Sentencia Administrativo Nº 426/2015, Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 412/2013 de 24 de Julio de 2015

Encabezamiento

T.S.J.CAST.LA MANCHA CON/AD SEC.1

ALBACETE

SENTENCIA: 00426/2015

Recurso Contencioso-Administrativo nº 412/2013

TOLEDO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

Sección Primera.

Presidente:

Iltmo. Sr. D. José Borrego López.

Magistrados:

Iltmo. Sr. D. Manuel José Domingo Zaballos.

Iltmo. Sr. D. Antonio Rodríguez González

Iltmo. Sr. D. José Antonio Fernández Buendía

SENTENCIA Nº 426

En Albacete, a 24 de julio de 2015.

Vistos por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha los presentes autos, bajo el número 412/2013 del recurso contencioso-administrativo, seguido a instancia del AYUNTAMIENTO DE LOS MOLINICOS, representado por el Procurador Sr. Jiménez Belmonte, contra la Consejería de Empleo y Economía de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, representado y dirigido por sus servicios jurídicos, en materia de pérdida de derecho del cobro de subvención. Siendo Ponente el Iltmo. Sr. D. Manuel José Domingo Zaballos.

Antecedentes

Primero.-Por la representación procesal de la actora se interpuso en fecha 17 de mayo de 2013, recurso contencioso-administrativo contra la resolución que se reseña en el Fundamento Jurídico Primero de esta Sentencia.

Formalizada demanda, tras exponer los hechos y fundamentos jurídicos que estimó aplicables, terminó solicitando sentencia de conformidad con lo interesado en el suplico de dicho escrito procesal.

Segundo.-Por providencia de 23 de abril se tuvo por precluído el trámite de contestación a la demanda y que, recurrida en reposición, se confirmó por Auto de 9-10-2014.

Tercero.-Fijada la cuantía del recurso en 24.468,70€, se incurre en error material por los avatares que obran en las actuaciones. Debe entenderse fijada en 168.412,97€. Acordado el recibimiento del pleito a prueba, se practicaron las declaradas pertinentes, se reafirmaron las partes en sus escritos de demanda y contestación, por vía de conclusiones, y se señaló día y hora para votación y fallo, el 16 de julio de 2015, teniendo lugar el día 23, por razones de servicio.

Fundamentos

Primero.-Tiene por objeto el recurso la resolución de 12-3-2013 de la Coordinadora Provincial de los Servicios Periféricos de la Consejería de Empleo y Economía de Albacete (p.d. Director General de Empleo y Juventud), de 20 de diciembre de 2012, declaratoria de la pérdida del derecho al cobro parcial de la subvención concedida al Ayuntamiento de Los Molinicos por importe 168.412,85€ (segunda fase del Taller de Empleo, jardinería y albañilería). Aquella concesión otorgada por resolución de la Coordinación Provincial del SEPECAM en Albacete, de 28 de junio de 2010 en la suma global máximo de 349.250,30€, conforme a la Orden de la Consejería de Empleo, Igualdad y Juventud de 7-12-2006, modificada por otra de 30-12-2009, sobre convocatoria de programas para inmuebles Taller, casas de oficios, Talleres de Empleo, unidades de formación y Desarrollo y Talleres de Especialización profesional para 2010 y resolución de la Dirección General de Formación del SEPECAM de 28 de julio de 2010.

Pretende la parte actora se dicte sentencia 'por la que se anule el acto impugnado y se declare el derecho del Ayuntamiento a que le sea transferida la cantidad de 168.415,85€ más los intereses legales. A dicha pretensión se ha opuesto el Letrado de la JCCLM, en cuyo escrito de conclusiones alega ser ajustada a derecho la resolución impugnada y, por ello mismo imponiendo sentencia que declare la desestimación del recurso.

Segundo.-Aparte de que las pretensiones de las partes tienen su lugar en la demanda y contestación, lo cierto es que el petitum del escrito de conclusiones de la JCCLM no se ve arropado en lo más mínimo sobre supuesta causa de inadmisibilidad.

Pasamos, por consiguiente al análisis de la cuestión de fondo; la resolución objeto del recurso y sometida a control de juridicidad se dictó el 12-3-2013 por la Dirección General de Formación de la Consejería de Empleo y Economía de la JCCLM (por delegación la suscribe el Coordinador Provincial), y en ella se declara la pérdida del derecho al cobro de 168.412,85€ -montante equivalente casi a la totalidad de la subvención correspondiente a la segunda fase del Taller de Empleo 'Molinicos Corazón de la Sierra III' (inicialmente la suma concedida alcanzó 177.205,80€). La decisión administrativa declarativa de la pérdida del derecho al cobro fundada en haber quedado justificados gastos en tiempo y forma únicamente en la suma de 8.792,97€, siendo de aplicación el artículo 37 de la Ley 38/2003 General de Subvenciones y el artículo 89 del Reglamente ejecutivo de dicha Ley, RD 887/2006, de 21 de julio puestos en relación con las reglas rectoras de la convocatoria.

