Acerca de operadores lógicos
Última revisión
10/02/2022
Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 42/2022, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 4780/2020 de 20 de Enero de 2022
GPT Iberley IA
Copiloto jurídico
Relacionados:
Tiempo de lectura: 25 min
Orden: Administrativo
Fecha: 20 de Enero de 2022
Tribunal: Tribunal Supremo
Ponente: FONSECA-HERRERO, ANTONIO JESUS RAIMUNDO
Nº de sentencia: 42/2022
Núm. Cendoj: 28079130042022100024
Núm. Ecli: ES:TS:2022:235
Núm. Roj: STS 235:2022
Encabezamiento
Fecha de sentencia: 20/01/2022
Tipo de procedimiento: R. CASACION
Número del procedimiento: 4780/2020
Fallo/Acuerdo:
Fecha de Votación y Fallo: 18/01/2022
Ponente: Excmo. Sr. D. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo
Procedencia: T.S.J.CATALUÑA CON/AD SEC.5
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Pilar Molina López
Transcrito por: MMC
Nota:
R. CASACION núm.: 4780/2020
Ponente: Excmo. Sr. D. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Pilar Molina López
Excmos. Sres. y Excmas. Sras.
D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, presidente
Dª. Celsa Pico Lorenzo
D. Luis María Díez-Picazo Giménez
Dª. María del Pilar Teso Gamella
D. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo
D. José Luis Requero Ibáñez
En Madrid, a 20 de enero de 2022.
Esta Sala ha visto el recurso de casación núm. 4780/2020, interpuesto por la Letrada de la Administración de la Comunidad Autónoma de Cataluña, en la representación que legalmente ostenta, contra la sentencia de 13 de mayo de 2020, dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en el recurso contencioso administrativo nº 545/18, frente a la resolución dictada en fecha 23 de junio de 2016 por la Secretaría General del Departament dÂEnsenyament de la Generalitat de Catalunya, 'per la qual s'aproven els documents per a l'organització i la gestió dels centres per al curs 2016-2017'.
Se ha personado, como parte recurrida, la Administración General del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado.
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo.
Antecedentes
En el citado recurso contencioso- administrativo, el fallo de la sentencia es el siguiente:
'1º.- ESTIMAR PARCIALMENTE el recurso contencioso administrativo interpuesto por la parte actora, contra la Resolución dictada en fecha 23 de junio de 2016 por la Secretaria General del Departament d'Ensenyament de la Generalitat de Catalunya, ' per la qual s'aproven els documents per a l'organització i la gestió dels centres per al curs 2016-2017', y declarar la NULIDAD de los apartados 1.1, 1.2, 1.3, 1.5, 4 y 6 del Anexo de dicha Resolución impugnada'.
'
Fundamentos
Esta sentencia anula determinados apartados del Anexo de la resolución dictada el 23 de junio de 2016 por la Secretaría General del Departamento de Enseñanza de la Generalitat de Catalunya, que aprueba los documentos para la organización y la gestión de los centros escolares para el curso 2016-2017, referidos a la 'concreción y desarrollo del curriculum del bachillerato': los apartados 1.1 (concreciones para el curso 2016-2017), 1.2 (estructura), 1.3 (Configuración del curriculum de los alumnos), 1.5 (Especificaciones relativas al curriculum de diversas materias), 4 (Evaluación de alumnos) y 6 (Normativa de aplicación).
La sentencia expone la normativa básica estatal reguladora del curriculum del bachillerato (FJ 4º) y la compara con la resultante de la resolución impugnada (detallada en el FJ 5º), concluyendo que 'resulta evidente que la segunda supone una modificación de la organización general de las enseñanzas concernidas que no contempla y por ende vulnera las previsiones de la primera'.
Se remite al respecto a los razonamientos contenidos en la sentencia de la misma Sala y Sección de fecha 3 de diciembre de 2018 (recurso núm. 25/2016) que anuló en parte, por motivos asimilables, el Decreto 187/2015, de 25 de agosto, de ordenación de las enseñanzas de la Educación Secundaria Obligatoria (ESO), sentencia que ha sido confirmada por esta Sección Cuarta de Sala Tercera del Tribunal Supremo en sentencia 334/2021, de 10 de marzo, (recurso de casación 2803/2019).
