Sentencia Administrativo Nº 421/2016, Tribunal Superior de Justicia de Pais Vasco, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 620/2016 de 05 de Octubre de 2016

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DEL PAÍS VASCO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

RECURSO DE APELACIÓN NÚMERO 620/2016

SENTENCIA NÚMERO 421/2016

ILMOS. SRES.

PRESIDENTE:

D. JUAN ALBERTO FERNÁNDEZ FERNÁNDEZ

MAGISTRADOS:

D. JOSÉ DAMIÁN IRANZO CEREZO

Dª. MARGARITA DÍAZ PÉREZ

En la Villa de Bilbao, a cinco de octubre de dos mil dieciséis.

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, compuesta por los Ilmos. Sres. antes expresados, ha pronunciado la siguiente SENTENCIA en el recurso de apelación, contra la sentencia número 46, dictada el 23-2-2016 por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo número Cuatro de Bilbao en el recurso contencioso-administrativo número 141/2015 , en el que se impugna la Resólución AS 32/2015, de 9 de abril, del Ayuntamiento de Galdakao desestimatoria de la solicitud de Ayuda de Emergencia Social y Ayuda Individual Social de gastos correspondientes a los años 2013 y 2014.

Son parte:

-APELANTE: Dª. Coral , representada por la procuradora Dª. JASONE AZKUE FERNÁNDEZ y dirigida por la letrada Dª. BEGOÑA VILLA LEMOS.

-APELADA: GALDAKAOKO UDALA-AYUNTAMIENTO DE GALDAKAO, representado por el procurador D. LUIS PABLO LÓPEZ-ABADÍA RODRIGO y dirigido por el letrado D. JOSÉ JAVIER CORTÁZAR LARRACOECHEA.

Ha sido Magistrada Ponente la Ilma. Sra. Dª. MARGARITA DÍAZ PÉREZ.

Antecedentes

PRIMERO.-Contra la sentencia identificada en el encabezamiento, se interpuso por Dª. Coral recurso de apelación ante esta Sala, suplicando se dictase sentencia de conformidad con sus pedimentos.

SEGUNDO.-El Juzgado admitió a trámite el recurso de apelación, dando traslado a la otra parte para que en el plazo de quince días pudiera formalizar la oposición al mismo, y en su caso, la adhesión a la apelación.

TERCEROTramitada la apelación por el Juzgado, y recibidos los autos en la Sala, se designó Magistrado Ponente, y no habiéndose solicitado el recibimiento a prueba, ni la celebración de vista o conclusiones, se señaló para la votación y fallo el día 29-9-2016, en que tuvo lugar la diligencia, quedando los autos conclusos para dictar la resolución procedente.

CUARTO.-Se han observado las prescripciones legales en la tramitación del presente recurso de apelación.

Fundamentos

PRIMERO.-Mediante el presente recurso de apelación, Dª. Begoña Villa Lemos, letrada actuando en nombre y representación de Dª. Coral , impugna la sentencia nº 46/2016, de 23 de febrero, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 4 de Bilbao en el procedimiento abreviado nº 141/2015.

La sentencia recaída en la instancia desestima la demanda interpuesta frente a la Resolución del Ayuntamiento de Galdakao nº AS 32/2015, que deniega solicitud de ayuda de emergencia social y ayuda social individual correspondientes a los ejercicios 2013 y 2014.

En su fundamento de derecho segundo, previa transcripción del artículo 44 de la Ley 18/2008, de 23 de diciembre, para la Garantía de Ingresos y la Inclusión Social , y del artículo 1 de la Ordenanza municipal reguladora de la concesión de ayudas sociales individuales, se consigna la razón de decidir en estos términos:

(-) En ambos casos, por tanto, la finalidad de las mismas determina su naturaleza: son aportaciones económicas esporádicas, singulares, no periódicas, para atender a necesidades que surgen en un momento determinado y a las que no llega el resto de las coberturas del sistema de integración social. Es por eso que tanto una como otra se conceden previa solicitud de los interesados para el periodo de vigencia de cada presupuesto municipal, que se liquida según el total de compromisos y obligaciones contraídos en cada ejercicio anual.

