Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 444/2021, Tribunal Superior de Justicia de Galicia, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 4053/2020 de 01 de Octubre de 2021

Encabezamiento

T.S.X.GALICIA CON/AD SEC.2

A CORUÑA

SENTENCIA: 00444/2021

PROCEDIMIENTO ORDINARIO 4053/2020

EN NOMBRE DEL REY

La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia ha pronunciado la siguiente

SENTENCIA

Ilmos. Sres.

Dª. MARÍA AZUCENA RECIO GONZÁLEZ (Presidenta)

D. JOSÉ ANTONIO PARADA LÓPEZ

D. ANTONIO MARTÍNEZ QUINTANAR

A Coruña, a 1 de octubre de 2021

Visto por la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia el recurso contencioso-administrativo que con el número pende de resolución en esta Sala, interpuesto por D. Constancio, representado por el Procurador D. Luis Felipe Rodríguez Fernández y defendido por el Letrado D. José Luis Arango Gómez, contra la aprobación del Plan General de Ordenación Municipal de A Fonsagrada, publicado en el BOP de Lugo el 13 de enero de 2020.

Es parte demandada la CONSELLERÍA DE MEDIO AMBIENTE, TERRITORIO E VIVENDA, representada y defendida por el Letrado de la Xunta de Galicia D. Carlos Abuín Flores; y parte codemandada el defendido por el CONCELLO DE A FONSAGRADA (LUGO), representado por el Procurador D. José Antonio Castro Bugallo y defendido por el Letrado D. Antonio Vicente Otero Bouza.

Es Ponente el Magistrado D. ANTONIO MARTÍNEZ QUINTANAR.

Antecedentes

PRIMERO.-La representación procesal de D. Constancio interpuso recurso contencioso-administrativo contra la aprobación del Plan General de Ordenación Municipal de A Fonsagrada, publicado en el BOP de Lugo el 13 de enero de 2020.

SEGUNDO.-Admitido a trámite el recurso, se requirió el expediente administrativo.

En el escrito de demanda la parte actora solicita que se dicte sentencia por la que, ' estimando el recurso interpuesto por mi mandante, se declare: a) La nulidad del Plan General de Ordenación Municipal del Ayuntamiento de A Fonsagrada - Lugo, al no se conforme a derecho. b) Subsidiariamente, se declare que las parcelas y solares indicados en el Hecho Primero de la presenta demanda con frente a la CALLE000 de la Villa de A Fonsagrada, han de incluirse en el Plan General de Ordenación impugnado con la categorización de Suelo Urbano Consolidado o, subsidiariamente, No Consolidado, excluyéndolo de la categorización de Suelo Rústico. c) Se impongan, en cualquiera de los casos, las costas a la Administración demandada.

TERCERO.-Por diligencia se tuvo por presentada la demanda y se dio traslado a la parte contraria para la formulación de la contestación.

El Letrado de la Xunta de Galicia presentó escrito de contestación a la demanda en el que solicita que se dicte sentencia desestimatoria del recurso, con imposición de las costas a la recurrente.

La representación procesal del CONCELLO DE A FONSAGRADA presentó escrito de contestación a la demanda solicitando que se dicte sentencia desestimatoria del recurso, con imposición de las costas a la parte recurrente.

CUARTO.-La cuantía del recurso se fijó en virtud de decreto en indeterminada. Mediante auto se recibió el pleito a prueba, y practicada la admitida en los términos que constan en las actuaciones, se evacuó el trámite de conclusiones, quedando los autos conclusos para sentencia.

Mediante providencia se señaló el día 30 de septiembre de 2021 para votación y fallo, estando designado como Ponente el Magistrado D. Antonio Martínez Quintanar.

Fundamentos

PRIMERO.- Sobre la fundamentación de la demanda.

La parte actora expone que la finca de la que es copropietaria (C.M.DEL BOSQUE, de 2.289 m2 aproximadamente, que tiene la Referencia Catastral: NUM000), ha alcanzado la condición de Suelo Urbano, contando los terrenos con la completa dotación de servicios que tal condición requiere, en virtud de la ejecución de una obra específica de urbanización que motivó la cesión de los terrenos y la dotación de todos los servicios exigidos para la categorización como Suelo Urbano (invoca el 'Proyecto de Pavimentación y Dotación de Servicios en la Vía CALLE001 hasta Segunda Ronda', dentro del plan de Obras y Servicios de 1988, que es la obra 17/88, indicando que la CALLE001 hoy se denomina CALLE000, y su finca linda por su viento Oeste con esa calle, directamente por medio de la acera a la que da frente). Ello, no obstante, y a pesar de que la finca en cuestión cuenta con todos los servicios urbanísticos, llama la atención que ejecutada la obra de urbanización por el propio Ayuntamiento, costeándose, incluso, con contribuciones especiales, y dotándose a ambas márgenes de idénticos servicios, un margen de la calzada (el Oeste) se califique como Suelo Urbano Consolidado y la Este, con los mismos servicios e idéntica urbanización, ejecutada al mismo tiempo se califique, sin justificación alguna, como Suelo Rústico, lo que es contrario a la vigente Ley del Suelo de Galicia.

Para acreditar el grado de ejecución de los sistemas generales acompaña Informe pericial suscrito por el Arquitecto D. Carlos María. Además, el Concello de A Fonsagrada, promovió en el año 1999 la correspondiente Modificación de las Normas Subsidiarias Municipales, con la finalidad de incorporar al Suelo Urbano, con Ordenanza de Residencial Cerrada, la zona en cuestión y por ello la parcela, reconociendo expresamente la urbanización completa de la obra, dotándose de todos los servicios urbanísticos que han sido costeados, incluso por los propietarios, tanto en lo que se refiere a la cesión de terrenos como dotación de servicios, mediante el abono de las Contribuciones Especiales, en su día, exigidas.

Considera que debe ser clasificada como suelo urbano, condición que corresponde los terrenos urbanizados se incluyen en la malla urbana del Ayuntamiento de A Fonsagrada, de forma que los terrenos con frente a la CALLE000 cuentan con todos los servicios urbanísticos.

En cuanto al procedimiento de aprobación del PXOM, denuncia la falta del trámite de Información Pública exigido al haberse introducido modificaciones en la ordenación y normativa urbanística. Tras la aprobación inicial en fecha 26 de Junio de 2014, bajo las disposiciones establecidas en la Ley del Suelo de Galicia 9/2002 de 30 de Diciembre, sometiéndose al oportuno proceso de exposición pública, la entrada en vigor de la Ley del Suelo de Galicia 2/2016 de 10 de Febrero, va determinar la introducción en el Instrumento, inicialmente aprobado, de una serie de modificaciones sustanciales que van a determinar que el instrumento inicialmente previsto sufra las siguientes Aprobaciones Provisionales: Acuerdo de 13 de Julio de 2017, Acuerdo de 10 de Octubre de 2018 y Acuerdo de 24 de Abril de 2019, como consecuencia de las nuevas determinaciones que imponen la adopción de nuevas soluciones urbanísticas, que van más allá de simples adaptaciones a la Ley del Suelo, y justifican, en todo caso, el sometimiento del expediente a los trámites de aprobación inicial y, consecuentemente, de información pública, siendo modificaciones sustanciales al referirse a la calificación y clasificación del Suelo, establecimiento de nuevas condiciones urbanísticas, normativa forestal, normativa de Espacios Naturales, etc.

También se fundamenta la impugnación del PXOM en la previsión de un Polígono Industrial, que a juicio de la recurrente implica la vulneración de las determinaciones comprendidas en la Ley 3/1996, de 10 de mayo, de Protección de los Caminos de Santiago y en la Ley 5/1996 del Patrimonio Cultural de Galicia, ya que limita con el Camino de Santiago, del que se separa mediante una fila de árboles que lo oculta. No se adopta, pese a exigirse normativamente, protección alguna, ni separación alguna del camino. Es más, en la confluencia del camino con el polígono se prevé la construcción de una rotonda (gigantesca) sin previsión alguna de corredor verde, paso peatonal preferente, subterráneo o aéreo que compatibilice el camino con el polígono industrial previsto.

La ubicación del Polígono es incorrecta e ilegal por cuanto: a) No respeta las determinaciones de la Guía de Buenas Prácticas para las Actuaciones en los Caminos. b) Se prevé la construcción de una rotonda en la confluencia con el camino de Santiago, que la Guía, expresamente, excluye. c) No existe en el Expediente constancia alguna de Informe Positivo, Negativo o Condicionado de la Consellería de Cultura, respecto de las determinaciones del Polígono Previsto. d) La construcción de naves, desmontes, etc. que se prevén en el planeamiento contradicen las determinaciones de la Guía de Buenas Prácticas.

SEGUNDO.- Sobre la contestación a la demanda de la Xunta de Galicia.

El Letrado de la Xunta de Galicia se opone al recurso alegando, en síntesis, que:

1.- La simple adaptación del PXOM en tramitación a la Ley 2/2016 del Suelo de Galicia no requería la retroacción del procedimiento hasta una nueva fase de información pública (D. Tr. LSG 2/2016); lo cual no implica que durante la tramitación solo pudieran introducirse modificaciones derivadas en exclusiva de esa adaptación (art. 85 LOUGA 9/2002 y art. 60 LSG). No se acredita que el plan sufriese cambios sustanciales, ya que ninguna de las modificaciones listadas en la demanda supone un cambio sustancial de criterio en el modelo de ordenación, ni se refieren a una comparativa entre la aprobación inicial y definitiva.

2.- La localización del Polígono Industrial (SUDI-1, con ordenación detallada, y SUDI-2, contiguo, sin ordenación detallada, y en previsión de futuras ampliaciones), viene impuesta por el Plan Sectorial de Áreas Empresariales de Galicia, aprobado por acuerdo del Consello de la Xunta de Galicia de 30.04.2014, que es vinculante para el plan general ( art. 24 de la Ley 10/1995), y su delimitación se ajustó durante la tramitación a este Plan Sectorial. Existe informe favorable de la Dirección Xeral do Patrimonio Cultural respecto al PXOM. Derogada la Ley 3/1996 y la franja de protección de 30 metros a ambos lados del Camino, se aplican en exclusiva las limitaciones de uso de los Caminos de Santiago reguladas en los arts. 77 y 78 de la Ley de Patrimonio Cultural de Galicia (LPCG), con distinta regulación para la traza, la franja de tres metros a ambos lados de la traza y el ámbito delimitado del territorio histórico, las cuales se cumplen. El suelo urbanizable industrial está dentro del territorio histórico del Camino primitivo, y solo afecta a la traza del camino la actuación prevista de acondicionamiento del acceso al sector SUDI-1. No se vulnera el art. 78.1 de la LPCG porque el PXOM no prevé un nuevo trazado rodado discurriendo sobre la traza del Camino, sino una actuación puntual de acondicionamiento en la intersección con esta, sobre el cruce de una vía existente, que es la carretera autonómica LU-530 destinada en exclusiva a tráfico rodado, no existiendo en las inmediaciones otro punto de conexión ni otra carretera dimensionadas con capacidad para dar servicio al sector. No se prueba la destrucción patrimonial ni el impacto visual desde la ruta.

