Sentencia Administrativo Nº 443/2007, Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Leon, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 272/2006 de 28 de Septiembre de 2007

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Ciudad de Burgos a veintiocho de septiembre de dos mil siete.

En el recurso contencioso-administrativo tramitado con el numero 272/2006 interpuesto por Don Felipe , Don Alfonso , Doña Ángeles , Doña Julia , Doña Victoria , Doña Consuelo representados por la Procuradora Doña Blanca Herrera Castellanos y defendidos por el Letrado Don Gonzalo Ruiz García contra el Decreto de la Alcaldía 160/2006 de 14 de junio por el que se aprueba inicialmente y conjuntamente el Proyecto de Plan Parcial y Proyecto de Actuación por el Sistema de Expropiación para el desarrollo del Polígono 21 del Parcelario Catastral de Rústica elaborado a iniciativa de Gesturcal S.A.

Habiendo comparecido como parte demandada el Ayuntamiento de Villacastin en Segovia representado por la Procuradora Doña Concepción Santamaría Alcalde y defendido por el Letrado Don Fernando Casado Gómez y como parte codemandada la Entidad Gesturcal S.A. representada por el Procurador Don José María Manero de Pereda.

Antecedentes

PRIMERO.- Por la parte demandante se interpuso el presente recurso contencioso administrativo ante esta Sala con fecha veintiséis de septiembre de dos mil seis .

Admitido a trámite el recurso se dio al mismo la publicidad legal, se reclamó el expediente administrativo recibido, se confirió traslado al recurrente para que formalizara la demanda, lo que se efectuó por escrito de fecha trece de diciembre de dos mil seis que en lo sustancial se da por reproducido y en el que terminaba suplicando se dicte sentencia por la que estimando el recurso interpuesto se declare nulo y contrario a derecho el Decreto de la Alcaldía 160/2006 de 14 de junio por el que se aprueba inicialmente y conjuntamente el Proyecto de Plan Parcial y Proyecto de Actuación por el Sistema de Expropiación para el desarrollo del Polígono 21 del Parcelario Catastral de Rústica elaborado a iniciativa de Gesturcal S.A. y cualquier otro acto posterior basado en esa aprobación inicial por ser contrario a derecho y haberse dictado sin que estuviera en vigor el planeamiento general en que se basa.

SEGUNDO.- Se confirió traslado de la demanda por termino legal a la parte demandada el Ayuntamiento de Villacastin quien contestó a la misma mediante escrito de diecisiete de enero de dos mil siete oponiéndose al recurso y solicitando se dicte sentencia por la que se declare la inadmisibilidad o subsidiariamente se desestime íntegramente el recurso contencioso- administrativo. Y por escrito de 22 de enero de 2007 y en parecidos términos la entidad codemandada Geturcal S.A.

Los demandados personados Don Cesar y Don Juan Pablo contestaron a la demanda por medio de escrito de 16 de enero de 2007, pero allanándose a las pretensiones de los recurrentes, al venir alegando en vía administrativa los mismos argumentos que los recurrentes.

TERCERO.- Recibido el recurso a prueba se practicó con el resultado que obra en autos, solicitándose por las partes la presentación de conclusiones escritas, se evacuó traslado para cumplimentar tal trámite, quedando el recurso concluso para sentencia, habiéndose señalado el día veintisiete de septiembre de dos mil siete para votación y fallo, lo que se efectuó.

Se han observado las prescripciones legales en la tramitación de este recurso.

Fundamentos

PRIMERO.- Es objeto del presente recurso jurisdiccional el Decreto de la Alcaldía 160/2006 de 14 de junio por el que se aprueba inicial y conjuntamente el Proyecto de Plan Parcial y Proyecto de Actuación por el Sistema de Expropiación para el desarrollo del Polígono 21 del Parcelario Catastral de Rústica del término municipal de Villacastín elaborado a iniciativa de Gesturcal S.A.

SEGUNDO.- Frente a dicho acuerdo se alza en este recurso la parte recurrente quien invoca como fundamentos de su pretensión impugnatoria que el acto administrativo impugnado es nulo de pleno derecho por haber sido aprobado sin la vigencia del planeamiento general y por haber sido aprobado contraviniendo el artículo 437.2 del Reglamento de Urbanismo de Castilla y León, que la selección del urbanizador debe realizarse mediante concurso público, que concurre la causa de nulidad por falta de publicación del convenio urbanístico celebrado por el Ayuntamiento de Villacastín con la entidad Gesturcal S.A., que existe una falta de motivación del sistema de actuación elegido, ya que existen otros sistemas de actuación más adecuados para la transformación urbanística de los terrenos y finalmente que concurre la desviación de poder por cuanto en el caso que nos ocupa, según alega la parte actora existe una evidente actuación municipal tendente a impedir la participación de los propietarios afectados en la gestión urbanística municipal al aprobar inicial y precipitadamente el planeamiento de desarrollo y el proyecto de actuación en contra del planeamiento vigente en ese momento y antes de que estuviera en vigor la modificación puntual planteada en ejecución de un convenio urbanístico secreto que tampoco fue publicado, por lo que se termina solicitando la estimación del recurso y la declaración de nulidad del Decreto impugnado.