Tercero.-Ha tenido ocasión la Sala de abordar recientemente y en varios procesos cuestión litigiosa en cuanto al fondo muy similar a la que nos convoca en este PO 412/2013.

Al amparo de sucesivas Órdenes de la Consejería de Empleo y Economía (o de Trabajo y Empleo), que articulan las correspondientes convocatorias anuales de programas para acciones formativas en materia de empleo (o denominaciones muy similares), siendo beneficiarios Ayuntamientos de la Comunidad Autónoma, numerosas declaraciones de pérdida total o parcial de las ayudas por las entidades locales basadas -como en el caso de autos- en no haber atendido y justificado a su tiempo el pago de los costes precisos para llevar a efecto las acciones formativas, fundamentalmente la totalidad de los salarios y cuotas sociales del personal participante en los talleres de empleo.

A partir de la Sentencia de 2 de marzo de 2015, recaída en el PO 62/2015 se han sucedido otras de esta misma Sala y Sección abordando el mismo problema de fondo y con pronunciamiento estimatorio -total o parcial- de las pretensiones de los Ayuntamientos demandantes. Así, por ejemplo, la Sentencia nº 151/2015 recaída en el PO 83/2013 o la de 4 de mayo de 2015, PO 128/2013 y las que en ellas se citan.

Es oportuno, por consiguiente reproducir aquí los fundamentos jurídicos segundo a sexto de una de esas sentencias, bastante expresiva del problema que nos ocupa:

' Segundo.Hay que partir, para la adecuada solución al presente litigio, de la auténtica naturaleza que tienen las subvenciones del tipo de la que nos ocupa. Así, unánimemente se postula en nuestra Jurisprudencia (entre otras, SSTS de 16.6.1998 y 24.7.2000 , RJ 19986322 y RJ 20006173, respectivamente) que la actividad administrativa de fomento que se concreta en una subvención, se realiza mediante un procedimiento contractual que genera la relación jurídica entre la Administración y el sujeto fomentado. La aceptación por el Ayuntamiento demandante de las condiciones impuestas por la Administración Autonómica demandada quedó plenamente acreditada y estamos ante una relación contractual de carácter público en la que la Administración y el beneficiario, en esta ocasión también Administración Pública, tienen inexcusables obligaciones.

Tercero.Coinciden las partes contendientes en que la clave fundamental para resolver el presente conflicto de intereses estriba en determinar si el Ayuntamiento demandante puede excusar el incumplimiento parcial de su obligación -indubitado incumplimiento, según propia asunción- en que a su vez la Administración Autonómica concedente de la subvención no efectuó a su tiempo los pagos a los que venía obligada. Hay que reseñar que hasta octubre de 2012 no abonó la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha al Ayuntamiento demandante la partida que la primera Administración mencionada reputaba procedente, descontada la que declara perdida por no haber justificado la Corporación Local los pagos efectuados. A la fecha de la demanda, de hecho, no se había cobrado el noventa por ciento de anticipo previsto en la Orden reguladora, de veintidós de julio de 2008.

Cuarto.En sentencias de dos de marzo de 2015, autos de recurso contencioso-administrativo 57/2013 y 62/2013 , hemos dejado sentadas premisas generales en la materia, de forma que, adaptándolas al supuesto cuyo estudio nos convoca, nos queda que, a la fecha de la demanda, el Ayuntamiento no había percibido la subvenciones que tenía que abonar la Junta de Comunidades demandada, un anticipo del total del 90%; todo ello, conforme a la Orden de veintidós de julio de 2008. Aunque no estemos, ciertamente, en presencia de una concertación interadministrativa, en la que el incumplimiento por parte de una de las Administraciones implicadas puede amparar similar comportamiento por las demás, y por ende en nuestro caso el Ayuntamiento de Almansa es un particular más, solicitante de una subvención y con cuantas obligaciones hemos reseñado, fundamentalmente efectuar según qué pagos y justificarlos como constitutivos de la inversión subvencionada, no lo es menos que la parte de obligación que atañía a la Administración Autonómica demandada no se ha cumplido en modo alguno, de tal manera y hasta tal grado que impedía al Ayuntamiento cumplir su parte. De hecho, se ha acreditado suficientemente por la Corporación Local que la finalidad de la subvención se cumplió por su parte, aunque ciertamente se produjera un retraso en la justificación de los pagos efectuados y en éstos mismos.

