Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 440/2022, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 63/2021 de 07 de Abril de 2022

Encabezamiento

T R I B U N A L S U P R E M O

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Cuarta

Sentencia núm. 440/2022

Fecha de sentencia: 07/04/2022

Tipo de procedimiento: REC.ORDINARIO(c/a)

Número del procedimiento: 63/2021

Fallo/Acuerdo:

Fecha de Votación y Fallo: 05/04/2022

Ponente: Excmo. Sr. D. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo

Procedencia: T.S.J.ANDALUCIA CON/AD SEC.1

Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Pilar Molina López

Transcrito por: MMC

Nota:

REC.ORDINARIO(c/a) núm.: 63/2021

Ponente: Excmo. Sr. D. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo

Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Pilar Molina López

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Cuarta

Sentencia núm. 440/2022

Excmos. Sres. y Excmas. Sras.

D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, presidente

D.ª Celsa Pico Lorenzo

D. Luis María Díez-Picazo Giménez

D.ª María del Pilar Teso Gamella

D. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo

En Madrid, a 7 de abril de 2022.

Esta Sala ha visto el recurso contencioso administrativo nº 63/2021 interpuesto por don Luis Miguel, representada por la procuradora de los Tribunales doña Cristina Gramage López y defendido por la letrada doña María Dolores Pena Rey, contra el Decreto 8/2020, de 29 de octubre, del Presidente de la Junta de Andalucía (BOJA, núm. 72 extraordinario, de 39 de octubre de 2020), por el que se establecen medidas en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía en aplicación del Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por el que se declara el estado de alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-COV-2, donde se establece aplicar una medida para prohibir la libre circulación de las personas entre las 00.00 y las 6.00 horas de cada día, limitando igualmente las reuniones entre personas en el ámbito privado, publicado en fecha 29 de octubre de 2020 en el BOJA Extraordinario nº 72.

Ha sido parte recurrida la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía, representada y defendida por letrado de sus servicios jurídicos, y la Administración General del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado .

Ha comparecido el Ministerio Fiscal.

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo.

Antecedentes

PRIMERO.-El presente recurso contencioso-administrativo se interpuso contra el Decreto 8/2020, de 29 de octubre, del Presidente de la Junta de Andalucía (BOJA, núm. 72 extraordinario, de 39 de octubre de 2020), por el que se establecen medidas en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía en aplicación del Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por el que se declara el estado de alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-COV-2, concretamente la dirigidas a prohibir la libre circulación de las personas entre las 00.00 y las 6.00 horas de cada día, y limitar las reuniones entre personas en el ámbito privado.

SEGUNDO.-Recibido el expediente administrativo, y con entrega del mismo a la parte recurrente, se confirió trámite para la formulación del correspondiente escrito de demanda.

En el escrito de demanda presentado el 4 de octubre de 2021 se solicita 'que teniendo por presentado este escrito se sirva admitirlo, nos tenga por comparecidos y por interpuesto en tiempo y forma el RECURSO CONTENCIOSO- ADMINISTRATIVO contra la resolución que se publicó en el 11 BOJA Extraordinario nº 72 la Resolución de la Consejería de Sanidad de fecha 29 de octubre de 2020 por medio de la que se establece aplicar una medida para prohibir la libre circulación de las personas entre las 00:00 y las 06:00 horas de cada día, limitando igualmente las reuniones personales de ámbito privado'

TERCERO.-Conferido traslado de la demanda al Ministerio Fiscal, presentó escrito de alegaciones el 18 de octubre de 2021 en el que suplica 'se dicte sentencia por la que -con imposición de costas al demandante en los términos referidos en el precedente ordinal IV- se acuerde la DESESTIMACIÓN del recurso contencioso-administrativo interpuesto y que fue promovido por la representación procesal de don Luis Miguel.'

CUARTO.-Conferido traslado de la demanda a la Junta de Andalucía, se presentó escrito de alegaciones el 21 de octubre de 2021 en el que se solicita 'y, tras los trámites pertinentes, incluido el emplazamiento del Estado, declare la falta de legitimación pasiva de esta parte, desestimando íntegramente el recurso interpuesto de contrario.'

QUINTO.-Acordado el recibimiento a prueba del pleito, se practicaron las pruebas propuestas por las partes recurridas y admitidas por la Sala, con el resultado que obra en las actuaciones.

