Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 441/2019, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 2426/2018 de 01 de Abril de 2019

Encabezamiento

T R I B U N A L S U P R E M O

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Tercera

Sentencia núm. 441/2019

Fecha de sentencia: 01/04/2019

Tipo de procedimiento: R. CASACION

Número del procedimiento: 2426/2018

Fallo/Acuerdo:

Fecha de Votación y Fallo: 12/03/2019

Ponente: Excmo. Sr. D. Angel Ramon Arozamena Laso

Procedencia: AUD.NACIONAL SALA C/A. SECCION 4

Letrado de la Administración de Justicia: Ilmo. Sr. D. Luis Martín Contreras

Transcrito por: MDC

Nota:

R. CASACION núm.: 2426/2018

Ponente: Excmo. Sr. D. Angel Ramon Arozamena Laso

Letrado de la Administración de Justicia: Ilmo. Sr. D. Luis Martín Contreras

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Tercera

Sentencia núm. 441/2019

Excmo. Sr. y Excmas. Sras.

D. Eduardo Espin Templado, presidente

D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat

D. Eduardo Calvo Rojas

Dª. Maria Isabel Perello Domenech

D. Jose Maria del Riego Valledor

D. Diego Cordoba Castroverde

D. Angel Ramon Arozamena Laso

En Madrid, a 1 de abril de 2019.

Esta Sala ha visto el presente recurso de casación núm. 2426/2018, interpuesto por la entidad Nestlé España, S.A., representada por el procurador de los tribunales D. Eduardo Codes Feijoo, bajo la dirección letrada de Dª. Cristina Gómez Nebrera, contra la sentencia de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de fecha 5 de diciembre de 2017 , dictada en el recurso de dicho orden jurisdiccional seguido ante la misma bajo el núm. 382/2016, a instancia de la misma recurrente, sobre revocación de ayuda concedida por el Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras; ha sido parte recurrida el Abogado del Estado en la representación legal y asistencia letrada que legalmente ostenta de la Administración General del Estado.

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Angel Ramon Arozamena Laso.

Antecedentes

PRIMERO.-En el recurso contencioso-administrativo núm. 382/2016 seguido en la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, con fecha 5 de diciembre de 2017, se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:

'FALLO: Que DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo núm. 382/2016, interpuesto por el Procurador don Eduardo Codes Feijoo, en representación de NESTLE ESPAÑA, S.A., contra la resolución del Presidente del Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras, de 25 de septiembre de 2015, por la que se acuerda la revocación total de la ayuda concedida a Nestlé España, S.A. mediante resolución de 1 de octubre de 2008 para la financiación del proyecto'Ampliación, modernización e incorporación de nuevas tecnologías para la fabricación de leches dietéticas'.CONDENAMOS a la demandante al pago de las costas'.

SEGUNDO.-El procurador de los tribunales D. Eduardo Codes Feijoo en nombre y representación de la entidad Nestlé España, S.A., presentó con fecha 12 de febrero de 2018 escrito de preparación del recurso de casación.

TERCERO.-Habiendo dictado el Tribunal de instancia auto de fecha 23 de febrero de 2018, teniendo por debidamente preparado el recurso de casación, con emplazamiento a las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo , la parte recurrente, en la indicada representación procesal y dirección letrada, se ha personado ante este Tribunal Supremo en tiempo y forma mediante escrito presentado el 18 de febrero de 2018.

CUARTO.-El Abogado del Estado, en la representación que le es propia y por ley ostenta, ha comparecido y personado ante este Tribunal Supremo en calidad de parte recurrida, formulando en su escrito de personación presentado el 17 de febrero de 2018, su oposición a la admisión del recurso de casación de acuerdo con la posibilidad prevista en el artículo 89.6 de la LJCA .

QUINTO.-La Sección Primera de la Sala Tercera -Sección de admisión- de acuerdo al artículo 90.2 de la LJCA acordó, por auto de fecha a 11 de junio de 2018:

'1.º) Admitir el recurso de casación preparado por la representación procesal de Nestlé España, S.A. contra la sentencia de 5 de diciembre de 2017, dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional en el procedimiento ordinario núm. 382/2016.

2.º) Declarar que la cuestión planteada en el recurso que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en determinar si debe o no computarse, a efectos de fijar el importe de los intereses de demora que lleva aparejada una resolución de reintegro de la subvención - artículo 37.1 LGS -, el periodo durante el que se tramitó un previo expediente de reintegro que caducó por el transcurso del plazo legalmente establecido para su resolución o, en otros términos, cual es el periodo de devengo de intereses de demora en los casos de declaración de caducidad de un primer expediente de reintegro.

3.º) Los preceptos que en principio serán objeto de interpretación son los artículos 26.4 LGT , en relación con los artículos 37.1 y 38.1 LGS y 17.1 y 3 y 11 LGP.

