Sentencia Administrativo Nº 428/2008, Tribunal Superior de Justicia de Galicia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 2/2008 de 18 de Junio de 2008

Encabezamiento

T.S.J.GALICIA CON/AD SEC.1

A CORUÑA

SENTENCIA: 00428/2008

PONENTE: D. FERNANDO SEOANE PESQUEIRA

RECURSO: RECURSO DE APELACION 2/2008

APELANTE: SERVICIO GALEGO DE SAUDE

APELADOS: Elvira , Montserrat , Gaspar , Amanda , Gabriela , Silvia , Camila ,

Rosendo , Luis Antonio , Alexander , Marta , María Virtudes

EN NOMBRE DEL REY

La Sección 001 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia ha pronunciado la

SENTENCIA

Ilmos./as. Sres./as. D./Dª

FERNANDO SEOANE PESQUEIRA.- Pte.

FRANCISCO JAVIER CAMBON GARCIA

MARIA DOLORES GALINDO GIL

A CORUÑA, dieciocho de Junio de dos mil ocho.

En el RECURSO DE APELACION 2/2008 pendiente de resolución ante esta Sala, interpuesto por el SERVICIO GALEGO DE

SAUDE, representado por el LETRADO DEL SERGAS, contra SENTENCIA de fecha veinticuatro de Mayo de dos mil siete dictada en el procedimiento PA 395/2006 por el JDO. DE LO CONTENCIOSO Núm.1 de LUGO sobre RECONOCIMIENTO DE DERECHO. Son parte apelada Elvira, Montserrat, Gaspar, Amanda, Gabriela, Silvia, Camila, Rosendo, Luis Antonio, Alexander, Marta, María Virtudes.

Es ponente el Ilmo. Sr. D. FERNANDO SEOANE PESQUEIRA.

Antecedentes

PRIMERO.- Se dictó, por el Juzgado de instancia, la resolución referenciada anteriormente, cuya parte dispositiva dice: "estimo el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Félix M. Jiménez Mosquera, en nombre y representación de doña Elvira, contra la desestimación por silencio administrativo de la reclamación previa formulada al SERGAS de que se declare su derecho a no realizar más de 48 horas semanales de trabajo efectivo en cómputo semestral (sumadas jornada ordinaria y guardias o jornada complementaria); anulo la misma y declaro adquirida su pretensión de declaración del derecho a no realizar más de 48 horas semanales de trabajo efectivo en cómputo semestral (sumadas jornada ordinaria y guardias o jornada complementaria), por silencio administrativo positivo; y condeno a estar y pasar por dicha declaración al SERGAS, y consecuentemente adecuar la jornada de los actores a dicho límite máximo. Sin expresa condena en costas".

SEGUNDO.- Notificada la misma, se interpuso recurso de apelación que fue tramitado en forma, con el resultado que obra en el procedimiento, habiéndose acordado dar traslado de las actuaciones al ponente para resolver por el turno que corresponda.

Fundamentos

SE ACEPTAN los fundamentos jurídicos de la resolución recurrida, y

PRIMERO.- Habiendo interpuesto en su día doña Elvira y otros recurso contencioso- administrativo contra la desestimación prsunta de reclamación en solicitud de reconocimiento del derecho de los recurrentes a no realizar más de 48 horas semanales de trabajo efectivo en cómputo semestral (sumadas jornada ordinaria y guardias o jornada complementaria), adecuando la jornada a dicho límite máximo, el Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 1 de Lugo lo estimó declarando adquirida la pretensión de declaración del derecho a no realizar más de 48 horas semanales de trabajo efectivo en cómputo semestral (sumadas jornada ordinaria y guardias o jornada complementaria) por silencio administrativo positivo, condenando al Sergas a estar y pasar por tal declaración, y consecuentemente a adecuar la jornada de los actores a dicho límite máximo, contra cuya sentencia interpone el Letrado del Sergas el presente recurso de apelación.

SEGUNDO.- Frente a la sentencia de primera instancia el Letrado del Sergas alega que el efecto de la falta de resolución expresa por parte de la Administración de la reclamación previa a la vía laboral interpuesta ha de ser la desestimación presunta, y que así lo entendieron los ahora apelados, pues plantearon la reclamación previa a la vía laboral al amparo de lo dispuesto en el artículo 69 del Real Decreto Legislativo 2/1995, de 7 de abril , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Procedimiento Laboral, ya que, al entender desestimadas sus peticiones, interpusieron la correspondiente demanda ante los Juzgados de lo Social, declarando el nº 2 de Lugo la incompetencia de jurisdicción del orden social en sentencia confirmada por la Sala de lo Social de este Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 24 de abril de 2006 . Aduce el defensor de la Administración que el artículo 69.2 de aquel RDL 2/1995 es norma con rango de ley que, conforme al artículo 43.2 de la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, excepciona la regla general del silencio positivo.

