Sentencia Administrativo Nº 441/2009, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 98/2008 de 08 de Abril de 2009

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.

SECCION PRIMERA

RECURSO 98/2008

SENTENCIA Nº 441

Ilmos. Sres.

Presidente

Don Edilberto Narbón Lainez

Magistrados

Doña María José Alonso Mas (ponente)

Doña Remedio Sánchez Férriz

Valencia, ocho de abril de 2009.

Visto por la Sala el recurso de apelación presentado por don Nemesio y otros, representados por doña

MARIA SANCHEZ MARTÍNEZ, contra sentencia 276/07, del juzgado de lo contencioso cuatro de VALENCIA. Ha comparecido el

AYUNTAMIENTO DE NAQUERA, representado por el procurador don MANUEL HENANDEZ SANCHIS, y contra ENITDAD DE

CONSERVACION MONT ROS, representada por el procurador SR SAPIÑA BAVIERA, como apelados.

Antecedentes

PRIMERO. La sentencia apelada viene a decir que la pretensión principal de los demandantes consistía en que se declarara la procedencia de la disolución de la entidad urbanística de conservación; y que habiéndose disuelto la misma por un acuerdo posterior a la presentación del recurso, se ha producido satisfacción extraprocesal de las pretensiones del demandante. Y ello, porque las pretensiones relativas a la devolución de cuotas y a la desvinculación de los recurrentes respecto de la entidad de conservación se habrían formulado de forma subsidiaria.

SEGUNDO. La parte ahora apelante solicitó aclaración, que fue desestimada. Y finalmente, formula recurso de apelación , en que en primer lugar denuncia incongruencia omisiva. Y en tal sentido indica que su pretensión principal no era sólo la de disolución de la entidad urbanística de conservación, sino además la devolución de cuotas indebidamente satisfechas correspondientes a los cuatro años anteriores a la formulación de su solicitud ante la Administración. Y que por lo demás lógicamente su pretensión de disolución de la entidad habría llevado implícito que dicha disolución se hubiera llevado a cabo con efectos retroactivos al momento de su solicitud.

Y además, y en cuanto al fondo de sus pretensiones, viene a decir que el plan parcial es de 1970 y que la urbanización fue finalizada en 1978; la entidad es inscrita en el registro en 1984 y por tanto ya habría cumplido totalmente con su función, al estar la urbanización totalmente concluida, y formalizadas las cesiones correspondientes. Y a tal efecto subraya que la jurisprudencia del TS insiste en el carácter meramente temporal de las entidades urbanísticas de conservación. Incluso añade que si bien el ayuntamiento aduce que las obras no se hallan formalmente recibidas al haber deficiencias, en ningún caso explica en qué habrían podido consistir éstas, como en su día puso de manifiesto el síndico de agravios.

Y por lo demás señala que de algunas Sentencias de esta sala y sección se deduciría la falta de cobertura legal de las entidades urbanísticas de conservación , sobre todo desde el momento en que la ley 7/85 establece cuáles son los servicios mínimos municipales, que deben prestar los Ayuntamientos y no entes distintos; y que el propio alcalde habría reconocido que es el Ayuntamiento el que viene prestando los servicios, y que en ésta y otras urbanizaciones los vecinos estarían pagando por los servicios dos veces.

Y asimismo y en cuanto a la devolución de las cuotas , viene a decir que como las mismas son susceptibles de apremio y aun han sido apremiadas, por analogía sería de aplicación la normativa tributaria; y en concreto en cuanto a la posibilidad de solicitar devolución de ingresos indebidos y en cuanto al plazo de prescripción de cuatro años.

En todo caso, en el suplico de la apelación , y de forma congruente con el escrito en que hacían alegaciones sobre posible satisfacción extraprocesal, los apelantes limitan sus pretensiones a la devolución de las cuotas de los cuatro años anteriores a la solicitud formulada ante la Administración, con sus correspondientes intereses de demora.

SEGUNDO. El Ayuntamiento entiende en primer lugar que no hay incongruencia omisiva por cuanto en efecto la Sentencia resuelve sobre todas las pretensiones. Y en cuanto al fondo, indica el Ayuntamiento que estamos ante una urbanización de iniciativa particular, cuyo PP data de 1970. la entidad de conservación fue inscrita en el registro en 1984 , de acuerdo con el RGU; por lo que dicha inscripción se ajustaba a la legalidad vigente en aquel momento.

Con posterioridad se dicta la ley 7/85, que en puridad no hace alusión alguna a las entidades urbanísticas de conservación, cuya regulación no sufre modificación alguna tras la aprobación de la ley 7/85. es más, la transitoria décima LRAU les dio cobertura a las entidades de conservación existentes con anterioridad, que seguirían sujetas al régimen jurídico vigente con anterioridad a su entrada en vigor,

Según esto, dice el apelado , es de aplicación el art. 30 RGU, que indica que la disolución de las entidades colaboradoras se producirá por el cumplimiento de los fines para los que fueron creadas y requerirá en todo caso acuerdo de la administración urbanística actuante; no procederá aprobar la disolución de la entidad mientras no conste el cumplimiento de las obligaciones pendientes. Esto, de acuerdo con el Ayuntamiento, significa que para la devolución de los importes que solicita es preceptiva la existencia de un acuerdo previo de disolución, y que las cuotas que se reclamen sean de devengo posterior a dicho acuerdo de disolución.

Desde otro punto de vista, entiende el Ayuntamiento que no pueden esas cuotas considerarse como ingresos indebidos, dado que las cantidades han sido percibidas por la entidad en el cumplimiento de las funciones de la misma y de sus propios estatutos.

En suma, si bien la entidad ha sido disuelta por acuerdo de 23 de diciembre de 2004, luego dejado sin efecto por acuerdo de ocho de junio de 2005 , estos acuerdos no pueden conferir retroactividad a la disolución acordada; al contrario, estos acuerdos otorgan eficacia a la disolución a fecha de uno de marzo de 2005.

Estos acuerdos, dice el demandado, son firmes; por lo que no puede ahora el demandante pretender una devolución de ingresos indebidos si no los ha atacado; y esos acuerdos no legitiman la devolución de cuotas en fechas anteriores a la efectividad de la disolución.

