que opere el instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración, requisitos cuya concurrencia, si se quiere, ha de ser examinada con mayor rigor en los supuestos de anulación de actos o resoluciones que en los de mero funcionamiento de los servicios públicos, en cuanto que estos en su normal actuar participan directamente en la creación de riesgo de producción de resultado lesivo.

Avanzando en esta línea argumental, señala que en principio parece claro que los efectos de daño evaluable e individualizado y nexo causal entre el actuar de la Administración y el resultado producido no ofrecen mayores peculiaridades en unos y otros supuestos, funcionamiento de servicios públicos y anulación de resoluciones administrativas, ya que la realidad del daño es un hecho objetivo invariable en ambos supuestos y la determinación de concurrencia de relación de causalidad responde a un proceso de razonamiento lógico-jurídico sujeto a los mismos criterios valorativos; en consecuencia el matiz diferencial, de existir, hemos de encontrarlo a la hora de efectuar el análisis valorativo de la concurrencia del tercero de los requisitos, antijuricidad de la lesión, o lo que es lo mismo la ausencia de deber jurídico del ciudadano de soportar el daño producido, lo que nos permite abandonar el debate sobre la conducta de la Administración y trasladarlo al resultado, a la antijuricidad de la lesión, atendiendo a las peculiaridades del caso concreto y sin introducir, por tanto, el requisito de culpa o negligencia en la actuación jurídica de la Administración.

El deber jurídico de soportar el daño en principio parece que únicamente podría derivarse de la concurrencia de un título que determine o imponga jurídicamente el perjuicio contemplado, tal sería la existencia de un contrato previo, el cumplimiento de una obligación legal o reglamentaria siempre que de esta se derivasen cargas generales, o la ejecución administrativa o judicial de una resolución firme de tal naturaleza; esto que desde la perspectiva del funcionamiento de los servicios públicos aparece relativamente claro en su interpretación, se complica a la hora de trasladarlo a los supuestos de anulación de resoluciones administrativas.

En los supuestos de ejercicio de potestades discrecionales por la Administración, el legislador ha querido que esta actúe libremente dentro de unos márgenes de apreciación con la sola exigencia de que se respeten los aspectos reglados que puedan existir, de tal manera que el actuar de la Administración no se convierta en arbitrariedad al estar esta rechazada por el artículo 9.3 de la Constitución . En estos supuestos parece que no existiría duda de que siempre que el actuar de la Administración se mantuviese en unos márgenes de apreciación no solo razonados sino razonables debería entenderse que no podría hablarse de existencia de lesión antijurídica, dado que el particular vendría obligado por la norma que otorga tales potestades discrecionales a soportar las consecuencias derivadas de su ejercicio siempre que este se llevase a cabo en los términos antedichos; estaríamos pues ante un supuesto en el que existiría una obligación de soportar el posible resultado lesivo.

El tema, sin embargo, no se agota en los supuestos de ejercicio de potestades discrecionales dentro de los parámetros que exige el artículo 9.3 de la Constitución , sino que ha de extenderse a aquellos supuestos, asimilables a estos, en que en la aplicación por la Administración de la norma jurídica al caso concreto no haya de atender solo a datos objetivos determinantes de la preexistencia o no del derecho en la esfera del administrado, sino que la norma antes de ser aplicada ha de integrarse mediante la apreciación, necesariamente subjetivada, por parte de la Administración llamada a aplicarla, de conceptos indeterminados determinantes del sentido de la resolución. En tales supuestos es necesario reconocer un determinado margen de apreciación a la Administración que, en tanto en cuanto se ejercite dentro de márgenes razonados y razonables conforme a los criterios orientadores de la jurisprudencia y con absoluto respeto a los aspectos reglados que pudieran concurrir, haría desaparecer el carácter antijurídico de la lesión y por tanto faltaría uno de los requisitos exigidos con carácter general para que pueda operar el instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración. Ello es así porque el derecho de los particulares a que la Administración resuelva sobre sus pretensiones, en los supuestos en que para ello haya de valorar conceptos indeterminados o la norma legal o reglamentaria remita a criterios valorativos para cuya determinación exista un cierto margen de apreciación, aun cuando tal apreciación haya de efectuarse dentro de los márgenes que han quedado expuestos, conlleva el deber del administrado de soportar las consecuencias de esa valoración siempre que se efectúe en la forma anteriormente descrita. Lo contrario podría incluso generar graves perjuicios al interés general al demorar el actuar de la Administración ante la permanente duda sobre la legalidad de sus resoluciones.

Doctrina recogida en la Sentencia de 19 de mayo de 2010 , antes citada.'

QUINTO.-La aplicación al caso enjuiciado de la anterior doctrina conduce a la desestimación del presente recurso, tal y como se hizo en las sentencias de reiterada cita, y como también viene haciendo esta Sala en supuestos similares (por todas, SAN de 27 de mayo de 2015, recurso nº 104/2013 ).

En definitiva, al descartarse en esas sentencias la concurrencia de los presupuestos de la acción indemnizatoria ejercitada tanto por el padre como por la madre de la hoy actora sobre la base de unos mismos hechos, procederá asimismo desestimar la demanda rectora de este proceso que tiene una misma o muy similar fundamentación.

SEXTO.-De conformidad con lo dispuesto en el art. 139-1 de la LJCA , en la redacción dada por la reforma operada por la Ley 37/2011 de 10 de octubre, de medidas de agilización procesal, y toda vez que se desestima íntegramente el presente recurso contencioso-administrativo, deberá condenarse a la parte recurrente al pago de las costas procesales, en estricta aplicación del criterio del vencimiento objetivo.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación;

Fallo

Que debemos desestimar y desestimamosel presente recurso contencioso administrativo nº 110/2015,interpuesto por el Procurador de los Tribunales Don Alberto García Rosa en nombre y representación de DOÑA Angelina contra la resolución de 9 de mayo de 2014 del Subsecretario de Empleo y Seguridad Social, Subdirección de General de Recursos, Secretaría General Técnica del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, por delegación de la Ministra de Empleo y Seguridad Social, por la que se acordaba denegar la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada tanto por la hoy recurrente como por sus padres; así como contra la posterior de 29 de octubre de 2014 desestimatoria del recurso de reposición contra la anterior.

Todo ello imponiendo a dicha parte recurrente las costas causadas en dicho recurso.

La presente sentencia es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta .

Así por esta nuestra sentencia, testimonio de la cual será remitido en su momento a la oficina de origen, junto con el expediente, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.-En el mismo día de su fecha, fue leída y publicada la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente, hallándose constituida en audiencia pública, de lo que yo, el Secretario, doy fe.