3.- En cuanto a la finca de la que el actor es copropietario -clasificada por el PXOM como suelo rústico de protección agropecuaria-, se encuentra dentro del ámbito del Decreto 267/2012, de 5 de diciembre, que aprobó la delimitación del Camino de Santiago del Norte, ruta del interior, y ordenó su inscripción con la categoría de Territorio Histórico, en el Catálogo del patrimonio cultural de Galicia. De acuerdo con el art. 48.10 de la normativa del PXOM y la delimitación de la ficha del catálogo del PXOM número 00/7-01, ese terreno copropiedad del actor está incluido en el Plan especial de protección del territorio histórico vinculado al Camino primitivo, aplicándose, entre tanto no se desarrolle el Plan especial, el régimen transitorio del art. 48.13 de la normativa del PXOM, que prohíbe las modificaciones sobre parcelario existente.

En el documento aprobado inicialmente se incluyó la finca del actor dentro de un sector de suelo urbanizable no delimitado residencial, pero la memoria ya advertía de que tenía una situación muy sensible desde el punto de vista paisajístico, y en el mismo sentido el informe del Instituto de Estudos do Territorio, aunque no lo prohibió taxativamente, constató la falta de justificación de su necesidad, en razón de lo cual la aprobación definitiva del PXOM eliminó ese suelo urbanizable previsto inicialmente, motivándose las razones en el informe de 26.05.2017 del director del equipo redactor, por razón de su impacto, que no se justifica por la evolución demográfica.

En cuanto a los antecedentes, antes de la entrada en vigor del PXOM las Normas Subsidiarias de Planeamiento (NSP) -aprobadas el 18.12.1994- clasificaban la 'leira' de litis como suelo urbanizable de usos mixtos, que admite indistintamente uso dotacional, industrial o residencial, entendiendo que es un suelo apto para urbanizar a desarrollar mediante planes parciales (art. 1.4.3 y 5 de la normativa). Ni el viario actual al que da frente la parcela existía a la fecha de aprobación de las NSP ni tampoco hubo desarrollo posterior de un plan parcial. Vistas las alegaciones del actor, el viario al que da frente la 'leira' litigiosa es una actuación aislada pública ejecutada por mecanismo de expropiación en el marco de un Plan provincial de obras y servicios. No se acredita la financiación privada de la actuación, porque no se prueba el pago de las contribuciones especiales a las que se hace alusión. En todo caso, no hubo desarrollo urbanístico ni ejecución completa del plan, requisito exigible para que el terreno adquiriera la condición de urbano ( art. 26.3 del Reglamento de la Ley del Suelo de Galicia, RLSG).

No se discute que la calle disponga de servicios urbanísticos, pero la condición de suelo urbano de los terrenos del ámbito bajo la exclusiva justificación de la urbanización de esta vía de circunvalación ya fue rechazada anteriormente por la Administración autonómica ante un intento municipal de reclasificación mediante una modificación puntual de las NSP aprobada el 10.09.1994, en la que se denegó la reclasificación del suelo urbanizable, por entender que el desarrollo requería un plan parcial. En cuanto al intento de modificación en el año 1999, alega que en las fechas en que se ejecutó, la vía tenía naturaleza de vía de circunvalación.

En cuanto a la pretensión subsidiaria de reconocimiento de la clasificación urbana de los terrenos de litis, se opone, porque aunque no se discute que el terreno tenga frente a viario con calzada, acera y servicios urbanísticos, esto no presupone su condición urbana, pues no todo el viario tiene la cualidad de urbano, y no se puede obviar la posición de los terrenos en el relación con el tramado urbano, ya que el art. 16 de la Ley 2/2016 del Suelo de Galicia (LSG) exige, además, requisitos de integración en la malla urbana, y con carácter equivalente, también lo hace el art. 21.3 del Real Decreto Legislativo 7/2015, requisito que no se cumple. El papel tangencial del vial en dentro de la red general de comunicaciones de la villa, con el que fue concebido en los años 80, no se ha alterado. La finca se encuentra en el borde exterior de la trama urbana, y no se comparte la alegación referida a la discriminación con las parcelas urbanas que se sirven de la misma vía, pues no son casos comparables en atención al factor de localización.

TERCERO.- Sobre la contestación a la demanda del Concello de A Fonsagrada.

En la contestación a la demanda formulada por el Concello de A Fonsagrada se explica, en relación a la parcela litigiosa, que conforme al informe técnico que se aporta, la misma tiene naturaleza rústica y uso agrario; estaba clasificada en las NSP de 1984 como 'suelo urbanizable prescripción usos mixtos'. En cuanto al vial con el que linda, es una vía de carácter tangencial con vocación de soporte de comunicación entre el sur y el norte de la villa, y de límite entre suelo urbano y urbanizable, y su ejecución no presupone la variación de la clasificación del suelo que da frente a la misma, habiendo sido denegada en la modificación de su clasificación en 1994, e informada desfavorablemente en 1998, sin que se llegase a aprobar.

Por tanto, su clasificación anterior era de suelo urbanizable, a desarrollar solo mediante plan parcial, que nunca se llegó a formular, y que fue posible hasta la entrada en vigor de la LSG 2/2016, tras la cual (D. Transitoria Primera) pasó a serle aplicable el régimen de suelo rústico, que es la clasificación que le da el PXOM. También invoca la certificación catastral de 20/01/2021 que acredita que a esos efectos tiene la naturaleza de finca rústica y uso principal agrario, y alega que no está integrada en la malla urbana, así como el impacto paisajístico valorado en relación con su anterior inclusión en un sector de suelo urbanizable, en el documento de aprobación inicial del PXOM (con cita del informe del Instituto de Estudos do Territorio). También alega el hecho de la disminución de la población del municipio y que la justificación básica de la previsión de suelo urbanizable en un plan general pasa por las expectativas de crecimiento de la población.

En cuanto a la necesidad de un nuevo trámite de información pública, para negarla, se remite al informe del arquitecto municipal, que da cuenta de la tramitación seguida, en la que, cuando entra en vigor la Ley 2/2016 del Suelo de Galicia el plan estaba aprobado inicialmente, pero no provisionalmente, por lo que hubo que adaptar sus determinaciones a esta ley, lo cual no requiere de nuevo trámite de información pública ( D. Transitoria 2ª de la Ley 2/2016), y corregir las deficiencias indicadas en los informes desfavorables de la Consellería, lo que llevó a las tres aprobaciones provisionales del PXOM, pero sin alterar el modelo de plan, ni de la estructura fundamental del mismo, y sin afectar a su diseño territorial, siendo cambios puntuales, accesorios, no sustanciales, reglados y obligados por la Ley 2/2016. Tampoco existieron cambios fundamentales en la Memoria xustificativa e análise da compatibilidade estratéxica,ni implicó un nuevo análisis del modelo de asentamiento poblacional. Además, alega que la actora no está legitimada para defender supuestos intereses de terceros, y que esta alegación sobre el nuevo trámite de información pública del plan excede de sus intereses, puesto que la situación de las fincas litigiosas era la misma con anterioridad a la información pública. En este punto la actora incurre en abuso de derecho.

En cuanto a la localización del Polígono Industrial, el suelo delimitado en ningún momento ocupa la traza del Camino de Santiago primitivo (en el punto más próximo se sitúa a 30 metros de distancia). Existe una zona donde la traza discurre por la carretera autonómica LU-530 en unos 50 m, donde podría ser visible el suelo industrial pero, a partir de ahí, la traza se desvía cara a la izquierda y pierde altura, de forma que la carretera actúa a modo de pantalla evitando contacto visual con el polígono. La rotonda que se proyecta en la carretera LU-530, ya existente, que servirá de conexión con la carretera de cara al polígono, es una imposición de la Axencia Galega de Infraestructuras, y no supone la ejecución de una nueva infraestructura, sino la mejora de una ya existente (la LU-530), que es básica para la comunicación del Concello, la de mayor importancia para el mismo, y que vertebra su territorio y representa la vía de comunicación no solo con la capitalidad de la provincia sino con todo el territorio de la comunidad autónoma; siendo conveniente la construcción de la rotonda independientemente de la localización del área industrial, aunque esta la justifica en mayor medida, y la localización del polígono se ajusta al Plan Sectorial de Áreas Empresariais de Galicia, aprobado por acuerdo del Consello de la Xunta de Galicia de 30 de abril de 2014, instrumento previsto en la Ley 10/1995, de Ordenación del Territorio de Galicia y al que los planes urbanísticos están jerárquicamente sometidos.

La Guía de buenas prácticas para actuaciones en los Caminos de Santiago no es una norma de obligado cumplimiento, sino una serie de recomendaciones, y en ella se reconoce de manera implícita la posibilidad de implantación de un polígono industrial en el ámbito del territorio histórico. Además, la separata que regula el sector, en el apartado 4 Anexo I incluye un estudio pormenorizado de la integración paisajística. Y la ubicación del suelo industrial dentro del ámbito delimitado por el territorio histórico del Camino primitivo, condicionada por el Plan Sectorial de Áreas Empresariais de Galicia, supone una garantía adicional para el desarrollo de la protección patrimonial, ya que cualquier actuación que se desarrolle en el ámbito, desde su urbanización hasta la construcción de edificaciones, necesitará informe previo y vinculante de la Dirección Xeral de Patrimonio.

Considera un abuso de derecho que se solicite la nulidad de la totalidad del Plan como pretensión principal, y se devalúe a pretensión subsidiaria la relativa a las fincas de su propiedad.

CUARTO.-Sobre el carácter sustancial de las modificaciones introducidas durante la tramitación del plan y la necesidad de una nueva información pública.

Consta en las actuaciones que tras la aprobación inicial del Plan Xeral de Ordenación Municipal de A Fonsagrada (PXOM) en el año 2014, se aprobó y entró en vigor la Ley 2/2016 del Suelo de Galicia (LSG), lo que determinó la necesidad de adaptación de las determinaciones del planeamiento a las disposiciones de esta nueva ley -por aplicación de la Disposición Transitoria Segunda de la LSG-, y tras una primera aprobación provisional por el Concello en fecha 13/07/2017, se rechazó por la Consellería de Medio Ambiente, Territorio e Vivenda de la Xunta de Galicia (CMATV) el otorgamiento de la aprobación definitiva, emitiendo informe desfavorable por no entender completo el ajuste a la Ley 2/2016. Ello determinó la incorporación de determinadas correcciones, una nueva aprobación provisional el10/10/2018y una nueva denegación de la aprobación definitiva por el órgano autonómico, con nuevo informe desfavorable, en requerimiento de corrección de deficiencias, dando lugar a un nuevo acuerdo de aprobación provisional el 24/09/2019.

Ahora bien, hay que tener en cuenta que la mera adaptación o ajuste del planeamiento en tramitación a las determinaciones de la nueva LSG no justifica la necesidad de un nuevo trámite de información pública. La propia Disposición Transitoria Segunda de la LSG, en su apartado segundo, tras referirse a la obligación de adaptación a dicha ley de los planes ya aprobados inicialmente antes de la fecha de su entrada en vigor -lo que es el caso-, establece que:

' La simple adaptación del contenido del plan en tramitación a las disposiciones establecidas en esta ley no implicará, por sí sola, la necesidad de someterlo a nueva información pública, excepto cuando se pretendan introducir otras modificaciones que alteren sustancialmente la ordenación proyectada y no sean consecuencia de la adaptación'.

Respecto a la exigencia de un nuevo trámite de información pública por modificaciones tras la aprobación provisional del planeamiento, la sentencia de esta Sala de 11 de noviembre de 2019, nº 555/2019, P.O. 4354/2017 ,se remite al criterio que de forma reiterada viene manteniendo esta Sala en relación con este precepto: 'que la exigencia de un nuevo trámite de información pública con anterioridad al acuerdo del pleno municipal de aprobación provisional del plan general viene condicionada a que entre la aprobación inicial y la definitiva se introdujeran lo que ha dado en llamarse modificaciones sustanciales '.