Desde otro punto de vista, no es cierto que las obras de urbanización lleven 30 años finalizadas de acuerdo con las exigencias asumidas por los propietarios; por lo que los fines de la entidad no se habrían cumplido en los términos de los arts. 24 ss. RGU hasta la disolución de la misma. La demandante dice que las obras están acabadas desde hace más de 20 años; pero ni del expediente ni de la prueba practicada ni de la Sentencia apelada resulta así acreditado. Lo único que hay es un escrito del administrador de la entidad de 1988, no acompañado de documentación técnica alguna, sin pericial alguna que avale lo que dice; precisamente por esto la disolución de la entidad sólo ha podido ser acogida en fechas recientes.

En cuanto a la recepción tácita de las obras, la STS de site de noviembre de 1988 indica que la misma exige la cesión de las obras urbanizadas en las debidas condiciones y la existencia de un acto expreso de recepción , que produce el traspaso a la entidad local de la obligación de mantenimiento y conservación que hasta entonces pesaba sobre los propietarios; y que constituye un acto reglado de la Administración, que no puede aceptar las obras si no se le ofrecen en condiciones debidas.

En relación con la Sentencia de la sala de 17 junio de 2002, indica el apelado que dicha Sentencia considera como relevante el momento de constitución de la entidad de conservación, posterior a la entrada en vigor de la ley 7/85 ; cosa que no sucede en este caso. Además en aquel supuesto la sala acogió la tesis de los recurrentes , de acuerdo con los cuales un parcelista se podría dar de baja de la entidad y pedir la devolución de las cuotas apremiadas. Pero ni en esta Sentencia ni en otras se menciona nada relativo a la devolución de las cuotas de los últimos cuatro años, existiendo un acuerdo posterior de disolución de la entidad. EN todo caso, la S.T.S. de 26 octubre de 1998 indica que el propietario no puede sustraerse a la pertenencia a la entidad en cuestión. Y esto corrobora que no se puede pedir la devolución de las cuotas anteriores a la disolución de la entidad.

En cuanto a la obligación legal del municipio de asumir sus competencias , es una cuestión introducida ex novo en apelación.

En relación con la devolución de las cuotas satisfechas por el incumplimiento de la disolución de oficio de la entidad, se remite el apelado a todo lo anterior; lo mismo en relación con la temporalidad de estas entidades.

Por lo que respecta a la asimilación a los tributos de las cuotas de estas entidades, se reclama sin más la devolución de las cuotas pero no se cuantifican importes ni se determinan conceptos, ni se dice cuándo o dónde fueron realizados esos ingresos; no se puede devolver lo que nunca se ha ingresado y los demandantes mantienen cuantiosas deudas con la entidad. No se ha acreditado ningún pago realizado por los demandantes.

De cualquier forma, no estamos ante ingresos tributarios; no estamos ni ante deudas tributarias ni ante sanciones. L ST.S. de nueve diciembre de 1997 es clara en este sentido; aunque sean ingresos susceptibles de apremio, no son tributos. La STS de 18 d enero de 2006 desestima una reclamación de responsabilidad patrimonial por anulación de acto, en relación con la separación de una entidad urbanística de conservación. La de 26 de octubre de 1998 indica que, dada la finalidad de estas entidades , los propietarios incluidos en su ámbito territorial no se pueden sustraer a su pertenencia.

CUARTO. El apelado ENTIDAD URBANISTICA DE CONSRVACION indica que la Sentencia apelada es correcta. La pretensión de devolución de cuotas no tiene sentido porque las cuotas en sí no han sido recurridas, de forma que estamos ante el ejercicio de un mero Derecho de petición.

Además, como la entidad de conservación se ha disuelto, ya no hay actividad administrativa impugnable, por lo que no hay incongruencia ni por error ni por omisión. La Sentencia sí trata el tema de la devolución de las cantidades; lo que pasa es que indica la Sentencia que esto se formula como pretensión subsidiaria, que no puede ser acogida desde el momento en que ha sido satisfecha la principal.

Por lo demás, el apelante no está legitimado para disolver la entidad, ni estamos ante un mero ejercicio del derecho de petición; porque el proceso de disolución de la entidad requiere acuerdo plenario. A través de un simple Derecho de petición difícilmente se podría lograr la devolución de la deuda o su condonación , máxime cuando en su día no se recurrieron las liquidaciones.

Fundamentos

PRIMERO. Imputa en primer lugar el apelante incongruencia omisiva a la Sentencia apelada. Esta, como se recordará, estima que respecto de la pretensión principal se ha producido la satisfacción extraprocesal de la pretensión actora; por lo que no ha lugar a entrar en la pretensión subsidiaria. Y ello, en la medida en que finalmente la entidad de conservación ha sido disuelta, estando el proceso en tramitación en su primera instancia.

Pues bien , la sala debe acoger en este punto el planteamiento del apelante y apreciar la existencia de incongruencia omisiva. En efecto, para determinar si concurre o no incongruencia, es preciso fijarnos en las pretensiones de las partes; dado que la incongruencia, como pone de manifiesto entre otras muchas la STC 322/06, exige una confrontación precisamente entre las pretensiones de las partes y los fundamentos de la Sentencia. Por citar una reciente, podemos hacer referencia a la STC 165/2008, donde se dice:

"Hemos dicho al respecto que tal forma de incongruencia, es decir, la llamada la incongruencia omisiva o ex silentio , "es un quebrantamiento de forma que sólo determina vulneración del art. 24.1 CE si provoca la indefensión de alguno de los Justiciables, alcanzando relevancia constitucional cuando, por dejar imprejuzgada la pretensión oportunamente planteada, el órgano judicial no tutela los Derechos o intereses legítimos sometidos a su jurisdicción, provocando una denegación de Justicia (STC 169/2002 , de 30 de septiembre, FJ 2 )" (STC 8/2004, de 9 de febrero , FJ 4; en este mismo sentido, SSTC 52/2005, de 14 de marzo, FJ 2; 67/2007, de 27 de marzo, FJ 2; 138/2007, de 4 de junio, FJ 2 ); denegación que se comprueba examinando si existe un desajuste externo entre el fallo judicial y las pretensiones de las partes (SSTC 8/2004, de 9 de febrero , FJ 4; y 4/2006, de 16 de enero, FJ 3 ).