4.º) Se ordena publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo, haciendo referencia al mismo, con sucinta mención de las normas que serán objeto de interpretación.

5.º) Comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto.

6.º) Para la sustanciación del recurso, remítanse las actuaciones a la Sección tercera de esta Sala Tercera, a la que corresponde con arreglo a las normas sobre reparto de asuntos'.

SEXTO.-Admitido el presente recurso de casación y remitidas las actuaciones a la Sección Tercera de esta Sala, por diligencia de ordenación de fecha 13 de junio de 2018 se comunicó a la parte recurrente la apertura del plazo de treinta días para presentar su escrito de interposición del recurso de casación, trámite que evacuó mediante su escrito presentado en fecha 18 de julio de 2018 en el que, tras exponer los razonamientos que consideró oportunos, precisó el sentido de sus pretensiones y recoge los pronunciamientos que solicita de la siguiente forma:

'dictar Sentencia por la que, casando y anulando la Sentencia recurrida ya referenciada, se estime plenamente el recurso en los términos interesados en el segundo fundamento del presente escrito y acuerde:

1. Que se establezca la interpretación que se propugna en este recurso relativa a la aplicabilidad del criterio del artículo 26.4 LGT para el cómputo de los intereses de demora exigibles en los supuestos de reintegro de subvenciones, cuando se ha producido caducidad del expediente de reintegro (del primero o ulteriores) por falta de diligencia de la Administración en el cumplimiento del plazo para resolver.

2. Que se estime parcialmente el recurso deducido por mi mandante en lo relativo al cómputo de los intereses de demora, ordenando a la Administración demandada la devolución a Nestlé España, SA, del importe de los intereses de demora correspondiente al periodo comprendido entre el 16 de abril de 2013 y 25 de septiembre de 2015, por ser dichos intereses improcedentes en Derecho. Salvo error de esta parte, el importe de los intereses meritados en ese periodo es de 104.385,30 euros. A dicho importe, deberán adicionarse los correspondientes intereses a favor de mi mandante, computados desde el ingreso de aquéllos, que tuvo lugar en fecha 16 de noviembre de 2015.

3. Que se resuelva sobre las costas de la instancia conforme a lo establecido en el artículo 139.1 de la LJCA '.

SÉPTIMO.-Por diligencia de ordenación de fecha 3 de septiembre de 2018, se concedió el plazo de treinta días al Abogado del Estado, parte recurrida, dándole traslado del escrito de interposición del recurso de casación, para que pudiera oponerse al recurso, trámite que evacuó mediante su escrito de oposición al recurso presentado en fecha 21 de septiembre de 2018, formulando los argumentos de contrario que consideró convenientes a su derecho, que finaliza afirmando que:

'Procede que se interpreten las normas objeto de estudio en el sentido de que el artículo 26.4 LGT no es de aplicación para el cómputo de los intereses de demora que se incluyen en el acto de reintegro de una subvención.

Por todo lo cual procede desestimar el recurso de casación al no existir las infracciones legales que se invocan por la recurrente'.

Y acaba suplicando a la Sala se desestime el recurso de casación, confirmando la sentencia recurrida, con costas.

OCTAVO.-Terminada la sustanciación del recurso, se acordó por providencia de 31 de octubre de 2018 que no había lugar a la celebración de vista pública, al considerarla innecesaria ateniendo a la índole del asunto, y llegado su turno, se señaló para deliberación, votación y fallo el siguiente día 12 de marzo de 2019, fecha en la que tuvo lugar el acto.

Fundamentos

PRIMERO.- El asunto litigioso, la sentencia de instancia y la cuestión que presenta interés casacional.

A) Planteamiento.

El presente recurso de casación núm. 2426/2018, lo interpone la representación procesal de la entidad Nestlé España, S.A., contra la sentencia desestimatoria de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de fecha 5 de diciembre de 2017, dictada en el recurso núm. 382/2016 , interpuesto contra la resolución del Presidente del Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras (IRMC), de 25 de septiembre de 2015, que acordaba la revocación total de la ayuda concedida a Nestlé España, S.A. mediante resolución de 1 de octubre de 2008 para la financiación del proyecto 'Ampliación, modernización e incorporación de nuevas tecnologías para la fabricación de leches dietéticas'.

B) Hechos.

Mediante la resolución de 1 de octubre de 2008, aquel Instituto concedía, a la entonces demandante y ahora recurrente, una subvención a fondo perdido por importe de 1.044.246,42 euros.

En la resolución ahora impugnada se acordó el reintegro de 1.183.180,37 euros en concepto de principal e intereses de la ayuda recibida.