Respecto a esta exigencia, recordábamos en la citada sentencia lo que el Tribunal Supremo, Sala Tercera, tiene señalado, con transcripción parcial de la Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de febrero de 2017, nº 278/2017, (Recaída en el Recurso 1125/2016 ),la cual, en diversos pasajes que pasamos a extractar también de forma parcial, exponía la doctrina jurisprudencial sobre la materia:

'El motivo no puede prosperar. Dejando al margen la dudosa superposición de la norma estatal invocada (130 del RPU) respecto de la autonómica (85.8 de la LOUGA), no podemos modificar la conclusión alcanzada por la Sala de instancia en relación con la concurrencia de 'modificaciones substanciales' en el PGOU.

En nuestra reciente STS de 26 de noviembre de 2015 (RC 69/2014 ) hemos intentado sintetizar la ya larga doctrina en relación con este concepto, ciertamente difícil de determinar en su consideración genérica, sin particularizar el caso concreto. Así, con cita de la STS de 6 de noviembre de 2003 (RC 6193/2000 ), expresamos:

'Pues bien, ese concepto de modificaciones substanciales, puede ser concretado a modo de resumen en las sentencias de esta Sala de 27 de febrero y 23 de abril de 1996 , en las que se entiende que tales modificaciones implican que los cambios supongan alteración del modelo de planeamiento elegido, al extremo de hacerlo distinto no solamente diferente en aspectos puntuales y accesorios, habiendo de significar una alteración de la estructura fundamental del planeamiento elaborado, un nuevo esquema del mismo, que altere de manera importante y esencial sus líneas y criterios básicos y su propia estructura, no cuando las modificaciones afecten a aspectos concretos del Plan, y no quede afectado el modelo territorial dibujado'.

Igualmente citábamos la STS de 24 de abril de 2004 (RC 10814/2004 ), en la que, en relación con el caso concreto, decíamos:

En definitiva, se ha producido una variación en la estructura del planeamiento por la modificación de los criterios básicos sobre los que se asienta el modelo territorial establecido provisionalmente, lo que debió dar lugar a un nuevo trámite de información pública.

También citábamos la STS de 23 de febrero de 2010 expresando que en la misma:

'... hemos hecho referencia a la relatividad del concepto que nos ocupa, señalando que 'las citadas conclusiones surgen en el marco de la relatividad del concepto de modificación substancial que se contiene en el artículo 130 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico , aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio (RPU), y que la jurisprudencia ha reproducido con reiteración'.

Especialmente significativa era la cita de la STS de 11 de noviembre de 2004 (RC 2504/2002 ),en la que, se decía:

'... hemos tomado en consideración el principio de proporcionalidad atendiendo al carácter cuantitativo y cualitativo de las modificaciones introducidas en el planeamiento, señalando al respecto que 'Como antes hemos expresado la sentencia de instancia llega a la conclusión de la existencia de una modificación sustancial (acreedora de un nuevo trámite de información pública ) con base en dos afirmaciones:

a) La 'entidad' de la proporción de incremento de suelo urbanizable entre la aprobación inicial y la definitiva.

b) La 'naturaleza' de los cambios introducidos en el suelo urbano'.(...)

En la misma STS de 11 de noviembre de 2004 (RC 2504/2002 ) decíamos:

'Debemos añadir que la alteración producida ---entre el momento de la aprobación inicial y la definitiva--- ha contado con un carácter generalizado, tanto desde una perspectiva cuantitativa (con la importante afectación al número de manzanas) como cualitativa (con la igualmente importante alteración de la ordenanza de aplicación, edificabilidad, aprovechamiento, etc.), lo cual conduce a considerarla, por la 'naturaleza' y entidad de los cambios producidos como substancial;... Entre lo inicialmente diseñado para la ciudad de... y lo definitivamente aprobado se han producido unas transformaciones que, por su entidad, relevancia y características, han desnaturalizado el modelo inicialmente previsto, e implica, sin duda, un considerable incremento poblacional para la ciudad en modo alguno tomado en consideración en el momento de la aprobación inicial'. (...)

Así, hemos señalado, entre otras muchas, en nuestras sentencias de 9 de febrero de 2009 (casación 6714/2004 ), 9 de diciembre de 2008 (casación 7459/2004 ), 15 de diciembre de 2005 (casación 7376/2002 ) y 19 de abril de 2005 (casación 7293/2001 ), que, conforme a lo dispuesto en dicho precepto, en la tramitación de los Planes urbanísticos debe reiterarse la fase de información pública siempre que tras su aprobación inicial se modifique su ordenación de una manera sustancial, entendiéndose por tal la alteración global del Plan, en sus aspectos esenciales, afectándose a sus elementos estructurales y, como consecuencia de ello, al propio modelo de Planeamiento elegido'.

La STSJCM recoge las ya citadas antes SSTS de 6 de noviembre de 2003 (RC 6193/2000 ) y 24 de abril de 2009 (RC 10814/2004 ), y añade:

'Ciertamente, como antes adelantamos y reiteradamente venimos declarando, el concepto de modificación ' sustancial ' es un concepto jurídico indeterminado que ha de acotarse en cada supuesto concreto. Debiendo entender por variación sustancial del planeamiento aquélla que implica una modificación sustancial del modelo territorial concebido por el Plan. La modificación ' sustancial ' ha de contemplarse, desde la perspectiva que suministra examinar el Plan en su conjunto. Ello comporta, por regla general, que las modificaciones concretas y específicas del planeamiento, por muy importantes y ' sustanciales ' que resulten para los propietarios de los terrenos afectados, son irrelevantes desde la perspectiva del Plan, considerado en su conjunto ( STS 12 de febrero de 1996 recurso de casación 5736 /1991 ).

En este sentido los numerosos cambios que tuvieron lugar después de la aprobación provisional, antes señalados, y valorados --no cuantitativamente por el número de preceptos modificados como señala la recurrente-- sino en atención a su contenido --por la incidencia que producen en el modelo de planeamiento elegido entre una y otra aprobación--, determina que las modificaciones alcancen el carácter de sustancial, al rebasar el contenido de una mera modificación accesoria. En definitiva, se ha producido una variación en la estructura del planeamiento por la modificación de los criterios básicos sobre los que se asienta el modelo territorial establecido provisionalmente, lo que debió dar lugar a un nuevo trámite de información pública (...).

Para la resolución de nuestro pleito, resulta relevante por su calificación de las modificaciones realizadas como sustanciales, la sentencia del Tribunal Supremo de fecha 25 de marzo de 2010, recurso de casación 1385/2006 ,... donde refiere que: 'Es clásica y tradicional la interpretación que la jurisprudencia de este Tribunal Supremo viene realizando del expresado concepto de 'modificación substancial', señalando, por todas, la STS de 10 de marzo de 1992 que los expresados trámites de nueva información pública y audiencia 'únicamente es exigitiva cuando las modificaciones a introducir en la aprobación provisional supongan un cambio sustancial en los criterios y soluciones inicialmente aprobados, sustancialidad que ha de entenderse en el sentido de que los cambios supongan una alteración del modelo de planeamiento elegido y aprobado inicialmente, al extremo de hacerlo distinto y no diferente en aspectos puntuales y accesorios, y a esto no llega el que una determinada superficie de suelo, clasificada inicialmente como suelo urbanizable, sea después objeto de clasificación como suelo no urbanizable, puesto que con ello el modelo de planeamiento permanece intangible; y por otra parte, en la clasificación del suelo como urbanizable o no urbanizable, al contrario que en lo que se refiere al suelo urbano, en que ha de partirse de la situación existente y que debe respetarse, goza el planificador de una potestad discrecional, dependiendo de su voluntad y del modelo territorial que desee obtener, señalar qué terrenos hayan de urbanizarse en el futuro y cuáles hayan de preservarse de toda urbanización, no cabiendo por ello combatir su criterio más que con la prueba de una desviación de poder o de una irracionalidad o arbitrariedad de la solución adoptada, extremos estos que no han sido acreditados por la recurrente...'.

Pues bien, la decisión adoptada por la sentencia de instancia en el marco de la anterior jurisprudencia, pues ni el incremento de suelo urbanizable que se cita, ni el aumento del suelo rural, ni las alteraciones en la delimitación y categorización del suelo urbano, de una parte, ni la introducción del denominado 'Planeamiento incorporado' ---procedente del planeamiento anterior---, ni los cambios en la estrategia en el Estudio Económico Financiero, por otra, pueden tener, ni cuantitativa ni cualitativamente, entidad suficiente para elevar tales modificacionesa la categoría de sustanciales, bien los examinemos de forma individual, o colectiva. Lo más significativo es que de su examen no se detecta un cambio ni en las líneas y criterios básicos contenidos en el texto inicialmente aprobado del Plan General de Ordenación Urbana, ni, tampoco, de la estructura del mismo; y, desde una perspectiva estrictamente cuantitativa, el ámbito de tales modificaciones, en el contexto de todo el ámbito del Plan General de Ordenación Urbana, en modo alguno pueden ser expresivas de un cambio generalizado, sino, más bien puntual'.

Por nuestra parte, en la sentencia de esta Sala 27 de octubre de 2017 (Recurso 4065/2015 )recordábamos lo declarado en la Sentencia de 22 de septiembre de 2015 y dijimos:

'En este mismo sentido se pronuncia la sentencia de esta misma Sala y Sección de fecha 20 de febrero de 2014 dictada en autos de PO 4492/2008 , con relación a la previsión anteriormente contenida en el artículo 85.6, cuando se dice que 'Por lo que se refiere a la introducción de modificaciones sustanciales al margen del procedimiento y sin nueva exposición pública, según el artículo 85.6 de la Ley 9/2002 el trámite de información pública se tiene que realizar si se introducen modificaciones que signifiquen un cambio sustancial del documento en un principio aprobado 'por la adopción de nuevos criterios respecto de la clasificación y calificación del suelo, o en relación con la estructura general y orgánica del territorio'. La doctrina jurisprudencial sobre la necesidad de una nueva información pública en supuestos de introducción de cambios respecto de la aprobación inicial es ciertamente restrictiva a la hora de considerar cuáles merecen la calificación de sustanciales: la STS de 19-9-98 exige una alteración fundamental del modelo territorial elegido; la STS de 27-4-99 habla de una alteración esencial de las líneas y criterios básicos del plan y de su propia estructura, y la STS de 13-10-99 de una alteración del planeamiento que lo haga aparecer como distinto o diferente, criterio que reiteran las SSTS de 28-12-05 , 20-9-05 , 27-4-05 , 26-1-05 y 25-10-06 . La modificación del porcentaje de reserva de suelo para viviendas sujetas a protección pública no altera el carácter residencial que ya tenía, de modo que ni se produjo una modificación de la clasificación o calificación urbanística del suelo urbano, ni tampoco una alteración de los usos residenciales o de la edificabilidad prevista inicialmente, o de la tipología constructiva. Este criterio ha sido confirmado por el Tribunal Supremo en su sentencia de 21-6-13 (recurso de casación 2250/2011 ) al desestimar el recurso de casación interpuesto contra la sentencia de esta Sala de 20-1-11, dictada en el Procedimiento Ordinario 4476/2008 '. Criterio que aplicado al supuesto aquí analizado conduce igualmente a la desestimación del motivo impugnatorio'.

