Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 44/2017, Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 6, Rec 417/2015 de 01 de Febrero de 2017

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN SEXTA

Núm. de Recurso:0000417 /2015

Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO

Núm. Registro General:04033/2015

Demandante:D. Juan Enrique

Procurador:DÑA. MARÍA TERESA RODRÍGUEZ PECHÍN

Demandado:MINISTERIO DE EDUCACIÓN CULTURA Y DEPORTE

Abogado Del Estado

Ponente IIma. Sra.:Dª. BERTA SANTILLAN PEDROSA

S E N T E N C I A Nº:

IIma. Sra. Presidente:

Dª. BERTA SANTILLAN PEDROSA

Ilmos. Sres. Magistrados:

D. SANTIAGO PABLO SOLDEVILA FRAGOSO

D. FRANCISCO DE LA PEÑA ELIAS

Madrid, a uno de febrero de dos mil diecisiete.

Visto el recurso contencioso-administrativo que ante esta Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional y bajo el número 417/2015 se tramita a instancia de D. Juan Enrique , representado por la Procuradora Dña. María Teresa Rodríguez Pechín, contra la Orden ECD/775/2015, de 29 de abril, por la que se establece la equivalencia de la formación conducente al nombramiento de Subinspector del Cuerpo Nacional de Policía al nivel académico universitario oficial de Grado, y se modifica la Orden EDU/3125/2011, de 11 de noviembre, por la que se establece la equivalencia de la formación conducente al nombramiento de Inspector del Cuerpo Nacional de Policía al nivel académico de Master Universitario Oficial. Ha sido parte en autos la Administración demandada representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.-Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la ley, se emplazó a la parte recurrente para que formalizase la demanda en la que tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que entendió oportunos solicitó a la Sala que: '... se declaren nulos tanto la Orden Ministerial ECD/775/2015, que concede el citado GRADO UNIVERSITARIO, como el Plan de Estudios en el que se basa este, junto con la nulidad de la aplicación de facto de ambos y con todas las consecuencias jurídicas derivadas de dichas nulidades'.

SEGUNDO.-El Abogado del Estado contesta a la demanda mediante escrito en el que suplica se dicte sentencia por la que se desestime el recurso contencioso administrativo interpuesto.

TERCERO.-Una vez presentados los respectivos escritos de conclusiones quedaron las actuaciones pendientes para votación y fallo.

CUARTO.-Para votación y fallo del presente proceso se señaló la audiencia el día 18 de enero de 2017 designándose ponente a la Magistrada Ilma. Sra. Dña. BERTA SANTILLAN PEDROSA.

Fundamentos

PRIMERO.-En el presente recurso D. Juan Enrique , Inspector del Cuerpo de Policía Nacional, impugna la Orden ECD/775/2015, de 29 de abril, por la que se establece la equivalencia de la formación conducente al nombramiento de Subinspector del Cuerpo Nacional de Policía al nivel académico universitario oficial de Grado, y se modifica la Orden EDU/3125/2011, de 11 de noviembre, por la que se establece la equivalencia de la formación conducente al nombramiento de Inspector del Cuerpo Nacional de Policía al nivel académico de Master Universitario Oficial.

Para poder entender cuál es la regulación recogida en la Orden que se impugna conviene destacar la exposición de motivos de la citada Orden donde se afirma:

'La Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, establece en su artículo 6 que los estudios que se cursen en los centros de enseñanza de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, dependientes de las diferentes Administraciones Publicas, podrán ser objeto de convalidación por el Ministerio de Educación y Ciencia, hoy Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, que a tal fin tendrá en cuenta las titulaciones exigidas para el acceso a cada uno de ellos y la naturaleza y duración de dichos estudios.

Asimismo, la Ley 26/1994, de 29 de septiembre, por la que se regula la situación de segunda actividad en el Cuerpo Nacional de Policía, configura el régimen de formación en el Cuerpo Nacional de Policía como un proceso unitario y progresivo, integrado en el sistema educativo, servido en su parte fundamental por la estructura docente de la Dirección General de la Policía, con la colaboración de otras instituciones.