El razonamiento de la Sala de instancia se completa con las siguientes
consideraciones:
'1) Lo razonado para la ESO y el Decreto 187/2015, es plenamente trasladable a la Resolución de 23 de junio de 2016 aquí impugnada, reguladora del currículum del Bachillerato, que incurre en los mismos vicios de ilegalidad, con el añadido todavía, de que tampoco es coherente con el Decreto 142/2008, de 15 de julio, al que afirma remitirse (FJ 3º in fine precedente).
En efecto, también en este caso, a la vista del contenido de los preceptos impugnados, y de los cuadros de materias y previsiones horarias que les acompañan, resulta imposible establecer su correlato con la normativa básica estatal, imposibilidad que alcanza a las únicas materias o asignaturas que reciben una denominación coincidente (las específicas), pero que tampoco coinciden entre sí ( art. 1.2.3 de la Resolución, versus arts. 34.bis.4 y 34.ter.4 LOE).
2) La contradicción alcanza igualmente a la evaluación de los alumnos, que no contempla ( art. 4 impugnado) los estándares y resultados de aprendizaje evaluables ( art. 6.2 e) LOE).
Señala al respecto la STC de 19 de septiembre de 2018, nº 96/2018, FJ 3º, con cita de la STC 53/2018, de 24 de mayo, FJ 4º, que:
' los estándares de aprendizaje integran el currículo y son especificaciones de los criterios de evaluación que permiten definir los resultados de aprendizaje. La función que cumplen no es solo esta última, sino que también concretan lo que el alumno debe saber, comprender y saber hacer en cada asignatura y contribuyen y facilitan el diseño de pruebas estandarizadas y comparables...'.
'la determinación de los estándares de aprendizaje evaluables del bloque de asignaturas troncales y los estándares de aprendizaje evaluables relativos a los contenidos del bloque de asignaturas específicas está comprendida en dicha competencia del Estado para establecer los aspectos básicos del currículo. Atribución que es coherente con su función de asegurar una formación común y garantizar la homologación y la validez general de los títulos [en un sentido similar, SSTC 214/2012, de 14 de noviembre , FJ 4 ; 24/2013, de 31 de enero, FJ 5 º, y 14/2018 , FJ 7 a)]. Se asegura así un mínimo nivel de homogeneidad en la formación de todos los alumnos y con unas garantías de calidad equivalentes en un sistema educativo que es único para todo el territorio nacional'.
Por tanto, concluimos que las previsiones legales impugnadas no excedían de la competencia que corresponde al Estado de acuerdo con el artículo 149.1.30CE y permitían, en todo caso, un margen de desarrollo a las Comunidades Autónomas 'en relación con la evaluación de dichas asignaturas, a través de la fijación o el complemento de los criterios de evaluación de los tres bloques de asignaturas y de la fijación de los estándares de aprendizaje del bloque de asignaturas de libre configuración'.
3) Y la evaluación de los alumnos obvia igualmente en la Resolución impugnada la existencia de la evaluación final del Bachillerato ( art. 36 bis LOE), siendo así que, conforme a la Disposición Final Primera (' Calendario de implantación') del R.D. 1105/2014, de 26 de diciembre:
'2. Las modificaciones introducidas en el currículo, la organización, objetivos, requisitos para la obtención de certificados y títulos, programas, promoción y evaluaciones de Bachillerato se implantarán para el primer curso en el curso escolar 2015-2016, y para el segundo curso en el curso escolar 2016-2017.
La evaluación final de Bachillerato correspondiente a las dos convocatorias que se realicen en el año 2017 únicamente se tendrá en cuenta para el acceso a la Universidad, pero su superación no será necesaria para obtener el título de Bachiller...'.
(El aplazamiento parcial de tales previsiones, mediante Real Decreto-Ley 5/2016, de 9 de diciembre, no excluía la evaluación final ' para el alumnado que quiera acceder a estudios universitarios', y en cualquier caso, es posterior a la Resolución de 23 de junio de 2016, el examen de cuya legalidad debe referirse a la normativa prevalente y de mayor rango en vigor en esa fecha).
Procede pues, por cuanto antecede, declarar la nulidad de los preceptos impugnados, con arreglo al art. 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, hoy art. 47.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre.