Así reseña la sentencia:

'SEGUNDO.- (...) La subvención se concedió al amparo de la Orden ITC/1044/2007, de 12 de abril, por la que se aprueban las bases reguladoras para la concesión de ayudas dirigidas a proyectos empresariales generadores de empleo, que promuevan el desarrollo alternativo de las zonas mineras, para el período 2007-2012. Según la resolución de concesión, la subvención se condicionaba a la realización de la inversión antes del 30 de junio de 2010, la cual había de mantenerse hasta el 30 de junio de 2015. Se condicionaba también a la generación de 15 puestos de trabajo, de los cuales 5 habrían de ser femeninos, empleos que habrían de crearse antes de 31 de agosto de 2010 y mantenerse durante los tres años siguientes. (...)

De dicha subvención la empresa demandante recibió anticipadamente el 85% de la misma, invirtiendo la totalidad de lo percibido en la realización de obra civil y la adquisición de bienes de equipo conforme se establecía en la resolución de concesión'.

Como consecuencia de los informes remitidos al IRMC por el Instituto para el Desarrollo Económico del Principado de Asturias (IDEPA) se inició un primer expediente de revocación de la ayuda que terminó siendo declarado caducado por el Instituto. Con posterioridad se inició un nuevo expediente mediante acuerdo de 31 de octubre de 2014, expediente que concluyó con la resolución ahora impugnada.

La resolución de revocación de la ayuda y el acuerdo de reintegro se justifican en el incumplimiento del compromiso de creación y mantenimiento del empleo. La entidad Nestlé España, S.A. ha ingresado la cantidad exigida.

C) La sentencia de instancia.

La sentencia, después de recoger la resolución impugnada y sus antecedentes -fundamentos de derecho primero a tercero-, los argumentos de la demandante y de la Abogacía del Estado -fundamentos de derecho cuarto y quinto-, examina con detalle, a partir de la naturaleza como donación modal de la subvención, el alcance de la misma, en cuanto al cómputo de la creación de puestos de trabajo, con la valoración de la prueba pericial practicada -fundamentos de derecho sexto y séptimo-, para llegar a estimar correcta la revocación total de la ayuda concedida a la vista del incumplimiento apreciado en la creación de los puestos de trabajo.

Finalmente, desestima las alegaciones de la recurrente, relativas al principio de proporcionalidad y a los intereses de demora, con los siguientes razonamientos (fundamento de derecho octavo):

'a) En lo que se refiere a la vulneración del principio de proporcionalidad porque no se tiene en cuenta que, aunque no se haya cubierto el requisito de creación y mantenimiento del empleo sí se realizó la inversión en su totalidad, de nuevo el carácter modal de la subvención avala el incumplimiento total. No sólo porque las bases así lo imponen expresamente, sino porque la financiación de las inversiones comprometidas tienen el único, a al menos prioritario, objetivo de creación de empleo. De manera que si tal objetivo no se cumple carece de justificación objetiva la financiación pública a fondo perdido de las inversiones privadas, financiación que pudiera estar justificada en la obtención de beneficios sociales difusos o genéricos (de creación indirecta en la zona), sin duda no ajenos a cualquier subvención de este tipo, pero la norma de creación ha vinculado la financiación a la creación de empleo en unos términos concretos que no han sido cumplidos.

b) Finalmente, con respecto a la generación de intereses, el mismo demandante anticipa ya una objeción insalvable. Los intereses son resarcitorios, de manera que indemnizan el disfrute de un capital ajeno en los términos que el legislador ha previsto. A lo que ha de añadirse que nada obsta para que la demandante hubiera procedido a la devolución anticipada ante el incumplimiento de las condiciones de empleo que la Administración iba constatando, incumplimiento del que se dejaba constancia en periódicos informes con pleno conocimiento del interesado'.

D) La cuestión que presenta interés casacional.

La recurrente sostuvo, en relación con los intereses de demora, que debía acudirse al artículo 26.4 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (LGT ), en relación con los artículos 38 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS) y 17, apartados 1 y 3, y 11 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (LGP), y la infracción del principio de prohibición de enriquecimiento injusto. Alega, en síntesis, que la Administración ha computado los intereses de demora desde la fecha del ingreso de la ayuda hasta la resolución del segundo expediente de reintegro, sin tener en cuenta la caducidad de un primer expediente. Añade que la LGS no regula, a la hora de fijar eldies a quoy eldies ad quemdel cómputo de los intereses de demora, la eventualidad de declaración de caducidad de un primer o ulteriores expedientes de reintegro, por lo que habrá que interpretar dicho artículo en relación con lo que al respecto disponen la LGT y la LGP.