De lo expuesto se colige que no toda falta de respuesta judicial, como así reiteradamente ha considerado este Tribunal, infringe el art. 24.1 CE en el sentido expuesto.

El primer requisito para entender que la omisión adquiere relevancia constitucional es que dicha cuestión fuera "efectivamente planteada ante el órgano judicial en momento procesal oportuno" (SSTC 4/2006, de 16 de enero, FJ 3; 138/2007, de 4 de junio , FJ 2; y 144/2007, de 18 de junio, FJ 4 ; y las allí citadas).

Además para apreciar que existió denegación de Justicia, la omisión denunciada debe referirse a las pretensiones formuladas por las partes y no a las alegaciones aportadas en su defensa. No obstante, la omisión de toda consideración sobre una alegación fundamental planteada oportunamente por las partes también vulnera el art. 24.1 CE . Como pone de manifiesto la STC 4/2006, de 16 de enero, FJ 3, -y "así lo ha declarado el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en los casos Hiro Balani c. España y Ruiz Torija c. España de 9 de diciembre de 1994, y lo han reconocido nuestras SSTC 85/2000 , de 27 de marzo; 1/2001, de 15 de enero; 5/2001, de 15 de enero; 148/2003, de 14 de julio; 8/2004 , de 9 de febrero, entre otras" (STC 4/2006, FJ 3); y con posterioridad las SSTC 85/2006, de 27 de marzo, FJ 5; 144/2007 , de 18 de junio, FJ 4 -"es cierto que no puede entenderse vulnerado el Derecho a la tutela judicial efectiva por el hecho de que el órgano judicial no dé respuesta explícita y pormenorizada a todas y cada una de las alegaciones vertidas en el proceso, pero el art. 24.1 C.E. sí exige la consideración de las que sean sustanciales , de las que vertebran el razonamiento de las partes, al margen de que pueda darse una respuesta sólo genérica, y con independencia de que pueda omitirse esa respuesta, en cambio, respecto de las alegaciones de carácter secundario (STC 91/1995, de 19 de junio, FJ 4 ) ... Esa exigencia propia de la efectividad de la tutela judicial, como es obvio, ofrece cobertura tanto a la parte actora como a la defensa desplegada por la parte demandada o recurrida (así , STC 8/2004, de 9 de febrero, FJ 5 )".

En tercer lugar, debe existir, como es obvio, falta de respuesta del órgano judicial a la cuestión debidamente planteada por una de las partes en el proceso, que no debe hacerse equivaler a la falta de respuesta expresa, pues los requisitos constitucionales mínimos de la tutela judicial pueden satisfacerse con una respuesta tácita, análisis éste que exigirá una cuidadosa y particularizada atención al tenor de la Resolución impugnada (por todas SSTC 4/2006 , de 16 de enero, FJ 3; 138/2007, de 4 de junio, FJ 2 ; y las allí citadas). Hemos declarado desde la STC 20/1982, de 5 de mayo, FJ 2 , que ante tal denuncia es preciso ponderar las circunstancias concurrentes en cada caso para determinar si el silencio de la Resolución judicial representa una auténtica lesión del art. 24.1 CE o, por el contrario, pueden interpretarse razonablemente como una desestimación tácita que satisface las exigencias del Derecho a la tutela judicial efectiva (por todas, SSTC 5/2001 , de 15 de enero, FJ 4; 167/2007, de 18 de julio; FJ 2; 29/2008, de 20 de febrero; FJ 2 ; y las por ellas citadas). Desestimación tácita que se produce cuando de los razonamientos contenidos en la Resolución pueda deducirse razonablemente los motivos fundamentadores de la misma. En tal sentido se ha apreciado que "no existe una incongruencia omisiva cuando la falta de respuesta judicial se refiere a pretensiones cuyo examen venga subordinado a la decisión que se adopte respecto de otras también planteadas en el proceso que, al ser de enjuiciamiento preferente -por su naturaleza o por conexión procesal-, hacen innecesario un pronunciamiento sobre aquéllas otras (por todas , STC 138/2007, de 4 de junio )" (STC 87/2008, de 21 de julio , FJ 5 ).

Por último, la omisión debe referirse a cuestiones "que, de haber sido consideradas en la decisión, hubieran podido determinar un fallo distinto al pronunciado (SSTC 35/2002 , de 11 de febrero , FJ 2, o 206/1998, de 26 de octubre , FJ 2 , y las allí citadas), pues de otro modo la falta de respuesta carecería de relevancia material" (STC 4/2006, de 16 de enero , F.J. 3; en el mismo sentido STC 144/2007, de 18 de junio, FJ 4 )."

Es cierto que, como dice reiteradísima doctrina jurisprudencial que por archiconocida es innecesario citar, el mero silencio de la Sentencia recurrida en relación con algún concreto argumento o motivo impugnatorio no supondrá incongruencia, dado que ésta, hay que insistir, se mide en relación con las pretensiones; e incluso en algún caso puede existir una respuesta tácita a alguna de las pretensiones formuladas, que , aun cuando no figure de forma explícita en el texto de la Sentencia, se deduzca de forma implícita de la misma.

Pero nada de esto sucede en este caso. Si nos fijamos, la pretensión principal de los demandantes en la instancia, como incluso recoge en su fundamento primero la Sentencia apelada , era no sólo la disolución de la entidad de conservación, sino asimismo (también COMO PRETENSION PRINCIPAL) la devolución de los importes pagados en concepto de cuotas durante los últimos cuatro años, con los correspondientes intereses de demora. La pretensión subsidiaria era que se reconociera el Derecho de los demandantes a desvincularse de la entidad, asimismo con devolución de cuotas en idéntico sentido.

Por tanto, si bien en efecto finalmente la entidad de conservación fue disuelta (indica el demandado-apelado que con efectos desde el uno de marzo de 2005), y en este punto sí se produjo satisfacción en parte de la pretensión principal, no sucedía lo mismo con la devolución del importe de las cuotas , que asimismo integraba dicha pretensión principal de la recurrente-apelante.

