Sentencia Administrativo Nº 435/2010, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 7, Rec 1189/2005 de 09 de Marzo de 2010

Encabezamiento

T.S.J.MADRID CON/AD SEC.7

MADRID

SENTENCIA: 00435/2010

RECURSO Nº 1189/05

PONENTE SRa. Mª Jesús Muriel Alonso

SENTENCIA N

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SÉPTIMA

Ilmo. Sr. Presidente:

D. Francisco Gerardo Martínez Tristan

Ilmos. Sres. Magistrados:

Dña. Mercedes Moradas Blanco

Dña. Mª Jesús Muriel Alonso

D. Santiago de Andrés Fuentes

Dña. Carmen Álvarez Theurer

En la Villa de Madrid a nueve de marzo del año dos mil diez.

VISTO el recurso contencioso administrativo número 1189/05 seguido ante la Sección VII de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, interpuesto, en su propio nombre y representación, por D. Silvio , en su propio nombre y representación, frente a la Resolución de la Dirección General de la Policía de 21 de julio de 2005, por la que se desestima la solicitud del recurrente de abono de la pensión correspondiente a la Cruz del Mérito Policial, con distintivo Rojo, que el Ministerio del Interior había concedido a título colectivo mediante Orden de 9 de diciembre de 1982 a la unidad en la que entonces se encuadraba, la Unidad de Desactivación de Explosivos del Cuerpo Nacional de Policía.

Habiendo sido parte demandada la Administración del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado.

Antecedentes

PRIMERO: Interpuesto el recurso, se reclamó el expediente a la Administración y siguiendo los trámites legales, se emplazó a la parte recurrente para que formalizase la demanda, lo que verificó mediante escrito, obrante en autos, en el que hizo alegación de los hechos y fundamentos de Derecho que consideró de aplicación y terminó suplicando que se dictara Sentencia estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto.

SEGUNDO: El Abogado del Estado, en representación de la Administración demandada, contestó y se opuso a la demanda de conformidad con los hechos y fundamentos que invocó, terminando por suplicar que se dictara Sentencia que desestime el recurso y confirme en todos sus extremos la resolución recurrida.

TERCERO: Terminada la tramitación se señaló para votación y fallo del recurso la audiencia del día 3 de marzo del año en curso, en que han tenido lugar.

Ha sido Ponente la Magistrada Ilma. Sra. Dña Mª Jesús Muriel Alonso, quien expresa el parecer de la Sección.

Fundamentos

PRIMERO: El presente recurso contencioso-administrativo se dirige contra la Resolución de la Dirección General de la Policía de 21 de julio de 2005, por la que se desestima la solicitud del recurrente de abono de la pensión correspondiente a la Cruz del Mérito Policial, con distintivo Rojo, que el Ministerio del Interior había concedido a título colectivo mediante Orden de 9 de diciembre de 1982 a la unidad en la que entonces se encuadraba, la Unidad de Desactivación de Explosivos del Cuerpo Nacional de Policía.

El demandante, exponiendo la Jurisprudencia aplicable al caso, y entre ella la Sentencia del Tribunal Supremo cuya obviedad excusa su cita, suplica se revoque la resolución ahora impugnada y se reconozca el derecho del actor a que le sea abonada la pensión aneja a la Cruz al Mérito Policial con distintivo Rojo establecida en la Ley 5/1964, de 29 de abril, con efectos desde el 1 de enero del 2000 .

El Abogado del Estado se opuso a la pretensión actora por cuanto el recurso es inadmisible, ya que recayó en su momento sentencia desestimando lo solicitado por el demandante y porque considera que el derecho del recurrente ha prescrito, y, entrando en el fondo del asunto, tampoco es posible acceder a lo pedido porque la citada condecoración legalmente solo lleva aparejado el abono de una pensión cuando se otorga a título individual y no colectivo.

SEGUNDO.-En primer lugar, ha de desestimarse la pretensión de la Abogacía del Estado de que se considere este asunto como juzgado en previa resolución judicial.