El auto de admisión concluyó que la cuestión planteada en el recurso que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en determinar si debe o no computarse, a efectos de fijar el importe de los intereses de demora que lleva aparejada una resolución de reintegro de la subvención - artículo 37.1 LGS -, el periodo durante el que se tramitó un previo expediente de reintegro que caducó por el transcurso del plazo legalmente establecido para su resolución o, en otros términos, cual es el periodo de devengo de intereses de demora en los casos de declaración de caducidad de un primer expediente de reintegro.

Los preceptos que en principio serán objeto de interpretación son los artículos 26.4 LGT , en relación con los artículos 37.1 y 38.1 LGS y 17.1 y 3 y 11 LGP.

Es cierto que en el escrito de preparación la recurrente también sostuvo que tenían interés casacional, otros dos aspectos de la sentencia recurrida:

'- En relación con el principio de proporcionalidad, el artículo 37.2, en conexión con el artículo 17.3.n) LGS , y la jurisprudencia que los interpreta. Alega, en síntesis, que aunque el incumplimiento de la condición de crear y mantener 15 puestos de trabajo había sido sólo parcial, sin embargo sí cumplió el resto de condiciones, en particular la condición de invertir 5.801.369 euros, por lo que el reintegro del importe de la ayuda debía ser parcial, no total. (...)

- En relación con la condena en costas, el artículo 139.4 LJCA , en relación con la jurisprudencia que resuelve la limitación de las costas procesales al amparo del mismo en casos similares o idénticos al presente. (...)'.

Ambas cuestiones se rechazaron de forma clara en el auto de admisión. Así, sobre la infracción del principio de proporcionalidad existe jurisprudencia suficiente -por todas, STS de 8 de mayo de 2017 (recurso de casación núm. 4146/2014 )-, sin que en el presente caso se presente problema hermenéutico extrapolable a otros casos, pues en definitiva, atendiendo al carácter modal de la subvención, se trataría de examinar la casuística del caso, representada por las condiciones en las que se concedió la subvención, para poder llegar a la conclusión de si el incumplimiento ha sido parcial o total.

En cuanto a la limitación del importe de las costas a una parte de éstas o hasta una cifra máxima es una facultad concedida por el artículo 139.4 LJCA al órgano sentenciador, entrando dentro de la soberanía del juzgador de instancia su aplicación o no, que -por lo tanto- no es revisable en casación.

En consecuencia, estas dos cuestiones carecen de interés casacional para la formación de jurisprudencia.

Debemos pues ceñirnos a la cuestión de los intereses de demora y su cómputo y, en particular, al alcance o efectos de un inicial expediente de revocación de la ayuda declarado caducado.

SEGUNDO.- Examen del recurso: cómputo de los intereses de demora en un expediente de reintegro.

A)Esta cuestión versa, en definitiva, sobre si debe computarse, a efectos de fijar el importe de los intereses que lleva aparejada una resolución de reintegro de la subvención - artículo 37.1 LGS -, el periodo durante el que se tramitó el primer expediente de reintegro que caducó por el transcurso del plazo legalmente establecido para su resolución.

La sentencia impugnada considera que los intereses son resarcitorios, de manera que indemnizan el disfrute de un capital ajeno en los términos que el legislador ha previsto, y que la demandante pudo proceder a la devolución anticipada ante el incumplimiento de las condiciones de empleo que la Administración iba constatando.

Frente a ello, la representación procesal de Nestlé España, S.A. alega que la caducidad del primer expediente de reintegro es imputable a la Administración, por lo que es contrario al principio de prohibición de enriquecimiento injusto de la Administración Pública el obligar a su representada a proceder al pago de dos años adicionales en concepto de intereses de demora, cuando la caducidad del primer expediente se debió única y exclusivamente a una falta de diligencia imputable a la Administración.

Añade que los intereses aplicados conforme al artículo 38.2 LGS , -el interés legal del dinero incrementado en un 25%-, ascienden al desorbitado importe de 295.570,91 euros, es decir un 33,29% del importe de la subvención recibida.

Considera que la obligación de abonar intereses de demora es consustancial al reintegro, total o parcial, de la subvención por su finalidad meramente resarcitoria (no sancionadora), atendido que dichos intereses tratan de compensar a la Hacienda Pública por la indisponibilidad de una determinada cantidad de dinero durante un tiempo. Sin embargo, el tipo penalizado que prevé la LGS (muy superior al interés legal del dinero), se compadece mal con la citada finalidad resarcitoria.

En el caso de autos, dice, la situación se agrava por razón del tiempo adicional que supone la caducidad de un primer expediente de reintegro, por negligencia de la propia administración. En efecto, el primer expediente de reintegro iniciado el 16 de abril de 2012 caducó por el transcurso del plazo de doce meses legalmente establecido para su resolución (16 de abril de 2013), si bien la demandada optó por iniciar un segundo expediente de reintegro que finalizó dos años más tarde con la resolución impugnada (25 de septiembre de 2015).