TERCERO.- La interpretación que sostiene la defensa de la Administración en el escrito de formalización del recurso de apelación no puede compartirse por varios motivos.

En primer lugar, en el mencionado artículo 69 de la Ley de Procedimiento Laboral la reclamación previa se configura, en consonancia con lo establecido en el artículo 120 de la Ley 30/1992 , como un requisito previo y verdadero presupuesto procesal respecto del ejercicio de acciones fundadas en Derecho privado contra cualquier Administración Pública, pero si la Administración entiende que la cuestión que se reclama no pertenece al ámbito del Derecho privado sino al administrativo, postura que exteriorizó ante la jurisdicción laboral, como se deduce del hecho de que mostró su conformidad con lo que el Juzgado de lo Social nº 2 de Lugo decidió en ese sentido, podrá darle el carácter de reclamación administrativa, con la consiguiente obligación de resolver expresamente (artículo 42 de la Ley 30/1992 ), empleando para ese caso la vía del artículo 110.2 de la Ley 30/1992 , ya que en ese precepto se faculta a la Administración para proceder a una recalificación de la reclamación, cuyo carácter depende del contenido y no de su denominación, pues de ese modo se evitará que se tenga que reiterar la reclamación una vez que la jurisdicción social declare la incompetencia de jurisdicción, siendo esa, pues, una interpretación acorde con el derecho a la tutela judicial efectiva recogido en el artículo 24.1 de la Constitución española. En efecto, cuando en octubre de 2004 los actores dedujeron la reclamación previa a la vía laboral, ya había entrado en vigor meses antes la Ley 55/2003, de 16 de diciembre , del Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de salud, en la que se configuraba la relación del personal estatutario con la Administración sanitaria a través de los distintos Servicios de Salud, como funcionarial especial, es decir, claramente administrativa, pues su generación, desarrollo, efectos y extinción, se sujeta al Derecho administrativo, por lo que los conflictos que surjan entre personal y Administración han de ventilarse ante la jurisdicción Contencioso administrativa (artículo 9.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, y 1 y concordantes de la Ley 29/1998 ), lo que ya debió determinar aquella recalificación, aunque pudiera haber sido prudente someterlo a previa audiencia de los reclamantes. Lejos de ello, se prefirió no resolver expresamente, mantener ante la jurisdicción social que el asunto debía haber sido atribuido a la jurisdicción contencioso-administrativa, y ahora se pretende otorgar efectos desestimatorios a aquella ausencia de respuesta pese a que la Administración sanitaria tuvo abierta en todo momento la posibilidad de dictar dicha resolución expresa sobre la reclamación. Tal actuación no se acomoda a los principios de buena fe y confianza legítima que se recogen en el artículo 3.1 de a Ley 30/1992 .

En segundo lugar, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 42.4 de la Ley 30/1992 , las excepciones a la regla general del silencio positivo se contienen en la Ley 6/2001, de 29 de junio , de adecuación de la normativa de la Comunidad Autónoma de Galicia a la Ley 4/1999 , la cual no prevé el supuesto que ahora se examina entre los de excepción, en los que puede entenderse producido el silencio negativo. Dicha norma legal es la que se ha dictado en esta Comunidad Autónoma para adaptar los procedimientos en los que procedía modificar el sentido del silencio administrativo, con arreglo a lo dispuesto en la Disposición adicional 1ª, apartado 4, de la mencionada Ley 4/1999 , por lo que en ella es donde debía haberse alterado aquella regla general. La Ley de Procedimiento Laboral es de 1995, de modo que su artículo 69 no podía dictarse con aquella finalidad de excepcionar la regla general, que en la regulación vigente nace con la normativa que parte de la Ley 4/1999 .

En tercer lugar, la interpretación que se propugna es la que se adecua mejor al espíritu y finalidad de la Ley 4/1999 , pues una vez cumplida por los demandantes la carga de formular la reclamación ante la Administración, sin que por esta se le diese respuesta, no sería lógico que se obligase a reiterar la reclamación y se privilegiase a quien incumplió su obligación de resolver. Por ello, la reclamación deducida debe operar como solicitud formulada en procedimiento administrativo, de modo que transcurrido el plazo máximo de tres meses sin que se hubiese dictado y notificado resolución expresa, ha de operar el silencio positivo, con arreglo a los apartados 2 y 3 del artículo 42, y 43, ambos de la Ley 30/1992 .