En ese trámite se acordó emplazar a la Administración General del Estado para que pueda comparecer y, en su caso, contestar a la demanda.

SEXTO.-Evacuado el traslado conferido a la Administración General del Estado, el Abogado del Estado presentó escrito de alegaciones previas el 24 de noviembre de 2021 en que solicita 'declare la falta de competencia de la Sala y la falta de legitimación pasiva de la Administración del Estado'. y, subsidiariamente, dicte sentencia desestimando el recurso, con expresa imposición de costas a la parte recurrente.

Dado el oportuno traslado del escrito de alegaciones previas y presentados los escritos por las demás partes, se dictó auto desestimatorio con fecha de 21 de diciembre de 2021.

SÉPTIMO.-Con fecha 29 de diciembre de 2021 la Administración del Estado presentó escrito de contestación a la demanda solicitando que se 'declare la falta de legitimación pasiva de la Administración del Estado y, subsidiariamente, dicte sentencia desestimando el recurso, con expresa imposición de costas a la parte recurrente.'.

OCTAVO.-Se concedió a las partes plazo, por el orden establecido en la Ley jurisdiccional, para formular conclusiones. Trámite que evacuaron mediante la presentación de los correspondientes escritos.

NOVENO.-Por diligencia de ordenación de 10 de febrero de 2022 se declararon conclusas las actuaciones, señalándose por providencia de 25 de febrero de 2022 para votación y fallo del presente recurso el día 5 de abril de 2022, en cuya fecha ha tenido lugar. Y el 6 de abril la sentencia pasó a la firma de los Magistrados de la sección.

Fundamentos

PRIMERO.-En este recurso contencioso administrativo se impugna el Decreto 8/2020, de 29 de octubre, del Presidente de la Junta de Andalucía (BOJA, núm. 72 extraordinario, de 39 de octubre de 2020), por el que se establecen medidas en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía en aplicación del Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por el que se declara el estado de alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-COV-2, concretamente las dirigidas a prohibir la libre circulación de las personas entre las 00.00 y las 6.00 horas de cada día (artículo 5.1) y a limitar las reuniones entre personas en el ámbito privado a fin de que no se supere el número máximo de seis personas, salvo que se trate de convivientes (artículo 6.3).

SEGUNDO.- Como es notorio y público (BOE núm. 282/2021, de 25 de noviembre), la STC 183/2021, de 27 de octubre de 2021, estimó en parte el recurso de inconstitucionalidad n.º 5342/2020 interpuesto por diputados del Grupo Parlamentario de Vox del Congreso de los Diputados (i) contra el Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por el que se declara el estado de alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-CoV-2; (ii) contra el Acuerdo del Pleno del Congreso de los Diputados de 29 de octubre de 2020, que autorizó la prórroga de ese estado de alarma; y, (iii) contra el Real Decreto 956/2020, de 3 de noviembre, por el que se prorroga el estado de alarma declarado por el Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por el que se declara el estado de alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-CoV-2.

La STC declaró la inconstitucionalidad de varios aspectos del Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, entre los que se halla la delegación de competencia en los Presidentes de las Comunidades Autónomas para adoptar medidas en relación con la pandemia del Covid-19 ( artículo 2.3); también ha efectuado esa declaración respecto del Real Decreto 956/2020, de 3 de noviembre, por el que se prorroga el estado de alarma declarado por el Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, entre los que estaba incluido el relativo a la prórroga del estado de alarma 'desde las 00:00 horas del día 9 de noviembre de 2020 hasta las 00:00 horas del día 9 de mayo de 2021' (inciso primero del artículo 2).

Es menester precisar, no obstante, que esa inconstitucionalidad no se debe a que sean disconformes a la Constitución tales atribución y extensión de la prórroga sino a las condiciones en que se efectuaron en este caso. Y también conviene señalar que el Tribunal Constitucional considera que las limitaciones de derechos fundamentales previstas en dichos Reales Decretos caben dentro de las que se pueden acordar en el estado de alarma y rechaza que, por su intensidad, supongan en realidad su suspensión.

TERCERO.- En la fase de conclusiones de este recurso la parte recurrente no ha hecho mención alguna a los efectos que esa STC 123/2021 pudiera tener aquí.

