Sentencia Administrativo Nº 427/2015, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 12/2013 de 14 de Mayo de 2015

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD

VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

En Valencia, a catorce de mayo de dos mil quince.

VISTOS los presentes autos por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, compuesta por los Ilmos. Srs. D. MARIANO FERRANDO MARZAL, Presidente, D. CARLOS ALTARRIBA CANO, Dª DESAMPARADOS IRUELA JIMÉNEZ, Dª ESTRELLA BLANES RODRÍGUEZ y Dª BELÉN CASTELLÓ CHECA, Magistrados, ha pronunciado la siguiente:

SENTENCIA Nº: 427

En el recurso contencioso-administrativo número 12/2013, deducido por MARINA D'OR LOGER S.A. frente a la desestimación por silencio administrativo por la Secretaría Autonómica de Territorio, Medio Ambiente y Paisaje del recurso de alzada interpuesto por aquella mercantil contra la resolución de 19 de enero de 2012 de la Dirección General de Calidad Ambiental de la Conselleria de Infraestructuras, Territorio y Medio Ambiente, dictada en el expediente nº 2007/004-SV.

Han sido parte demandada la GENERALITAT VALENCIANA y FOMENTO BENICASIM S.A. (FOBESA); siendo Magistrada Ponente Dª DESAMPARADOS IRUELA JIMÉNEZ.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso contencioso-administrativo, y seguidos los trámites legales, se emplazó a la demandante para que formalizara la demanda, lo que verificó mediante escrito solicitando se dictara por la Sala sentencia que, estimando íntegramente tal demanda: Primero.- anulase la resolución de la Dirección General del Cambio Climático de 15 de mayo de 2009, por la que se aprobó la modificación del proyecto de sellado y clausura de vertedero sito en Oropesa del Mar, propiedad de la mercantil Fomento Benicasim S.A.; Segundo.- subsidiariamente, declarase la caducidad de dicha autorización.

SEGUNDO.- La Generalitat Valenciana contestó a la demanda mediante escrito solicitando el dictado de sentencia que desestimase íntegramente la demanda.

TERCERO.- Fomento Benicasim S.A. contestó a la demanda mediante escrito en el que solicitó se dictara sentencia desestimatoria de la demanda en su integridad, con imposición de costas a la parte actora.

CUARTO.-Por la Sala se acordó el recibimiento del pleito a prueba, admitiéndose y practicándose las pruebas propuestas por las partes que fueron estimadas pertinentes. Finalizado el trámite conclusiones, se declaró el pleito concluso, quedando los autos pendientes de votación y fallo.

QUINTO.-Se señaló la deliberación, votación y fallo del asunto para el día doce de mayo de dos mil quince.

SEXTO.-En la tramitación del proceso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.-La actora, Marina d'Or Loger S.A., deduce el presente recurso contencioso-administrativo frente a la desestimación por silencio administrativo por la Secretaría Autonómica de Territorio, Medio Ambiente y Paisaje del recurso de alzada interpuesto por aquella mercantil contra la resolución de 19 de enero de 2012 de la Dirección General de Calidad Ambiental de la Conselleria de Infraestructuras, Territorio y Medio Ambiente, dictada en el expediente nº 2007/004-SV, por la que se acordó: 1.- inadmitir a trámite la solicitud instada por dicha mercantil de revisión de oficio de la resolución del Director General del Cambio Climático de 15 de mayo de 2009; y 2.- desestimar la solicitud asimismo formulada de forma subsidiaria por la indicada mercantil de declaración de caducidad del proyecto modificado de sellado y clausura de vertedero de residuos mixtos no peligrosos en el término municipal de Oropesa del Mar (Castellón) presentado por FOBESA y aprobado mediante la expresada resolución de 15 de mayo de 2009.

La precitada resolución de 19 de enero de 2012 fundó la inadmisión a trámite de la aludida petición de revisión de oficio en el art. 102.3 de la Ley 30/1992 , tomando en consideración que la solicitante no la basaba en ninguna de las causas de nulidad del art. 62 dicha ley , y en cuanto a la solicitud de declaración de caducidad del proyecto modificado de sellado y clausura de vertedero, aquella resolución la rechazaba argumentando que en la resolución de 15 de mayo de 2009 no se señalaba plazo para la ejecución de las obras y, además, en esta resolución constaba la advertencia de que la aprobación del proyecto no eximía a su titular de obtener todas las licencias o autorizaciones preceptivas para su ejecución (así, la licencia municipal de obras), por lo que, aun cuando se entendiera que sí existía tal plazo, éste quedaría bien prorrogado tácitamente, bien suspendido el inicio de su cómputo.