Conviene recordar aquel espíritu y finalidad de la Ley 4/1999 para comprobar hasta que punto resulta contraria a uno y otra la interpretación que se hace en el recurso de apelación.

La nueva regulación que respecto al silencio administrativo parte de la Ley 4/1999, de 13 de enero , de reforma de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, significa una mutación importante que no puede ignorarse desde que aquélla entró en vigor. La exposición de motivos de la Ley 4/1999 explicaba el cambio producido al argumentar: "No podemos olvidar que cuando se regula el silencio, en realidad se está tratando de establecer medidas preventivas contra patologías del procedimiento ajenas al correcto funcionamiento de la Administración que diseña la propia Ley. Pues bien, esta situación de falta de respuesta por la Administración -siempre indeseable- nunca puede causar perjuicios innecesarios al ciudadano, sino que, equilibrando los intereses en presencia, normalmente debe hacer valer el interés de quien ha cumplido correctamente con las obligaciones legalmente impuestas". De ese modo, en el actual artículo 43.1 de la Ley 30/1992 se dispone que "en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa legitima al interesado o interesados que hubieran deducido la solicitud para entenderla estimada o desestimada por silencio administrativo, según proceda, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 4 de este artículo". La sentencia del Tribunal Supremo de 25 de marzo de 2002 incide asimismo en los efectos del silencio positivo cuando declara: "En el caso del silencio administrativo positivo por el contrario, el transcurso del plazo fijado para dictar la resolución produce, por si solo y por ello sin necesidad de certificación de acto presunto, la ficción jurídica de que aquella -la resolución- ha sido estimatoria, sin que el interesado tenga que hacer nada para adquirir el derecho que declare a su favor el ficticio, pero legalmente eficaz acuerdo resolutorio, que ya no puede ser alterado o cambiado por el Órgano Administrativo, cuya obligación de resolver expresamente está extinguida. En este contexto resulta claro que, en los casos de silencio administrativo positivo, si la resolución denegatoria, no es notificada al interesado antes de que precluya el plazo para dictarla, quedará enervada por la resolución "ficta", de carácter positivo, producida anteriormente por el simple transcurso del tiempo y por ministerio de la Ley. En consecuencia, no se trata solo de que la eficacia, frente a los terceros interesados, de las actos administrativos que afecten a sus derechos e intereses, solo se produce desde su notificación en forma, sino que, en el caso de estar prevista la institución del silencio administrativo positivo, opera inexorablemente si en el plazo establecido no se notifica al interesado la resolución expresa denegatoria".

Una vez que la Sala de lo Social de este Tribunal Superior de Justicia de Galicia declaró que el asunto era del conocimiento de esta jurisdicción contencioso-administrativo, no resulta lógico ni procedente exigir a los demandantes la formulación de una nueva reclamación con el reinicio de todo el procedimiento administrativo, pues, aparte de que ello podría acarrear consecuencias negativas para la reclamante en relación, por ejemplo, con los plazos de prescripción, lo cierto es que la Administración tuvo ocasión de dar la debida respuesta a la petición deducida, teniendo en todo caso la obligación de resolver expresamente (artículo 42.1 de la Ley 30/1992 , de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y el Procedimiento administrativo común), que ha incumplido, sin que deba verse beneficiada por aquella declaración de falta de jurisdicción de la Sala de lo Social. En definitiva, con la reclamación previa se trata de poner en conocimiento de la Administración las pretensiones ejercitadas a fin de darles respuesta, bien por vía de darles satisfacción, cuando las estime fundadas, bien a través de la desestimación, por lo que con ella se posibilita la defensa de la propia Administración y se aleja todo riesgo de indefensión al habérsele dado ocasión de pronunciarse.

Por todo lo cual procede la desestimación del recurso de apelación.

CUARTO.- Con arreglo a lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso administrativa, han de imponerse al apelante las costas de esta segunda instancia, al desestimarse totalmente el recurso.

VISTOS los artículos citados y demás preceptos de general y pertinente aplicación.

Fallo

que con desestimación del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del Juzgado de lo contencioso administrativo nº 1 de Lugo de 24 de mayo de 2007 , DEBEMOS CONFIRMAR Y CONFIRMAMOS la misma, imponiendo al apelante las costas de esta alzada.

Notifíquese a las partes y, en su momento, devuélvanse las actuaciones al Juzgado de procedencia, con certificación de esta resolución.

Así lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION.- La sentencia anterior ha sido leída y publicada el mismo día de su fecha, por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente D. FERNANDO SEOANE PESQUEIRA al estar celebrando audiencia pública la Sección 001 de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia. Doy fe. A CORUÑA, dieciocho de Junio de dos mil ocho.