En efecto, la excepción de cosa juzgada, en aras de un elemental principio de seguridad jurídica, impide que la misma resolución, entre las mismas partes y por los mismos motivos, pueda ser sometida a la consideración de los Tribunales en sucesivos procesos ya que, de lo contrario, jamás se conseguiría la certidumbre y la estabilidad en las relaciones jurídicas, (Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de Junio de 1.983 ). Ello no obstante es preciso significar, a renglón seguido, que en materia de inadmisibilidad, "hay que tener en cuenta, (Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de Mayo de 1.985 ), los criterios informantes del sistema - artículo 24 de la Constitución y Exposición de Motivos de la Ley de la Jurisdicción - criterios de flexibilidad y apertura para lograr una completa garantía jurisdiccional por parte de todos los litigantes", de tal manera que las causas de inadmisibilidad han de interpretarse con carácter restrictivo sin que puedan ser aplicados criterios hermenéuticos analógicos siendo preciso, en el caso de que emerja la más mínima duda sobre la concurrencia o no de las que se aleguen, decantar la solución en favor de un pronunciamiento de fondo en aplicación del principio "pro actione" y del Derecho Fundamental que a los ciudadanos otorga nuestra Carta Magna a obtener una tutela judicial efectiva.

Sobre la base de estas afirmaciones hay que precisar en primer lugar que la resolución hoy objeto de recurso, fechada el 21 de julio de 2.005, difiere de la resolución que, fechada el 22 de marzo de 1995, fue objeto del proceso en el recurso planteado por el Sr. Silvio , resuelto por Sentencia de 1 de octubre de 1997, dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid , desestimatoria de dicho recurso. Por otra parte, y aunque buena parte de los argumentos que se barajan en ambos procesos, en los que es cierto que se ventila una misma cuestión jurídica pero referida a lapsos temporales diversos, son idénticos, existen otros, muy sustanciales, diferentes.

Consideramos así que tanto los respectivos pronunciamientos judiciales, como las resoluciones administrativas denegatorias de la solicitud formulada por el interesado, solo tienen efectos de acto firme y consentido respecto a los periodos de tiempo a los que se refieren. Y ello porque la diferencia retributiva que se reclama en el presente proceso se originaba al hoy recurrente, en todas y cada una de las percepciones que se le liquidaban mes a mes, siendo cada una de las nóminas mensuales aplicación concreta e independiente del acto administrativo o disposición general que dispuso la correspondiente retribución; en consecuencia (así se ha manifestado nuestro Tribunal Constitucional en la Sentencia 126/1.984, de 26 de Diciembre ), no puede sino considerarse que la nómina que se libra cada mes no es reproducción ni confirmación de las emitidas los meses anteriores pues son actos de aplicación de la normativa vigente que, desde una perspectiva jurídica, gozan de una autonomía e independencia respecto a las nóminas anteriores.

Ello, en consecuencia, únicamente permitiría apreciar la excepción de cosa juzgada en las reclamaciones que pretendieran el abono de diferencias anteriores a la fecha en que fue denegada la primera petición de la pensión por la Administración, esto es, antes del 1 de octubre de 1997.

Por tanto, y dado que la petición de la pensión se realiza por el periodo posterior, se reclama desde el 1 de enero de 2000, lo único a tener en consideración es el plazo de prescripción de cuatro años establecido en el artículo 46 de la ley General Presupuestaria, pues la reclamación administrativa denegada por la resolución ahora impugnada es de 13 de junio de 2005, de manera que es claro que han de ser desestimadas las causas de inadmisibilidad alegadas por el Abogado del Estado, al estimar que no puede hablarse de cosa juzgada ni de prescripción, ya que lo que se pretende en esta nueva reclamación es el abono de la pensión que correspondería a partir de periodo posterior a la anterior sentencia citada, constituyendo su denegación expresa el antecedente inmediato del presente recurso.

TERCERO.- Centrándonos en el análisis del fondo de la cuestión sometida a la consideración de la Sala, se hace necesario significar con carácter previo el cambio de criterio operado en la presente Sección, en atención a la incidencia de la Jurisprudencia sentada a este respecto por el Tribunal Supremo.