En el caso presente, la recurrente reconoce que no solicitó las ayudas ni en el ejercicio 2013 ni en el 2014; explicando que esperó hasta 2015 porque las ayudas para 2011 y 2012 estaban sub iudice, por lo que esperó a la sentencia, que fue dictada por este mismo Juzgado el 6 de mayo de 2014 . En realidad, la solicitud no se formalizó hasta el 16 de febrero de 2015, como consta al folio 1 del expediente administrativo.

Resulta evidente que el motivo que alega para la extemporánea solicitud carece de fundamento, pues ni la revisión judicial de la denegación de las ayudas para 2011 y 2012 impedía ni condicionaba la solicitud de los ejercicios 2013 y 2014; ni el dictado de la sentencia provocó dicha solicitud, pues ésta tuvo lugar diez meses después de la misma.

Es lo cierto que pudiendo haber pedido las ayudas durante el ejercicio para el que estaban consignados los oportunos créditos presupuestarios, la ahora actora dejó transcurrir los plazos sin formalizar dicha petición. Por lo que la solicitud presentada en 2015 sólo puede atender a las necesidades urgentes y determinadas de 2015, y no a las de anualidades anteriores'.

SEGUNDO.-Interesa la defensa apelante de esta Sala el dictado de sentencia que con estimación del recurso, revoque la apelada y declare la no conformidad a derecho de la resolución administrativa impugnada, y su consiguiente anulación, con reconocimiento del derecho de su representada a las ayudas de emergencia social y social individual solicitadas correspondientes a los años 2013 y 2014, e imposición de costas al Ayuntamiento de Galdakao, y en base a una única alegación que enuncia como:

'Infracción de lo dispuesto en los artículos 6 y 23 de la Ley 18/2008 de 23 de diciembre para la Garantía de Ingresos y la Inclusión Social ':

Arguye que a tenor de lo dispuesto en el art. 6 de la referida Ley , las ayudas de emergencia social denegadas forman parte del Sistema Vasco de Garantía de Ingresos e Inclusión Social y son un complemento de la renta de garantía de ingresos.

Así lo dice también expresamente la exposición de motivos de la Ordenanza del Ayuntamiento de Galdakao (BOB 28/10/2008), y lo repite su artículo 2.1.

A su parecer, la interpretación del Juzgador no es correcta puesto que las ayudas de emergencia social en algunos casos pueden no ser periódicas pero en este atienden a gastos que sí tienen periodicidad y en este sentido resultan ser el complemento que no cubre la renta de garantía de ingresos, de ahí que el Ayuntamiento debe tener en cuenta estos gastos en su presupuesto.

Dadas esas supletoriedad o complementariedad, a las ayudas de emergencia social les resulta de aplicación lo dispuesto en el art. 23 de la Ley 18/2008 , de forma que se conceden por dos años renovables a requerimiento de la propia Administración, sea Lanbide o el Ayuntamiento.

De este modo, la Administración controla si se mantienen o no los requisitos para continuar con el pago de la ayuda que se venía otorgando; esto explica que la actora no solicitara ayudas en 2013 y 2014, ya que las correspondientes a 2011 y 2012 se habían denegado y estaba pendiente de resolver el recurso jurisdiccional interpuesto; luego, es lógico que una vez se dictó sentencia estimatoria en mayo de 2014, esperara que fuera el propio Ayuntamiento quien le requiriese para la renovación pendiente de los años 2013 y 2014, que no pudo hacer antes por estar sub iudice los dos años precedentes.

Insiste en que el Ayuntamiento debe consignar partida presupuestaria para hacer frente a las ayudas, puesto que se renuevan mientras sigan subsistiendo los requisitos que determinaron su concesión.