SEGUNDO.- En su demanda, la actora alega que la resolución de la Dirección General del Cambio Climático de 15 de mayo de 2009 se encuentra afectada del vicio de nulidad de pleno derecho previsto en el art. 62.1.e) de la Ley 30/1992 , por haberse dictado prescindiendo la Administración total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, ya que, 1.- no se emitió autorización ambiental integrada, como exige, de un lado la Disposición Final Tercera de la Ley 10/1998, de Residuos , y de otro, los arts. 10.5 , 6 y punto 5.4 del Anexo I de la Ley 16/2002, de Prevención y Control Integrados de la Contaminación , ni se otorgó declaración de interés comunitario, según lo regulado en el art. 8 de la Ley 2/2006, de 5 de mayo, de Prevención de la Contaminación y Calidad Ambiental , y en el art. 27.2.e) de la Ley 10/2004, de Suelo No Urbanizable ; 2.- no se pidió informe urbanístico, ni se sometió el expediente a información pública, ni se solicitaron informes a otros órganos administrativos distintos del resolutorio, ni tampoco al Ayuntamiento, conforme a lo regulado en los arts. 15 , 16 , 17 y 18 de la precitada Ley 16/2002 ; 3.- se incumplió el art. 4 del Real Decreto 9/2005, de 14 de enero , al no haberse declarado el suelo como contaminado para el uso; 4.- se incumplió el Decreto 120/2006, del Consell, porque no se tramitó estudio de integración paisajística; y 5.- no se otorgó trámite de audiencia a Marina d'Or Loger S.A., que tenía en el expediente la condición de interesada por haber comparecido en el mismo, por lo que se vulneró por la Administración el art. 84 de la Ley 30/1992 . Por todo ello solicita la demandante en el suplico de su demanda que se anule por la Sala la mencionada resolución de 15 de mayo de 2009 de la Dirección General del Cambio Climático.

Aduce la actora, de otro lado, la existencia en la indicada resolución de 15 de mayo de 2009 de un error material inducido por FOBESA y advertido reiteradamente por aquélla, consistente en que en ningún momento se hizo constar en el expediente que el suelo sobre el que se ubicaba el vertedero estaba clasificado como urbanizable y calificado como de equipamiento privado para campo de golf, error que pudo perfectamente haber sido rectificado de oficio por la Administración al amparo del art. 105.2 de la Ley 30/1992 .

En último lugar, por lo que se refiere a la denegación por la resolución de la Dirección General de Calidad Ambiental de 19 de enero de 2012 de la solicitud de declaración de caducidad del proyecto modificado de sellado y clausura de vertedero instada por Marina d'Or Loger S.A., alega ésta en su demanda que, contrariamente a lo que se dice en tal resolución, el proyecto presentado por FOBESA contemplaba un plazo de ejecución de las obras de sellado y clausura del vaso del vertedero de cuatro meses, por lo que, aun cuando dicho plazo no se recogiera en la resolución de 15 de mayo de 2009, su incumplimiento por esta mercantil legitimaba a la Administración a declarar caducada la autorización.

Por todo lo expuesto solicita la demandante que se anule por la Sala la resolución de la Dirección General del Cambio Climático de 15 de mayo de 2009.

Se oponen las partes demandadas a las pretensiones y alegaciones impugnatorias ejercitadas por la actora y sostienen, en síntesis, la adecuación a derecho de la resolución administrativa impugnada.