La Administración computó los intereses de demora (de conformidad con el artículo 37.1 LGS ) desde la fecha del ingreso de la ayuda (dies a quo)hasta la resolución del segundo expediente de reintegro (dies ad quem),sin tener en consideración la caducidad del primer expediente, obligando a la recurrente al pago de más de dos años adicionales en concepto de intereses de demora a raíz del funcionamiento anormal de la Administración.

B)Los preceptos que deben ser interpretados, y que considera infringidos la recurrente, son el artículo 26.4 LGT , los artículos 37.1 y 38.1 LGS y los artículos 17, apartados 1 y 3, y 11 LGP.

Tales preceptos establecen, en la parte que interesa a los efectos del presente recurso:

Artículo 26.2 , 3 y 4 LGT :

'2. El interés de demora se exigirá, entre otros, en los siguientes supuestos: (...)

3. El interés de demora se calculará sobre el importe no ingresado en plazo o sobre la cuantía de la devolución cobrada improcedentemente, y resultará exigible durante el tiempo al que se extienda el retraso del obligado, salvo lo dispuesto en el apartado siguiente.

4. No se exigirán intereses de demora desde el momento en que la Administración tributaria incumpla por causa imputable a la misma alguno de los plazos fijados en esta ley para resolver hasta que se dicte dicha resolución o se interponga recurso contra la resolución presunta. Entre otros supuestos, no se exigirán intereses de demora a partir del momento en que se incumplan los plazos máximos para notificar la resolución de las solicitudes de compensación, el acto de liquidación o la resolución de los recursos administrativos, siempre que, en este último caso, se haya acordado la suspensión del acto recurrido. (...)'.

Artículo 37.1 LGS :

'1. También procederá el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora correspondiente desde el momento del pago de la subvención hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro, o la fecha en que el deudor ingrese el reintegro si es anterior a ésta, (...)'.

Artículo 38.1 y 2 LGS :

'1. Las cantidades a reintegrar tendrán la consideración de ingresos de derecho público, resultando de aplicación para su cobranza lo previsto en la Ley General Presupuestaria.

2. El interés de demora aplicable en materia de subvenciones será el interés legal del dinero incrementado en un 25 por ciento, salvo que la Ley de Presupuestos Generales del Estado establezca otro diferente'.

Artículo 17 LGP:

'1. Las cantidades adeudadas a la Hacienda Pública estatal devengarán interés de demora desde el día siguiente al de su vencimiento. Se incluyen en este apartado las cantidades recaudadas a través de entidades colaboradoras, cuentas restringidas, oficinas liquidadoras y demás entidades recaudadoras por cuenta de la Hacienda Pública estatal que no sean ingresadas por dichas entidades en el Tesoro en los plazos establecidos.

(...)

3. Lo dispuesto en este artículo se entenderá sin perjuicio de las especialidades en materia tributaria'.

Artículo 11 LGP:

'1. Los derechos de naturaleza pública de la Hacienda Pública estatal se adquieren y nacen de conformidad con lo establecido en la normativa reguladora de cada derecho.

2. Los derechos de naturaleza pública de la Hacienda Pública estatal se extinguen por las causas previstas en la Ley General Tributaria y las demás previstas en las leyes.

Sin perjuicio de lo establecido en esta ley y en la normativa reguladora de cada derecho, el procedimiento, efectos y requisitos de las formas de extinción de los derechos de naturaleza pública de la Hacienda Pública estatal se someterán a lo establecido en la Ley General Tributaria y el Reglamento General de Recaudación'.

La recurrente pretende que no se apliquen intereses de demora por el reintegro de la subvención durante el tiempo de duración de un primer expediente de reintegro cuya caducidad fue declarada en vía administrativa.

Sostiene que debe aplicarse el artículo 26.4 LGT .

C)Según hemos dicho en la sentencia de 28 de febrero de 2019 -recurso de casación núm 4403/2017 -, en orden a una cuestión distinta -aplazamiento o fraccionamiento de las deudas- pero en la que también estaba en juicio la posible incidencia de la aplicación de normas tributarias frente a las subvencionales:

'QUINTO.- Sobre la jurisprudencia tributaria en materia de aplazamiento o fraccionamiento de deudas.

Alega la parte también la infracción de la jurisprudencia de esta Sala en materia tributaria en relación con la interpretación de que el aplazamiento y fraccionamiento del pago es una potestad reglada de la Administración y correlativamente un derecho del contribuyente siempre que se den las circunstancias y requisitos a los que el legislador condiciona su concesión. Tal jurisprudencia se recoge en la sentencia de esta Sala de 15 de octubre de 2015 (RC 387/2014 ), luego reiterada en la de 28 de febrero de 2017 (RC 402/2016 ).