TERCERO.- Frente a esta pretensión el Ayuntamiento de Villacastín invoca en primer lugar la inadmisibilidad del recurso por cuanto el mismo se plantea contra un Decreto que aprueba inicialmente el Plan Parcial y del Proyecto de Actuación, que se trata de un acto de trámite respecto al cual y conforme al artículo 107 de la Ley 30/1992 no cabe recurso contencioso, en relación con lo que dispone el artículo 25.1 de la Ley de la Jurisdicción y el artículo 51.1 c), como precisa la sentencia del TS de 1 de febrero de 2005 .

Que en cuanto al fondo se invoca la legalidad del acuerdo impugnado ya que la aprobación realizada el 14 de junio de 2006 es un acto de tramite, por lo que cuando se vaya a producir la aprobación definitivamente se habrá aprobado la modificación puntual que se ha publicado el 26 de julio de 2006, que el recurso se ha ampliado a una resolución administrativa distinta del acto que se recurre, ya que los fundamentos de la demanda no tienen por objeto el Decreto 160/2006 , sino que son reproducción de los recursos de alzada interpuestos contra la aprobación definitiva de la Modificación Puntual y el Convenio Urbanístico, estando pendiente de resolución, por lo que se termina solicitando la desestimación del recurso.

La Entidad codemandada Gesturcal S.A. contestó a la demanda defendiendo la conformidad a derecho del Convenio de Colaboración para la promoción ejecución y gestión del Polígono Industrial en Villacastín, rebatiendo los argumentos relativos a la condición de urbanizador, y con respecto a la publicación se invoca que se encuentra dicho convenio incorporado al Plan Parcial, por lo que se termina solicitando la desestimación del recurso.

La parte codemandada Don Cesar y Don Juan Pablo contestaron a la demanda, pero allanándose a las pretensiones de los recurrentes, al venir alegando en vía administrativa los mismos argumentos que los recurrentes

CUARTO.- Y debemos indicar en primer lugar respecto a la personación de Don Cesar y Don Juan Pablo y aunque hayan podido ser emplazados por la Administración como interesados en el presente recurso, lo cierto es que como se deduce de su contestación, no puede tener la consideración de tales en el concreto extremo que es objeto de impugnación, ya que no asume la condición de codemandado, al invocar que se allanan a la demanda al venir alegando los mismos argumentos al ser también afectados por la expropiación que se combate, ya que como esta Sala ha declarado en un supuesto semejante con la sentencia de dictada en el recurso 8/2003 de la que fue Ponente Don Eusebio Revilla Revilla y en la que se dice textualmente que:

"De sobra es conocido por las partes que tanto nuestra LRJCA como la Jurisprudencia no admiten la figura del codemandante o del coadyuvante del actor o demandante, motivo por el cual tampoco en este concreto recurso puede admitirse la forma en que postula procesalmente referida codemandada, quien de acuerdo a su condición y al papel que la Ley, la Jurisprudencia y la Doctrina permite a los codemandados debería haberse limitado a solicitar la desestimación total o parcial del recurso interpuesto, o su inadmisibilidad; y desde el momento en que no formula estas pretensiones está adoptando una postura procesal que no respeta lo previsto en la vigente LRJCA, motivo por el cual ya de plano y de antemano y sin mayor valoración ni enjuiciamiento no pueden ser atendidas las pretensiones formuladas por dicha parte codemandada...".

Y lo mismo ocurre en el presente caso por lo que no cabe estimar las alegaciones formuladas por aquéllos respecto a su allanamiento a la demanda.