A este respecto, hay que recordar que el 29 de septiembre de 2005 los recurrentes en la instancia, ante la alegación de posible satisfacción extraprocesal, presentaron escrito en el juzgado en que indicaban que esa disolución ex post facto de la entidad equivalía a su juicio a una suerte de allanamiento parcial; y que en todo caso la entidad de conservación en realidad seguía funcionando. Y asimismo indicaban que en todo caso el procedimiento debía seguir en relación con la devolución de cantidades pagadas en los últimos cuatro años; por lo que por último manifestaban que el proceso debía continuar en relación con esto. Y en el escrito de conclusiones, insistían en que se debía acordar la disolución de la entidad y subsidiariamente la desvinculación de los demandantes; y en ambos supuestos la devolución de lo pagado los últimos cuatro años.

LA Sentencia no dice, como pretenden los demandados, que no procede la devolución de cuotas teniendo en cuenta la fecha en que se hizo efectiva la disolución de la entidad. Lo que dice la Sentencia es que la devolución de cuotas es algo en lo que no procede entrar, por ser objeto de pretensión subsidiaria; cuando en realidad asimismo se formulaba dicha devolución de cuotas dentro del petitum de la pretensión principal.

Es claro pues que la Sentencia apelada ha confundido el alcance de las pretensiones principal y subsidiaria e incurrido en incongruencia omisiva; por lo que procede estimar este primer motivo de apelación.

SEGUNDO. Y habrá pues que entrar en el fondo de las cuestiones formuladas en el recurso de apelación; y así este recurso de apelación lo que pide es que se reconozca el Derecho de los demandantes a la devolución de las cuotas pagadas durante los últimos cuatro años , con los intereses correspondientes.

A este respecto, vienen a decir los apelantes que estamos ante ingresos de Derecho público a los que es aplicable el plazo de prescripción de cuatro años y reclamables , en caso de ser indebidos, en esta vía jurisdiccional. Y asimismo vienen a decir que dicho carácter indebido vendría dado por el hecho de que el plan parcial fue aprobado en 1970, la entidad de conservación es constituida en 1984 y las obras están en realidad concluidas desde hace más de 30 años; hasta el punto que en 1978 se solicitó su recepción y el Ayuntamiento no ha procedido a ella, pero sin que los propietarios puedan verse perjudicados por la inactividad municipal. Y ello, en la medida en que los recurrentes estarían pagando por un lado los servicios al Ayuntamiento y por otro las cuotas a la entidad. Y por último, que el ayuntamiento en modo alguno ha concretado cuáles son los servicios que resultan deficientes y que habrían impedido la recepción municipal de las obras; sólo en caso de justificarse esas deficiencias en las obras de urbanización podría estar fundamentada la pervivencia de la entidad de conservación durante tan largo tiempo.

Y frente a ello, los apelados vienen a decir esencialmente que, como el demandante-apelante no ha recurrido el acuerdo que otorgaba determinados efectos temporales a la disolución de la entidad de conservación, dicho acto habría devenido consentido y firme , por lo que no podrían ahora solicitar una devolución de cuotas correspondientes a períodos anteriores a dicha disolución; a lo que añaden que en modo alguno estaría justificado conferir a estos ingresos el carácter de ingresos tributarios. E indican por último que no existe prueba alguna de que las obras estuvieran, cuatro años antes de la reclamación de los recurrentes, en situación de ser recibidas.

TERCERO. Antes de entrar en las cuestiones planteadas en esta apelación, conviene realizar un repaso en relación con la naturaleza y régimen jurídico de las entidades urbanísticas de conservación. Y así, como se deduce de los arts 24 ss RGU, aplicables al caso por razones temporales, estamos ante entidades de Derecho público -art 26, que dice que estos entes tienen carácter Administrativo y dependen de la Administración actuante; y art 25-3 , del que se deduce la exigencia de adscripción obligatoria en ciertos casos-. La misma idea se deduce del art 29, régimen de recurso, y del art 30 , necesidad de que la Administración apruebe su disolución. Así sse pronuncia la STS de 11 de julio de 2007 :

"También citábamos la STS de 14 de diciembre de 1989 (R.J. 1989, 9125 ), en la que se señalaba que "El carácter Administrativo de la entidad urbanística de conservación, en cuanto forma de participación de los interesados en la gestión urbanística, ha sido ratificada en los arts. 24 y 26 Reglamento de Gestión (RCL 1979, 319 ), que destaca asimismo la dependencia en este orden de la Administración urbanística actuante, en este caso el Ayuntamiento de... , lo que se reconoce expresamente en los arts. 37 y 38 de los Estatutos en cuanto atribuyen a la citada Corporación municipal la resolución de los recursos de alzada contra los acuerdos de la Asamblea General así como la fiscalización de la actuación de la Comunidad, con facultades para 'proceder a la inspección de los documentos, libros y demás elementos necesarios para conocer la actuación de aquélla y su desenvolvimiento económico'", añadiéndose en su Fundamento Segundo que "si conforme a los arts. 24, 25, 26 y 67 Reglamento de Gestión, las entidad urbanística de conservación tienen carácter Administrativo y dependen en este orden de la Administración urbanística actuante, siendo obligatoria la constitución de una entidad de dicha naturaleza siempre que el deber de conservación de las obras de urbanización recaiga sobre los propietarios comprendidos en un polígono o unidad de actuación en virtud de las determinaciones del Plan de ordenación o bases del programa de actuación urbanística o resulte expresamente de disposiciones legales, forzoso es declarar el acierto de la Sentencia apelada al reconocer la competencia de esta jurisdicción para el conocimiento de los acuerdos dictados por los órganos de gobierno de la entidad apelante , relativos a cuestiones administrativas"

En suma, estamos ante un ente de base privada pero que es de Derecho público; una entidad de tipo corporativo que seguramente realizará actuaciones relativas a los intereses estrictamente particulares de los propietarios y con sujeción al Derecho privado pero que además ejercita potestades públicas. O lo que es lo mismo, un caso en que la libertad negativa de asociación resulta limitada por la concurrencia de los intereses públicos (S.S.T.C. 179/94, 107/96, 89/88, entre otras muchas). Y si estamos ante un ente de Derecho público , el mismo se sujeta al Derecho Administrativo en tanto en cuanto ejercite potestades administrativas.

CUARTO. Estas entidades venían a tener su base legal en el art. 53 TRLS de 1976, o al menos ésa es la base legal que normalmente se esgrime en relación con los arts. 24 ss RGU. Estos preceptos, al ser preconstitucionales (ST.C. 11/81 ) dan suficiente cobertura normativa a una eventual restricción a la libertad negativa de asociación.