Pues bien, si con anterioridad se mantenía que el mérito justificativo de la concesión de la condecoración de referencia se entendía atribuido a un colectivo en su condición de tal, con independencia de las personas que pudieran integrarlo en el devenir de los tiempos, ello traía consigo que la recompensa únicamente produjera un efecto honorífico, carente de consecuencias sobre los patrimonios individuales de los componentes, efectos ambos perfectamente imaginables separadamente. Se decía que, con exclusión de la Cruz al Mérito Policial con distintivo blanco, únicamente se hacía referencia en el texto legal a los "funcionarios" y a otras personas individuales, sin prever la posibilidad de que llevaren aneja pensión las condecoraciones otorgadas a "otros componentes" de los restantes Cuerpos y Unidades integrados en las Fuerzas de Seguridad del Estado, los cuales pueden recibir recompensas de la índole expuesta, que se integran en el denominado por la doctrina científica "patrimonio moral" del afectado -sea el mismo un individuo o un colectivo-, si bien no llevan aneja la concesión de pensión alguna que se integre en el patrimonio de los beneficiarios.

No obstante, la Sentencia del Tribunal Supremo, de 23 de junio de 2000 , recaída en el recurso de casación en interés de Ley interpuesto por la Abogacía del Estado, en la representación que le es propia, en la pretensión de que se fijare como correcta doctrina legal la de que «las condecoraciones de la Orden del Mérito Policial concedidas a título colectivo no llevan aparejado el derecho a pensión a favor de los funcionarios pertenecientes a las Unidades o Cuerpos a favor de las cuales fueron concedidas tales recompensas», y, tras examinar la Ley 5/1964 , reguladora de la concesión de la condecoración al mérito policial con distintivo rojo, concluye la citada sentencia el carácter pensionado de aquélla, en sus dos modalidades de concesión, a título individual y a título colectivo. La argumentación que lleva al Alto Tribunal a declarar no haber lugar al recurso de casación, rechazando la cuestión planteada, es la siguiente:

"1) Las distinciones y recompensas constituyen una manifestación de la actividad administrativa de fomento, ya que van dirigidas a estimular comportamientos que se estiman beneficiosos para los intereses generales.

2) Esa actividad, como cualquier otra que proceda de un poder público, debe sujetarse a la Constitución y al resto del Ordenamiento jurídico (art. 9.1 CE [RCL 19782836 y ApNDL 2875 ]). Esto hace que deba respetar los principios y valores constitucionales, siendo aquí de destacar, en cuanto que se trata de una actividad específicamente referible a una Administración pública, la importancia que tiene el mandato de objetividad y eficacia contenido en el art. 103.1 .

3) La literalidad de los preceptos de la Ley 5/1964 , reguladora de la condecoración de que se viene hablando, no permite resolver de manera inequívoca que tal distinción tenga dos diferentes modalidades de concesión: una a título individual pensionada y otra colectiva meramente honorífica.

La expresión «otros componentes de los restantes Cuerpos y Unidades integrados en las Fuerzas de Seguridad del Estado», utilizada por su art. 4, tras decir «Podrán ser recompensados... los miembros y funcionarios de la Policía Gubernativa», no ofrece una base segura para deducir lo que parece propugnar por la Abogacía del Estado: que lo querido con una y otra expresión es distinguir, a través de la misma, entre «miembros» y «componentes», y equivalente cada una de ellas a dos clases diferenciadas de potenciales beneficiarios, correspondientes también a dos modalidades de concesión (la individual y la colectiva).

La lectura de ese precepto más bien sugiere otra cosa. Esas diferentes expresiones de «miembros», «funcionarios» o «componentes» son formas distintas de referirse a los integrantes individuales de cada uno de los Cuerpos de Funcionarios para los que está prevista normalmente la condecoración, y parece responder más a razones de estilo (evitar reiterar el mismo término en un mismo precepto) que al propósito de configurar esas dos modalidades de concesión pretendidas por el Abogado del Estado.

4) Y si se acude a la interpretación teleológica, la finalidad de la regulación de que se viene hablando, ponderada desde los principios y valores constitucionales que antes se avanzaron, conduce mejor a la solución de la sentencia recurrida que a la postulada por la Abogacía del Estado.