TERCERO.- Comenzando por examinar la impugnación por la actora de la decisión adoptada por la resolución de 19 de enero de 2012 de la Dirección General de Calidad Ambiental de inadmisión a trámite, al amparo del art. 102.3 de la Ley 30/1992 , de la solicitud formulada por aquélla de revisión de oficio del proyecto modificado de sellado y clausura de vertedero aprobado por resolución del Director General del Cambio Climático de 15 de mayo de 2009, ha de recordarse que el Tribunal Supremo tiene reiteradamente declarado que la acción de nulidad contemplada en el precitado art. 102 de la Ley 30/1992 no está concebida para canalizar cualquier infracción del ordenamiento jurídico que pueda imputarse a un acto administrativo, sino únicamente aquéllas que constituyan, por su gravedad, un supuesto de nulidad plena enumerado en el art. 62.1 de esa ley. Razona en este sentido la jurisprudencia de dicho Tribunal que no cabe olvidar que la finalidad que está llamada a cumplir el aludido art. 102 es facilitar la depuración de los vicios de nulidad radical de que adolecieren los actos administrativos, con el inequívoco propósito de evitar que el transcurso de los breves plazos para impugnarlos derive en su consolidación definitiva. Se persigue mediante ese cauce procedimental, por tanto, ampliar las posibilidades impugnatorias evitando que una situación afectada por una causa de nulidad del pleno derecho quede perpetuada en el tiempo y produzca efectos jurídicos pese a adolecer de un vicio esencial de tan relevante trascendencia, si bien, según asimismo se encarga de subrayar el T.S., no pueden enmascararse como nulidades plenas lo que constituye meros vicios de anulabilidad ( STS 3ª, Sección 5ª, de 28 de abril de 2011 -recurso de casación número 2309/2007 -, entre otras). La vía del mencionado art. 102 no permite confundir los contornos de la revisión de oficio con la impugnación ordinaria de los actos administrativos, lo que repugna a las más elementales exigencias derivadas de la seguridad jurídica ( STS 3ª, Sección 4ª, de 20 de septiembre de 2011 -recurso de casación número 1973/2010 -). Ha subrayado asimismo el Tribunal Supremo que las causas de nulidad radical del acto administrativo que se invoquen por los interesados han de resultar manifiestas ( STS 3ª, Sección 3ª, de 4 de julio de 2013 -recurso de casación número 501/2012 -).

En el caso de autos la antecitada resolución autonómica de 19 de enero de 2012 fundó la inadmisión a trámite de la aludida petición de revisión de oficio instada por Marina d'Or Loger S.A. en que ésta no basaba su solicitud en ninguna causa de nulidad de pleno derecho de los actos administrativos prevista en el art. 62.1 de la Ley 30/1992 . Y en efecto, en el escrito que esa mercantil presentó en sede administrativa en fecha 26 de diciembre de 2011 no alegó la concurrencia de ningún motivo que conllevara la nulidad radical del proyecto modificado de sellado y clausura de vertedero de residuos mixtos no peligrosos aprobado por resolución del Director General del Cambio Climático de 15 de mayo de 2009. Dicha falta de alegación de causas de nulidad contempladas en el aludido art. 62.1 determinaba necesariamente la inadmisión a trámite por la Administración de la expresada solicitud, como en este sentido tiene puesto de relieve la jurisprudencia. Posteriormente Marina d'Or Loger S.A., en el recurso de alzada que presentó contra la resolución de la Dirección General de Calidad Ambiental de 19 de enero de 2012 que dispuso inadmitir a trámite la indicada petición de revisión de oficio, adujo que aquella resolución de 15 de mayo de 2009 era nula a tenor del art. 62.1.e) de la Ley 30/1992 , por cuanto, 1.- se había dictado prescindiendo la Administración total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, porque, A.- en el expediente de aprobación de la modificación del proyecto de sellado y clausura de vertedero no se había emitido autorización ambiental integrada, lo que infringía lo establecido en el punto 5.4 del Anexo I de la Ley 2/2006, de 5 de mayo, de Prevención de la Contaminación y Calidad Ambiental; B.- el proyecto autorizado incumplía el art. 110.1 de la LUV , ya que la insuficiente restauración pretendida por FOBESA no era adecuada para posibilitar la ulterior implantación de un campo de golf, ni para cumplir el uso previsto por el planeamiento ese suelo; y C.- no se había efectuado declaración de suelo contaminado en los términos recogidos en la Ley 10/2000, de Residuos; y 2.- dicha resolución de 15 de mayo de 2009 carecía de motivación.