Por su parte, el Reglamento de los procesos selectivos y de formación en el Cuerpo Nacional de Policía, aprobado por el Real Decreto 614/1995, de 21 de abril, complementa lo dispuesto por la citada Ley reiterando, en su articulo3 , que el sistema de formación del Cuerpo Nacional de Policía se configura como un proceso unitario y progresivo, integrado en el sistema educativo general y señala que, a propuesta del Ministerio de Interior, podrá establecerse la correspondiente equivalencia u homologación de dichos estudios con los niveles del sistema educativo general, de acuerdo con la normativa vigente.

Con el marco normativo señalado y en cumplimiento de estos objetivos, mediante el dictado de las correspondientes órdenes ministeriales, se han venido estableciendo equivalencias académicas entre las distintas categorías profesionales del Cuerpo Nacional de Policía y las titulaciones correspondientes del sistema educativo general, teniendo en cuenta, siempre, las condiciones requeridas en la legislación vigente para cumplir las exigencias del nivel de estudios cuya equivalencia se concedía. Una vez establecido este marco, en el futuro se abre la posibilidad de plantear marcos formativos integrados dentro del sistema educativo, especialmente en el ámbito universitario, tal y como se han desarrollado para otros Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado'.

Y con los efectos de poder enjuiciar este proceso se destaca la regulación contenida en el artículo 2 de la Orden que se impugna donde se regulan las condiciones para la declaración de equivalencia del nombramiento de Subinspector del Cuerpo Nacional de Policía al disponer:

'La formación conducente al nombramiento de Subinspector del Cuerpo Nacional de Policía se declara equivalente al nivel académico universitario oficial de Grado cuando concurran en los subinspectores interesados los siguientes requisitos:

a) Que sean alumnos que hayan obtenido previamente el nombramiento de Oficial de Policía de la Escala Básica del Cuerpo Nacional de Policía por el procedimiento establecido en los artículos 13 y siguientes del Real Decreto 614/1995, de 21 de abril , por el que se aprueba el Reglamento de los procesos selectivos y de formación en el Cuerpo Nacional de Policía.

b) Que estén en posesión del título de Bachiller al que se refiere la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, o titulación equivalente.

c) Que se haya cursado la formación conducente al nombramiento de Subinspector del Cuerpo Nacional de Policía conforme al plan de estudios de 240 créditos ECTS diseñado al efecto y hayan obtenido el correspondiente nombramiento a partir de 2014'.

SEGUNDO.- En el escrito de demanda presentado por D. Juan Enrique - Inspector del Cuerpo Nacional de Policía- solicita se dicte sentencia por la que estimando el recurso contencioso administrativo se acuerde la nulidad de la Orden Ministerial ECD/775/2015 en cuanto concede el Grado universitario, así como el Plan de Estudios en el que se basa este. Y ello en virtud de las siguientes consideraciones.

Apoya su pretensión de nulidad destacando en su escrito de demanda que:

'...con la entrada en vigor de la Orden ECD/775/2015 aquí recurrida y más concretamente, mediante el artículo 2 de la misma, al funcionario, en este caso Oficial, que apruebe el curso de ascenso a la Escala de Subinspección con fecha posterior a 2014 y que, a su vez, posea el Título de Bachiller, se le convertirán los estudios que ya cursó hace años (para acceder a las categorías de Policía y de Oficial, con el que obtuvo el Título de TECNICO SUPERIOR, junto con los cuatro meses necesarios para su ascenso a la Categoría de Subinspector que se requiere en la actualidad) en un GRADO UNIVERSITARIO semejante a la obtención de 240 créditos.