La LRAU, en su disposición transitoria décima, dio amparo legal en la Comunidad valenciana a las entidades de esta índole preexistentes , sin que les fuera de aplicación el art 79.1, que confería a los Ayuntamientos la responsabilidad en la conservación de la urbanización. Y esa transitoria no obstante añadía que se podrían seguir constituyendo estas entidades cuando se tratara de la legalización de actuaciones urbanísticas irregulares.

La cuestión es que, mientras estuvo vigente la ley 6/98, podía ser problemática la compatibilidad de la regulación de estas entidades con la ley básica estatal, Aun cuando el art. 21 de ésta, al regular el alcance de la subrogación de terceros adquirentes de parcelas, se refiriera a los compromisos que los propietarios contrajeran con el Ayuntamiento, lo cierto es que su art. 14 regulaba con carácter taxativo los deberes de los propietarios en suelo urbano, y el 18 en el caso del suelo urbanizable. La normativa autonómica podía concretar esos deberes pero no añadir otros nuevos. Y esa asunción de compromisos difícilmente podía identificarse con la creación de una entidad de adscripción obligatoria.

Es posible que la situación con la ley 8/07 y el TRLS 2/2008 haya cambiado , dado que sus ats 14 y 16 establecen taxativamente los deberes mientras se transforma el suelo, pero permiten que la legislación autonómica cree ex novo nuevos deberes derivados de la clasificación del suelo que esa normativa autonómica pueda establecer. En todo caso, la LUV claramente, art 188, se manifiesta contraria a este tipo de entidades , en la medida en que establece que desde la recepción de las obras su conservación es responsabilidad municipal y que no tiene validez el pacto por el que se pretenda trasladar esa competencia a personas privadas o asociaciones de propietarios sin colaboración y control público o sin condiciones o por tiempo indeterminado; sin que los administrados puedan ser obligados a integrarse en estas asociaciones por mandato de la Administración. Y por lo demás, el TRLS 2/2008 declara nulos los convenios entre el promotor y la Administración por los que se impongan a los propietarios obligaciones distintas de las legalmente previstas; si bien es cierto que esta norma se recoge en el art 16.3, relativo a las actuaciones urbanísticas de transformación.

QUINTO. Lo dicho anteriormente pues pone de relieve que la transitoria décima LRAU confirió suficiente cobertura a estas entidades urbanísticas de conservación (máxime , como pone de relieve el demandado-apelado, cuando ésta estaba ya constituida antes de la entrada en vigor de la ley 7/85 ; lo que se dice para salir al paso de la alegación de la Sentencia de esta sala de 17 de junio de 2002 (contra la que se estimó recurso de casación por STS de 18 de enero de 2006 ). Y asimismo debemos resaltar, como ponen de manifiesto los apelados, que en efecto los propietarios no se pueden desvincular de la entidad urbanística de conservación, mientras ésta exista, habida cuenta que estamos ante una excepción a la libertad negativa de asociación.

Pero asimismo, partiendo de que estamos ante un ente corporativo de Derecho público, hay que recordar, en relación con las cuotas que recaudan estas entidades , que la STS de once de junio de 2007 considera improcedente que la vía de apremio se ejercite por la propia entidad, pero en modo alguno considera improcedente que la vía de apremio se ejercite por el Ayuntamiento a requerimiento de la misma; y es que esa exacción vía apremio se contempla, si bien sólo en relación con la conservación de la urbanización, en el art 70 .

De aquí se deduce algo importante, como es que los ingresos de estas entidades, sea cual fuere su naturaleza, si bien no tienen en puridad carácter fiscal al no integrarse en los presupuestos municipales (y ello, con independencia del alcance que debamos darle al art. 2-2 de la ley 58/2003 , GENERAL TRIBUTARIA ), sí son desde luego obligaciones de Derecho público, hasta el punto que pueden ser exaccionadas en vía de apremio. Y lógicamente, si se produce un ingreso indebido de Derecho público surgirá el Derecho de quien lo ha padecido a su devolución, con los intereses correspondientes; como plasmación por lo demás del principio general que prohíbe el enriquecimiento injusto, y que asimismo se aplica al ámbito de las administraciones públicas (así, las S.S.T.S. de 9 de octubre de 1987, 5 de octubre de 1988, 8 de marzo de 1989 , 20 de diciembre de 1995 y 16 de noviembre de 1996; o la STS de 10 de octubre de 2000 ).

Cabe incluso añadir que el R.D. de 20 de diciembre de 1990, por el que se aprobó el REGLAMENTO GENERAL DE RECAUDACION vigente cuando se formula por los actores la solicitud (y actualmente derogado por el RD 939/2005) consideraba dicho Reglamento supletoriamente aplicable a los ingresos de Derecho público no tributarios; y al respecto debe recordarse en todo caso que, aun cuando el acreedor fuera la entidad urbanística de conservación, ésta es en todo caso un ente corporativo vinculado al Ayuntamiento y que presta servicios que son de la competencia municipal.

En suma , si los ingresos son indebidos, ningún obstáculo existe para que deban ser devueltos con los intereses correspondientes; y si son ingresos de Derecho público nadie duda de la competencia de este orden jurisdiccional para enjuiciar la cuestión.

Desde luego, en modo alguno se puede decir que la devolución de un ingreso de Derecho público no tributario que sea indebido, dentro del plazo de prescripción, entre dentro de lo que es el Derecho de petición; precisamente porque , si el ingreso es indebido, existe un Derecho a la devolución del mismo. Y es que, como indica la S.T.S. de 18 de marzo de 1998 :

"En fin , el Derecho de petición no se transforma en otra cosa por la circunstancia de que, de ser acogida la pretensión que comporte, el que lo ejerce logre una ventaja o deje de padecer un perjuicio. Es connatural al mismo esa virtualidad y, por eso, precisamente se acude a él cuando el ordenamiento jurídico no ofrece otro cauce para obtener lo que se persigue. Pero que produzca tales efectos e, incluso, que pueda fundamentarse en ellos la legitimación para recurrir en vía jurisdiccional no significa que deje de ser lo que es: un instrumento residual para canalizar aspiraciones que no encuentran ninguna otra vía jurídica para ser planteadas y que no comporta la facultad de obtener de los poderes públicos frente a los que se ejerce su satisfacción material".