El principio de eficacia administrativa se inclina más a favor del carácter pensionado de la condecoración que a lo contrario, puesto que lo primero supone adicionar el estímulo económico al inicial acicate que comporta toda mención honorífica."

Efectivamente, al no prever la Ley 5/64 la concesión título colectivo, los requisitos para su otorgamiento, prevenidos en el artículo 8º , habrán de concurrir necesariamente en cada uno de los funcionarios que componen la Unidad policial a la que se ha otorgado la condecoración, a los que habrá de entenderse concedida en consideración a los méritos desarrollados en ese Grupo especial en cuanto miembros de la misma, y a ello responde el tenor literal de la Orden de 30 de marzo de 1982, al expresar "en atención a los méritos que concurren en los funcionarios del Cuerpo Superior de Policía integrantes de la Brigada Central de Información", de ahí que, donde la ley no distingue no deberá hacerlo el intérprete, y en consecuencia, la concesión a título colectivo de la Medalla de referencia llevará consigo no solamente en el efecto honorífico sino también económico, pues como decíamos, su otorgamiento al grupo mencionado en consideración a los méritos de sus integrantes se deberá entender que lleva aneja la pensión correspondiente al no disponer lo contrario el texto legal.

A tenor de lo expuesto, y en línea coherente con la jurisprudencia transcrita, se hace preciso modificar el criterio de la Sala y acceder a las pretensiones deducidas por el recurrente en su escrito de demanda, en el bien entendido de que el mismo se hallaba destinado en la Unidad de Desactivación de Explosivos del Cuerpo Nacional de Policía, en el momento en que la condecoración fue otorgada, a título colectivo, en virtud de Orden del Ministerio del Interior de 9 de diciembre de 1982, según ha resultado debidamente acreditado de la prueba practicada en los presentes autos.

Por tanto, el presente recurso debe prosperar en el sentido expresado, reconociéndose el derecho del actor al percibo de la pensión correspondiente más los atrasos, pero solo desde el 13 de junio de 2001, y no desde el mes de enero del año 2000 como pretende el actor, toda vez que los periodos anteriores a dicha fecha se encuentran prescritos por el transcurso de cuatro años antes señalado al haberse formulado la reclamación que ahora se analiza con fecha 13 de junio de 2005.

CUARTO.- Finalmente procede adentrarnos en el análisis de la cuantía de la pensión que ha sido reclamada, cuestión litigiosa que ha sido ya tratada en innumerables ocasiones por esta Sección, y por la precedente Sala II de la extinguida Audiencia Territorial.

En todas estas resoluciones hemos destacado que la controversia.0 a resolver gira en torno a la interpretación de una expresión legal cuyo sentido puede desvelarse en una breve consideración histórica de los preceptos aplicables al caso, es por ello por lo que hemos de detenernos en estas consideraciones.

El artículo 1 de la Ley 5/1.964, de 29 de Abril , dispone que las recompensas enumeradas en el artículo 3 del Decreto de 18 de Junio de 1.943 , pertenecientes a la Orden del Mérito Policial quedan establecidas del siguiente modo: "Medalla de Oro, Medalla de Plata y Cruz con distintivo Rojo o con distintivo Blanco", pudiendo ser recompensados con estas condecoraciones, según dispone el artículo 4 de la propia Ley , entre otros, "los miembros y funcionarios de los Cuerpos que integran la Policía Gubernativa, cualquiera que sea su categoría". El artículo 8 de la propia Ley dispone, por su parte, que cuando las citadas condecoraciones se otorgan a funcionarios de los Cuerpos y Organismos que menciona "cuyos haberes aparezcan consignados en los Presupuestos Generales del Estado, llevarán siempre anejas las pensiones que se indican, proporcionales al sueldo de empleo que disfrute el funcionario en el momento de su concesión, o del que vayan alcanzando en lo sucesivo", asignando a la Cruz con Distintivo Rojo el "diez por ciento"; beneficios que, según el artículo 9 del propio cuerpo legal, serán acumulables para el supuesto de concederse dos o más condecoraciones.

