Sentencia Administrativo Nº 423/2005, Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Leon, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 2849/1998 de 17 de Marzo de 2005

Encabezamiento

T.S.J.CASTILLA-LEON CON/AD

VALLADOLID

SENTENCIA: 00423/2005

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CASTILLA Y LEON

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección : 001

VALLADOLID

65583

C/ ANGUSTIAS S/N

Número de Identificación Único: 47186 3 0104486 /2004

Procedimiento:

PROCEDIMIENTO ORDINARIO 0002849 /1998

Sobre DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

De D/ña. RESTAURANTE SALA DE FIESTAS CHAPO, S.L.

Representante: EDUARDO MORENO HERRERO

Contra D/ña. AYUNTAMIENTO DE PALENCIA

Representante: Mª VICTORIA VITA AGUADO

SENTENCIA Nº 423

ILMOS. SRES. MAGISTRADOS

DOÑA MARÍA ANTONIA LALLANA DUPLÁ

DOÑA ANA MARTÍNEZ OLALLA

DON RAMÓN SASTRE LEGIDO

En Valladolid, a diecisiete de marzo de dos mil cinco

Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, el presente recurso en el que se impugna:

El Acuerdo del Delegado de Urbanismo del Ayuntamiento de Palencia, de fecha 22 de junio de 1998, por el que se acuerda imponer la sanción de multa por importe de 150.000 pts al Restaurante Sala de Fiestas Chapó, S.L., titular de la actividad de Discoteca denominada Chapó, sita en la calle Onésimo Redondo nº 3 de Palencia, por ruidos.

Son partes en dicho recurso:

Como recurrente: Restaurante, Sala de Fiestas Chapó S.L., representada por la Procuradora Sra. Manzano Salcedo bajo dirección de Letrado.

Como demandada: EL AYUNTAMIENTO DE PALENCIA, representado por la Procuradora Sra. Sanz Fernández bajo dirección de Letrada de sus servicios jurídicos.

Ha sido ponente la Ilma. Sra. Magistrada Doña ANA MARTÍNEZ OLALLA.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto y admitido a trámite el presente recurso, publicado edicto en el Boletín Oficial de la Provincia de Palencia y recibido el expediente administrativo, la parte recurrente dedujo demanda en la que, con base en los hechos y fundamentos de derecho en ella expresados, solicitó de este Tribunal el dictado de una sentencia por la que se estime el recurso y se anule la resolución impugnada así como la sanción impuesta con imposición de las costas a la parte demandada. Por OTROSI, se interesa el recibimiento a prueba del recurso

SEGUNDO.- En el escrito de contestación, con base en los hechos y fundamentos de derecho expresados en el mismo, se solicitó de este Tribunal el dictado de una sentencia por la que se desestime el recurso y se impongan las costas a la parte actora.

TERCERO.- El procedimiento se recibió a prueba, desarrollándose la misma con el resultado que obra en autos.

CUARTO.- Presentado por ambas partes escrito de conclusiones, se declararon conclusos los presentes autos. Al amparo del art. 61.2 de la Ley Jurisdiccional se acordó unir a los autos copia de la sentencia dictada por la Audiencia Provincial de Palencia de 9 de noviembre de 2000 , sentencia en parte confirmada por la del Tribunal Supremo de 24 de febrero de 2003 , para que las partes alegaran en el término de tres días lo que estimaran oportuno sobre la incidencia de esas dos sentencias en este proceso a los efectos del art. 133 y 137.2 de la Ley 30/1992 . Se señaló para votación y fallo el día 15 de los corrientes.

QUINTO.- En la tramitación de este recurso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- Es objeto del presente recurso contencioso-administrativo el Acuerdo del Delegado de Urbanismo del Ayuntamiento de Palencia, de fecha 22 de junio de 1998, por el que se acuerda imponer la sanción de multa por importe de 150.000 pts al Restaurante Sala de Fiestas Chapó, S.L., titular de la actividad de Discoteca denominada Chapó, sita en la calle Onésimo Redondo nº 3 de Palencia, por ruidos provenientes del local citado, incumpliendo la Ordenanza Municipal para la Protección del Medio Ambiente contra las Emisiones de Ruidos y Vibraciones conforme al Acta levantada por la Policía Local el día 1 de marzo de 1998.