Nada de esto sucede en este caso; precisamente porque, se insiste, cuando existe un Derecho subjetivo a obtener determinada conducta de los poderes públicos , queda sin más excluido el Derecho de petición. En el mismo sentido, SST.S. de 11 de junio de 2001 y ocho de febrero de 2008; así como S.T.C. 242/93, todas las cuales insisten en el carácter graciable de las peticiones simples, que brilla por su ausencia en las solicitudes de devolución de ingresos indebidos de Derecho público.

SEXTO. Los apelados aducen asimismo que la pretensión actora no puede prosperar desde el momento en que dichos señores no han recurrido los acuerdos municipales que acordaban la disolución de la entidad urbanística de conservación con determinados efectos temporales. Indican a este respecto que, como dicho acuerdo determinó la disolución de la entidad con efectos desde el uno de marzo de 2005 y los recurrentes no lo han impugnado, ese acuerdo ha quedado consentido y firme para ellos y ya no pueden pedir pues la devolución de cuotas anteriores; dado que quedan ligados a la entidad hasta la fecha misma de su disolución.

Pero esta argumentación, a juicio de la sala, tampoco puede prosperar. Las SSTC 132/2005 y 143/2002 indican, por referencia a la excepción procesal contenida en el art. 28 L.J.C.A. , que dicha causa de inadmisibilidad debe ser interpretada en un sentido restrictivo y no amplio.

En nuestro caso, no puede perderse de vista que, cuando el Ayuntamiento procede a adoptar esos acuerdos de disolución de la entidad, los demandantes ya habían formulado este recurso contencioso administrativo; y, si bien es cierto que no ampliaron su objeto a esos posteriores acuerdos, también es cierto que , a lo largo de este proceso e incluso cuando fueron oídos sobre satisfacción extraprocesal, siguieron manteniendo su pretensión de devolución de las cuotas de los cuatro años anteriores a su solicitud. Es decir, en modo alguno se aquietaron a los posibles efectos jurídicos que la determinación de una concreta fecha de efectividad de la disolución de la entidad pudieran tener sobre la devolución de las referidas cuotas. Y a ello es de añadir, si cabe , que como pretensión principal de su demanda -anterior, como se recordará, a tales acuerdos- los demandantes solicitaban precisamente la disolución de la referida entidad.

En suma, entender que no es viable la devolución de las cuotas solicitada por el simple hecho de que los recurrentes no hubieran recurrido el acuerdo de disolución de la entidad (suponiendo que el mismo les haya sido notificado formalmente) comportaría en realidad aplicar de forma desmesurada la excepción de acto consentido.

Claro está que los demandantes podrían haber recurrido la disolución de la entidad para pedir que sus efectos se retrotrajeran a una fecha anterior; pero con dicho recurso lo único que habrían conseguido es lo que ya estaban pretendiendo en este recurso: desligarse de las obligaciones contraídas con la entidad, de índole económica.

SEPTIMO. Y procede pues entrar en el fondo del asunto, consistente en si los demandantes tienen razón y son indebidas las cuotas giradas por la entidad urbanística de conservación. Fácilmente se aprecia , y basta al respecto con leer el texto de la demanda y el orden de las pretensiones de la misma, que el tema se halla estrechamente vinculado al hecho de si tenía o no sentido mantener, en estas circunstancias , la entidad de conservación.

Al respecto, los demandados-apelados indican que lo único que aporta la demandante es una solicitud dirigida al Ayuntamiento para que procediera a la recepción de las obras, sin que ésta se haya producido.

Y los apelantes manifiestan por su parte que las entidades urbanísticas de conservación tienen carácter temporal; de forma que, una vez cumplidos sus fines , no tiene sentido ni su mantenimiento , ni la continuidad de las obligaciones de los propietarios, tal como se deduce del art. 30 del RGU .

La sala considera en efecto que hay que partir del principio general del carácter temporal y transitorio de estas entidades, por lo demás no discutido en nuestro caso por las demandadas. Y así la STS de 24 d junio de 1997 indica en efecto que , como regla general , estas entidades poseen una dimensión eminentemente temporal:

"Para la Resolución de la cuestión controvertida es necesario establecer unos criterios básicos que sirvan de punto de partida para la solución que finalmente se adopte. Estos son: a) Que el principio general en materia de conservación de la urbanización viene proclamado en el artículo 67 del Reglamento de Gestión . En dicho precepto se establece: «La conservación de las obras de urbanización y el mantenimiento de las dotaciones e instalaciones de los servicios públicos serán de cargo de la administración actuante, una vez que se haya efectuado la cesión de aquéllas». De donde se deduce que la obligación de conservación a cargo de los propietarios tiene un límite temporal que se fija en el momento de la «cesión a la Administración de las obras de urbanización». b) Excepcionalmente, y en los supuestos comprendidos en el artículo 25.3 del Reglamento de Gestión , en concordancia con el artículo 68 del mismo Texto Legal es posible que no cese dicha obligación para los propietarios cuando se den los supuestos legales que dichos preceptos contemplan «... cuando así se imponga por el Plan de ordenación o por las bases de un programa de actuación urbanística o resulte expresamente de disposiciones legales»..."

Puede asimismo citarse ST.S.J. CATALUÑA de 21 de septiembre de 1998 (luego confirmada por STS de nueve de octubre de 2002 ), que indica:

"Pero precisamente por su carácter de excepción al régimen general de competencias municipales, habrá siempre de ser interpretado con carácter restrictivo, no sólo en cuanto a su ámbito objetivo, sino también al temporal ; y cualquier hermenéutica de los acuerdos que los crean o de los estatutos que los rigen no puede ser enfocada sino con las miras puestas en el hecho de que un grupo de ciudadanos asuma competencias propias de un ente público ha de ser, por naturaleza, un supuesto excepcional, que sólo el mismo interés público puede justificar y amparar."

Más significativa puede en nuestro caso ser la STS de 18 de enero de 2006, que afirma:

"Ya hemos indicado con anterioridad ?ver fundamento sexto? que el artículo 46 del reglamento de Planeamiento (RCL 1978 , 1965 ) establece como determinación preceptiva de los Planes Parciales de iniciativa privada «el período de tiempo» al que se extenderá la obligación de conservación en los supuestos en que la misma se haya impuesto, como es el caso, a los promotores o futuros propietarios de las parcelas; determinación no exigible, lógicamente , cuando se imputa la conservación de la urbanización al propio Ayuntamiento, dado que es el destinatario natural de tal obligación, según se deduce del artículo 26 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local (RCL 1985, 799, 1372 ).