Concluye que la actora no ha perdido ninguno de los requisitos que la Ley exige para otorgar el derecho a las ayudas de emergencia social y no obstante se ve privada de ellas en los años 2013 y 2014 por una interpretación rígida y contraria a derecho.

TERCERO.-EL Ayuntamiento de Galdakao ha formalizado escrito de oposición al recurso, en el que postula su total desestimación, con expresa imposición de costas a la parte recurrente.

Aduce, en síntesis, que olvida la actora en su escrito de recurso, la normativa reguladora de las ayudas (Decreto 4/2011, de 18 de enero, y Ordenanza de ayudas sociales individuales, BOB nº 207, de 28 de octubre de 2006), de la que infiere:

1º Que el acceso a esas ayudas requiere de previa solicitud de la persona interesada en el ejercicio económico al que se imputan los gastos, puesto que su concesión está ligada a la existencia de partida presupuestarla en el ejercicio presupuestario anual al que se corresponden las ayudas

2º Cada año hay que hacer una solicitud nueva, al margen de haber percibido o no alguna otra ayuda con anterioridad; no cabe entender que se trata de una renovación, ni modificación; si la persona no ha efectuado la solicitud en cada ejercicio, no habría respuesta que dar.

3º El Ayuntamiento cierra sus cuentas a final del ejercicio con todas las solicitudes de AES gestionadas durante este año y justifica su gasto ante el Departamento de Servicios Sociales del Gobierno Vasco. Si no hubo solicitudes en dichos ejercicios no hay base para que el Ayuntamiento tenga que asumir ahora las pretensiones reclamadas.

4º Conforme su naturaleza subvencional, no existe un derecho subjetivo a obtener las AES, ni las ayudas sociales individuales, que garantice por ley o normativa su cobro al margen de las disponibilidades presupuestarias de cada ejercicio anual; la solicitud debe plantearse cuando surge la necesidad o situación (gasto) a la que hay que hacer frente de manera urgente, y no trascurridos dos años después.

Añade que la sentencia nº 91/2014, de 6 de mayo, del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 4 de Bilbao , tenía que pronunciarse y se pronunció sobre las solicitudes de ayudas de 2011 y 2012, otorgándolas, pero por otros motivos que nada tienen que ver con los que abocaron a la denegación de las discutidas en este recurso.

CUARTO.-No es controvertido en el proceso que la ahora apelante el 16 de febrero de 2015 cursó instancia ante el Ayuntamiento de Galdakao, solicitando ayudas de emergencia social y social individual correspondientes a los ejercicios 2013 y 2014; ya en la misma solicitud reconoció de forma implícita su tardía presentación, que trató de justificar en la pendencia de un proceso judicial sobre la denegación por el Consistorio de ayudas de la misma índole en los años 2011 y 2012.

En sede judicial trata de completar esa inicial tesis, rechazada con indudable acierto por el juez 'a quo', afirmando el carácter complementario de esas ayudas respecto de la renta de garantía de ingresos, con la consecuencia, a su juicio, de que ambas prestaciones han de correr la misma suerte.

Pues bien, en lo que atañe a las ayudas de emergencia social, yerra la actora en la premisa esencial de su discurso impugnatorio, toda vez que, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 18/2008, de 23 de diciembre, para la Garantía de Ingresos y para la Inclusión Social, no tienen el carácter complementario alegado de adverso, que ha de predicarse de la prestación complementaria de vivienda, frente al carácter excepcional de las ayudas de emergencia social.

Así lo adelanta en su Exposición de Motivos, cuando, entre los objetivos específicos que pretende alcanzar el legislador, incluye:

'Articular un sistema estable de prestaciones económicas complementarias que permita afrontar los gastos estructurales relacionados con la vivienda a las personas beneficiarias de rentas de garantía de ingresos, lo que, a su vez, hará posible una reorientación de las ayudas de emergencia social hacia la cobertura de gastos extraordinarios, aportando así una respuesta estable, aunque transitoria, a un problema de naturaleza estructural, hasta que puedan ser susceptibles de un abordaje más integral desde una política pública de vivienda, estrechamente vinculada a objetivos de protección social'.