Pues bien, ninguno de los referidos motivos de ilegalidad del proyecto modificado invocados por la ahora recurrente podía canalizarse por la vía del art. 102 de la Ley 30/1992 como causa de nulidad radical de esa modificación de proyecto aprobada. Los motivos B y C no eran causas de nulidad cuya apreciación resultara manifiesta ( STS 3ª, Sección 3ª, de 4 de julio de 2013 - recurso de casación número 501/2012 -, precitada), por lo que se trataba de cuestiones que debieron ser planteadas por la recurrente, en su caso, ejercitando los recursos ordinarios procedentes contra la resolución de 15 de mayo de 2009, y en cuanto a la pretendida ausencia de autorización ambiental integrada, este instrumento ambiental era exigible, conforme al Anexo I de la Ley estatal 16/2002, de Prevención y Control Integrados de la Contaminación, y Anexo I de la entonces vigente Ley valenciana 2/2006, a las instalaciones de vertederos de residuos y a sus ampliaciones y modificaciones sustanciales de las características de su funcionamiento, pero no cabía extender dicha exigencia a la clausura de tales instalaciones. Y en lo relativo a la invocación por Marina d'Or Loger S.A. de la falta de motivación de la resolución de 15 de mayo de 2009, constituiría en todo caso un vicio determinante de la anulación del acto en virtud del art. 63.1 de la Ley 30/1992 , y no de un motivo de nulidad de pleno derecho del mismo.

De lo anterior se concluye que la decisión de la Administración de inadmitir a trámite la petición instada por aquella mercantil de revisión de oficio de la indicada resolución de 15 de mayo de 2009 se ajustó a lo regulado en el art. 102.3 de la Ley 30/1992 , precepto legal que, como recuerda la STS 3ª, Sección 5ª, de 25 de marzo de 2015 -recurso de casación número 1383/2013 -, permite la inadmisión in limine de forma motivada de esa clase de solicitudes, sin necesidad de recabar dictamen del Consejo de Estado o del órgano consultivo correspondiente de la Comunidad Autónoma, cuando no se basen en alguna de las causas de nulidad del art. 62 o carezcan manifiestamente de fundamento.

A resultas de lo expuesto no procede examinar las causas de nulidad de pleno derecho de la repetida resolución del Director General del Cambio Climático de 15 de mayo de 2009 aducidas por la mercantil actora en su escrito de demanda, formuladas por ésta en términos mucho más extensos y precisos que en vía administrativa, siendo innecesario asimismo, por ello, entrar la Sala a valorar la prueba documental obrante en el ramo probatorio de dicha parte. No obstante, no está de más apuntar, acerca de la alegación de la demandante relativa a que la Administración no le confirió el trámite de audiencia previsto en el art. 84 de la Ley 30/1992 a pesar de tener la condición de interesada en el expediente, que tampoco esa omisión procedimental denunciada constituye un motivo de nulidad radical de tal expediente que pudiera ser invocada ejercitando la acción de nulidad del art. 102 de la Ley 30/1992 . Como fundamenta la STS 3ª, Sección 3ª, de 18 de octubre de 2012 -recurso de casación número 3697/2011 -), 'el eventual incumplimiento del trámite de audiencia por sí solo no permite la revisión de oficio de los actos nulos que contempla el artículo 102 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas . Este precepto exige la concurrencia de una causa de nulidad de pleno derecho de las previstas en el artículo 62.1 de la misma Ley , y la sola infracción del derecho de audiencia en la tramitación de un procedimiento... no es determinante por sí sola de nulidad, sino en su caso, de la consecuencia de anulabilidad contemplada en el art. 63.2. Por tanto, no constituye un cauce adecuado la revisión de oficio ex artículo 102 de la Ley 30/1992 .... de modo que... la inadmisión de la solicitud de revisión de oficio resultaba procedente por no fundarse en ninguna de las causas de nulidad del mencionado art. 62'.

Pero es que, además, aun en el caso de que la Sala hubiera entendido contraria a derecho la indicada decisión autonómica de inadmitir a trámite la solicitud de revisión de oficio instada por Marina d'Or Loger S.A., no podría el Tribunal anular en la presente litis, como así postula la demandante, la resolución de 15 de mayo de 2009, sino que lo precedente hubiera sido disponer que por la Conselleria competente por razón de la materia se iniciara el procedimiento de revisión de oficio inadmitido a trámite, no pudiéndose entrar en el fondo de la revisión en sede jurisdiccional. Cabe citar en este punto la STS 3ª, Sección 5ª, de 23 de mayo de 2013 -recurso de casación número 2098/2011 -, que razona lo siguiente:

['La jurisprudencia de este Tribunal ha distinguido tradicionalmente dos fases en este tipo de procedimientos:

La primera comprende la apertura de un expediente en el que, tras los trámites pertinentes, la Administración determina prima facie si el acto adolece o no de los vicios que determinarían su revisión. En caso de que la conclusión sea afirmativa se abre la segunda fase que incluye la solicitud de dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma equiparable a él y la decisión de anular o no el acto de que se trate, según el dictamen que se emita. Pues bien, la jurisprudencia ha venido declarando en forma constante que en los casos en que no se ha tramitado el procedimiento completo, en las dos fases que se acaban de enunciar, no se puede entrar en el fondo de la revisión en vía jurisdiccional en el procedimiento de revisión de oficio de actos administrativos y disposiciones generales. El examen de fondo está condicionado, por ello, a la previa tramitación del procedimiento adecuado por la Administración autora del acto o reglamento sujeto a revisión, del que es pieza esencial el dictamen favorable del Consejo de Estado, de tal manera que, eludido dicho trámite, bien por total inactividad que desemboca en desestimación presunta por silencio, bien por resolución expresa que deniega la revisión quedándose en la primera fase, lo procedente no es que la Jurisdicción entre a conocer del acto o la norma, sino que, en su caso, ordene a la Administración que inicie el trámite de la segunda fase y la concluya dictando la pertinente resolución expresa en orden a si existe la nulidad o anulabilidad pretendida ( sentencias de 24 de octubre de 2000 , de 7 de mayo de 1992 , de 22 de octubre de 1990 , 18 de abril de 1988 y 21 de febrero de 1983 , entre otras)'].

En consecuencia, en el particular analizado el recurso contencioso-administrativo ha de ser desestimado.

CUARTO.- Ha de ser también desestimada la pretensión de la demandante ejercitada de forma subsidiaria en el suplico de la demanda relativa a la declaración de caducidad del proyecto modificado de sellado y clausura de vertedero de residuos mixtos no peligrosos presentado por FOBESA y aprobado mediante la expresada resolución autonómica de 15 de mayo de 2009. Como se razona en la resolución de 19 de enero de 2012 de la Dirección General de Calidad Ambiental, en aquella resolución de 15 de mayo de 2009 no sólo no se establecía ningún plazo para la ejecución de las obras de sellado y calusura, sino que se contenía la expresa advertencia de que la aprobación de dicho proyecto no eximía a su titular de obtener todas las licencias o autorizaciones preceptivas para su ejecución (así, la licencia municipal de obras), de manera que, aun cuando se entendiera que el proyecto quedaba sujeto al plazo, éste comenzaría a correr a partir del otorgamiento de tales licencias o autorizaciones.

Cabe añadir, por último, que la rectificación de errores de oficio por la Administración a que se refiere la actora en su demanda es una cuestión ajena a lo que constituye el objeto de esta litis, y que debió ser planteada por Marina d'Or Loger S.A. ante el órgano administrativo competente.

Procede, en virtud de todo lo fundamentado, la íntegra desestimación del recurso contencioso-administrativo.

QUINTO.-A tenor de lo regulado en el art. 139.1 de la Ley 29/1998 , en su redacción dada por Ley 37/2011, de 10 de octubre, de medidas de agilización procesal -aplicable por razones temporales al recurso contencioso-administrativo de autos-, procede hacer expresa imposición de costas procesales a la parte actora, al haber visto rechazadas ésta todas sus pretensiones.

No obstante lo anterior la Sala, haciendo uso de la facultad que le otorga el art. 139.3 de la citada ley , limita el importe de las costas fijándolo en la cifra máxima total de 500 € por gastos de defensa y representación de la Generalitat Valenciana y otros 500 € como cifra máxima total por gastos de defensa y representación de la parte codemandada, atendiendo tanto a la actividad procesal desplegada por estas partes como a la entidad y dificultad del recurso.

Por cuanto antecede,

Fallo

1.- Desestimar el recurso contencioso-administrativo número 12/2013, deducido por Marina d'Or Loger S.A. frente a la desestimación por silencio administrativo por la Secretaría Autonómica de Territorio, Medio Ambiente y Paisaje del recurso de alzada interpuesto por aquella mercantil contra la resolución de 19 de enero de 2012 de la Dirección General de Calidad Ambiental de la Conselleria de Infraestructuras, Territorio y Medio Ambiente, dictada en el expediente nº 2007/004-SV.

2.- Condenar a la actora al pago de las costas procesales, cuyo importe se limita por la Sala fijándolo en la cifra máxima total de 500 € por gastos de defensa y representación de la Generalitat Valenciana y otros 500 € como cifra máxima total por gastos de defensa y representación de la parte codemandada.

Así lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que ha sido para la resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala, de la que como Secretaria de la misma, certifico.