La precisión de la naturaleza no indefinida sino temporal de las entidades de conservación no resuelve, sin embargo, el problema en aquellos casos , como el actual, en el que no se ha consignado plazo de duración. Es verdad que la tendencia legislativa actual se orienta, con acierto, hacia la fijación de un plazo definido. Así, la Disposición Transitoria séptima del decreto Legislativo 1/1990 (LCAT 1990, 266) de la comunidad Autónoma Catalana establece, en relación a polígonos o unidades de actuación delimitados antes de la entrada en vigor de la Ley 9/1981, de 18 de noviembre (LCAT 1981 , 788 ) y en los que concurran las circunstancias que se señalan, que el tiempo de las entidades de conservación , en el supuesto de que nada digan los Estatutos, no podrá ser superior a cinco años. En el mismo sentido, si bien con alcance distinto, puede citarse el artículo 79 de la Ley 6/1994, de 15 de noviembre (LCV 1994, 364, 405) de la Comunidad Valenciana, que no sólo establece la responsabilidad del Ayuntamiento en orden a la conservación de las obras públicas municipales, sino que dispone la nulidad de todo pacto o disposición que pretenda trasladar esa competencia a terceras personas por , en lo que ahora interesa, tiempo indeterminado. La pervivencia del régimen transitorio de las Entidades de Conservación prevista en la Disposición Transitoria Décima de dicha Ley no desdibuja la tendencia legislativa apuntada.

NOVENO Si, como hemos visto, la obligación de conservación de las obras y servicios urbanísticos es una exigencia insoslayable de los Ayuntamientos, de la que tan sólo se pueden eximir en casos excepcionales y, desde luego, de duración concreta, ineludible será examinar las condiciones , términos y circunstancias determinantes de la imposición, en su día, de dicha obligación a los particulares , así como verificar si las mismas persisten o no en el momento en que los actores solicitaron la extinción de dicha obligación. Ni que decir tiene que tanto el Ayuntamiento de Gilet como la Entidad Urbanística de Conservación «La Paz» se opusieron en la instancia a dicha pretensión, por lo que nada impide que pueda procederse a su examen ante la concreta petición de los actores recurrentes de causar baja en la Entidad de conservación, primero en vía administrativa y después en fase judicial. La valoración de las circunstancias concurrentes en el presente caso conducen derechamente a la estimación de la demanda. Así 1º. Duración de la obligación. Innecesario será señalar que el tiempo transcurrido (1) desde la aprobación del Plan Parcial ?1967? (2) desde la cesión de la totalidad de las obras de urbanización del promotor a la Junta de propietarios ?1981? (3) desde la constitución de la entidad urbanística de conservación ?1986? y en fin (4) desde la última cesión al Ayuntamiento de los servicios urbanísticos ?1989? presionan en favor de la extinción de la obligación. 2º. Existencia de recursos municipales. Es significativo en este sentido la ausencia de argumentación municipal relativa a la imposibilidad económica de hacer frente a la conservación de las obras, frente a la carencia de «recursos» determinante, según consta en la Memoria del Plan Parcial, de la imposición, en su día, a los propietarios de las cargas del mantenimiento de aquellas. 3º. Integración de la urbanización en el casco urbano. La separación de la entonces nueva Urbanización a las últimas edificaciones del núcleo de población ?200 metros según la Memoria del Plan? ha desaparecido con el transcurso del tiempo , según se observa en el reportaje fotográfico obrante en el ramo de prueba de la parte actora. 4º. Cumplimiento de los fines y obligaciones pendientes. Si bien tanto el dato económico a que se refiere el núm. 2 como el físico de integración del núcleo en la estructura urbana referido en el núm. 3 presiona también en favor de la estimación de la obligación, es sin duda este último elemento finalista el determinante, según el artículo 30 del Reglamento de Gestión Urbanística (RCL 1979, 319 ), del cese de la obligación impuesta, ya que, en definitiva, constituida una entidad de conservación para el cumplimiento de unos determinados fines, realizados éstos no sólo no tiene ningún sentido la pervivencia de la institución sino que su continuidad impediría el mantenimiento de las obras y servicios por quien está legalmente obligado a ello , es decir, por el Ayuntamiento. Esta solución, por otra parte, es conforme con el criterio jurisprudencial, no pacifico, pero si mayoritario expresado entre otras en la Sentencia de 24 de junio de 1997 ".

Lo que dice esta Sentencia , en suma, es que aun en casos como éste, en que el art. dos de los estatutos de la entidad indica que según el plan parcial la conservación de la urbanización corre a cuenta de los propietarios, no es posible interpretar dicha obligación como de carácter perpetuo, sino que en todo caso la misma debe tener una limitación temporal; lo que , a juicio de esta Sala, incluso tiene sentido desde la vertiente de la libertad negativa de asociación, que exige desde luego, como Derecho fundamental, que sus excepciones no sean interpretadas en sentido expansivo.

Esta Sentencia no deja de ser significativa porque considera, como datos muy relevantes, algunos que asimismo se dan en el presente caso. En efecto, el plan parcial aquí es de 1970; la entidad de conservación ya se constituye en 1984. en 1988 ya se presenta un escrito ante el Ayuntamiento para la recepción de las obras. Es cierto que no consta ningún acto expreso municipal de recepción; pero desde luego lo que en absoluto es de recibo es que el Ayuntamiento se escude ahora, para negar la procedencia de la misma , en una inactividad de casi veinte años. Si en aquel momento las obras no estaban para ser recibidas, lo razonable desde luego habría sido que el Ayuntamiento, de forma expresa, hubiera reseñado qué deficiencias existían en la urbanización y que justificaran la no recepción de la obra urbanizadora. Sin embargo, en un escrito ya de 2002 , 16 años después, el Ayuntamiento le comunica al síndico de agravios, simplemente , que está en disposición de recibir las obras siempre que se subsanen las deficiencias existentes entre las obras e infraestructuras proyectadas y lo realmente ejecutado, sin mayor concreción.