Dicho de otro modo, la superación del curso de acceso a la categoría de Policía con sus correspondientes prácticas, que se equivaldrían al título de TECNICO, al entrar en vigor la Orden recurrida y el Plan de Estudios aplicado en la misma, pasaría a convertirse, gracias a ello, en PRIMER Y SEGÚN GRADO UNIVERSITARIO, mientras que la superación del curso de acceso a la Categoría de oficial, de dos meses de duración, que equivaldría al Título de TECNICO SUPERIOR, mas su labor posterior dentro de la Policía Nacional, se consideraría como TERCER GRADO UNIVERSITARIO.

De igual forma y continuando con esta argumentación, la superación del curso de acceso a la Categoría de Subinspector que, como ya se ha dicho, tiene una duración de cuatro meses, a lo que habría que unir la realización de un trabajo de fin de curso, según esto, supondría la obtención del CUARTO curso de GRADO UNIVERSITARIO, con lo que habría que concluir que, de facto, se estaría camuflando y equiparando un curso de cuatro meses de duración basado en estudios profesionales con otro de cuatro años centrado en los estudios universitarios establecidos por el Consejo de Universidades.

Por todo ello y en vista de lo expuesto al igual que en punto anterior, la norma que se pretende recurrir contraviene gravemente el artículo 44.3 de Ley Orgánica 2/2006 y reflejada en la Orden Ministerial ECI/1995/2007, en su Disposición Adicional Única: La Ley Orgánica 2/2006, artículos 44 Títulos y convalidaciones. 3. Los alumnos y alumnas que superen los ciclos formativos de grado superior de la Formación Profesional obtendrán el título de Técnico Superior. El título de Técnico Superior permitirá el acceso, previa superación de un procedimiento de admisión, a los estudios universitarios de grado.

Porque una cosa es poder acceder a estudios universitarios tras superar unos cursos y otro diferente convertir un curso de Formación profesional ya realizado, en estudios universitarios, que es lo que hacen con la Orden de Educación recurrida y que con esta demanda se denuncia'.

Y el recurrente añade que la Orden Ministerial recurrida tiene numerosas irregularidades en su elaboración que determina su nulidad: no consta la publicación del Plan de Estudios en el BOE; y no consta que se haya dado trámite de audiencia ni a los funcionarios policiales afectados ni a los sindicatos que los representan, ni a ningún otro ciudadano o colectivo.

TERCERO.-El Abogado del Estado en su escrito de contestación señala la falta de legitimación activa del recurrente ya que de la lectura de la demanda no se desprende ningún perjuicio efectivo y cierto que le sea causado por la Orden que impugna.

Y en cuanto al fondo sostiene que la Orden que se impugna no concede ni aprueba un nuevo título universitario ni concede un nuevo grado universitario. Lo único que se efectúa es una equivalencia entre un título profesional (subinspector del Cuerpo Nacional de Policía) y un nivel académico, en este caso, el nivel académico oficial es de Grado pero en ningún caso se está concediendo un título universitario oficial de grado.

CUARTO.-Centrado el objeto de debate corresponde iniciar el análisis por la causa de inadmisibilidad planteada por el Abogado del Estado en su escrito de contestación a la demanda puesto que su estimación haría innecesario el examen de la cuestión de fondo planteada por el recurrente.

Como se ha indicado anteriormente el Abogado del Estado afirma que el recurrente, Inspector del Cuerpo Nacional de Policía, carece de legitimación activa para impugnar la Orden ECD/775/2015 de 29 de abril y ello porque no ha acreditado que interés legítimo tiene para justificar su impugnación y solicitar su nulidad salvo la defensa de la mera legalidad que, sin embargo, solo en casos excepcionales está reconocida en el ámbito de la Jurisdicción contencioso- administrativa.

Esta Sección anticipa que comparte las razones invocadas por el Abogado del Estado y concluimos que el recurrente carece de legitimación activa para impugnar la regulación recogida en la Orden EDC/775/2015, en cuanto regula los requisitos para poder establecer la equivalencia del nombramiento de Subinspector del Cuerpo Nacional de Policía al nivel académico universitario oficial de Grado.