Si lo han realizado las representaciones de las Administraciones públicas demandadas y el Ministerio Fiscal, en los siguientes términos:

A) El Ministerio Fiscal, con cita del artículo 38.1 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, remarca el carácter vinculante de la STC 183/2021 y termina solicitando la nulidad del Decreto impugnado, aunque referido a los artículos 5.1 y 6.3, que fueron los cuestionados en la demanda.

B) La Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía, además de reiterar la alegación de falta de legitimación pasiva que empleó en su escrito de contestación a la demanda, hace mención de la STC 183/2021 remarcando que llegaba a considerar conformes a las previsiones constitucionales las medidas que el Real Decreto 926/2020 establecía en relación con la limitación de la libertad de circulación en horario nocturno y de reducción del número de personas en espacios privados, medidas luego recogidas en el decreto impugnado. En el particular referido a la delegación competencial que sirvió de base jurídica al Decreto 8/2020, de 29 de octubre, expone su disconformidad con el sentido de lo que esta Sala ya resolvió en procesos anteriores y, en concreto con la sentencia dictada el 25 de enero de 2022 (recurso contencioso administrativo 25/2021), que declaró la nulidad del Decreto que fue dictado en la Comunidad Valenciana con apoyo en ella -la delegación competencial-.

C) La Administración del Estado hace mención de la indicada sentencia del Tribunal Constitucional a los exclusivos efectos de sostener que no pueden considerarse nulas las medidas concretas que se adoptaron en el Decreto impugnado desde el momento en que la STC 183/2021 viene a declarar que las medidas limitativas de la libre circulación de las personas en horario nocturno ( artículo 5.1 del RD 926/2020) y de reunión de personas en espacios privados ( artículo 7.1 de esa norma) no vulneran los derechos fundamentales reconocidos en los artículo 19 y 21 de la Constitución Española. Termina reiterando la alegación de falta de legitimación pasiva opuesta en su escrito de contestación a la demanda y solicita la desestimación del recurso.

CUARTO.-La alegación de falta de legitimación pasiva que oponen tanto la Administración del Estado como la Comunidad Autónoma de Andalucía, que giraba en torno al hecho de que el Decreto impugnado fue dictado por el Presidente de la Comunidad en ejercicio de la competencia delegada otorgada por el artículo 2.2 del Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, carece ya de la trascendencia que podría plantear.

La legitimación pasiva viene determinada ex artículo 21.1.a) de la Ley jurisdiccional 29/1998 por la autoría de la actuación administrativa impugnada, sin que, por lo general, esta autoría este en discusión cuando lo que se impugna es una actuación de una concreta Administración pública. Aquí lo estaba por la forma en que fue dictada la actuación administrativa impugnada.

A estas alturas, tras la STC 183/2021, resuelta la incertidumbre jurídica subyacente, parece innegable que debe afirmarse que el acto fue dictado por la Comunidad de Andalucía y es nulo porque fue dictado sin competencia para ello. Por tanto, la legitimación pasiva era de la Comunidad Autónoma y no de la Administración del Estado.

QUINTO.- Dicho cuanto precede, esta Sala considera que la declaración de inconstitucionalidad de la norma con fuerza de ley recogida en el Real Decreto 926/2020 declarativo del estado de alarma, por la que se designa como autoridad delegada a los Presidentes de las Comunidades Autónomas, no puede dejar de influir en un recurso contencioso-administrativo como éste, en el que el objeto de impugnación es precisamente un actuación administrativa restrictivo de derechos adoptada por el Presidente de la Comunidad Autónoma de Andalucía como autoridad delegada en virtud del Real Decreto 926/2020.

Por tanto, como ya hemos dicho en sentencias dictadas los días 25 de enero de 2021 (recurso contencioso administrativo 25/2021), 26 de enero de 2021 (recurso contencioso administrativo núm. 156/2021) la autoridad que dictó los actos administrativos impugnados, en pocas palabras, carecía de competencia para dictarlos, a la luz de la STC 183/2021, de 27 de octubre de 2021. Ello implica que tales actos administrativos adolecen de un vicio de incompetencia, por lo que el recurso contencioso-administrativo debe ser estimado.