La demanda y el informe pericial que la acompaña, no ponen de manifiesto verdaderas modificaciones de carácter sustancial, que alteren verdaderamente y de forma significativa el modelo de planeamiento elegido, el dibujo de la ciudad y la estructura del asentamiento. Se trata de cambios reglados, motivados por la necesidad de adaptarse la nueva ley del suelo, que legalmente no justifican un nuevo trámite de información pública, que además sería estéril, porque no inciden en ámbitos abiertos a la discrecionalidad del planificador en los que podrían ser atendidas las alegaciones de los ciudadanos, sino de cambios reglados, obligados por el mandato legal de ajuste a las determinaciones de la LSG, que se tendrían que producir de igual forma aunque se hubiese reproducido el trámite de información pública, y al margen de las alegaciones resultantes del mismo. Por ello la existencia de varias aprobaciones provisionales no es motivo suficiente para ese nuevo trámite de información pública, ya que como resultado de las mismas no se justifica que el modelo de planeamiento elegido se haya alterado, haciéndolo distinto no solamente en aspectos puntuales y accesorios, sino mediante una alteración de la estructura fundamental del planeamiento elaborado inicialmente, que implique un nuevo esquema del mismo. No se prueba que se altere de manera importante y esencial el planeamiento general en sus líneas y criterios básicos y su propia estructura, y los cambios identificados en la demanda que van más allá del mero ajuste a la nueva LSG son meras correcciones de detalle, de carácter puntual:

1.- En cuanto a la alteración de la edificabilidad prevista en el AR-2, se trata de un ámbito de tamaño reducido que no tiene relevancia alguna dentro del conjunto de la estructura territorial del planeamiento municipal, y además tampoco es una modificación sustancial, desde la perspectiva cualitativa, por cuanto lo que se produce es una reducción de la superficie del ámbito, operando un coeficiente de edificabilidad similar en las versiones inicial y definitiva. Se trata de un mero ajuste o modificación que, aunque relevante para el actor, tiene una escasa entidad dentro del conjunto del planeamiento y de sus líneas básicas.

2.- En cuanto a las determinaciones del polígono industrial, la redelimitación del ámbito no es una modificación sustancial que obligue a un nuevo trámite de información pública, ya que viene impuesta de manera reglada y vinculante por la necesidad de ajustarse a un instrumento de planificación sectorial, por lo que se trata del cumplimiento de una obligación legal ( art. 24 de la Ley 10/1995) cuyo resultado no se podría nunca alterar aunque se reprodujese, de forma estéril, el trámite de información pública en relación con la misma.

3.- Por lo que se refiere a la modificación para cumplir el informe de la Dirección Xeral de Ordenación e Producción Forestal, basta la lectura de la demanda para comprobar que se trata de un mero ajuste normativo a la legalidad, a los meros efectos de incorporar a la normativa del planeamiento lo dispuesto en el art. 23 de la Ley 3/2007, de 9 de abril, de prevención y defensa contra los incendios forestales, que comporta el establecimiento legal de unas restricciones, que son operativas con independencia del planeamiento, limitándose la modificación a una mera operación de ajuste de la normativa del planeamiento a la normativa legal, para la cual carece de cualquier utilidad un nuevo trámite de información pública.

4.- En cuanto al suelo urbano, se transcriben en la demanda modificaciones relativas a la eliminación de posibilidad de prolongar las plantas bajas, y a la necesidad de reflejar las actuaciones aisladas tanto en los planos de clasificación del suelo urbano como en los de gestión, lo que en modo alguno comporta ninguna modificación sustancial, sino meramente puntual, con un alcance muy limitado en cuanto a unas concretas condiciones para la edificación y de reflejo gráfico de actuaciones en planos, que no afectan ni a la clasificación, ni a la categorización ni a la calificación del suelo, ni altera tipologías edificatorias ni a la regulación de usos. Se trata de una modificación de muy reducida entidad desde el punto de vista cualitativo.

5.- En cuanto al suelo de núcleo rural, se trata de una corrección de listados de consolidación, tratándose la mera rectificación de erratas puntuales numéricas y gráficas, no de una alteración del modelo.

6.- En el suelo rústico se aprecia una adaptación a las definiciones regladas de sus categorías que varió en la LSG, y la corrección de errores gráficos de tramado detectados en la superposición de categorías de suelo rústico de especial protección, pero no una alteración sustancial, ni desde la perspectiva cuantitativa ni cualitativa, del suelo rústico en el municipio, ya que no se modifica la clasificación del suelo ni tampoco hay un verdadero cambio de régimen que afecte al uso de este tipo de suelo, cuyos usos admisibles, condiciones de edificación, etc. se contemplan en una única regulación para todas las categorías de suelo rústico en la LSG.

7.- Se incluyen determinadas menciones en la normativa, con la rectificación de algún error material y la inclusión de alguna norma derivada de la obligación de dar cumplimiento a las determinaciones de la memoria ambiental. Hay algún cambio puntual en la estrategia de actuación, pero no se justifica el carácter sustancial de ninguna modificación, que afectan a aspectos puntuales, con la naturaleza de subsanaciones de incumplimientos legales, motivadas por la necesidad de actualización con la legislación posterior, sectorial o de la LSG. Ni la corrección de erratas, ni la subsanación de la remisión a normativa derogada (cuestión de mera técnica normativa sobre la que un trámite de información pública carecería de contenido material o sustantivo), ni la depuración del estudio económico en lo que afecta a la justificación de la viabilidad económica de las actuaciones sobre el medio urbano, completando el mismo, son modificaciones que afecten sustancialmente a las líneas básicas del planeamiento, ni a la definición de los ámbitos de las distintas clases de suelo, ni a los parámetros esenciales que definen el modelo dibujado por el planeamiento.

Tampoco son modificaciones sustanciales las meras adaptaciones en la categorización a un nuevo vial que no diseña el plan general, sino que supone una adaptación a un anteproyecto de infraestructura viaria de la Consellería, que obliga a una categorización de suelo rústico de especial protección de infraestructuras, por imperativo legal, y sin que el trámite de información pública tenga ninguna virtualidad sobre este extremo, de carácter reglado, y que no responde a una decisión del planificador municipal, y que responde de manera reglada a la cumplimentación de un requerimiento tras una primera denegación de la aprobación definitiva por el órgano autonómico. Precisamente la cumplimentación de estos extremos reglados, sobre los que nada puede influir ninguna alegación ciudadana en la información pública, y el cambio normativo que supuso la LSG, explican en buena medida las modificaciones operadas en la aprobación definitiva del PXOM respecto al documento aprobado inicialmente.

El perito de la parte actora, de forma errónea, consideró que la obligación de adaptación a la nueva LSG 2/2016 obligaba a formular un nuevo trámite de información pública, cuando los cambios motivados por este cambio normativo no necesariamente comportan esa obligación, conforme a la Disposición Transitoria Segunda de la LSG 2/2016.

QUINTO.- Sobre la ubicación del Polígono Industrial.

La impugnación de la delimitación del SUDI-1 y del SUDI-2, cuestionando su ubicación por su proximidad al Camino primitivo y la previsión de una rotonda sobre su traza, no tiene en cuenta que se trata de una delimitación de suelo urbanizable industrial que no responde a una decisión discrecional del planeamiento municipal, sino que viene impuesta, con carácter reglado y vinculante, por un instrumento normativo de obligado cumplimiento, que no deja margen al planeamiento a la hora de decidir la clasificación de los terrenos y la delimitación de ese suelo urbanizable industrial y consiguiente ubicación del Polígono Industrial. Se trata del Plan Sectorial de Áreas Empresariales de Galicia, aprobado por acuerdo del Consello de la Xunta de Galicia de 30.04.2014, que es un instrumento normativo no impugnado, que se encuentra en vigor, que recoge el polígono industrial en los términos previstos por el PXOM, y cuyos efectos vinculantes para el planeamiento municipal se deducen con claridad del artículo 24 de la Ley 10/1995, de Ordenación del Territorio de Galicia, que establecía, a la fecha de elaboración y aprobación definitiva del PXOM:

'Las determinaciones contenidas en los planes y proyectos sectoriales de incidencia supramunicipal vincularán el planeamiento del ente o entes locales en que se asienten dichos planes o proyectos, que habrán de adaptarse a ellas dentro de los plazos que a tal efecto determinen.'

En el mismo sentido, el art. 8 del Decreto 80/2000, de 23 de marzo, por el que se regulan los planes y proyectos sectoriales de incidencia supramunicipal, establece:

1. Las determinaciones contenidas en los planes sectoriales de incidencia supramunicipal tendrán fuerza vinculante para las administraciones públicas y para los particulares y prevalecerán sobre las determinaciones del planeamiento urbanístico vigente.

2. Los municipios en los que se asienten las infraestructuras, dotaciones o instalaciones objeto de un plan sectorial deberán adaptar su planeamiento urbanístico al contenido del citado plan, en el plazo que determine este último y, en todo caso, en la primera modificación o revisión del planeamiento urbanístico.

3. La ejecución de las infraestructuras, dotaciones o instalaciones objeto de un plan sectorial requerirá la previa aprobación de uno o varios proyectos sectoriales.

El propio Plan Sectorial de ordenación de áreas empresariais de Galicia (PSOAEG), aprobado por Acuerdo de 30 de abril de 2014, adoptado por el Consello de la Xunta de Galicia y hecho público por Resolución de 5 de mayo de 2014, establece en su art. 6 que:

1. As determinacións establecidas no PSOAEG non implican clasificación urbanística do solo. Serán os concellos os que no momento da revisión ou modificación do seu planeamento urbanístico clasifiquen o solo do termo municipal, de conformidade coas clases e categorías de solo establecidas na Lei 9/2002, do 30 de decembro (LOUG), ou na lexislación urbanística que a poida substituír no futuro, en coherencia coas determinacións do presente PSOAEG.

Y en su art. 39 el PSOAEG impone el deber de adaptación del planeamiento municipal a dicho instrumento de planeamiento sectorial, estableciendo lo siguiente:

1. Os planeamentos urbanísticos dos concellos afectados por actuacións de solo empresarial delimitadas no PSOAEG deberán adaptar o seu contido ás determinacións establecidas no PSOAEG nos seus respectivos ámbitos territoriais.

De hecho se alega por el Letrado de la Xunta de Galicia que durante la tramitación del PXOM, se requirió la enmienda de la delimitación del SUDI-02, por cuanto no se ajustaba al Plan Sectorial de Áreas Empresariales de Galicia, siendo enmendada esta deficiencia en el documento técnico aprobado por el Pleno del Concello de 24.04.2019.

Por esta razón no puede aceptarse la impugnación de la delimitación de este suelo urbanizable industrial, que viene condicionada de forma vinculante por otro instrumento normativo, de obligado cumplimiento.

Frente a ello no pueden prevalecer las consideraciones subjetivas de la demandante, en cuanto a la protección del Camino de Santiago, que entran en contradicción con el mandato de la Ley 10/1995, el Decreto 80/2000 y el PSOAEG, en relación con el deber de adaptación a este último Plan Sectorial, que además no han demostrado que se vea perjudicado el Camino por la ordenación que el PXOM se limita a incorporar, por mandato legal, para ajustarse al Plan Sectorial de Áreas Empresariales de Galicia, ajuste cuya obligatoriedad no se puede obviar en este procedimiento para juzgar sobre la conformidad a derecho del PXOM.

La parte apelante pretende sostener su impugnación sobre su particular interpretación de una supuesta infracción de la Guía de Buenas Prácticas para las Actuaciones en los Caminos, olvidando el carácter no vinculante de esa Guía y prescindiendo del carácter sí obligatorio y vinculante del Plan Sectorial de Áreas Empresariales de Galicia, y además tampoco acredita ninguna vulneración en cuanto a la protección del Camino por una decisión atribuible al planificador municipal, por las razones que se pasan a exponer.