O cuando al referirse a las innovaciones que se incorporan en la estructuración del Sistema Vasco de Garantía de Ingresos e Inclusión Social, alude en segundo lugar a:

'(-)la introducción de la prestación complementaria de vivienda, cuya finalidad es facilitar a las personas más necesitadas -es decir, a las titulares de la renta de garantía de ingresos- el acceso a la vivienda. Esta prestación pasa así a dar cobertura a buena parte de las necesidades cubiertas hasta la fecha por las ayudas de emergencia social, con la sustancial diferencia de que se constituye en un derecho; su introducción tendrá, además, la virtualidad de devolver a las ayudas de emergencia social su carácter extraordinario'.

O en la identificación de los tipos de prestaciones económicas, al situar junto a la renta de garantía de ingresos:

'-la prestación complementaria de vivienda se regula como una prestación periódica, articulada como un complemento de la renta de garantía de ingresos en cualquiera de sus modalidades, orientada a cubrir, siempre que queden probadas y acreditadas, las necesidades relacionadas con la vivienda o alojamiento habitual de las personas titulares de dichas prestaciones, a saber, los gastos de alquiler. Al igual que la renta de garantía de ingresos a la que complementa, esta prestación se configura como un derecho subjetivo y presenta un carácter finalista, debiendo destinarse únicamente al objeto para el que se concede. Las políticas de vivienda del Gobierno Vasco tendrán en cuenta el acceso preferente de las personas perceptoras del complemento de vivienda en su planificación estratégica.

(-) Las ayudas de emergencia social completan el dispositivo de prestaciones económicas. Articuladas como prestaciones no periódicas, de carácter subvencional, se destinan a personas que disponen de un nivel de recursos insuficiente para hacer frente a gastos específicos, de carácter ordinario o extraordinario, necesarios para prevenir, evitar o paliar situaciones de marginación social'.

En congruencia con su Exposición de Motivos, la Ley 18/2008 clasifica en el articulado las prestaciones económicas integradas en el Sistema Vasco de Garantía de Ingresos e Inclusión Social, en 1) Prestaciones económicas de derecho y 2) Ayudas económicas subvencionales -art. 6.1 -.

Entre las primeras distingue A) la renta de garantía de ingresos, con dos modalidades diferenciadas en función de la existencia o no de ingresos en la unidad de convivencia y, en su caso, en función de la procedencia de dichos ingresos y B) la prestación complementaria de vivienda, que se dirigirá a cubrir las necesidades relacionadas con la vivienda de las personas titulares de la renta de garantía de ingresos en cualquiera de las dos modalidades previstas en el apartado 2.1. -artículo 6.2-.

Respecto de las segundas, el número 3 del mismo artículo dispone que 'Las ayudas económicas subvencionales incluirán las ayudas de emergencia social, destinadas a aquellas personas cuyos recursos resulten insuficientes para hacer frente a gastos específicos, de carácter ordinario o extraordinario, necesarios para prevenir, evitar o paliar situaciones de exclusión social'.

Por tanto, las prestaciones económicas que la actora pretende equiparar en lo que concierne a la 'duración del derecho' - artículo 23 de la Ley 18/2008 -, constituyen dos prestaciones distintas sometidas a un régimen jurídico igualmente diverso: incluidas en el Capítulo I del Título II de la Ley, la Sección primera se dedica a la renta de garantía de ingresos, la Sección segunda a la prestación complementaria de vivienda y la Sección tercera a las ayudas de emergencia social.

Según el artículo 11 'La renta de garantía de ingresos es unaprestación periódicay de derecho subjetivo de naturaleza económica, dirigida a las personas integradas en una unidad de convivencia que no disponga de ingresos suficientes para hacer frente tanto a los gastos asociados a las necesidades básicas como a los gastos derivados de un proceso de inclusión laboral o social'.