Antes de proseguir el examen histórico normativo en que se inserta la cuestión litigiosa, conviene precisar el alcance y significado de la expresión "sueldo de empleo" que utiliza el transcrito artículo 8 . Existe un concepto lato de "sueldo" que lo identifica en el lenguaje no técnico como sinónimo de retribuciones totales del funcionario, lo que el mismo percibe. Es ésta la acepción originaria y, aún en nuestros días, la vulgar, frente a la cual y según una acepción técnica o estricta el sueldo es sólo una parte de las retribuciones que percibe el funcionario, existiendo dentro de esta segunda acepción otras dos subacepciones: la restringida, referida solo al sueldo base, (que es el propio del Cuerpo, igual para todos los funcionarios), y otra más amplia que comprende el sueldo base y los trienios, (dando así un sueldo singular y distinto para cada funcionario).

Pues bien, cuando la Ley 5/1.964 emplea la expresión "sueldo de empleo" está utilizando esta última acepción de sueldo del funcionario, concepto comprensivo de las retribuciones básicas "del empleo" o carrera ya que la técnica remuneratoria que arranca de la Ley 109/1.963, de Bases de los Funcionarios Civiles del Estado, no se articuló hasta el Decreto 315/1.964, de 7 de Febrero , (coetáneo a la gestación, en otro Departamento, de la Ley 5/1.964 ), de ámbito especializado y cuya terminología no se implantaría instantáneamente sino con el paso del tiempo. El problema arranca de que la expresión "sueldo de empleo" es técnicamente extraña al sistema de la Ley de Funcionarios y es clara reminiscencia del sistema anterior; pero aún así, en el mismo texto articulado, y concretamente en los apartados 1 y 2 del citado artículo 96 , se distingue el "sueldo base" y "el sueldo de cada funcionario" con lo que, dentro de ese sistema, el concepto de sueldo incluye el sueldo base, los trienios y las pagas extraordinarias, conceptos a los cuales habría de añadirse el grado de carrera, cuando se creó, puesto que también el mismo forma parte del sueldo de empleo o carrera , al no ser retribución complementaria, que es el concepto normativo que se opone al sueldo, y procede computarse si al tiempo de la concesión de la recompensa estaba en vigor dicho concepto retributivo.

Persistiendo en el examen histórico normativo iniciado, se hace preciso poner de relieve que, como habremos de convenir, el problema que suscita la contienda sometida a nuestra consideración irrumpe cuando la Ley 1/1978, de 19 de Enero, de Presupuestos Generales del Estado para ese año, dispuso en su artículo 8,6 que, durante el Ejercicio de 1.978 , las cuantías que se fijen para las indemnizaciones por recompensas no podrán exceder de las vigentes en 1.977, incrementadas como máximo en un 19,5 por 100. Esta norma limitativa, por lo demás, fue reiterada en sucesivas Leyes Presupuestarias y así el artículo 7.6 de la Ley 1/1979, de 19 de Julio, de Presupuestos para ese año, dispuso que durante el ejercicio de 1.979 las cuantías que se fijen para las indemnizaciones, pensiones de mutilación y recompensas no podrán exceder de las vigentes en 1.978, incrementadas como máximo en un 11 por 100. Sucesivas Leyes Presupuestarias reiteraron la norma limitativa fijando el límite en el 10,5 y el 12 por 100.

Ante este panorama normativo resulta obvio el concluir que la reiterada alusión de las sucesivas Leyes de Presupuestos a la cuantía vigente en el año anterior incluye dos referencias, a saber, la de aquellas pensiones que se venían disfrutando y cuya cuantía estaba ya determinada, y la de aquellas cuya fijación se hace por vez primera con posterioridad al año 1.977, supuesto este en el que, para no distorsionar las previsiones contenidas en el artículo 8 de la Ley 5/1.964, resulta obligado el interpretar que la primera fijación se halla en relación con el sueldo percibido en el año en que se concede la recompensa y no remontándose al año 1.977 como hace la Administración demandada pues esta última interpretación, entre otras consecuencias, provocaría la negativa y perjudicial de no incluir el concepto retributivo del grado y esta exclusión no tiene apoyo legal ni concuerda con la eficacia de las Leyes Presupuestarias destacadas y que no han alterado el sistema retributivo en ese orden.