El artículo 19.1.a) de la Ley de la Jurisdicción acepta la legitimación de las personas que ostenten un derecho o interés legítimo. Como se declara en la Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de abril de 2008 :

'No está de más recordar que es consustancial a nuestro sistema distinguir entre la legitimación para el proceso que exige reunir las cualidades necesarias para comparecer ante los tribunales y la legitimación para un asunto concreto.

Esta última requiere para que la pretensión procesal pueda ser enjuiciada en cuanto al fondo y para que la oposición y las excepciones a la misma puedan hacerse valer, que las partes ostenten legitimación procesal. Ello significa que se encuentren en una determinada relación con el objeto del litigio en virtud de la cual dichas personas sean las llamadas a ser partes (activa o pasiva) en el proceso de acuerdo con los criterios para el reconocimiento del derecho a impetrar la tutela judicial establecida en la ley según los distintos órdenes jurisdiccionales.

La legitimación activa es una relación fijada por la ley entre una persona física o jurídica y el contenido de la pretensión necesaria para que aquélla pueda ejercitarla ante los tribunales de justicia.

En el orden contencioso-administrativo la legitimación activa se defiere, según una consolidada jurisprudencia de este tribunal, en consideración a la titularidad de un derecho o interés legítimo que suponga una relación material entre el sujeto y el objeto de la pretensión, de suerte que, de estimarse ésta, se produzca un efecto positivo o beneficio o la eliminación de un efecto negativo o perjuicio que no necesariamente ha de revestir un contenido patrimonial. Esta ventaja ha de ser concreta y efectiva.

El criterio de delimitación de la legitimación fundado en la existencia de un derecho o interés legítimo ( art. 19.1. a LJCA 1998 ), como superador del inicial interés directo ( art. 28 LJCA 1956 ), en el orden contencioso-administrativo ha sido reiteradamente declarado por el Tribunal Constitucional (entre otras SSTC 60//2001, de 29 de enero , 203/2002, de 28 de octubre , y 10/2003, de 20 de enero ).

Así la STC 52/2007, de 12 de marzo , FJ 3 nos recuerda que en relación al orden contencioso-administrativo, ha precisado 'que el interés legítimo se caracteriza como una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto o disposición impugnados), de tal forma que su anulación produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio) actual o futuro pero cierto, debiendo entenderse tal relación referida a un interés en sentido propio, cualificado y específico, actual y real (no potencial o hipotético). Se trata de la titularidad potencial de una ventaja o de una utilidad jurídica, no necesariamente de contenido patrimonial, por parte de quien ejercita la pretensión, que se materializaría de prosperar ésta. O, lo que es lo mismo, el interés legítimo es cualquier ventaja o utilidad jurídica derivada de la reparación pretendida ( SSTC 252/2000, de 30 de octubre, FJ 3 ; 173/2004, de 18 de octubre, FJ 3 ; y 73/2006, de 13 de marzo , FJ 4; con relación a un sindicato, STC 28/2005, de 14 de febrero , FJ 3)'.

El máximo intérprete constitucional remarca que el derecho a la tutela judicial efectiva está imponiendo a los órganos judiciales la obligación de interpretar con amplitud las fórmulas que las leyes procesales utilicen en la atribución de legitimación activa para acceder a los procesos judiciales ( STC 73/2004, de 22 de abril , FJ 3 STC 226/2006, de 17 de julio , FJ 2). Mas también ha dicho que el principio 'pro actione' no implica, en modo alguno, una relativización o devaluación de los presupuestos y requisitos procesales establecidos por las leyes, ni debe entenderse como la forzosa selección de la interpretación más favorable a la resolución del problema de fondo de entre todas las posibles ( STC 45/2004, de 23 de marzo , FJ 4 y ATC 430/2004, de 12 de noviembre , FJ 4.)'.