1.-El régimen de usos admitidos y prohibidos en relación a los Caminos de Santiago se encuentra en el Título VI de la Ley 5/2016 de Patrimonio Cultural de Galicia, dedicado específicamente a los Caminos de Santiago y su protección, debiendo atenderse a este nuevo texto legal, vigente, que derogó desde el 16/08/2016 la Ley 3/1996 de Protección del Camino de Santiago, invocada en la demanda. La delimitación del SUDI-01, y SUDI-02 así como de la rotonda prevista en la carretera autonómica preexistente son plenamente compatibles con ese régimen legal de protección del Camino de Santiago. Así:

1.a.-En lo que respecta a la ubicación del suelo urbanizable industrial en el territorio histórico del Camino primitivo, hay que señalar que, dejando al margen el hecho de que no es el PXOM el que decide esa ubicación, sino el Plan Sectorial, no impugnado, y con eficacia jurídica vinculante que no se puede obviar por el PXOM, lo cierto es que no se trata de ningún uso prohibido, de los tipificados como tales en el art. 78.3 de la Ley 5/2016 de Patrimonio Cultural de Galicia, que dispone:

3. En el ámbito delimitado del territorio histórico de los Caminos de Santiago se prohíben los siguientes usos y actividades: a) Las explotaciones mineras y las canteras, incluidas las extracciones de grava y arena. b) Las instalaciones para la gestión de residuos y vertederos, provisionales o definitivos. c) La publicidad o los carteles en tramos no urbanos que excedan de la finalidad meramente indicativa para la localización de servicios o establecimientos, lo que tendrá que ser expresamente autorizado por la consejería competente en materia de patrimonio cultural, contando con el informe vinculante previo de la entidad pública instrumental con competencias en turismo. En tramos urbanos, su regulación corresponde al respectivo ayuntamiento.

Ninguno de esos usos prohibidos por la Ley 5/2016 (LPCG) se ubica dentro del territorio histórico, no estando prohibido dentro del mismo el uso industrial.De hecho, esa ubicación del suelo industrial en el territorio histórico del Camino primitivo ni siquiera supone una contravención de las recomendaciones de la Guía de buenas prácticas, en la que se da por supuesta, admitiendo implícitamente la admisibilidad de este tipo de usos industriales, al prever para los mismos determinadas cautelas, que se habrán de tener en cuenta en fase de gestión y ejecución del planeamiento, al disponer en su título 4 de 'recomendaciones' para los polígonos industriales, que cuando los trazados de los caminos los atraviesen o transcurran por sus proximidades, tanto si se trata de polígonos nuevos como consolidados, se deberán tomar medidas tendentes a su integración y minimizar el impacto que puedan producir en su entorno.

En este caso el desarrollo urbanístico del suelo urbanizable industrial no está en la traza histórica, sino que cuenta con un mínimo de 30 metros de separación en la línea de delimitación del mismo y además un mínimo de 60 metros de cualquier uso constructivo previsto en el ámbito, según el plano de ordenación, conforme se deduce de la prueba pericial y planos aportados; y no solo eso, sino que además se cumple la Guía al prever medidas de integración paisajística, concretamente una barrera verde entre el polígono y la traza del Camino primitivo con plantación de frondosas autóctonas y especies pirófitas. En todo caso, tratándose de suelo urbanizable, la integridad de las medidas de integración paisajística y patrimonial tendrán que valorarse en fase de ejecución del planeamiento, con ocasión de la aprobación de los instrumentos necesarios (singularmente, proyecto de urbanización, o previamente, como señala el Letrado de la Xunta de Galicia, en su caso, de requerirse una mayor concreción en la ordenación detallada del PXOM, a través de un plan especial de infraestructuras y dotaciones). Lo que no se puede hacer es valorar aspectos de detalle en cuanto a la integración paisajística que no le corresponde pormenorizar detalladamente al PXOM, sobre todo cuando los instrumentos que se han de aprobar para la ejecución de las determinaciones del PXOM en cuanto al suelo urbanizable son los que han de prever esas medidas de integración paisajística, previa valoración e informe de la Dirección Xeral de Patrimonio Cultural.

1.b.-En lo que respecta a la franja de tres metros a ambos lados de la traza del Camino histórico a partir de la línea exterior, el art. 78.2 de la Ley 5/2016 del Patrimonio Cultural de Galicia (LPCG) establece que se prohíben los siguientes usos y actividades:

a) La corta generalizada de arbolado frondoso autóctono, excepto en los supuestos permitidos por la legislación forestal para la presentación de declaraciones responsables. El órgano competente en materia forestal, además, podrá autorizar la corta aislada de frondosas autóctonas con la obligación, en su caso, de compensar la corta con la replantación inmediata de ejemplares similares. b) El establecimiento de campamentos y, en general, cualquier tipo de acampada colectiva o individual. c) En los tramos no urbanos, cualquier tipo de actividad constructiva, con excepción de las que resulten necesarias para el acondicionamiento, la conservación o la protección de los Caminos de Santiago o de las que respondan a las características tradicionales del ámbito por el que discurren los Caminos. Excepcionalmente, mediante resolución expresa de la consejería competente en materia de patrimonio cultural, podrán autorizarse edificaciones compatibles formal, ambiental y funcionalmente con el valor cultural de los Caminos. d) La plantación de especies forestales alóctonas.

Ninguno de estos usos prohibidos se prevé en esa franja, por lo que tampoco es transgrede esta prohibición legal, ya que no se prevé por el PXOM ningún uso constructivo en esa franja, sino el acondicionamiento del acceso al sector SUDI-1. Queda acreditada una separación mínima de 30 metros respecto a la delimitación del suelo urbanizable industrial, explicando el Letrado de La Xunta de Galicia que la Ley 3/1996 establecía en su art. 16 un entorno de protección reglado definido por una franja de 30 metros trazada a ambos lados del Camino de Santiago, pero que esta previsión ya no se contiene en la vigente ley, que no define una franja reglada, salvo con carácter subsidiario, sin un entorno personalizado que se delimita según las circunstancias territoriales del trazado. El Territorio Histórico define el entorno para la salvaguarda y protección, su delimitación fue aprobada por Decreto 267/2012, por lo que no opera ninguno de los entornos de protección subsidiarios del art. 38 de la LPCG.

Aunque el PXOM grafía una franja de 30 metros de protección -conforme a la legislación vigente cuando se produjo la aprobación inicial del PXOM, que era la Ley 3/1996 de Protección de los Caminos de Santiago- en realidad no operaría por ley ninguna prohibición expresa vinculada a este franja, no obstante lo cual se mantiene, al mantenerse la línea exterior del suelo urbanizable industrial a un mínimo de 30 metros de la traza del Camino.

En todo caso, consta en el plano de ordenación y gestión del PXOM que recoge la delimitación del SUDI-1 y SUDI-2, la previsión no solo de una franja de protección de 30 metros, sino que cualquier uso constructivo se desplaza un mínimo de 60 metros desde la traza del Camino, previendo espacios libres y zonas verdes, por lo que la franja de protección legal de 3 metros, en relación con el uso industrial, se cumple sobradamente.

1.c.-Finalmente, hay que concordar con las partes demandada y codemandada en que no se vulnera el régimen de protección legal en lo atinente a la traza estricta del Camino, respecto a la cual el art. 78.1 de la LPCG establece:

1. Los tramos no urbanos de la traza de los Caminos de Santiago no podrán ser utilizados para el tráfico rodado de vehículos de motor, cualquiera que sea su naturaleza, salvo en los casos en que resulte el único modo de acceso a parcelas y viviendas o que se trate de vehículos necesarios para su mantenimiento y conservación y de los de extinción de incendios.

El suelo urbanizable industrial no está atravesado por la traza del Camino, sino desplazado 60 metros de la misma, con espacios libres y zonas verdes de separación, y lo que coincide con la traza del camino es una infraestructura de comunicación preexistente al PXOM, la carretera autonómica LU-530, que configura un espacio destinado, ya antes de la aprobación del PXOM, al uso exclusivo de tráfico rodado. Este solapamiento del Camino con una carretera autonómica no es una realidad que decida el Plan, sino una realidad física y jurídica preexistente, con un trazado que no decide el PXOM, sino que ya responde a un hecho previo consolidado, resaltando además el Letrado consistorial la importancia de esta vía de comunicación para el Concello de A Fonsagrada, por cuanto vertebra su territorio y representa la vía de comunicación no solo con la capitalidad de la provincia sino con todo el territorio de la Comunidad Autónoma; y que todo el tránsito de comunicación directa de A Fonsagrada con el resto de Galicia pasa necesariamente por esa carretera autonómica. Lo que prevé el PXOM, por tanto, no es la implantación de una nueva infraestructura viaria de tráfico rodado que se venga a solapar ex novo con el Camino o a invadir su traza, la carretera ya existe, discurre por la traza del camino -en una limitada extensión- y no se altera su trazado, sino meramente se prevé una actuación puntual de acondicionamiento en la intersección con esta, previendo una rotonda sobre el cruce ya asfaltado de una vía existente y ya destinada desde antes del PXOM al tráfico rodado.

2.-La actora pretende cuestionar la idoneidad de la rotonda, cuestionando la conveniencia de la ubicación del Polígono Industrial, pero ni era posible jurídicamente otra ubicación para este (por imperativo de un Plan sectorial de obligado cumplimiento, que no permitía valorar emplazamientos alternativos), ni tampoco son fundamentadas las quejas de la parte actora sobre la idoneidad de esa ubicación (que no cabe cuestionar en este pleito, sino en una eventual impugnación - que no se llegó a producir- del Plan Sectorial que la decidió de forma imperativa), habida cuenta del informe del arquitecto municipal, que explica que 'Todo o tránsito de comunicación directa da Fonsagrada co resto de Galicia pasa necesariamente pola estrada LU-530. Polo que calquer área industrial que se proxecte no Concello, tén que utilizar a estrada LU-530 tanto para suministro de materia prima provinte doutros territorios como de salida hacia eles dos productos elaborados. O non disponer A Fonsagrada dunha estrada de circunvalación a ubicación elexida para a área industrial deberá situarse sen ter que transitar o tráfico que xenera polo centro da vila e por tanto antes de chegar a ela. En conclusión alexar a actuación da estrada LU-530 supón a execución dunha estrada de capacidade suficiente que comunique a área industrial coa estrada LU-530, co encarecemento que esto supón para a actuación, e, aquí sí, o enorme impacto que supondría sobre o territorio.'

Tal y como explicó el arquitecto municipal, carecería de sentido otra ubicación alternativa, que obligara a proyectar una nueva carretera, en un territorio de montaña, con gran fragilidad paisajística, o bien a someter el centro del municipio al peligro y trastorno del paso de vehículos pesados, cuando ya se dispone de una vía con la capacidad necesaria para ello, la LU-530. La demanda y la pericial construyen la impugnación a partir de meras opiniones subjetivas, sin fundamento técnico ni legal, siendo reseñable el dato, apuntado por el arquitecto municipal, de que en el periodo de información pública, de las 548 alegaciones, ninguna cuestionó la ubicación del suelo industrial, lo cual es sorprendente si efectivamente esa afección negativa al Camino de Santiago se hubiera podido producir; y por el contrario, sí se presentó un escrito por una asociación empresarial local pidiendo celeridad para la puesta en marcha de un área empresarial que ya estaba diseñada en un Plan Sectorial, de tal forma que se podía adelantar su implantación sin esperar la terminación compleja de un PXOM, mediante una modificación puntual de las normas subsidiarias.