En sentencia dictada el día 28 de febrero de 2022 (recurso contencioso administrativo núm. 12/2021), sintetizamos nuestra decisión en los siguientes términos:

'En las sentencias dictadas en los recursos n.º 25/2021 ( sentencia n.º 60/2022, de 25 de enero); n.º 156/2021 ( sentencia n.º 61/2022, de 26 de enero); n.º 19/2021 ( sentencia n.º 126/2022, de 3 de febrero); y n.º 110/2021 ( sentencia n.º 130/2022, de 3 de febrero), estas dos últimas dictadas respecto de otros acuerdos del Presidente de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, hemos afrontado el mismo problema que aquí se ha planteado: el de cómo afecta la declaración de inconstitucionalidad entre otros del artículo 2.2 del Real Decreto 926/2020 a decretos y acuerdos dictados en su virtud por Presidentes de Comunidades Autónomas en cuanto autoridades delegadas del Gobierno.

Sobre ello decimos en la sentencia n.º 60/2022, de 25 de enero, en el primero de esos recursos, el n.º 25/2021 --y debemos mantenerlo ahora por exigencia de los principios de igualdad en la aplicación de la ley y de seguridad jurídica ya que no hay razones para no hacerlo-- que la pérdida de vigencia de una disposición o de las medidas no significa la pérdida de objeto de recursos en los que, más que una disputa competencial o una mera cuestión de legalidad, se dirime, como sucede aquí, el respeto a los derechos fundamentales. La posición preeminente en el ordenamiento jurídico de la que estos gozan requiere que nos pronunciemos sobre la conformidad al ordenamiento jurídico del acuerdo 2/2021 del Presidente de la Junta de Castilla y León, tal como lo hemos hecho en los recursos mencionados.

Y debemos llegar a la misma conclusión alcanzada entonces. Es decir, a la de que la nulidad del artículo 2.2 y, en general, de todos los preceptos del Real Decreto 926/2020 relativos a la atribución a los Presidentes de las Comunidades y Ciudades Autónomas de la condición de autoridades delegadas del Gobierno para aplicar las medidas previstas en esa disposición, incluidas a aquellas en las que la recurrida pretendía fundamentar la legalidad del acuerdo 2/2021, determina la nulidad de este último. Y es que fue dictado en razón de una delegación juzgada inconstitucional.

Aunque considerar a estos Presidentes autoridades delegadas del Gobierno en el contexto de un estado de alarma --dice la sentencia n.º 183/2021-- no sea en sí mismo contrario a la Constitución, los términos en que dispuso que lo fueran el Real Decreto 926/2020 determinaron, en este caso, su inconstitucionalidad y nulidad. Por tanto, no puede tener efecto alguno y esto determina que el acuerdo 2/2021 deba ser considerado igualmente viciado.

No altera esta conclusión la afirmación por esa misma sentencia de la adecuación, necesidad y proporcionalidad de las medidas contempladas por el Real Decreto 926/2020 para hacer frente a los contagios causados por el virus, entre las cuales está la aplicada por el acuerdo 2/2021, ya que no es de eso de lo que se discute, sino del título en virtud del cual se aplicaron.'

SEXTO.- En definitiva, nos encontramos con que falta el presupuesto en que descansó la facultad del Presidente de la Comunidad Autónoma de Andalucía para dictar el Decreto 8/2020, de 29 de octubre, y que dicha falta no puede ser suplida por la habilitación que confiere a las autoridades sanitarias la legislación sanitaria pues no se siguió el procedimiento previsto en el artículo 10.8 de la Ley de la Jurisdicción aunque tal proceder obedeciera a lo dispuesto por el Real Decreto 926/2020.

La consecuencia de todo lo expuesto es la declaración de nulidad del acto impugnado.

SÉPTIMO.- Conforme a lo establecido por el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción y en atención a las circunstancias concurrentes, no hacemos imposición de costas.

Fallo

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

1.- ESTIMARel recurso contencioso-administrativo núm. 1639/2021, interpuesto por la representación procesal de don Luis Miguel contra el Decreto 8/2020, de 29 de octubre, del Presidente de la Junta de Andalucía (BOJA, núm. 72 extraordinario, de 39 de octubre de 2020), por el que se establecen medidas en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía en aplicación del Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por el que se declara el estado de alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-COV-2, ANULANDOLO.

2.- NO HACERimposición de costas.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.