La legitimación, en lo que ahora interesa, corresponde, a tenor de lo dispuesto en el artículo 19.1.a) de la Ley Jurisdiccional , a 'las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo', siendo numerosos los pronunciamientos del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo que perfilan el concepto de 'derecho o interés legítimo'. Basta recordar al respecto que, por un lado, la noción no incluye el mero interés por la legalidad, ya que, salvo en los supuestos expresamente previstos por la Ley en determinados sectores del ordenamiento jurídico, la acción pública no está reconocida en el sistema procesal contencioso-administrativo, y, por otro lado, que el interés base de la legitimación es 'un interés en sentido propio, cualificado o específico, de tal forma que la anulación del acto produzca de modo inmediato un efecto positivo (obtener un beneficio) o negativo (evitar un perjuicio), actual o futuro pero cierto, y presupone, por tanto, que la resolución administrativa que se impugna repercuta, directa o indirectamente, de modo efectivo y acreditado, es decir, no meramente en hipótesis, en la correspondiente esfera jurídica de quien alega su legitimación' (por todas, Sentencia del Tribunal Constitucional 257/1989, de 22 de diciembre , y Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de junio de 2001 ). Como así declaró el Tribunal Constitucional en la Sentencia 252/2000, de 30 de octubre , 'para que exista interés legítimo en la jurisdicción contencioso-administrativa, la resolución impugnada (o la inactividad denunciada) debe repercutir de manera clara y suficiente en la esfera jurídica de quien acude al proceso'.

Pues bien, vista la interpretación jurisprudencial sobre el concepto de legitimación activa, esta Sección concluye que no se ha acreditado en el recurrente ese interés legítimo ya que no existe ningún dato fáctico, siquiera indiciario, que nos permita vislumbrar en qué medida real y no meramente hipotética puede repercutir en su esfera personal-profesional ( es Inspector del Cuerpo Nacional de Policía) la equivalencia de la formación de un Subinspector de Policía con el nivel académico de Grado que regula la Orden ministerial impugnada, salvo el interés de la defensa de la mera legalidad de la Orden que impugna.

La alegación de su cualidad de interesado al igual que lo tienen los sindicatos y corporaciones profesionales - como así refiere en su escrito de conclusiones- carece de virtualidad jurídica, por cuanto el actor no puede arrogarse la protección de unos intereses colectivos, cuando su actuación en el proceso jurisdiccional se efectúa a título individual y personal, y carecemos de dato fáctico alguno que nos permita jurídicamente atribuir al recurrente la representación de los posibles intereses colectivos que pudieran afectarse con la Orden impugnada.

Y, en consecuencia, debemos declarar la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la falta de legitimación activa del recurrente.

QUINTO.-De acuerdo con el artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, según la redacción dada por la Ley 37/2011, 10 de octubre, procede imponer las costas procesales de esta instancia a la parte actora.

Fallo

Debemos declarar la INADMISIBILIDAD del recurso contencioso-administrativo nº 417/2015 que se ha tramitado a instancia de D. Juan Enrique , representado por la Procuradora Dña. María Teresa Rodríguez Pechín, contra la Orden ECD/775/2015, de 29 de abril, por la que se establece la equivalencia de la formación conducente al nombramiento de Subinspector del Cuerpo Nacional de Policía al nivel académico universitario oficial de Grado, y se modifica la Orden EDU/3125/2011, de 11 de noviembre, por la que se establece la equivalencia de la formación conducente al nombramiento de Inspector del Cuerpo Nacional de Policía al nivel académico de Master Universitario Oficial.

Se imponen a la parte actora las costas procesales causadas en esta instancia.

Así por ésta nuestra sentencia, que se notificará haciendo constar que la presente sentencia es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta.

Lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Una vez firmada y publicada la anterior resolución entregada en esta Secretaría para su notificación, a las partes, expidiéndose certificación literal de la misma para su unión a las actuaciones.

En Madrid a 02/02/2017 doy fe.