Quinto.El incumplimiento del Ayuntamiento de Almansa, pues, no fue casual o inexplicable, sino motivado precisamente por el previo incumplimiento de la obligación de abono de los anticipos. Con independencia de que tal conducta de la Administración regional pueda o no ser calificada de contraria a la 'lealtad institucional' debida a la Administración municipal de Almansa, ex artículo 4.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común y mencionada en la demanda, no cabe duda que supone grave incumplimiento de sus obligaciones derivadas de la Orden aprobada por la Consejería, de manera que no puede sacar provecho económico de ello. Mal se compadecería con el más elemental principio de justicia que validáramos la actuación administrativa impugnada en aplicación estricta, aislada o descontextualizada de una de las bases rectoras de las ayudas minorando sensiblemente la subvención finalista otorgada al Ayuntamiento de Almansa cuando es el caso -no se discute- que ha llevado a efecto la ejecución de los proyectos ligados a la creación de empleo y que, para cumplir con sus obligaciones, ha debido desembolsar importantes sumas sin disponer de los anticipos a los que tenía derecho; y el retraso en el pago de algunas sumas consecuencia directa indiscutida, hemos de insistir, del incumplimiento tan repetido por parte de la LCCLM. No abonar parte de la subvención al Ayuntamiento acarrearía un enriquecimiento injusto de la Administración Autonómica.

Sexto. Invoca la representación del actor el principio de confianza legítima, que dice transgredido, principio que en ocasiones ha tenido la oportunidad esta Sala de tomar en consideración para resolver en consecuencia; así FJ 4ª de la Sentencia de 30-1-2012 (RA 292/2010) 'Es sabido que el principio de protección de la confianza legítima se ha recibido en nuestro Derecho procedente de la Jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sentencias de 16 de Mayo de 1979, caso Tomadini , de 12 de Abril de 1984, Unifrex , y de 16 de Noviembre de 1977 , 29 de Enero de 1985 y 12 de Mayo de 1998 , doctrina preclara), quedando positivizado en el art. 3.1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común , de 26 de Noviembre de 1992, (redacción dada por la Ley 4/1999). Principio, como describe la doctrina, de salvaguarda de los derechos del administrado que ha acomodado su actuar a como legítimamente podía suponerse que iba a actuar la Administración, teniendo en cuenta los precedentes, trabajos preparatorios e informaciones existentes al respecto, y que la doctrina del Tribunal Supremo cuida en subrayar su conexión con el de buena fe (así, por ejemplo, STS de 18 de Septiembre de 1997, R.J. 1997/6917 ).'

Sentencias posteriores han ido perfilando en España la configuración de dicho principio, explicando el Tribunal Supremo que no avala en ningún caso actuaciones claramente contrarias a Derecho o prohibición de modificar normas por el Legislador o por la Administración, de manera que haya de mantenerse indefinidamente una normativa más favorable para particulares o empresas, ni garantiza las simples expectativas de beneficio deducibles de la Legislación administrativa (o tributaria), vigente en un momento dado ( STS de 19-4-2010 ). Se protege, sin embargo, a los interesados frente a cambios bruscos e imprevisibles de criterio y a veces frente a cambios normativos cuando se ha generado con anterioridad la convicción razonable, no meramente psicológica, asentada en signos suficientemente concluyentes, de mantenimiento de la estabilidad ( SSTS de 23-2-2000 y 26-10-2007 ).

De lege data, el mandato del artículo 3.1 de la LRJAP -PAC se concreta en que las Administraciones Públicas 'deberán respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima'. Como quiera que en el nº 2 se habla de los principios generales de actuación de las Administraciones Públicas en sus relaciones y que el siguiente artículo 4 lleva por título 'los principios de las relaciones entre las Administraciones Públicas', podría entenderse que la prescripción del nº 1 del artículo 3º no alcanza a las relaciones interadministrativas. No creemos que deba darse interpretación tan restrictiva del imperativo de la buena fe y confianza legítima en la actuación de las Administraciones Públicas, pero es el caso que el Ayuntamiento beneficiario se sitúa en la relación jurídica entablada con la JCCLM, tanto como Administración Pública que participa en acciones conducentes a satisfacer intereses generales, concretamente creación de empleo en épocas de crisis y al propio tiempo como particular beneficiario de una acción de fomento programada por la JCCLM y con arreglo a condiciones no pactadas, sino impuestas por la Administración titular de la competencia.