En la sentencia dictada por la Audiencia Provincial de Palencia de 9 de noviembre de 2000 , sentencia en parte confirmada por la del Tribunal Supremo de 24 de febrero de 2003 , se tiene en cuenta la medición de ruidos efectuada en el expediente examinado en este proceso para, junto con otras, estimar que Don Íñigo es autor responsable de un delito contra el medio ambiente regulado en el art. 325 del Código Penal , estimando probados los hechos -emisión de ruidos en la atmósfera- por las declaraciones testificales de los afectados avaladas por la propia intervención de la policía municipal.

Por este motivo la Sala planteó a las partes la incidencia de estas sentencias en el proceso a los efectos del art. 133 y 137.2 de la Ley 30/1992 ; en definitiva a los efectos de determinar, desde la perspectiva del principio non bis in idem, las consecuencias de la existencia de un proceso penal que ha finalizado con sentencia firme al que ha precedido, junto con otros, un expediente administrativo en el que se ha sancionado uno de los hechos tenidos en cuenta para el pronunciamiento penal.

Esta cuestión fue examinada en la sentencia dictada por la Audiencia Provincial de Palencia, de 9 de noviembre de 2000, y en la del Tribunal Supremo de 24 de febrero de 2003 , en las que se llegaba a la conclusión de que el mencionado principio no había sido vulnerado. Ahora bien dicha conclusión no puede sin más ser trasladada a este proceso porque el planteamiento se produce a la inversa y la consecuencia, a juicio de la Sala, debe ser la contraria por las consideraciones que se hacen a continuación.

La Sentencia del Tribunal Constitucional 2/1981 expresa que "el principio general de derecho conocido por "non "bis in idem" supone, en una de sus más conocidas manifestaciones, que no recaiga duplicidad de sanciones -administrativa y penal- en los casos en que se aprecie la identidad de sujeto, hecho y fundamento sin existencia de una relación de supremacía especial de la Administración -relación de funcionario, servicio público, concesionario, etc.- que justificase el ejercicio del "ius puniendi" por los Tribunales y a su vez de la potestad sancionadora de la Administración". El Tribunal Constitucional ha declarado con reiteración que el principio ""non "bis in idem"" está íntimamente unido a los de legalidad y tipicidad de las infracciones recogidos en su artículo 25.1 ( Sentencias 2/1981, de 30 de enero; 159/1985, de 27 de noviembre; 66/1986, de 23 de mayo).

La jurisprudencia del Tribunal Supremo ha venido reconociendo la vigencia del referido principio al declarar que cuando un acto ilícito había sido ya castigado por los Tribunales de justicia, la cosa juzgada impedía una posterior actuación administrativa, pero no al revés; lo que significaba que si era la Administración la primera en imponer la sanción, ello no impedía la posterior actuación y sanción de los órganos judiciales penales.

Ha sido criterio reiteradamente mantenido por la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional la idea de que la subordinación de los actos de la Administración de imposición de sanciones a la Autoridad Judicial exige que la colisión entre una actuación jurisdiccional y una actuación administrativa haya de resolverse a favor de la primera ( STC 77/1983 ).

Sin embargo la Sentencia del Tribunal Constitucional 177/1999, de 11 de octubre , se aparta en principio de esta idea al otorgar el amparo a quien ya había sido sancionado administrativamente y posteriormente fue condenado por la Justicia Penal, como autor de un delito contra el medio ambiente, partiendo de la identidad de sujeto, hecho y fundamento afirmada por los órganos judiciales en el proceso penal precedente; se viene a decir que irrogada una sanción, sea ésta de índole penal o administrativa, no cabe, sin vulnerar el derecho fundamental a la legalidad penal y sancionadora ( art. 25.1 CE ), en su vertiente de derecho a no ser sancionado doblemente por unos mismo hechos ("ne bis in idem"), superponer o adicionar otra sanción.