Ello, con la salvedad del Art. 5.1 (FJ 2º in fine precedente), incluido en el suplico de la demanda, pero frente al que no se articula alegato ninguno en aquélla.'.'
'
Al desarrollar estos argumentos, el escrito de interposición explica que el concepto de bases no ha de agotar la capacidad normativa del legislador autonómico ni debe extenderse a aspectos no susceptibles de merecer tal carácter. Cita en su apoyo varias sentencias del Tribunal Constitucional, con particular concreción (i) a la STC n.º 69/1988, manteniendo que la idea de bases cumple la función de complementar y concretar lo que la Constitución abstractamente regula y que su existencia no excluye la posibilidad de regulación propia y diferenciada o una adecuación sustancial, que no formal, textual o literal, entre la norma autonómica y la norma básica estatal; (ii) a la STC n.º 109/2019, a propósito de la exhaustividad de las pruebas de evaluación final de educación primaria planteadas por el legislador estatal y resalta que el Tribunal Constitucional ha sido claro al negar carácter básico a los modelos fijados por aquél mientras que la sentencia hace una interpretación extensiva del concepto de legislación básica. También mantiene que la homogeneidad y armonización que buscan las bases no pueden conducir a una uniformidad absoluta y que esto es lo que sucede cuando se impone una determinada sistemática o modelo. Trae aquí a colación la sentencia del Tribunal Constitucional n.º 194/1994 e insiste en que lo básico comprende la homologación, pero no la imposición de una sistemática en la enseñanza curricular.
Finalmente nos dice que la finalidad de la normativa básica en materia de educación no resulta afectada por las previsiones contenidas en la Resolución de 23 de junio de 2016, y por el contrario, la sentencia impugnada estima parcialmente el recurso realizando una interpretación muy formalista de las bases estatales, y de la normativa estatal de aplicación, que no impone necesariamente una única sistemática, a la hora de regular la enseñanza del Bachillerato.
Para terminar, afirma que en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 92.3, b) de la Ley jurisdiccional 29/1998 plantea que esta Sala del Tribunal Supremo debería resolver que la distribución competencial educativa entre el Estado y las Comunidades Autónomas no se extiende a la concreta sistemática en la ordenación de los contenidos curriculares, pues ello supondría un vaciamiento de las competencias autonómicas en la materia y la extensión de la naturaleza básica de los preceptos estatales a ámbitos formales no susceptibles de serlo, pues entrarían en contradicción con la doctrina del Tribunal Constitucional dictada en la materia.
A continuación, hace trascripción parcial de esta sentencia y expone las razones por las que los preceptos anulados no respetan la normativa básica estatal, tal y como declaró la sentencia recurrida.
Con base en todo ello solicita la desestimación del recurso, con imposición de costas a la parte recurrente.
Es necesario llamar la atención sobre el hecho de que no existe realmente controversia sobre el carácter básico de los preceptos legales y reglamentarios invocados por la sentencia de instancia para justificar la declaración de nulidad que pronuncia de diversos apartados del anexo de la resolución de 23 de junio de 2016 impugnada. Tampoco la hay sobre el diferente tratamiento que esta Resolución autonómica hace de extremos regulados en preceptos básicos.
El litigio versa, pues, no sobre ello, sino sobre si, además de no ajustarse a lo que establecen la Ley Orgánica 2/2006 y el Real Decreto 1105/2014, ese desajuste trasciende los aspectos formales y se extiende también a los contenidos materiales.
El escrito de interposición, al tiempo que sostiene que no llega la disparidad a la sustancia del tratamiento del currículo del Bachillerato, insiste en que las bases no pueden agotar la regulación de la materia, ni llegar a la imposición de un modelo único. Por tanto, nos está diciendo que la competencia compartida en educación que atribuye el artículo 131 del Estatuto de Autonomía de Cataluña a la Generalidad impide que el Estado ejerza la suya de establecer la legislación básica más allá del confín propio de las bases.
Como dijimos en la STS de 10 de marzo de 2021, 'Nada hay que impida coincidir con este planteamiento, formulado en los términos generales en que lo expone la recurrente en casación. Tampoco debe haberlo en completarlo diciendo que la noción de bases o legislación básica comporta consigo una idea de límite que no puede traspasar quien debe observarlas. Dicho de otro modo, la competencia cuyo ejercicio se enmarca en el espacio definido por la legislación básica no autoriza a superarlo ni a contradecir las prescripciones de esa naturaleza que lo conforman. Es más, las determinaciones básicas pueden llegar a circunscribir las opciones autonómicas de manera que les cierren caminos o impongan soluciones concretas en aspectos específicos.