La proximidad a la principal vía de comunicación ya existente avala la idoneidad y conveniencia de la ubicación del Polígono Industrial, decidida por un instrumento normativo vigente y no impugnado, el Plan Sectorial de Áreas Empresariales de Galicia. Y el trazado de una rotonda en esa carretera autonómica, anterior al PXOM, en un cruce ya existente de una carretera cuyo trazado no se altera, sino que ya coincidía -en un tramo de reducida extensión- con el Camino Primitivo, no constituye una actuación incursa en ninguna prohibición legal.

La necesaria ubicación del Polígono Industrial en las proximidades acrecienta la conveniencia e incluso justifica la necesidad de acondicionar ese cruce mediante la previsión de una rotonda, para absorber las nuevas demandas de tráfico que se generarán por esa ubicación reglada y vinculante para el PXOM, pero dejando al margen la misma, si atendemos a la realidad física preexistente, en ese concreto punto donde se ubicará la rotonda no se transforma un espacio peatonal en un espacio destinado a tráfico rodado, sino que ya hay un cruce de una vía asfaltada destinada a tráfico rodado con otras dos carreteras, como se deduce del informe del arquitecto municipal, y este defiende la conveniencia de la rotonda para mejorar el cruce, conveniencia que incluso defiende desde antes del PXOM, esto es, sin tener en consideración la futura construcción del Polígono Industrial, aunque la creación de éste la justifica en mayor medida, al sostener que habida cuenta de la existencia del cruce esa rotonda debería ya existir, y se prevé para organizar el tráfico en ese cruce, también para organizar el tránsito peatonal del Camino, ya que hoy en día hay un cruce sin paso peatonal ni medida de protección para los peregrinos.

Por tanto, la rotonda no supone una invasión del Camino con una nueva infraestructura de tráfico rodado, sino que se hace para ordenar el cruce de carreteras ya existente que se solapa, como realidad previa al PXOM, con el Camino.

Con la argumentación de la demanda y del informe pericial de la demandante, en realidad no se podría realizar ninguna actuación de mejora en la carretera, ni siquiera de mejora de las condiciones de tránsito peatonal, y de hecho es contradictoria con esa realidad previa de la infraestructura viaria autonómica, que tiene que asumir el planificador, el cual no prevé una nueva vía que venga a usurpar ex novo la traza del Camino.

Se pretende introducir una mejora en un cruce de carreteras que actualmente, según explicó el arquitecto municipal, es un cruce peligroso, sin mecanismo de protección para los peregrinos. Y no hay base a priori para presumir impacto visual, paisajístico o atentado patrimonial, explicando al arquitecto municipal que en ese preciso lugar de cruce, el camino baja de cota, y de hecho, no habría impacto visual en relación al futuro polígono, por la distancia en la que fue proyectado y la franja verde intermedia.

En todo caso, el propio Plan Sectorial ya proyecta la rotonda, tal y como ratificó el arquitecto municipal, por lo que la vinculación que genera este Plan se extendería también a este aspecto, que atiende a la configuración de una infraestructura autonómica para la que poco o ningún margen de maniobra tenía el planificador municipal a la hora de tomar una u otra decisión. De hecho, el análisis del informe emitido por la Dirección Xeral de Patrimonio Cultural (DXPC) en relación con el Plan Sectorial confirma que, tal y como manifestó el arquitecto municipal, el órgano autonómico encargado de la tutela del patrimonio cultural incorporó unas prescripciones concretas en relación con el área empresarial de A Fonsagrada, estudiando las afecciones del Camino de Santiago, y específicamente alude a la rotonda diseñada por el propio Plan Sectorial, lo que evidencia, una vez más, que también en este aspecto de la rotonda, el PXOM se limita al cumplimiento reglado de la legalidad vigente, incorporando las previsiones de un instrumento normativo vigente, de superior rango.

3.-Los aspectos de detalle sobre la ejecución de esa rotonda, obviamente, exceden del contenido propio del PXOM, y las consideraciones del demandante sobre la falta de previsión de un corredor verde, paso peatonal preferente, subterráneo o aéreo que compatibilice el Camino con el polígono industrial previsto en realidad se adelantan a aspectos de pura o mera ejecución de dicha rotonda, que no son definidos desde el PXOM aquí impugnado, sino que se deberán concretar a través del correspondiente proyecto de urbanización (o en su caso, de requerirse un mayor grado de detalle, a través de un plan especial de infraestructuras y dotaciones), y además estos actos de ejecución del planeamiento dentro del territorio histórico, y más en concreto en la traza del Camino, estarán sometidos a la autorización de la Consellería competente en materia de protección del patrimonio cultural (art. 62.3 y 39 de la LPCG); y será en esa fase ejecutiva, y dentro de los procedimientos aprobatorios correspondientes, donde se podrán concretar con mayor detalle todas las medidas de integración paisajística y protección patrimonial.

En todo caso, a priori la ordenación del PXOM no supone ningún perjuicio material para la protección del Camino y su entorno, debiendo recordarse que en el informe del arquitecto municipal se concluye que:

' A separata que regula o sector, no apartado 4 Anexo 1 inclúe un estudio pormenorizado da integración paisaxística. Fai un estudo pormenorizado da influencia da actuación no paisaxe e na traza do Camiño Primitivo, aporta imaxes comparativas da realidade paisaxística antes e despois da actuación, nas que se aprecia de maneira clara o pouco impacto que produce a actuación. Documentación que en ningún momento aporta a demanda nin o informe que acompaña, este informe se intenta xustificar o impacto debería, cando lo menos, aportar algunha imaxe comparativa do impacto da actuación. Intentar rebater cun informe técnico sen imaxes o traballo e análise minuciosa que efectúa o redactor do PXOM, parece cando menos, unha falta de rigor.'

4.-Concordamos con la apreciación sobre la ausencia de un análisis riguroso en la pericial de la parte actora, en cuanto a la apreciación subjetiva del impacto paisajístico, la contradicción con la Guía de Buenas Prácticas o la destrucción patrimonial, que prescinden tanto del informe de la DXPC en relación al Plan Sectorial que diseña el área empresarial como de las propias previsiones del PXOM sobre integración paisajística. No puede sostenerse que se limite a este respecto a la mera separación del camino con una 'fila de árboles', como se alega en la demanda, cuando lo que se prevé, según explicó el arquitecto municipal, es una franja de terreno de 100 metros de anchura media, que supone un área de unos 13.500 m2 de superficie, que representa el 40% de la superficie del suelo industrial previsto por el PXOM, de 34.421 m2. Además, también hay que tener en cuenta que el arquitecto municipal explicó que el Camino, en un tramo de 40 metros va por la carretera, pero después se desvía por un camino de tierra, baja de cota y el propio terraplén de la carretera ofrece una pantalla visual respecto al Polígono industrial que se prevé situar al otro lado, lo que impide el impacto visual.

Una ponderación conjunta de las pruebas periciales de demandante y codemandada permite concluir que la interpretación de la parte actora está sesgada por un cierto subjetivismo, y no puede prevalecer su particular opinión sobre la conveniencia de la ubicación del polígono industrial o la previsión de una rotonda en una carretera autonómica ya existente cuando un instrumento normativo vigente condiciona esa ubicación del suelo industrial e incluso la previsión de esa rotonda (estrechamente relacionada con la misma) con carácter vinculante para el planificador municipal -así lo ratificó el arquitecto municipal en su declaración-.

5.-Tampoco es sostenible la afirmación de que el PXOM estaría incurso en causa de nulidad por falta de informes preceptivos en relación con esas actuaciones previstas en cuanto a suelo industrial y rotonda, porque el instrumento que las condiciona e impone (el Plan Sectorial de Áreas Empresariais) sí fue informado por la Dirección Xeral de Patrimonio Cultural de Galicia (se aporta informe de fecha 21/11/2012, indicando que el Plan Sectorial se aprobó cuando ya estaba delimitado el Camino Primitivo por Decreto 267/2012 y operativo su régimen de protección).

Incluso el PXOM en su integridad fue objeto del informe favorable de esa misma Dirección Xeral de Patrimonio Cultural (f. 176 y ss. del pdf 1.2- del expediente), emitido en fecha 02.02.2017 dentro del ámbito de sus competencias, que comprenden la protección del Camino de Santiago y la incidencia que en la misma pudiera tener la previsión del suelo industrial y la mencionada rotonda. Obviamente el informe abarca todo el contenido del PXOM, no pudiendo exigirse un informe autónomo para cada elemento catalogado, lo que llevaría, en el caso del Concello de A Fonsagrada, al absurdo de exigir 1.344 informes, uno por cada elemento catalogado (número que se deduce de la declaración del arquitecto municipal). De ahí que no sea cierto lo sostenido en la demanda sobre la ausencia de ese informe preceptivo, que debe versar sobre la integridad del PXOM y las actuaciones previstas que puedan afectar a las competencias de la DXPC, sin que sea razonable exigir informes autónomos, distintos e independientes sobre la tutela de cada uno de los bienes protegidos.

El informe de la UNESCO no es un trámite preceptivo cuya omisión vicie de nulidad la tramitación del Plan, ya que el Convenio internacional citado por la actora reclama esa intervención a otros efectos, no como requisito formal de validez de la tramitación y aprobación de un plan urbanístico, no estando previsto ese informe ni en la LSG ni en la normativa sectorial rectora de la tramitación de los planes urbanísticos. La tutela del patrimonio cultural le corresponde a la Dirección Xeral de Patrimonio Cultural, cuyo informe sí es un trámite preceptivo, y este órgano ha tenido en el aspecto controvertido una doble intervención (con ocasión del Plan Sectorial que diseña el Polígono y prevé la rotonda y con ocasión del PXOM que recoge esas prescripciones).

Además, este informe de la UNESCO (que no es propiamente un trámite de la elaboración del PXOM, sin perjuicio de las consecuencias que la ejecución de las actuaciones previstas puedan tener en las decisiones que este organismo pueda adoptar en relación con el bien declarado Patrimonio de la Humanidad-ajenas al ámbito de validez del plan que aquí nos ocupa-) no sería necesario por una doble razón:

- se trata meramente de la aprobación de un plan general de ordenación municipal, que no va a comportar la modificación física inmediata de los terrenos, la cual estará precisada de la ulterior tramitación de otros instrumentos de gestión y ejecutivos, que deberán ser igualmente informados por la DXPC;

-y en todo caso los aspectos controvertidos por la parte actora no son fruto de decisiones discrecionales del planificador municipal en las que hubiera alternativas susceptibles de valoración, sino que responden a decisiones regladas condicionadas por otros instrumentos normativos vigentes, anteriormente aprobados.

La parte actora advierte de que la carencia del informe de la UNESCO y la posible ejecución de una actuación que contradiga las determinaciones del Patrimonio Mundial, con el riesgo de la exclusión del Camino de la lista por la pérdida de los valores que determinó su calificación e inobservancia manifiesta de la normativa reguladora de dicho Patrimonio de la Humanidad, puede abocar al Camino a su desaparición, pero de la prueba practicada no se desprende tal grave conclusión, no existiendo indicios de ese riesgo por la mera aprobación del PXOM, que no es un proyecto de obras, máxime cuando no hay pruebas sólidas de afectación negativa a los valores patrimoniales o paisajísticos; y sí se ha probado la intervención del órgano autonómico específicamente llamado a su tutela, siendo este el trámite definido como preceptivo para la validez del PXOM. En todo caso lo que corresponde realizar a este procedimiento es un juicio de validez del PXOM, y para ese juicio de validez la ausencia de informe de la UNESCO no representa un vicio de nulidad, por no ser trámite preceptivo que debiera cumplimentarse durante el procedimiento de elaboración.