QUINTO.- Y resuelta la anterior cuestión y dados los términos del debate es evidente que lo que se recurre en el presente recurso no es otra cosa que el Decreto de la Alcaldía 160/2006 de 14 de junio por el que se aprueba inicial y conjuntamente el Proyecto de Plan Parcial y Proyecto de Actuación por el Sistema de Expropiación para el desarrollo del Polígono 21 del Parcelario Catastral de Rústica del término municipal de Villacastín elaborado a iniciativa de Gesturcal S.A. y como se aprecia en la publicación en el Boletín Oficial de la Provincia del Segovia de 26 de junio de 2006 acompañada con el escrito de interposición, lo que se aprueba es precisamente eso el acto de aprobación inicial condicionada además a la aprobación definitiva de la modificación puntual de normas y de conformidad con lo establecido en el artículo 52 de la Ley 5/1999 se abre el periodo de información pública por un plazo de un mes, durante el cual podrá consultarse el expediente íntegro aprobado y la documentación con el relacionada y formular tanto alegaciones, informes y presentar documentos complementarios de cualquier tipo, por lo que como indica el Ayuntamiento demandado se trata de un acto de trámite, ya que sobre la naturaleza de acto de mero trámite se ha pronunciado muy recientemente esta Sala en la sentencia de fecha 3.11.2006, dictada en el recurso núm. 82/2005 haciéndolo en los siguientes términos.

"Sin embargo procede poner de manifiesto que los defectos son mucho más graves que los indicados, pues ya no sólo consiste en que no se haya demandado, ni emplazado, a la Comunidad Autónoma, sino que lo que se ha recurrido es un acto de mero trámite. En este sentido no cabe duda que tanto la aprobación inicial, como la aprobación provisional de las normas urbanísticas, de su revisión o de su modificación, por parte del Ayuntamiento es un acto de mero trámite que no se comprende dentro de los actos recurribles en vía administrativa...

Es preciso indicar que el Tribunal Supremo sólo ha considerado la posibilidad de fundar en vía contencioso-administrativo los acuerdos de aprobación inicial y/o provisional en los supuestos de que exista una nulidad radical o de pleno derecho de tal entidad y claridad que no sea preciso entrar a resolver sobre cuestión alguna de fondo; así la Sentencia de 23 de enero de 2004, recurso de casación 1325/02 :

"SEGUNDO.- Las resoluciones de la Sala de instancia objeto de este recurso de casación declararon la inadmisión del recurso Contencioso-Administrativo interpuesto por el actor por impugnarse en él un acto que no tiene la consideración de acto final del procedimiento, al no tratarse de un acuerdo de aprobación definitiva de un instrumento de ordenación urbanística, no susceptible de impugnación independiente, según la doctrina plasmada en las sentencias de esta Sala de 24 de julio de 1989, 20 de diciembre de 1991, 19 de octubre de 1993 y 10 de octubre de 1995 .

TERCERO.- La parte recurrente opone un único motivo de casación en el que, básicamente, alega que la Sala de instancia ha infringido la doctrina jurisprudencial de esta Sala, de la que no cita sentencia alguna, que autoriza la impugnación de los actos de aprobación inicial o provisional del planeamiento cuando concurra en ellos una causa de nulidad de pleno derecho. Ciertamente, aunque la doctrina general de esta Sala es la recogida por el auto del Tribunal de instancia de 12 de diciembre de 2000 , también es cierto que hemos declarado (sentencias de 14 de julio de 2001 y 27 de marzo de 1996 y 19 de octubre de 1993 , entre otras) que excepcionalmente es permisible la impugnación de los actos intermedios de formación de los instrumentos de planeamiento cuando se presente una nulidad radical o de pleno derecho; pero es preciso que esta nulidad se presente de modo tan ostensible y patente que permita anticipar el juicio sobre la legalidad del acto final, evitando la continuación de un procedimiento que se sabe de antemano viciado con defectos de imposible reparación. No es esto, sin embargo, lo que sucede en el presente proceso en el que los vicios que se imputan al acto que da lugar al mismo, no son tan evidentes como la parte actora sostiene y no parecen merecer otra calificación que la de determinantes de una eventual anulabilidad".

En otras muchas sentencias ha venido a fijar este criterio del Tribunal Supremo, como es el caso de la Sentencia de fecha 1 de febrero de 2005, Recurso de Casación 250/02 , respecto de la aprobación provisional:

"PRIMERO.- A pesar de que, formalmente, se esgrimen dos motivos de casación frente a la resolución inadmitiendo a trámite el recurso contencioso-administrativo, lo cierto es que en ambos se invocan idénticos preceptos como vulnerados por la Sala de instancia al así haberlo decidido, que son los artículos 2, 25 y 31 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , por entender la representación procesal de la entidad recurrente que, conforme a la doctrina jurisprudencial interpretativa de aquéllos, el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la aprobación provisional de la alternativa técnica de Programa de Actuación Integrada para la urbanización del Sector «Loma de las Lagunas» del municipio de Los Montesinos, acordada por el Ayuntamiento de Los Montesinos, es admisible, ya que se trata de un acto definitivo del Ayuntamiento, susceptible de causar un perjuicio a la entidad recurrente. Estos dos motivos de casación no pueden prosperar, ya que es doctrina jurisprudencial consolidada, recogida también en las Sentencias de esta Sala citadas al articularlo, que la aprobación provisional de los instrumentos de planeamiento no es susceptible de recurso contencioso-administrativo por tratarse de un acto de mero trámite, al estar supeditada su eficacia a la aprobación definitiva, momento este ulterior en que pueden ser impugnados todos aquellos extremos y determinaciones contenidas en el planeamiento aprobado, incluso aquéllas que dependiesen exclusivamente de la autonomía municipal.