La indeterminación del concepto, la flexibilidad con que debe interpretarse para no cerrar el camino al ejercicio por las Comunidades Autónomas de las competencias que les reconocen sus respectivos estatutos, no llegan al punto de convertirlo en evanescente. Si se tiene en cuenta, además, el sentido propio de las bases o legislación básica que no es sino el de asegurar el imprescindible mínimo normativo común, queda claro que la interpretación deberá ser coherente con él, lo cual lleva a hacer valer los límites que implican a fin de que no se diluya dicho núcleo imprescindible. Y si estas afirmaciones son predicables de las bases en general, cobran si cabe más fuerza cuando la materia sobre la que se proyectan es ni más ni menos la educación. Es decir, la regulación de la manera en que se ha de hacer efectivo el derecho fundamental a ella, decisivo para el presente y el futuro de la sociedad y de quienes son sus titulares pues tiene por objeto el pleno desarrollo de la personalidad humana en el respeto a los principios democráticos de convivencia y a los derechos y libertades fundamentales'.
También hay que resaltar que el recurso de casación tiene por objeto enjuiciar la aplicación que de la legalidad hizo la sentencia impugnada y es evidente que esta no podía ser otra que la vigente cuando se produjo la actuación o se dictó la disposición recurrida: en este caso, la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación -LOE-, en la redacción dada por la LO 8/2013, de 9 de diciembre -LOMCE-; y citado Real Decreto 1105/2014, de 26 de diciembre. Por tanto, los cambios normativos posteriores no tienen por qué afectar necesariamente a ese enjuiciamiento y, en todo caso, nada se ello se arguye en el escrito de interposición.
Pues bien, difícilmente puede admitirse el planteamiento de la parte recurrente cuando el escrito de interposición del recurso no hace cita y análisis de los preceptos anulados y su relación con la normativa básica, ni tampoco cuestiona uno solo de los argumentos empleados en la sentencia de instancia para fundamentar su respuesta anulatoria. En realidad, únicamente alega que los preceptos anulados establecen materialmente lo mismo que los preceptos básicos y ello no es suficiente para articular un recurso de casación.
Una vez que la Sala de instancia, con argumentos concretos y específicos, concluye que los preceptos anulados alteran la distribución competencial al regular el curriculum de Bachillerato, es imprescindible que quien cuestione esa decisión haga un esfuerzo dirigido a evidenciar el error interpretativo del ordenamiento jurídico.
En todo caso, sí cabe afirmar que a pesar de que el escrito de interposición enfatiza la irrelevancia de los aspectos organizativos y los reduce a mera forma, no creemos que sea así. La organización está relacionada con los contenidos de la enseñanza que se debe impartir en cada momento y la Ley Orgánica diseñó una estructura del curriculum del Bachillerato que claramente es obviada por la resolución autonómica impugnada al no atender a lo establecido en los artículos 6 y 6 bis de la LOE, en relación con sus artículos 34 bis y ter. No se trata, pues, de mera forma sino de sustancia, tal como se advierte a la vista de esos artículos. Por tanto, la sentencia no sólo no se excedió en su interpretación, sino que atendió a las divergencias, además de formales, también materiales, con la legislación básica dentro de la que se ha de ejercer la competencia normativa autonómica.
Pese a las claras deficiencias del escrito de interposición, también podemos advertir la realidad de lo afirmado en la sentencia impugnada cuando analiza la contradicción en la evaluación de los alumnos, y ello por una doble razón:
1ª) porque no contempla los estándares y resultados de aprendizaje evaluables en contra de las previsiones del artículo 6.2.e) de la LOE ('El currículo estará integrado por los siguientes elementos: e) Los estándares y resultados de aprendizaje evaluables.').