El propio Tribunal Constitucional ha modificado la doctrina que expresó en la sentencia acabada de mencionar y que tuvo varios votos particulares y así en su Sentencia 2/2003, de 16 de enero , declara que la garantía material de no ser sometido a "bis in idem" sancionador, que, como hemos dicho, está vinculada a los principios de tipicidad y legalidad de las infracciones, tiene como finalidad evitar una reacción punitiva desproporcionada.... Sigue diciendo que la triple identidad de sujeto, hecho y fundamento, constituye el presupuesto de aplicación de la interdicción constitucional de incurrir en "bis in idem", sea éste sustantivo o procesal, y delimita el contenido de los derechos fundamentales reconocidos en el art. 25.1 CE , ya que éstos no impiden la concurrencia de cualesquiera sanciones y procedimientos sancionadores, ni siquiera si éstos tienen por objeto los mismos hechos, sino que estos derechos fundamentales consisten precisamente en no padecer una doble sanción y en no ser sometido a un doble procedimiento punitivo, por los mismos hechos y con el mismo fundamento.

La citada sentencia niega el amparo, tras haberse seguido un proceso penal, cuando con anterioridad se había seguido un procedimiento administrativo sancionador por los mismos hechos, procedimiento administrativo que no fue recurrido ante los Tribunales de Justicia, es decir, sin haberse producido un control judicial ulterior por la jurisdicción contencioso-administrativa.

Argumenta dicha sentencia del Tribunal Constitucional, para estimar que no se vulneró en ese supuesto el "ne bis in idem", que atendiendo a los límites de nuestra jurisdicción de amparo, una solución como la adoptada en este caso por el órgano judicial no puede considerarse lesiva de la prohibición constitucional de incurrir en "bis in idem" sancionador, dado que la inexistencia de sanción desproporcionada en concreto, al haber sido descontada la multa administrativa y la duración de la privación del carné de conducir, permite concluir que no ha habido una duplicación - bis- de la sanción constitutiva del exceso punitivo materialmente proscrito por el art. 25.1 CE . Frente a lo sostenido en la STC 177/1999, de 11 de octubre , no basta la mera declaración de imposición de la sanción si se procede a su descuento y a evitar todos los efectos negativos anudados a la resolución administrativa sancionadora para considerar vulnerado el derecho fundamental a no padecer más de una sanción por los mismos hechos con el mismo fundamento. En definitiva, no hay ni superposición ni adición efectiva de una nueva sanción y el derecho reconocido en el art. 25.1 CE en su vertiente sancionadora no prohíbe el "doble reproche aflictivo", sino la reiteración sancionadora de los mismos hechos con el mismo fundamento padecida por el mismo sujeto.

Si bien igualmente se dice en la mencionada Sentencia del Tribunal Constitucional que ciertamente se hubiera producido la vulneración del derecho constitucional al "ne bis in idem" si se hubiera desconocido la cosa juzgada, efecto que es predicable tan sólo de las resoluciones judiciales, de modo que sólo puede considerarse vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión, en cuyo haz de garantías se ha reconocido el respeto a la cosa juzgada, el desconocimiento de lo resuelto en una resolución judicial firme, dictada sobre el fondo del litigio. De otra parte, se ha de tener presente que uno de los requisitos de la legitimidad constitucional de la potestad sancionadora de la Administración es la necesaria viabilidad del sometimiento de la misma a control judicial posterior ( art. 106 CE ; STC 77/1983, de 3 de octubre ). De modo que, sin haberse producido dicho control judicial ulterior por la jurisdicción contencioso-administrativa, al haber desistido el sancionado del recurso interpuesto, la resolución administrativa carece de efecto de cosa juzgada.

Ese mismo criterio sobre la eficacia de la cosa juzgada judicial se recoge en la Sentencia del Tribunal Supremo, de 11 de enero de 2000 , en la que se declara que el principio ""non bis in idem"" se vulnera cuando no se respeta la "cosa juzgada", en sentido negativo, es decir la prohibición de que un conflicto que ya ha sido enjuiciado por los órganos jurisdiccionales, y en el que ha recaído una resolución firme que se pronuncia sobre el fondo del mismo, pueda ser de nuevo enjuiciado, salvo supuestos excepcionales inspirados por el principio de justicia material, como los prevenidos en el recurso extraordinario de revisión frente a Sentencias condenatorias injustas.