Dicha jurisprudencia, dictada en el ámbito tributario, no puede ser aplicada al sector subvencional en cuanto al reintegro de ayudas. En este ámbito, y como ya se ha argumentado en el fundamento de derecho tercero, la Ley General de Subvenciones nada prevé y sólo el Reglamento (art. 21.2 ) hace una referencia indirecta al aplazamiento y fraccionamiento del pago, que resulta aplicable por el alcance general de la Ley General Presupuestaria y del Reglamento General de Recaudación. Pero además de la falta de previsión legal específica en este sector, también es preciso tener presente la especial posición jurídica del deudor en caso de reintegro de subvenciones respecto a la del deudor tributario en general. En efecto, la deuda tributaria deriva de una obligación legal de contribuir en función de los ingresos o bienes del contribuyente y no presupone ningún incumplimiento previo -que sí puede producirse, como es obvio, si transcurren los plazos para su pago voluntario sin hacerse efectivo-.

Sin embargo, en el supuesto de ayudas y subvenciones la deuda de reintegro de las mismas a la hacienda pública deriva de un previo incumplimiento en lo que respecta al empleo de dichos fondos públicos, lo que obliga a una interpretación rigurosa de la normativa aplicable. En particular y frente a lo que esta Sala ha entendido en relación con el aplazamiento y fraccionamiento del pago de las deudas tributarias, no existe razón alguna ni textual ni sistemática para extender dicha interpretación, que no deriva del tenor literal de las leyes que se han mencionado en el fundamento jurídico tercero de esta sentencia, al supuesto de las deudas subvencionales'.

Merece destacarse la especial posición jurídica del deudor en caso de reintegro de subvenciones respecto a la del deudor tributario en general. En efecto, la deuda tributaria deriva de una obligación legal de contribuir en función de los ingresos o bienes del contribuyente y no presupone ningún incumplimiento previo. Sin embargo, en el supuesto de ayudas y subvenciones la obligación de reintegro de las mismas a la hacienda pública deriva de un previo incumplimiento en lo que respecta al empleo de dichos fondos públicos, lo que obliga a una interpretación rigurosa de la normativa aplicable.

D)En el presente asunto, la recurrente sostiene que la LGS (artículo 38.1 ) se remite a la LGP para la cobranza de las cantidades a reintegrar, y ésta, a su vez ( artículo 11.2), se remite a la LGT en cuanto al procedimiento y formas de extinción de los derechos de naturaleza pública. Y la LGT ( artículo 26.4) dispone, como hemos visto, que: 'No se exigirán intereses de demora desde el momento en que la Administración tributaria incumpla por causa imputable a la misma alguno de los plazos fijados en esta ley para resolver hasta que se dicte dicha resolución. (...)'.

Y considera que habiendo caducado el primer procedimiento de reintegro, por causa imputable a la Administración, se han incumplido los plazos para resolver, y, en consecuencia no se devengan intereses de demora.

E)Una cosa son los intereses de demora devengados hasta el acuerdo de reintegro, y otra los intereses de demora que se devenguen desde el acuerdo de reintegro hasta que se extinga la obligación, es decir y normalmente, hasta que se realice el pago.

Aquí lo que se plantea es la cuantificación de los intereses de demora devengados hasta y liquidados en el acuerdo de reintegro. No los posibles intereses posteriores.

Conviene recordar lo que dice la sentencia recurrida con respecto a la generación de intereses, pues el mismo demandante anticipa ya una objeción insalvable. Los intereses son resarcitorios, de manera que indemnizan el disfrute de un capital ajeno en los términos que el legislador ha previsto. A lo que ha de añadirse que nada obsta para que la demandante hubiera procedido a la devolución anticipada ante el incumplimiento de las condiciones de empleo que la Administración iba constatando, incumplimiento del que se dejaba constancia en periódicos informes con pleno conocimiento del interesado.

F)Sobre la posible aplicación analógica del artículo 26.4 LGT , ha de descartarse por no existir identidad de razón entre el supuesto subvencional examinado y el que contempla la LGT, como antes hemos anticipado.

Por otra parte, como recuerda el Abogado del Estado, tanto la LGS, como la LGP y la LGT son coetáneas. Por lo que si la voluntad del legislador hubiera sido la aplicación de las normas de la LGT al reintegro de la LGS, lo hubiera hecho. Más aun considerando que la LGS se remite a la LGP -y ésta a la LGT-, pero solo en cuanto al cobro de las cantidades liquidadas por el acto de reintegro y extinción de tales deudas.

El reintegro de la LGS lo es de cantidades previamente abonadas sin contraprestación, y la LGT se ocupa de los derechos legales a favor de la Hacienda, sin existir una previa disposición de fondos, dentro de un sistema que impone cargas y obligaciones al administrado, generalmente permanentes y periódicas, con tratamientos masivos, que configura las obligaciones tributarias dentro de un marco distinto al régimen del reintegro de subvenciones.