Además, con independencia de lo que pudiera informar la UNESCO, las decisiones cuestionadas en cuanto al suelo industrial, su ubicación y la previsión de una rotonda en la carretera autonómica ya existente, no hubieran podido variar, por venir condicionadas de forma vinculante y reglada por un Plan Sectorial previamente aprobado, vigente y vinculante en los extremos controvertidos; y a ello se suma el hecho ignorado en el planteamiento de la demandante, de que sí hay una previsión expresa y específica de protección del Camino, que no colinda con el suelo urbanizable industrial, ya que hay una franja de espacios libres y zonas verdes intermedia que los separa, claramente grafiada en los planos de ordenación, y el arquitecto municipal explicó que el Camino se protege con una franja verde de 100 metros de anchura de media (la superficie industrial es de 34.000 m2 aproximadamente y la franja verde ocupa una superficie aproximada de 13.000 m2, es decir, casi un 40% del suelo urbanizable previsto por el Plan). Tampoco se ha desvirtuado el estudio paisajístico incorporado al Plan, con imágenes del antes y después.

En todo caso, la cuestión relativa a la ausencia de informe específico de la UNESCO es una cuestión nueva, no planteada en la demanda, que no puede ser alegada como nuevo motivo de impugnación, al no ser esta la finalidad del escrito de conclusiones, en el que por imperativo legal ( art. 65.1 de la LJCA) no podrán plantearse cuestiones que no hayan sido suscitadas en los escritos de demanda y contestación.

SEXTO.- Sobre la clasificación como suelo urbano consolidado o no consolidado de la parcela de litis.

De conformidad con el art. 16 de la Ley 2/2016 del Suelo de Galicia (LSG) se establecen como requisitos para la clasificación como suelo urbano los siguientes:

1. Los planes generales y los planes básicos clasificarán como suelo urbano los terrenos que estén integrados en la malla urbana existente, siempre que reúnan alguno de los siguientes requisitos:

a) Que cuenten con acceso rodado público y con los servicios de abastecimiento de agua, evacuación de aguas residuales y suministro de energía eléctrica, proporcionados mediante las correspondientes redes públicas o pertenecientes a las comunidades de usuarios reguladas por la legislación sectorial de aguas, y con características adecuadas para servir a la edificación existente y a la permitida por el plan.

A estos efectos, los servicios construidos para la conexión de un sector de suelo urbanizable, las carreteras y las vías de la concentración parcelaria no servirán de soporte para la clasificación como urbanos de los terrenos adyacentes, salvo cuando estén integrados en la malla urbana.

b) Que, aun careciendo de algunos de los servicios citados en el apartado anterior, estén comprendidos en áreas ocupadas por la edificación, al menos en las dos terceras partes de los espacios aptos para ella, según la ordenación que el plan general o el plan básico establezcan.

2. A los efectos de la presente ley, se consideran incluidos en la malla urbana los terrenos que dispongan de una urbanización básica constituida por unas vías de acceso y comunicación y unas redes de servicios de las que puedan servirse los terrenos y que estos, por su situación, no estén desligados del entramado urbanístico ya existente.

La clasificación como suelo rústico de la parcela de litis está justificada, tanto por los antecedentes de su clasificación-nunca estuvo clasificada como suelo urbano-, como por la naturaleza y características del proceso de urbanización invocado -propio de una actuación aislada pública en ejercicio de la potestad expropiatoria y no expresiva del cumplimiento de las cargas y deberes de los propietarios para que los terrenos adquieran la condición de urbano-, como especialmente por faltar el requisito básico de integración en la malla urbana, por las razones que pasamos a enumerar.

1.-Las Normas Subsidiarias de Planeamiento de 1984 (NSP) clasificaban los terrenos como suelo urbanizable no programado, extremo reconocido en la pericial de la parte actora. Ello comporta que se trata de terrenos aptos para urbanizar, pero su desarrollo urbanístico requería la aprobación de un plan parcial (arts. 1.4 3 y art. 5 de la normativa de dichas NSP). No es controvertido que este plan parcial no se llegó nunca a aprobar, por lo que nunca se llegó a producir en legal forma el desarrollo urbanístico de la zona donde se incluye la parcela. Esta falta de aprobación del preceptivo planeamiento de desarrollo determina que legalmente estos terrenos, en el momento de entrar en vigor la LSG 2/2016, antes de la aprobación definitiva del PXOM aquí impugnado, tuviesen la condición de suelo rústico, por aplicación de su Disposición Transitoria Primera de la LSG, que establece:

'2. El planeamiento aprobado definitivamente con anterioridad a la entrada en vigor de la presente ley y no adaptado a la Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de ordenación urbanística y protección del medio rural de Galicia, conservará su vigencia hasta su revisión o adaptación a la misma, conforme a las siguientes reglas:

b) Al suelo urbanizable delimitado, se le aplicará lo dispuesto en la presente ley para el suelo urbanizable.

Al suelo urbanizable no delimitado, apto para urbanizar o rústico apto para el desarrollo urbanístico, se le aplicará lo dispuesto en la presente ley para el suelo rústico.

No obstante lo anterior, al suelo urbanizable delimitado, no delimitado, apto para urbanizar o rústico apto para el desarrollo urbanístico con planeamiento de desarrollo aprobado inicialmente antes de la entrada en vigor de la presente ley, se le aplicará el régimen del suelo urbanizable previsto en la misma.

Asimismo, al suelo urbanizable delimitado, no delimitado, apto para urbanizar o rústico apto para el desarrollo urbanístico con planeamiento de desarrollo aprobado definitivamente antes de la entrada en vigor de la presente ley, se le aplicará íntegramente lo dispuesto en el planeamiento respectivo.'

2.-A pesar de la trascendencia que la demanda y la pericial que la acompaña le pretenden otorgar al Plan provincial de Obras y Servicios 17/88 -en el que se incluyó el 'Proxecto de vía entre CALLE001 e Segunda Ronda', y del que se otorgó acta de recepción provisional el 31.05.1993 (según informe del arquitecto municipal), y al expediente de contribuciones especiales, tales instrumentos no suplen la función del plan parcial como instrumento necesario para la urbanización en legal forma de los terrenos a los efectos de que pudiesen adquirir la condición de suelo urbano.

Se trata, como alega el Letrado de la Xunta de Galicia, de una mera actuación pública aislada, no es la expresión de un proceso de ejecución del planeamiento en el marco del cual los propietarios hubieran cumplido sus cargas urbanísticas para posibilitar el desarrollo urbanístico de los terrenos conforme a las determinaciones de la legislación urbanística, y falta el presupuesto del planeamiento de desarrollo.

Es más, la necesidad de que la transformación urbanística de los terrenos se produjese a través de un plan parcial, como paso previo a adquirir la condición de urbano, no es un hecho novedoso que se venga ahora a alegar en defensa de la clasificación dada por el PXOM, sino que ya motivó la denegación del intento municipal de reclasificación como suelo urbano de estos terrenos realizado en el marco de la modificación puntual de fecha 10/06/1994, respecto de la cual la Comisión Provincial de Urbanismo de Lugo, entre otras correcciones -así lo señalan las partes demandadas y lo corrobora el informe del arquitecto municipal-, indicó que denegaba la modificación de las manzanas RC15 y RC16, que en consecuencia continuaron en aquel momento como suelo urbanizable con prescripción de usos mixtos. Explicaba además la Comisión Provincial de Urbanismo que para poder aprobarse la modificación de la clasificación de ese suelo se debían desarrollar los sectores a través de un Plan Parcial, lo que nunca se ha hecho.

Esta misma motivación sirve en este caso para negar la trascendencia que la pericial de la actora le otorga a un proyecto público de obras en relación a la construcción de un vial para justificar un cambio de clasificación a urbano, ya que ese desarrollo urbanístico a través de un plan parcial nunca se produjo, justificando la aplicación del régimen de suelo rústico, antes de la aprobación del PXOM, por aplicación de la Disposición Transitoria Primera de la LSG 2/2016.

3.-Un segundo intento municipal de reclasificación de los terrenos -clasificados como suelo urbanizable no programado y pendiente de la aprobación del planeamiento de desarrollo- iniciado en el año 1998 a través de una Modificación Puntual, fue informado desfavorablemente por la Consellería de Política Territorial, Obras Públicas e Vivenda en fecha 20/09/1999. Ese intento de reclasificación como suelo urbano de la superficie de contacto con la vía, se basaba, como hace igualmente la demanda, en la valoración de la realidad material de la construcción de la vía a la que da frente la parcela de litis y al hecho de que a través de la misma se disponía de abastecimiento de aguas, energía eléctrica, iluminación pública, pavimento de calzada tipo DTS y encintado de aceras. Pero a la vista del informe desfavorable de la Consellería en el Pleno de fecha 01/10/1999 la Corporación municipal acordó retirar del orden del día ese expediente, sin que haya constancia de su reanudación.

4.-Por tanto, la construcción de la vía a la que da frente la parcela a través de un proyecto público de obras ya fue valorada hasta en dos ocasiones, antes del PXOM, y se rechazó su virtualidad como hecho determinante de una reclasificación de los terrenos, los cuales nunca tuvieron la condición de suelo urbano. La construcción del vial se trató de una mera actuación aislada de ejecución pública, en el marco de un plan provincial de obras, que no justifica la variación de la clasificación de los terrenos, sobre todo si se tiene en cuenta la naturaleza del vial, propia de un vial de circunvalación más que de una calle integrada en la malla urbana, apreciándose claramente en las fotografías obrantes en las actuaciones que el vial sirve de elemento separador de la zona urbanizada, más próxima a la malla urbana, de la zona vacante de edificación, que se sitúa a la otra margen de la vía, en la cual se sitúa la parcela litigiosa.

Así lo acreditan las fotografías y planos obrantes en las actuaciones y especialmente estas conclusiones se acreditan a la vista del informe del arquitecto municipal y los antecedentes referidos a la construcción de ese vial, cuyo papel tangencial dentro del sistema general de comunicaciones de la villa queda acreditado con esos antecedentes y ese informe, siendo reconocido por el propio redactor del proyecto de obra cuando describe sus características, resaltando que:

' Tal vía forma parte del sistema general de comunicaciones, señalado en las NSP para el núcleo urbano de Fonsagrada y es límite y frontera entre el suelo urbano en la modalidad de residencial cerrada y el suelo urbanizable según la prescripción de usos mixtos.'

Habiéndose mantenido esta condición tangencial en el tiempo, por estar acreditado que desde la construcción del vial no ha habido transformación morfológica en su entorno, ni incremento o adición de suelo urbano si lo comparamos con la situación de origen (dentro de un contexto de dinámica sociodemográfica regresiva, recordada por el Letrado de la Xunta de Galicia y por el Letrado municipal), es evidente que la construcción de ese vial es inane a la hora de fundamentar un cambio de clasificación de los terrenos y carente de virtualidad para justificar la clasificación como suelo urbano, sea o no consolidado, máxime cuando la Ley 2/2016 del Suelo de Galicia establece que ' los servicios construidos para la conexión de un sector de suelo urbanizable, las carreteras y las vías de la concentración parcelaria no servirán de soporte para la clasificación como urbanos de los terrenos adyacentes, salvo cuando estén integrados en la malla urbana'.