Conforme el artículo 29.1 'La prestación complementaria de vivienda es unaprestación periódica,de naturaleza económica,articulada como un complemento de la renta de garantía de ingresos, en cualquiera de sus modalidades, que se dirige a cubrir las necesidades relacionadas con la vivienda o alojamiento habitual de las personas titulares de dichas prestaciones'.

Y por último, según el artículo 44.1 'Las ayudas de emergencia socialson prestaciones no periódicas de naturaleza económica y subvencionaldestinadas a aquellas personas, integradas en una unidad de convivencia, cuyos recursos resulten insuficientes para hacer frente a gastos específicos, de carácter ordinario o extraordinario, necesarios para prevenir, evitar o paliar situaciones de marginación social'.

Esa diferente naturaleza determina un régimen dispar, y en lo que al debate afecta, trae como consecuencia que el derecho a la renta de garantía de ingresos se reconoce mientras subsistan las causas que motivaron su concesión y se cumplan las obligaciones previstas en la ley; se concede por un período de dos años, renovable con carácter bienal mientras se mantengan dichas causas y se sigan cumpliendo las condiciones, económicas o de otra naturaleza, para el acceso a la prestación; la renovación de la solicitud debe iniciarse tres meses antes de la fecha de extinción de la prestación, y a esos efectos, Lanbide-Servicio Vasco de Empleo comunicará a las personas titulares, en la fecha que corresponda en cada caso, la necesidad de iniciar la tramitación de la solicitud para su renovación, sin perjuicio de lo cual se establece la prórroga automática para determinados colectivos (art. 23).

Sin embargo, las ayudas de emergencia social, por causa de su naturaleza subvencional, no participan de ese régimen, quedando su concesión sujeta a la existencia de crédito suficiente para esa finalidad en los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Euskadi; se prevé asimismo que las Administraciones Públicas vascas consignen con carácter anual las cantidades suficientes para hacer frente a los gastos relacionados con las mismas (art. 48).

Por consiguiente, la invocación del precitado artículo 23, en tanto inserto en la Sección primera, dedicada a la renta de garantía de ingresos, y manifiestamente incompatible su contenido con la naturaleza subvencional de las ayudas de emergencia social, en modo alguno puede amparar la posición actora; toda vez que el recurso se sustenta en exclusiva en la infracción de los artículos 6 y 23 de la Ley 18/2008 , está abocado al fracaso.

Lo hasta ahora razonado refrenda la argumentación del juez 'a quo', fundada en la recta aplicación del precitado artículo 44 de la Ley 18/2008 .

La conclusión que obtiene en torno a la necesidad de que, en orden a la concesión de las ayudas de emergencia social, se curse solicitud previa para el periodo de vigencia de cada presupuesto municipal viene avalada asimismo por el Decreto 4/2011, de 18 de enero, de las Ayudas de Emergencia Social, que partiendo de la existencia de las dos categorías claramente diferenciadas: prestaciones económicas de derecho y las ayudas económicas subvenciones, y con reiteración de la definición, naturaleza y características de las ayudas de emergencia social contenidas en la ley, impone de forma explícita que el acceso a esas ayudas se ha de realizarprevia solicitudde la persona interesada dirigida al Ayuntamiento del municipio en el que tenga su empadronamiento y residencia efectiva (art. 15), que consignaráanualmenteen su Presupuesto los recursos económicos necesarios para la ejecución de las competencias previstas en ese Decreto en relación con la tramitación y gestión de las ayudas de emergencia social (art. 31.2), cuyo otorgamiento se sujetara ala existencia de crédito suficiente(art. 2), quedando obligada la persona beneficiaria a aplicar las ayudas a la finalidad para la que se hubieren otorgado (art. 7,a), esto, a losgastos específicosa los que se pretende hacer frente, de los descritos en el artículo 3.