Pues bien, no cabe duda que el Ayuntamiento instó voluntariamente acogerse a la línea de fomento de empleo antecitada, contando con que la Junta de Comunidades desde luego cumpliría con los compromisos asumidos por ella. Las razones por las que careciera de financiación o tesorería la Comunidad Autónoma Castellano-manchega en el año 2012, aunque puedan intuirse, son ajenas a la posición de la Administración Municipal beneficiaria, que se ha visto defraudada en los términos que conforman la institución jurídica a la que nos vamos refiriendo.

No es superflua la cita de la STS de trece de enero de 2003 , que viene a exceptuar la necesidad de devolver la subvención cuando sólo se ha producido un retraso en la justificación de la inversión de referencia, por causa no imputable, en este caso, al Ayuntamiento de Almansa.

Con combinación todo ello con el art. 34.4.2º de la Ley General de Subvenciones , que abundan en la tesis aquí sostenida, y sin que quepa olvidar que, aun así, el retraso del Ayuntamiento en pagar las facturas correspondientes a la actividad se demoró sólo unas semanas, pues el plazo, tras la prórroga reconocida, finalizaba el día diez de agosto de 2011, siendo así que la propia Administración reconoce que se abonaron el día treinta de septiembre del mismo año.'

Cuarto.-Si proyectamos al caso de autos las anteriores consideraciones no cabe otro pronunciamiento que estimatoria de las pretensiones del Ayuntamiento de Los Molinicos, al estar acreditado en autos por documental y testifical el craso incumplimiento por parte de la Consejería de la base 26 de la Orden de 7 de diciembre de 2006: obligación de realizar las transferencias correspondientes al anticipo de la segunda fase del Taller, periodo 29 de junio a 29 de diciembre de 2011, como solicitó a su tiempo el Ayuntamiento beneficiario; y ello a pesar de que estaba ya contabilizado y autorizado el pago en junio de dicho año. Esa fue la causa rectora del proceder del Ayuntamiento acreditado en la prueba testifical: confiar el importe global de las retribuciones salariales correspondientes al mes de julio de 2011 al pago de los seguros sociales (apelación del empleador y del empleado), y de las retenciones fiscales de los trabajadores participantes y lo mismo ocurrió en los seis meses siguientes hasta finalizar el año. Prueba contundente de ello, la Certificación del Secretario del Ayuntamiento de los Molinicos, sin merma de credibilidad por el hecho de que en su declaración testifical se sincerara afirmando que su interés 'como secretario es que gane el Ayuntamiento'; es decir, no manifiesta interés personal que restaría credibilidad a sus afirmaciones que vienen a corroborar los suscrito en su condición de fedatario público sujeto a responsabilidad. Esto se acota dando respuesta a lo alegado en conclusiones por la Letrada de la JCCLM tratando de desautorizar el valor de tales manifestaciones.

En definitiva, los incumplimientos antedichos y otros formales o adjetivos por parte del Ayuntamiento beneficiario no tienen otra causa determinante que el claro incumplimiento por la demandada de las bases aprobadas por la propia consejería. La estimación será parcial en la medida que no procede adicionar a la condena de pago de principal los intereses moratorios por tener carácter constitutivo la presente sentencia.

Quinto.- De conformidad con lo dispuesto en el art. 139.1 de la Ley 29/1998, de trece de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en su redacción posterior a la Ley 37/2011, de diez de octubre, el demandante vencido abonará las costas procesales, pero dada la estimación únicamente parcial del recurso, no procede pronunciamiento expreso en nuestro caso.

Vistos los artículos citados, sus concordantes y demás de general y pertinente aplicación

Fallo

ESTIMARPARCIALMENTEel recurso Contencioso-Administrativo interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE LOS MOLINICOS contra la resolución de 12-3-2013 de la Coordinadora Provincial de los Servicios Periféricos de la Consejería de Empleo y Economía de Albacete (p.d. Director General de Empleo y Juventud), de 20 de diciembre de 2012. Se declara contraria a derecho y se anula la resolución impugnada, con reconocimiento del derecho de dicho Ayuntamiento a percibir de la JCCLM la suma de 168.412,85€.

Sin costas.

Notifíquese la presente Sentencia a las partes haciéndoles saber que contra ella no cabe recurso ordinario alguno.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se llevará certificación literal a los autos originales, la pronunciamos, mandamos y firmamos