5.-Las fotografías aéreas aportadas y los planos evidencian que la situación de la parcela del actor no se incluye propiamente en la malla urbana, sino que más propiamente colinda con esta, operando el vial al que da frente como límite externo de esa malla urbana y situándose la parcela al otro lado de ese vial, esto es, en la frontera externa del perímetro de la misma, formando parte de una bolsa de terreno, vacante de edificación y desconectada del entramado urbano. La falta de este requisito esencial de inclusión en la malla urbana impide la clasificación como suelo urbano, no bastando la realidad incontrovertida de la colindancia con el vial dotado de servicios urbanísticos.

6.-Además de lo expuesto, no existe ninguna justificación para reclasificar como suelo urbano unos terrenos que antes de la aprobación del PXOM tuvieron la condición de urbanizable no programado, en los que no se llegó a aprobar el instrumento preceptivo para su desarrollo urbanístico, cuando la dinámica demográfica no evidencia la necesidad de nuevos usos residenciales, y cuando además se trata de una zona en la que el impacto paisajístico ha sido valorado como factor desfavorable a la reclasificación para un uso residencial.

Así, por ejemplo, en el informe emitido el 23/01/2017 por el Instituto de Estudos do Territorio, que destaca respecto al sector de suelo urbanizable en el que anteriormente se incluía la parcela que constituye una franja de terreno con una pendiente considerable y una situación muy sensible desde el punto de vista paisajístico, por lo que se debería evitar la urbanización de ese ámbito, que presenta unas características escénicas propias de los paisajes rurales con unas impresionantes vistas panorámicas de las sierras del concello, y que producirá un efecto negativo sobre el paisaje rural del entorno que no puede considerarse como justificado.

Tanto este informe como el del arquitecto municipal evidencian que la mera colindancia con un vial de circunvalación, aunque esté dotado de los servicios urbanísticos, no puede amparar la clasificación como urbanos de unos terrenos no insertos en la malla urbana, sino meramente colindantes con el vial que marca la frontera exterior de la misma, y que se hallan al otro lado del perímetro que la delimita.

7.-Esa mera colindancia con ese vial de circunvalación, que da acceso al suelo en su día clasificado como urbanizable, que sirve de frontera al suelo urbano no puede justificar la expansión de este tipo de suelo en el término municipal, máxime cuando no hay demanda residencial que atender y los impactos paisajísticos constan valorados como factor desfavorable al uso residencial pretendido, siendo aplicable al caso el criterio jurisprudencial, recordado en la Sentencia del Tribunal Supremo de 08/09/2017, nº recurso 2422/2016 , nº resolución 1374/2017:

'Como expresó en su día la STS de 17 de julio de 2007 (casación 7985/2003 ): '.... La jurisprudencia de este Tribunal Supremo ha insistido en la idea de que el suelo urbano sólo llega hasta donde lo hagan los servicios urbanísticos que se han realizado para la atención de una zona urbanizada, y ni un metro más allá(así, en sentencias de 1 de junio de 2000 o 14 de diciembre de 2001 ); también, en la de que el suelo urbano no puede expandirse necesariamente como si fuera una mancha de aceite mediante el simple juego de la colindancia de los terrenos con zonas urbanizadas (así, en la última de las citadas o en la de 12 de noviembre de 1999); o, en fin, en la de que la mera existencia en una parcela de los servicios urbanísticos exigidos no es suficiente para su clasificación como suelo urbano si la misma no se halla enclavada en la malla urbana( sentencias, entre otras muchas, de 3 de febrero y 15 de noviembre de 2003 ); se trata así - añaden estas sentencias- de evitar el crecimiento del suelo urbano por la sola circunstancia de su proximidad al que ya lo es, pero con exoneración a los propietarios de las cargas que impone el proceso de transformación de los suelos urbanizables'.

8.-El procedimiento adecuado para que los propietarios de suelo urbanizable cumplieran con las cargas que les incumbían para transformar urbanísticamente los terrenos no se ha seguido, sino que consta meramente la ejecución de un proyecto público de construcción de un vial de carácter tangencial que en dos ocasiones anteriores ya se rechazó que pudiese motivar una reclasificación de los terrenos como urbanos. En relación con este extremo, y como fundamento normativo adicional que resta trascendencia a ese vial y los servicios urbanísticos de que está dotado a los efectos reclasificatorios pretendidos, hay que recordar que el Decreto 143/2016, de 22 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 2/2016, de 10 de febrero, del suelo de Galicia, establece en su art. 25.3 que:

'También adquirirán la condición de suelo urbano los sectores o ámbitos que sean urbanizados en ejecución del planeamiento, desde el momento de la terminación y recepción de las obras, conforme a lo establecido en este reglamento.'

En este caso no se ha producido la urbanización 'en ejecución del planeamiento', no consta la aprobación y consiguiente ejecución del planeamiento de desarrollo ni asunción de las cargas urbanísticas por los propietarios en la forma prescrita por las NSP -lo que se acredita es la ejecución de un vial de circunvalación en el marco de un proyecto de expropiación y de obra pública dentro de una actuación aislada- y además, el art. 25.2 del mismo Reglamento establece:

'Alos efectos de la Ley 2/2016, de 10 de febrero, se consideran incluidos en la malla urbana los terrenos que dispongan de una urbanización básica constituida por unas vías de acceso y comunicación y unas redes de servicios de las que puedan servirse los terrenos y que estos, por su situación, no estén desligados del entramado urbanístico ya existente (artículo 16.2 de la LSG).'

El acceso a los servicios urbanísticos a los que se refiere la demanda es condición necesaria pero no suficiente, y en este caso los terrenos están desligados del entramado urbanístico.

9.-Por otra parte, no hay trato discriminatorio en relación con otras fincas, que aunque puedan estar próximas, en el entorno del vial, gozan de mayor consolidación edificatoria y de mayor proximidad al tramado urbano, dentro del cual se insertan, a diferencia de la finca del recurrente, situada al otro lado del vial, en una zona vacante de edificación.

En este sentido, el Letrado de la Xunta aporta fotografías para acreditar que no se trata de situaciones fácticas idénticas, puesto que 'as leiras urbanas do outro lado da rúa, presentan certa consolidación edificatoria así como unha maior proximidade o urdido urbano. Ademais están dentro do armazón urbano pois a zona dispón de rúas perimetrais perpendiculares á que lles da servizo xerando o seu trazado unha mazá completa, o que xustifica a súa inclusión no solo urbano necesaria para establecer unha solución uniforme de acabado da imaxe urbana'.

Esto marca la diferencia con la parcela del actor, y la propia existencia del vial y la diferencia en la consolidación edificatoria a uno y otro lado del mismo, justifican que se pueda tomar en consideración al propio vial como límite externo o frontera de la malla urbana, apreciándose que la finca del actor se sitúa en el lado más alejado del entorno urbano, separado del mismo precisamente por ese vial, por lo que su situación no es equiparable a la de las parcelas edificadas en el lado inserto en la malla urbana.

10.-Tampoco es cierto que el arquitecto municipal haya reconocido en su declaración que los terrenos del actor se insertan en la malla urbana. En su informe el mencionado arquitecto explica con rotundidad que:

'O feito de que a finca en cuestión conte con frente a un víal dotado de servicios urbanísticos non lle otorga a clasificación de solo urbano, é una vía que no contexto da súa execución, as N.S.P., ten un carácter tanxencial con vocación dun soporte xeral de comunicación entre o norte e o sur da vila, e de límite entre o solo urbano e o urbanizable. Nos memos termos o expresa o redactor do proxecto de execución cando describe a súas características 'Tal vía forma parte del sistema general de comunicaciones, señalado en las NSP para el núcleo urbano de Fonsagrada y es límite y frontera entre el suelo urbano en la modalidad de residencial cerrada y el suelo urbanizable según la prescripción de usos mixtos (...).Cos argumentos da demanda e do informe pericial que á acompaña, a execución de calquer víal con servicios para acceso dunha infraestrutura pública supondría darlle os terreos que dan frente a él a natureza de solo urbano, esto daría lugar a extensión incontrolada do solo urbano. (...)

Nin na demanda nin no informe nombran unha realidade urbanística indiscutible á de que a finca que se pretende urbana non forma parte nin está integrada na malla urbana, ao contrario, está absolutamente desligada do armazón urbanístico existente.'

En su declaración el arquitecto municipal ratificó que el vial en cuestión, según el redactor del proyecto, ya desde su concepción inicial, es una vía de cierre del suelo urbano que hace tránsito al suelo urbanizable, y de separación del suelo urbano y urbanizable, como vial de circunvalación, y que una ejecución de un vial de esas características no convierte a todo el suelo de sus márgenes en urbano. De lo contrario, cualquier vial de acceso a suelo urbanizable o para un servicio determinado, con dotación de servicios urbanísticos significaría que a ambos lados el suelo pasaría a ser urbano, lo cual consideró que es una incongruencia urbanística y un fraude a la ley del suelo.

De ahí que la parte actora haya valorado erróneamente la prueba practicada, ya que el arquitecto municipal fue contundente al expresar que aunque es cierto que el vial está ejecutado por las dos márgenes, eso no quiere decir que la vía se integre en la malla urbana, sino que sirve de límite o frontera a la malla urbana. Y a ello añadió que posiblemente es la mejor solución para un territorio urbano en un alto, en zona de meseta, ya que si no existiera ese vial que cierra la malla urbana, tendríamos impactos paisajísticos de traseras de edificaciones, de ahí que ratificase que el vial cierra la malla urbana y ello justifica que el suelo hacia un margen sea malla urbana y el otro lado sea rústico, lo cual justificó es solución adecuada, urbanística y paisajísticamente.

En conclusión, no hay razón que justifique que un suelo al que antes de aprobarse el PXOM le era aplicable el régimen de suelo rústico, pase a ser clasificado como suelo urbano, por lo que debe ser considerada conforme a derecho la clasificación del PXOM como suelo rústico, máxime las finalidades de protección que han de asegurarse, a la vista de que el terreno se inserta dentro del Territorio Histórico del Camino primitivo.

En atención a lo expuesto, procede desestimar el recurso, en todas sus pretensiones, principal y subsidiaria.

SÉPTIMO.- Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la LRJCA, en la redacción dada por la Ley 37/2011 de 10 de octubre de agilización procesal, como consecuencia de la desestimación de la demanda procede imponer las costas procesales a la parte demandante, con el límite máximo de 1.500 euros por todos los conceptos, de forma individual en relación con cada una de las partes demandada y codemandada.

Fallo

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey, por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido:

1º.- DESESTIMARel recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de D. Constancio contra la aprobación del Plan General de Ordenación Municipal de A Fonsagrada, publicado en el BOP de Lugo el 13 de enero de 2020, desestimando la pretensión principal y la subsidiaria.

2º.-Imponer las costas procesales a la parte demandante, con el límite máximo de 1.500 euros por todos los conceptos, de forma individual por cada una de las partes demandada y codemandada.

Notifíquese la presente sentencia a las partes, haciéndoles saber que contra ella puede interponerse recurso de casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo o ante la Sala correspondiente de este Tribunal Superior de Justicia, siempre que se acredite interés casacional. Dicho recurso habrá de prepararse ante la Sala de instancia en el plazo de TREINTA días, contados desde el siguiente al de la notificación de la resolución que se recurre, en escrito en el que se dé cumplimiento a los requisitos del artículo 89 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.

Una vez firme, procédase a remitir testimonio de esta sentencia a la Administración demandada, en unión del expediente administrativo.

Así lo pronunciamos, mandamos y firmamos.