Ello sin prever, en atención a su repetido carácter subvencional, que las ayudas puedan ser automáticamente renovadas para los periodos siguientes sin mediar nueva solicitud en el ejercicio en el que se generan los gastos, que necesariamente debe explicitar los concretos conceptos subvencionables a sufragar con el crédito consignado para esa finalidad en el presupuesto anual aprobado para ese ejercicio; por tanto, si como es el caso, la solicitud se presenta fuera del ejercicio, una vez liquidado el presupuesto, no procede el otorgamiento de la ayuda; dicho lo cual, carece del menor fundamento jurídico la pretensión de que sea el Ayuntamiento quien deba requerir a la interesada a tal efecto.

Ha de repararse en que, además de las ayudas de emergencia social, en la instancia fechada el 16 de febrero de 2015, la actora solicitó 'ayuda social individual' de los mismos ejercicios 2013 y 2014.

No obstante, la defensa actora no articula una argumentación diversa a la expuesta para las ayudas de emergencia social, resultando en todo caso extrapolables los fundamentos precedentes, habida cuenta que la 'ayuda social individual' no difiere de aquéllas, en lo que es esencial a los efectos enjuiciados; así, la Ordenanza reguladora de la concesión de ayudas sociales individuales publicada en el BOB nº 207, de 28 de octubre de 2008, las califica como subvenciones de carácter singular en virtud de lo dispuesto por los artículos 22.2.c ) y 28.2 y 3 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (art. 2), les atribuye expresamente 'carácter no periódico' (art. 1), y supedita su concesión a previa solicitud (arts. 7 y 8) y existencia de crédito adecuado y suficiente (art. 10.2)

QUINTO.-En virtud de lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , procede la imposición de las costas causadas en esta instancia a la apelante.

Y es por los anteriores fundamentos jurídicos por los que este Tribunal emite el siguiente

Fallo

QUE DEBEMOS DESESTIMAR Y DESESTIMAMOS EL RECURSO DE APELACIÓN Nº 620/16 INTERPUESTO POR LA REPRESENTACIÓN PROCESAL DE Dª. Coral FRENTE A LA SENTENCIA Nº 46/2016, DE 23 DE FEBRERO, DICTADA POR EL JUZGADO DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO Nº 4 DE BILBAO EN EL PROCEDIMIENTO ABREVIADO N º 141/2015, CONFIRMANDO LO RESUELTO EN LA MISMA. CON IMPOSICIÓN A LA PARTE APELANTE DEL PAGO DE LAS COSTAS PROCESALES DEVENGADAS EN ESTA SEGUNDA INSTANCIA.

Notifíquese esta resolución a las partes, advirtiéndoles que contra la misma cabe interponerRECURSO DE CASACIÓNante la Sala de lo Contencioso - administrativo del Tribunal Supremo, el cual, en su caso, se preparará ante esta Sala en el plazo deTREINTA DÍAS( artículo 89.1 LJCA ), contados desde el siguiente al de la notificación de esta resolución, mediante escrito en el que se dé cumplimiento a los requisitos del artículo 89.2, con remisión a los criterios orientativos recogidos en el apartado III del Acuerdo de 20 de abril de 2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, publicado en el BOE nº 162, de 6 de julio de 2016.

Quien pretenda preparar el recurso de casación deberá previamente consignar en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de este órgano jurisdiccional en el Banco Santander, con nº 4697 0000 01 0620 16, undepósito de 50 euros, debiendo indicar en el campo concepto del documento resguardo de ingreso que se trata de un 'Recurso'.

Quien disfrute del beneficio de justicia gratuita, el Ministerio Fiscal, el Estado, las Comunidades Autónomas, las entidades locales y los organismos autónomos dependientes de todos ellos están exentos de constituir el depósito ( DA 15ª LOPJ ).

Así por esta nuestra Sentencia de la que se llevará testimonio a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Iltmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en el día de su fecha, de lo que yo el Letrado de la Administración de Justicia doy fe en Bilbao, a 5 de octubre de 2016.