Por lo expuesto hemos de concluir que el conflicto planteado debe resolverse partiendo de la evidencia de que la Ley 5/1.964 , ( vigente en parte: su normativa tiene un concreto encaje con el sistema retributivo de la Ley de Funcionarios), despliega todos sus efectos en orden a la fijación de la primera de las cuantías de la recompensa mediante el porcentaje (10 por 100) para ella señalado y aplicado al expresado "sueldo de empleo", rigiéndose el "quantum" de las sucesivas fijaciones a partir de 1.978 por los aumentos porcentuales que las Leyes de Presupuestos establecen, y, ello, hasta la entrada en vigor del Real Decreto 1.691/1.995, de 20 de octubre , por el que se adecuan las cuantías de las pensiones Anejas a las Medallas y Cruces de Mérito Policial y del Cuerpo de la Guardia Civil a la realidad policial y a los actuales conceptos retributivos, pues desde la vigencia del mismo (su disposición Final Segunda dispone su entrada en vigor al día siguiente de su publicación en el B.O.E., con efecto económicos del día primero del mes siguiente a la misma, es decir, con efectos económicos desde el 1 de diciembre de 1.995 ) la pensión aneja a la condecoración de la que es poseedor el recurrente se devengan las cuantías específicas que en el mismo se detallan.

Por tanto, el presente recurso debe prosperar en el sentido expresado y con efectos desde el mes de junio de 2001..

QUINTO:- La cantidad resultante conforme a lo dicho anteriormente devengará desde la fecha de la notificación de esta Sentencia hasta el momento del efectivo abono de la misma el interés legal, conforme al artículo 106.2º de la Ley de esta Jurisdicción Contencioso-Administrativa 29/1.998, de 13 de Julio , sin perjuicio de lo establecido en el apartado 3 del citado artículo 106 de esta misma Ley .

SEXTO.- La cantidad resultante conforme a lo dicho anteriormente devengará desde la fecha de la notificación de esta sentencia hasta el momento del efectivo abono de la misma el interés legal, conforme al artículo 106.2º de la Ley de esta Jurisdicción Contencioso-Administrativa 29/1.998, de 13 de julio , sin perjuicio de lo establecido en el apartado 3 del citado artículo 106 de esta misma Ley .

SÉPTIMO.- A tenor de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley Jurisdiccional , no procede efectuar pronunciamiento alguno en cuanto a costas.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

Que desestimando las causas de inadmisibilidad de la LJCA, opuestas por la Abogacía del Estado, debemos estimar y estimamos el recurso contencioso- administrativo interpuesto por D. Silvio , en su propio nombre y representación, frente a la Resolución de la Dirección General de la Policía de 21 de julio de 2005, la cual, por no ser ajustada a Derecho anulamos, y en su lugar declaramos el derecho del recurrente al percibo de la pensión aneja a la Cruz del Mérito Policial con distintivo Rojo, en los términos expresados en el Fundamento de Derecho Cuarto de la presente resolución, limitando su cobro a la fecha de cuatro años anteriores a su petición (esto es, desde el 13 de junio de 2001), la cantidad antedicha devengará, desde la fecha de la notificación de esta Sentencia hasta el momento del efectivo abono de la misma, el interés legal conforme al artículo 106.2º de la Ley de esta Jurisdicción Contencioso-Administrativa 29/1.998, de 13 de Julio ; sin costas.

Y para que esta Sentencia se lleve a puro y debido efecto, una vez alcanzada la firmeza de la misma remítase testimonio, junto con el expediente administrativo, al órgano que dictó la Resolución impugnada, que deberá acusar recibo dentro del término de diez días conforme previene la Ley, y déjese constancia de lo resuelto en el procedimiento.

Así por esta Sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por la Magistrada Ponente, Ilma. Sra. Dña. Mª Jesús Muriel Alonso, estando celebrando audiencia pública, en el mismo día de su fecha. Doy fe.