El alcance del artículo 133 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , al disponer que no podrán sancionarse los hechos que hayan sido sancionados penal o administrativamente, en los casos en que se aprecie identidad de sujeto, hecho y fundamento, ha sido igualmente interpretado por la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo en la Sentencia acabada de mencionar de 11 de enero de 2000 en la que se dice que a diferencia del proceso civil en el que la aplicación de la excepción de "cosa juzgada" requiere la triple identidad de sujeto, hecho y fundamento, es decir "causa de pedir" o título jurídico invocado, en el proceso penal las únicas identidades exigibles son la subjetiva -en relación con el acusado, ya que los acusadores son contingentes- y la objetiva -identidad del hecho-, pero no la identidad de fundamento o calificación jurídica, ya que unos mismos hechos de los que resulta absuelto en firme el acusado no pueden ser objeto de una nueva acusación en otro proceso, por el mero hecho de un cambio de perspectiva acusatoria.

Es importante destacar, a los efectos de diferenciar la sanción judicial penal de la administrativa que, como nos recuerda la sentencia del Tribunal Constitucional que se ha dejado mencionada 2/2003, de 16 de enero , estas diferencias, que no empañan la legitimidad constitucional del ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración, sin embargo, determinan que, en caso de dualidad de ejercicio de la potestad sancionadora del Estado, por la Administración y la jurisdicción penal, las resoluciones dictadas en ésta no puedan ceder ante las dictadas en aquélla. De ello deriva que ni siquiera la determinación fáctica realizada en el procedimiento administrativo sancionador pueda considerarse que ha sido objeto de pronunciamiento definitivo en estos casos de concurrencia de infracciones administrativa y penal, pues dicha acotación jurídica de los hechos ha tenido lugar por un órgano público del que no puede predicarse la imparcialidad en el mismo sentido en que se predica y exige de los órganos judiciales y sin sujeción a las garantías de inmediación, oralidad y publicidad en la valoración de la prueba.

El distinto alcance temporal de los hechos que ha sido objeto de sanción administrativa y posteriormente sujeto a enjuiciamiento penal, es destacado en la Sentencia del Tribunal Supremo, de 3 de diciembre , en la que se declara que la sentencia recurrida no ha vulnerado dicha doctrina teniendo en cuenta que la actividad delictiva ha persistido en el tiempo hasta el mes de diciembre de 1998, es decir, con posterioridad a los hechos afectados por los expedientes administrativos los acusados siguieron realizando la actividad delictiva investigada y que ha sido objeto de la condena judicial, por lo que los hechos castigados penalmente no son coincidentes con los sujetos a sanción administrativa. Se trata de un delito permanente cuya consumación se prolonga en el tiempo y alcanza hasta la cesación efectiva de la actividad ilícita (diciembre de 1998).

Teniendo en cuenta la doctrina constitucional y jurisprudencial recogida en la sentencia de 24 de febrero de 2003 se llega en la mencionada sentencia a la conclusión de que no hay vulneración del principio non bis in idem al haberse apreciado un delito conformado por la reiteración y repetición de conductas que agreden el medio ambiente por contaminación acústica, conducta delictiva que fue precedida de diversos expedientes administrativos, de los que sólo consta, en las presentes actuaciones, que dos de ellos culminarán ante la jurisdicción contenciosa, única capaz de producir el efecto de cosa juzgada, lo que no se ha producido con relación al resto de los hechos que crearon una situación de peligro grave para el medio ambiente, que se materializo en padecimientos físicos y psíquicos para varios de los vecinos del inmueble, conjunto de hechos que constituyen, como se razona en el tercero de los fundamentos jurídicos de la sentencia de instancia, un solo delito contra el medio ambiente, delito que se mantendría aunque se excluyesen las conductas que determinaron los expedientes que culminaron en el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo, ya que la actividad delictiva ha persistido en el tiempo con anterioridad y posterioridad a los hechos afectados por esos expedientes administrativos.

La perspectiva desde la que procede examinar el repetido principio ahora es si existiendo sentencia penal que condena por la comisión de un único delito contra el medio ambiente un conjunto de hechos, entre los que se encuentra el sancionado aquí administrativamente, existe vulneración del mismo, teniendo en cuenta que realmente en la sentencia del Tribunal Supremo no se discute la concurrencia de la triple identidad de sujeto, hecho y fundamento, sino que se afirma que no se vulnera el principio por la prevalencia de la jurisdicción penal sobre aquellas resoluciones administrativas sancionadoras que contemplaban los mismos hechos que la sentencia penal, pero respecto de las que no había recaído sentencia judicial en vía contencioso-administrativa.