SEGUNDO.- De lo alegado por el representante procesal de la entidad recurrente no se deduce que en este caso nos encontremos ante las excepciones a la indicada regla general de inadmisibilidad del recurso contra la aprobación provisional del planeamiento, a que se alude en la Sentencia de esta Sala, que la propia recurrente cita, de fecha 19 de octubre de 1993 . En dicha Sentencia, por el contrario, se declara abiertamente que es al tiempo de recurrir contra la aprobación definitiva de los instrumentos de planeamiento cuando se deben concentrar las acciones frente a los demás actos que integran la compleja operación urbanística de formación de tales instrumentos, pues sólo a aquélla cabe atribuir la condición de acto definitivo, sin perjuicio de las excepciones que en la propia Sentencia se señalan, como la suspensión del otorgamiento de licencias, entre las que no está la acción que ahora se ejercita por la recurrente.

TERCERO.- Mientras no recaiga la aprobación definitiva, se ignora el contenido y alcance de las determinaciones urbanísticas o si han quedado subsanados posibles defectos formales invalidantes, por lo que resulta lógico que, hasta entonces, no puedan impugnarse, y ello no produce indefensión alguna a la recurrente al estar legitimada para ejercer, una vez aprobadas definitivamente aquéllas, cualesquiera acciones, de que se crea asistida, contra ellas, razón por la que, como hemos indicado, ambos motivos de casación esgrimidos, deben ser desestimados".

Y el Tribunal Supremo se ha pronunciado también recientemente sobre esta materia, indicando en la sentencia de 11-6-2002 , de la que ha sido Ponente Don Manuel Vicente Garzón Herrero, en cuyo Fundamento de Derecho Segundo se precisa que:

"Desde la perspectiva del recurrente, es esencial dilucidar la naturaleza impugnable o inimpugnable de la aprobación provisional de los planes, pues la aprobación provisional de las Normas Subsidiarias es el acto impugnado.

La primera precisión que es necesario formular es la que se deriva del contenido del artículo 70 del T.R.L.S. de 1976 por el que se establece que el procedimiento de elaboración de las Normas Subsidiarias es el establecido en el artículo 41 del mismo texto legal. Por su parte, esta Sala de modo reiteradísimo viene declarando que la aprobación provisional de los planes, en su caso normas subsidiarias, constituye un acto de trámite que no es susceptible de impugnación autónoma y separada, que queda reservada para la aprobación definitiva. En tal sentido sentencia de 19 de octubre de 1993 y todas las que en ella se citan.

Existe, por tanto, un cuerpo de doctrina jurisprudencial consolidado que consagra la naturaleza de acto de trámite de la aprobación provisional, conclusión que ha de conducir a la desestimación del recurso. En todo caso, no es ocioso recordar que el acto recurrido no impide la continuación del procedimiento de elaboración de las Normas Subsidiarias, ni causa indefensión al interesado, hipótesis que de concurrir posibilitaría la impugnación actuada.

Tampoco puede acogerse la tesis del recurrente en el sentido de que lo que se ha querido impugnar es la aprobación definitiva de las Normas Subsidiarias, pues si tal hecho fuese cierto no bastaría con la intención manifestada, sino que sería necesario que se hubiese impugnado un acto distinto del que lo ha sido, es decir, el acto de aprobación definitiva de las Normas Subsidiarias, producido por el ente autonómico competente, que indudablemente no es la corporación local demandada."