En fin, el problema es que, casi veinte años después de aquel intento, el Ayuntamiento siga sin explicar qué deficiencias existen en la urbanización y que hayan impedido, hasta uno de marzo de 2005, la disolución de la entidad de conservación. De hecho, los demandantes aportan un escrito del alcalde de 25 de junio de 2002, donde dicho señor manifiesta que el alumbrado público (esto , por cierto, a consecuencia de otra previa Sentencia de esta sala, en que la demanda sólo se centraba en este punto; y que sería confirmada por STS de cuatro de febrero de 2004 ) desde 2002 corre a cargo del Ayuntamiento en su mantenimiento; si bien condicionado a que la entidad de conservación hiciera cesión del mismo. En cuanto a los accesos al núcleo, el escrito manifestaba que la DIPUTACION estaba encargada de hacer una nueva rotonda; la recogida de residuos corre a cargo de la contratista municipal y lo mismo la limpieza viaria y la pavimentación de la vía pública y señalización. Y añadía el escrito que el Ayuntamiento había facilitado a los vecinos una fuente de agua potable para que la colocaran.

En un informe que el alcalde remite en 2003 al síndico de agravios, dicho señor manifestaba que por una parte desconocía qué conceptos o cantidades se incluían en las cuotas que los propietarios debían pagar a la entidad de conservación. Pero además, en aquel escrito, el alcalde manifestaba al síndico que el Ayuntamiento presta en la urbanización el servicio de agua potable, mantenimiento de aceras y pavimentación , alumbrado público, recogida de basuras, limpieza de calles, seguridad vial y vigilancia policial; se añadía que el único servicio de que no disponen, dentro de lo que son los servicios mínimos municipales, es el de alcantarillado, si bien disponen de fosas sépticas.

Aportan asimismo los demandantes un informe jurídico de 16 de octubre de 2000, donde se informa a los demandantes que las zonas verdes existentes en la urbanización son de titularidad municipal. Esto, al igual que el hecho de que la diputación esté haciendo las rotondas o que el Ayuntamiento preste el servicio de agua potable y mantenga las aceras o el alumbrado , está desde luego en contradicción con la falta de recepción municipal de las obras. La STS de 25 de enero de 2002 admite incluso la viabilidad en determinados casos de la recepción tácita de las obras.

En suma, de los escritos de la propia alcaldía se deduce que en efecto el Ayuntamiento estaba prestando ya la práctica totalidad de los servicios, salvo el de alcantarillado; sin que por otra parte exista explicación alguna de qué deficiencias estarían impidiendo la recepción de las obras por parte del Ayuntamiento, que por otra parte reconoce además que las zonas verdes son suyas y no de los vecinos. Esto , a diferencia del caso resuelto por sentencia de esta sala de 18 de octubre de 2007, que asimismo en relación con una entidad de conservación en el mismo municipio, llegó a una conclusión desestimatoria con base en los informes técnicos obrantes, que especificaban la existencia de deficiencias.

A ello es de añadir que precisamente el acuerdo que dio lugar a la disolución de esta entidad se adoptó como consecuencia de una moción del ex alcalde, finalmente aprobada por unanimidad , en que dicho señor manifestaba entre otras cosas que ya desde hacía largo tiempo los vecinos estaban pagando dos veces: por una parte los tributos municipales y por otra las cuotas de la entidad de conservación. Que luego este acuerdo de disolución fuera al parecer anulado por defecto de procedimiento por Sentencia 249/06, del Juzgado dos de los de VALENCIA, cuya firmeza no consta (como tampoco que los demandantes hubieran sido parte en aquellas actuaciones) no empece a lo dicho.

En suma , en estas actuaciones no existe absolutamente nada que permita dilucidar qué labores estaba realizando la entidad urbanística de conservación y que exigieran tanto su mantenimiento como el pago de cuotas a los vecinos; dado que ni siquiera se justifica que las fosas sépticas a que alude el informe de la alcaldía de enero de 2003 fueran comunales o, por el contrario, propias de cada una de las viviendas. Si la entidad de conservación, art. 26 RGU, aun con personalidad propia, es un ente vinculado al Ayuntamiento, es razonable que, si dicha entidad pretende cobrar unos ingresos de Derecho público y los propietarios presentan un escrito ante el Ayuntamiento aduciendo que ello resultaría indebido, al menos dicho ente local indague bajo qué conceptos y qué cantidades están comprendidos en dichas cuotas.

SEPTIMO. Y POR tanto , procede estimar íntegramente la apelación y lo que se ha mantenido en la misma de la pretensión principal del recurso Contencioso Administrativo. Sólo debe puntualizarse que con carácter principal deberá ser la propia entidad de conservación la que proceda a la devolución de las cuotas satisfechas, de las que el Ayuntamiento responderá exclusivamente de forma subsidiaria. Y puntualicemos asimismo que la devolución deberá referirse únicamente a lo satisfecho en concepto de gastos de conservación y no en relación con otros conceptos que no tengan que ver con la función jurídico administrativa de la entidad.

Fallo

ESTIMAMOS el recurso de apelación presentado por don Nemesio y otros, representados por doña MARIA SANCHEZ MARTÍNEZ , contra sentencia 276/07, del juzgado de lo contencioso cuatro de VALENCIA. REVOCAMOS LA SENTENCIA APELADA , POR INCONGRUENCIA OMISI.V.A..

Y EN SU LUGAR, ESTIMAMOS LA PRETENSION ESGRIMIDA EN LA DEMANDA Y EN EL RECURSO DE APELACION CONSISTENTE EN EL RECONOCIMIENTO DEL DERECHO DE LOS RECURRENTES A LA DEVOLUCION DE LAS CUOTAS PAGADAS A LA ENTIDAD DE CONSERVACION MONT ROS LOS CUATRO AÑOS ANTERIORES A LA FECHA DE INICIO DEL EXPEDIENTE , CON LOS INTERESES CORRESPONDIENTES; CANTIDADES QUE DEBERAN ACREDITARSE EN EJECUCION DE SENTENCIA. Y SIN COSTAS, DADO QUE HEMOS ESTIMADO LA APELACION.

Devuélvanse los autos al Juzgado de su procedencia, para su ejecución

Así lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. magistrado ponente que ha sido para la resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala , de lo que, como Secretario de la misma certifico.