Entiende la Sala que concurre la triple identidad: del hecho -porque la medición de ruidos efectuada por la Policía Local el 1 de marzo de 1998, es una de las tenidas en cuenta para estimar cometido el delito de medio ambiente-; del fundamento -el bien jurídico protegido, tanto en el tipo penal del art. 325 del C.Penal , como en la infracción administrativo por superar los límites autorizados en el Decreto 3/1995 de Castilla y León , por el que se establecen las condiciones a cumplir por los niveles sonoros o de vibraciones producidos en actividades clasificadas, así como en la Ordenanza Municipal para la Protección del Medio Ambiente contra las Emisiones de Ruidos y Vibraciones del Ayuntamiento de Palencia de 19 de septiembre de 1996, es el medio ambiente entendido en un sentido antroprocéntrico, en cuanto se persigue en definitiva la protección de la salud de las personas preservándola de aquellas inmisiones que la puedan poner en peligro, siendo la gravedad del riesgo producido la nota clave que permite establecer la frontera entre el ilícito administrativo y el ilícito penal-; y de sujeto, porque la sentencia penal, como no podía ser de otro modo por el principio societas delinquere non potest, condena a Don Íñigo , persona física, en cuanto administrador de la sociedad titular de la actividad de discoteca que provoca los ruidos al amparo del art. 31 del C. Penal , de forma que materialmente ya ha sido sancionada la persona jurídica a través de su administrador; ahora con la reforma del art. 31 operada por la L.O. 15/2003, de 15 de noviembre , es aún más clara esa identidad al introducirse el párrafo segundo, diciendo ahora el citado art. 31 del C.Penal que"1. El que actúe como administrador de hecho o de derecho de una persona jurídica, o en nombre o representación legal o voluntaria de otro, responderá personalmente, aunque no concurran en él las condiciones, cualidades o relaciones que la correspondiente figura de delito o falta requiera para poder ser sujeto activo del mismo, si tales circunstancias se dan en la entidad o persona en cuyo nombre o representación obre. 2. En estos supuestos, si se impusiere en sentencia una pena de multa al autor del delito, será responsable del pago de la misma de manera directa y solidaria la persona jurídica en cuyo nombre o por cuya cuenta actuó". Por otro lado no se ha identificado un órgano representativo de la sociedad, integrada por personas distintas al propio Don Íñigo , al que imputar a título de tolerancia o pasividad frente a la ejecución de conductas infractoras que se lleven a cabo en el ámbito societario.

SEGUNDO.- Por lo expuesto se estima el presente recurso, anulando por su disconformidad con el ordenamiento jurídico el Acuerdo del Delegado de Urbanismo del Ayuntamiento de Palencia, de fecha 22 de junio de 1998, por el que se acuerda imponer la sanción de multa por importe de 150.000 pts al Restaurante Sala de Fiestas Chapó, S.L., titular de la actividad de Discoteca denominada Chapó, sita en la calle Onésimo Redondo nº 3 de Palencia, por ruidos provenientes del local citado, incumpliendo la Ordenanza Municipal para la Protección del Medio Ambiente contra las Emisiones de Ruidos y Vibraciones conforme al Acta levantada por la Policía Local el día 1 de marzo de 1998 .

TERCERO.- No se hace especial pronunciamiento en cuanto a las costas ( art. 131 de la Ley jurisdiccional de 1956 , aplicable por razones cronológicas).

Vistos los artículos citados y demás aplicables

Fallo

Que estimando el presente recurso contencioso-administrativo debemos anular y anulamos por su disconformidad con el ordenamiento jurídico el Acuerdo del Delegado de Urbanismo del Ayuntamiento de Palencia, de fecha 22 de junio de 1998, por el que se acuerda imponer la sanción de multa por importe de 150.000 pts al Restaurante Sala de Fiestas Chapó, S.L., titular de la actividad de Discoteca denominada Chapó, sita en la calle Onésimo Redondo nº 3 de Palencia, por ruidos provenientes del local citado, incumpliendo la Ordenanza Municipal para la Protección del Medio Ambiente contra las Emisiones de Ruidos y Vibraciones conforme al Acta levantada por la Policía Local el día 1 de marzo de 1998 , sin costas.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se unirá testimonio a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por la Ilma. Sra. Magistrada ponente que en ella se expresa en el mismo día de su fecha, estando celebrando sesión pública la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, lo que certifico.