Y en este mismo sentido, finalmente la sentencia del Tribunal Supremo de doce de mayo de dos mil seis , de la que es Ponente Don Segundo Menéndez Pérez, y en cuyo Fundamentos de Derecho Primero, se reitera que:

"Es jurisprudencia reiterada la que afirma, con el carácter de regla general, que los actos de aprobación provisional de los instrumentos de planeamiento no son susceptibles de recurso contencioso-administrativo, pues se trata de actos de mero trámite cuya eficacia está supeditada a la aprobación definitiva; siendo en este momento ulterior en el que pueden ser impugnados todos aquellos extremos y determinaciones contenidas en el planeamiento aprobado, incluso aquéllas que dependiesen exclusivamente de la autonomía municipal. Dicha jurisprudencia puede verse, por todas, en la reciente sentencia de esta Sala de fecha 1 de febrero de 2005 (dictada en el recurso de casación número 250 de 2002), así como en la de 19 de octubre de 1993 (dictada en el recurso de apelación número 544 de 1991), de oportuna cita pues en ella se concretan cuales son las excepciones a esa regla general de la no impugnabilidad de aquellos actos. Descansa esa jurisprudencia y la regla general que consagra en la lógica apreciación de que mientras no recaiga la aprobación definitiva se ignora en realidad el contenido y alcance de las determinaciones urbanísticas y, también, si han quedado subsanados, o no, posibles defectos formales invalidantes; por lo que resulta lógico que, hasta entonces, no puedan impugnarse; sin que ello produzca indefensión alguna a la recurrente, ya que ésta está legitimada para ejercer, una vez aprobados definitivamente aquellos instrumentos, cualesquiera acciones de que se crea asistida."

Trasladando mencionados criterios legales y jurisprudenciales al caso de autos, no ofrece ninguna duda por un lado que el acuerdo recurrido en un acto de mero trámite, motivo por el cual resulta palmario y evidente la inadmisibilidad del recurso interpuesto en aplicación del art. 69 .c) en relación con el art. 25.1, ambos de la LRJCA , por cuanto que además de lo alegado por el representante procesal del recurrente no se deduce que en este caso nos encontremos ante las excepciones a la indicada regla general de inadmisibilidad del recurso contra la aprobación inicial del planeamiento, a que se alude en la Jurisprudencia trascrita, y ello porque del examen de la demanda y contestación a la misma no se aprecia "a priori" que frente al acuerdo recurrido se esgriman motivos de nulidad radical o de pleno derecho, motivos que en caso de concurrir se presenten de modo tan ostensible y patente que permita anticipar el juicio sobre la legalidad del acto final, evitando la continuación de un procedimiento que se sabe de antemano viciado con defectos de imposible reparación, máxime cuando en el presente caso el motivo de nulidad referido expresamente al Plan Parcial es la falta de vigencia del planeamiento general que le sirve de cobertura al indicar que la modificación puntual no se ha aprobado cuando se aprobó inicialmente el Plan Parcial, sin tener en cuenta que estamos ante esa aprobación inicial y además condicionada a la aprobación definitiva de esa modificación puntual de las normas que afectan a dicho ámbito por lo que no estaríamos ante este supuesto, dado que el resto de los argumentos impugnatorios no están referidos al Plan Parcial y el Proyecto de Actuación cuya aprobación inicial constituye el acuerdo objeto de impugnación en el presente recurso, por todo lo expuesto, procede declarar la inadmisibilidad del recurso por cuanto que el acuerdo impugnado es un acto de mero trámite; dicha inadmisibilidad impide de todo punto entrar en el examen de los motivos de impugnación y oposición esgrimidos respectivamente por la actora y la demandada.

ÚLTIMO.- No se aprecian causas o motivos que justifiquen una especial imposición de costas a ninguna de las partes, de conformidad con el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa ;

VISTOS los artículos citados y demás de pertinente y general aplicación la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, ha dictado el siguiente:

Fallo

Declarar la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo número 272/2006 interpuesto por Don Felipe , Don Alfonso , Doña Ángeles , Doña Julia , Doña Victoria , Doña Consuelo representados por la Procuradora Doña Blanca Herrera Castellanos y defendidos por el Letrado Don Gonzalo Ruiz García contra el Decreto de la Alcaldía 160/2006 de 14 de junio por el que se aprueba inicial y conjuntamente el Proyecto de Plan Parcial y Proyecto de Actuación por el Sistema de Expropiación para el desarrollo del Polígono 21 del Parcelario Catastral de Rústica elaborado a iniciativa de Gesturcal S.A.

Y se declara dicha inadmisibilidad en aplicación de los arts. 69 .c) en relación con el art. 25.1, ambos de la LRJCA , por ser dicho acuerdo un acto de mero trámite, y todo ello sin hacer expresa imposición de costas a ninguna de las partes personadas por las devengadas en la presente instancia.

Notifíquese la presente resolución a las partes

Contra esta resolución cabe interponer recurso de casación que se preparará ante esta Sala en el plazo de los 10 días siguientes contados desde su notificación.

Así por esta nuestra sentencia lo pronunciamos, mandamos y firmamos.