El artículo 26.4 se enmarca dentro del propio artículo, esto es dentro del régimen general de los intereses de demora. Y no se refiere a cualquiera interés de demora, sino a los que específicamente contempla en su apartado 2. Y cuyo cómputo, apartado 3, se calculará sobre el importe no ingresado en plazo o sobre la cuantía de la devolución cobrada improcedentemente, y resultará exigible durante el tiempo al que se extienda el retraso del obligado. Frente al interés de demora en el reintegro de subvenciones, en que no existe retraso en el pago. Puesto que la obligación de reintegro -de la subvención e intereses- nace en el momento del acto de reintegro, no antes.

El artículo 26.4 LGT contempla el supuesto de que la Administración tributaria incumpla por causa imputable a la misma alguno de los plazos fijados en esta ley para resolver hasta que se dicte dicha resolución, lo que excluye la caducidad, puesto que en ella no es posible resolver después de incumplir el plazo de duración del procedimiento.

En materia de reintegro de subvenciones el incumplimiento del plazo para resolver determina la caducidad del procedimiento, con el alcance que hemos recordado en las recientes sentencias de 19 de marzo de 2018 (recursos de casación núms. 2412/2015 y 2054/2017 ). Así:

'El ejercicio por la Administración de sus potestades de intervención está sujeta a límites, uno de ellos es el establecimiento de un plazo máximo para resolver los procedimientos. Su razón de ser obedece al deber de las Administraciones públicas de dictar resolución expresa en los plazos marcados por la ley, con ello se pretende garantizar que los procedimientos administrativos se resuelvan en un tiempo concreto, evitando la prolongación indefinida de los mismos por razones de seguridad jurídica. El incumplimiento de estos plazos conlleva como consecuencia jurídica la caducidad del procedimiento y el consiguiente archivo de las actuaciones ( artículo 44.2 de la Ley 30/1992 ), lo que no impide la apertura de nuevo expediente sobre el mismo objeto, siempre que no haya transcurrido el plazo de prescripción.

La caducidad del procedimiento se constituye así como una forma de terminación del procedimiento que penaliza la falta de diligencia de la Administración en el cumplimiento de los plazos legalmente establecidos para tramitar y resolver. La esencia de la caducidad de un procedimiento es que queda inhabilitado como cauce adecuado en el que poder dictar una resolución valida sobre el fondo'.

Y termina:

'(...) la declaración de caducidad de un procedimiento de reintegro ha de tener como lógica consecuencia la invalidez de la resolución de fondo dictada en el mismo. De modo que la Administración para poder adoptar una decisión de fondo sobre la procedencia del reintegro está obligada a iniciar un nuevo procedimiento, siempre que no haya transcurrido el plazo de prescripción fijado'.

G)El artículo 92 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , y ahora el artículo 95 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre , fijan los efectos de la caducidad, según la interpretación jurisprudencial que se recoge en las sentencias citadas. Y entre cuyos efectos no figura la interrupción en el devengo de intereses. Así el artículo 92.3 de la Ley 30/1992 establece que 'los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción' y en similares términos se pronuncia el actual artículo 95.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre .

Si la Administración puede iniciar el procedimiento de reintegro dentro del plazo de prescripción, resulta indiferente la caducidad de un procedimiento previo. Los intereses de demora hubieran sido los mismos.

H)En resumen, el artículo 37.1 LGS -reintegro por incumplimiento de condiciones- es taxativo: 'También procederá el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora correspondiente desde el momento del pago de la subvención hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro, o a la fecha a que el deudor ingresa el reintegro si es anterior a ésta'. A diferencia del supuesto de devolución de la subvención por invalidez en su concesión -por nulidad o anulabilidad- cuyo efecto es: 'La declaración judicial o administrativa de nulidad o anulación llevará consigo la obligación de devolver las cantidades percibidas' ( artículo 36.4 LGS ). No menciona los posibles intereses de demora. Por su parte, el artículo 40.1 LGS dispone: 'Los beneficiarios y entidades colaboradoras, en los casos contemplados en el artículo 37 de esta ley , deberán reintegrar la totalidad o parte de las cantidades percibidas más los correspondientes intereses de demora, (...)'. Por lo que, en principio, la no exigencia de intereses de demora solo procederá en los casos de devolución del artículo 36 LGS .

En definitiva, la norma propia en materia subvencional regula la aplicación de los intereses de demora, sin que, por las razones que señalábamos, deba acudirse a la normativa tributaria.

En consecuencia, es improcedente la aplicación del artículo 26.4 LGT , sin perjuicio que pueda instarse, en su caso, un procedimiento de responsabilidad patrimonial por el posible perjuicio derivado del retraso de la Administración en resolver.