Recordaremos aquí que en nuestra sentencia 334/2021, de 10 de marzo dijimos sobre esta exigencia, aunque referida a curriculum de la educación secundaria, que 'Aquí el argumento del escrito de interposición es el de que no era necesario que el Decreto dijera lo que ya resultaba de la legislación básica. Sin embargo, como apunta el Dictamen 260/2015 de la Comisión Jurídica Asesora y subraya la sentencia, el Decreto quiere ser un texto completo, con vocación de regulación única, en el que se recogen preceptos de carácter básico junto a otros, fruto de opciones propias o de desarrollo de aquellos. Además, el Tribunal Constitucional, en su sentencia n.º 53/2018, confirmó que los estándares de aprendizaje son especificaciones de los criterios de evaluación que permiten definir los resultados de aprendizaje y concretan lo que el alumno debe saber, comprender y saber hacer en cada asignatura, además de facilitar el diseño de pruebas estandarizadas y comparables. Y corroboró que su determinación corresponde al Estado para las asignaturas troncales y las específicas, lo cual no es excesivo y deja margen de desarrollo a las Comunidades Autónomas.'.
En este caso el escrito de interposición nada alega sobre el defecto apreciado en la resolución autonómica, pero es evidente que la razón de decidir empleada en esa sentencia es trasladable a nuestro caso, máxime cuando, como allí decíamos 'Todo esto ya lo explicó la sentencia y el escrito de interposición, más allá de las consideraciones generales, no lo ha desvirtuado. Por eso, no puede tacharse de infracción de la jurisprudencia la declaración de nulidad de los artículos 7.1 y 2 y 25.2 por la ausencia de remisión a la legislación básica y por la falta de los estándares de evaluación de las asignaturas de libre configuración autonómica. Es decir, por dejar incompleto el tratamiento de esta cuestión.'.
2ª) porque tampoco contempla la evaluación final del Bachillerato que exige el artículo 36 bis de la LOE ('1. Los alumnos y alumnas realizarán una evaluación individualizada al finalizar Bachillerato [...].') y que era de aplicación al momento de ser dictada la resolución autonómica. En todo caso, la previsión introducida por el artículo 1 del Real Decreto-ley 5/2016, de 9 de diciembre, de medidas urgentes para la ampliación del calendario de implantación de la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa, dando nueva redacción a la disposición final quinta de la Ley Orgánica 8/2013, no excluía la evaluación final para el alumnado que quiera acceder a estudios universitarios.
Finalmente, como dice la sentencia recurrida, la clasificación de las materias que se desprende de los apartados 1.1, 1.2 y 1.3 de la resolución autonómica, es claramente diferente a la prevista en la LOE 2/2006. Como ya decíamos en nuestra sentencia 334/2021, de 10 de marzo, 'Frente a la de ésta que distinguía entre las asignaturas troncales, las específicas y las de libre configuración autonómica, el Decreto contempla las materias comunes, las optativas, las optativas de oferta obligatoria y las compactadas. Para el escrito de interposición bajo diferentes denominaciones laten las mismas ideas con lo que, en realidad, se mantiene la homogeneidad necesaria y querida por las disposiciones básicas. Sin embargo, tiene razón de nuevo la sentencia: a la distinción entre asignaturas troncales, específicas y de libre configuración autonómica acompañan consecuencias no sólo para la organización de la enseñanza sino, además, para las competencias de las Administraciones educativas y para la evaluación final de la Educación Secundaria Obligatoria ( artículos 29 de la Ley Orgánica 2/2006 y 21 del Real Decreto 1105/2014). Y, como dijo la Sección Quinta de la Sala de Barcelona, no es posible establecer una correspondencia cierta entre las materias del Decreto 187/2015 y las asignaturas de la Ley Orgánica'. Este mismo razonamiento cabe aplicarse a la idéntica clasificación que contiene la Resolución autonómica de 23 de junio de 2016 (materias comunes, materias comunes de opción, materias de modalidad y materias específicas).
Y por ello procede la plena desestimación del recurso.
Fallo
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido
1º.- NO HA LUGAR al recurso de casación n.º 4780/2019, interpuesto por la Administración de la Comunidad Autónoma de Cataluña contra la sentencia n.º 1312/2020, de 13 de mayo, dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma de Cataluña y recaída en el recurso n.º 545/2016, sentencia que confirmamos.
2º.- HACER el pronunciamiento en costas a los términos del último de los Fundamentos.
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.
Así se acuerda y firma.