I)La recurrente señala como fechas de inicio y fin del período el 16 de abril de 2013 y el 25 de septiembre de 2015. Debe entenderse que el 16 de abril de 2013 es el vencimiento del plazo de 12 meses -plazo de resolución del procedimiento de reintegro ( artículo 42.4 LGS ) desde el inicio del procedimiento caducado el 16 de abril de 2012. Y el 25 de septiembre de 2015 es la fecha del acuerdo de reintegro.

Conviene añadir, al margen de las consideraciones anteriores, que no aparece acreditada una especial responsabilidad, en este caso, de la Administración en la caducidad del inicial expediente. Al margen del reproche genérico que hace la recurrente, sin razonamiento o precisión en este punto, lo cierto es que la resolución administrativa recoge:

'Mediante Acuerdo de fecha 16 de abril de 2012, se inició el procedimiento para la revocación total de la ayuda concedida al proyecto 'Ampliación, modernización e incorporación de nuevas tecnologías para la fabricación de leches dietéticas', por no cumplir con el requisito establecido en el punto 1.c de la cláusula sexta de la Orden ITC/1044/2007, de 12 de abril, relativa a la creación de al menos 3 puestos de trabajo. (...)

Con la notificación de dicho Acuerdo se daba inicio al trámite de audiencia, a fin de que en el plazo de 10 días hábiles desde la fecha de su notificación, se formulasen alegaciones que se estimasen oportunas y se presentase, si fuese necesario, los documentos o justificantes pertinentes. La empresa en dicho plazo presentó alegaciones, en las que indicaba que si bien efectivamente no había creado los 15 puestos de trabajo comprometidos, de la documentación que habían remitido al IDEPA, se podía sostener que habían creado al menos 3 puestos de trabajo entre la fecha de la notificación del Informe de elegibilidad y la fecha tope de creación de empleo. El informe que el lDEPA hizo sobre estas alegaciones, de 29 de abril de 2013, indicaba que, a esa fecha, la empresa estaba manteniendo 3 puestos de trabajo, pero que habría que esperar hasta la finalización del plazo de mantenimiento para poder confirmar si la empresa habría cumplido con el compromiso de mantener al menos 3 puestos de trabajo.

Transcurrido dicho plazo, el IDEPA ha enviado un nuevo Informe de fecha 28 de abril de 2014, en el que indica que a la vista de la información disponible, se puede concluir que la empresa no ha conseguido mantener los 3 puestos de trabajo mínimos exigidos por la Orden que aprueba las bases reguladoras para la concesión de ayudas, entre la fecha de 31 de agosto de 2010 y el 31 de agosto de 2013.

No obstante el procedimiento no se ha finalizado en el plazo máximo que se establece para estos casos. Por ello, procede declarar de oficio la caducidad del procedimiento iniciado, sin perjuicio de que, posteriormente, se inicie otro para resolver el incumplimiento detectado'.

En definitiva, mediante resolución de 22 de mayo de 2014 se declaró la caducidad del procedimiento de revocación inicial por haber transcurrido el plazo máximo legal para su tramitación de conformidad con lo establecido en el artículo 42.4 de la LGS .

TERCERO.- Sobre la fijación de doctrina.

Debe fijarse la siguiente doctrina, a la vista de los razonamientos anteriores:

El artículo 26.4 LGT no es de aplicación para el cómputo de los intereses de demora que se incluyen en el acto de reintegro de una subvención, que está sometido a lo dispuesto en el artículo 37.1 de la LGS , sin que deba excluirse del cómputo el período durante el que se tramitó un inicial expediente de reintegro declarado caducado.

CUARTO.- Sobre las costas.

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 93.4 y 139.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , la Sala acuerda que no procede la imposición de las costas del recurso de casación y, en referencia a las costas de instancia, se mantiene el pronunciamiento de la sentencia impugnada.

Fallo

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido , tras fijar la doctrina jurisprudencial que hemos expuesto en el precedente fundamento jurídico tercero de esta sentencia:

Primero.-Declarar no haber lugar al recurso de casación núm. 2426/2018 interpuesto por la entidad Nestlé España, S.A., contra la sentencia de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de fecha 5 de diciembre de 2017, dictada en el recurso núm. 382/2016 , sobre revocación de ayuda concedida por el Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras;

Segundo.-No efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso de casación, manteniéndose el pronunciamiento de la sentencia impugnada, en referencia a las costas de instancia.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

D. Eduardo Espin Templado D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat

D. Eduardo Calvo Rojas Dª. Maria Isabel Perello Domenech

D. Jose Maria del Riego Valledor D. Diego Cordoba Castroverde

D. Angel Ramon Arozamena Laso

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Angel Ramon Arozamena Laso, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.