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10/01/2022
Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 445/2021, Tribunal Superior de Justicia de Galicia, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 4052/2020 de 01 de Octubre de 2021
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Orden: Administrativo
Fecha: 01 de Octubre de 2021
Tribunal: TSJ Galicia
Ponente: MARTINEZ QUINTANAR, ANTONIO
Nº de sentencia: 445/2021
Núm. Cendoj: 15030330022021100431
Núm. Ecli: ES:TSJGAL:2021:5306
Núm. Roj: STSJ GAL 5306:2021
Encabezamiento
La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia ha pronunciado la siguiente
Dª. MARÍA AZUCENA RECIO GONZÁLEZ (Presidenta)
D. JOSÉ ANTONIO PARADA LÓPEZ
D. ANTONIO MARTÍNEZ QUINTANAR
A Coruña, a 1 de octubre de 2021
Visto por la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia el recurso contencioso-administrativo que con el número pende de resolución en esta Sala, interpuesto por D. Víctor, representado por el Procurador D. Luis Felipe Rodríguez Fernández y defendido por el Letrado D. José Luis Arango Gómez, contra la aprobación del Plan General de Ordenación Municipal de A Fonsagrada, publicado en el BOP de Lugo el 13 de enero de 2020.
Es parte demandada la CONSELLERÍA DE MEDIO AMBIENTE, TERRITORIO E VIVENDA, representada y defendida por el Letrado de la Xunta de Galicia D. Carlos Abuín Flores; y parte codemandada el defendido por el CONCELLO DE A FONSAGRADA (LUGO), representado por el Procurador D. José Antonio Castro Bugallo y defendido por el Letrado D. Antonio Vicente Otero Bouza.
Es Ponente el Magistrado D. ANTONIO MARTÍNEZ QUINTANAR.
Antecedentes
En el escrito de demanda la parte actora solicita que se dicte sentencia por la que, estimando el recurso interpuesto, se declare: a) La nulidad del Plan General de Ordenación Municipal del Ayuntamiento de A Fonsagrada - Lugo, al no ser conforme a derecho. b) Subsidiariamente, se declare que las parcelas y solares indicados en el Hecho Primero de la presente demanda con frente a la CALLE000, RUA000 y RUA001, han de incluirse en el Plan General de Ordenación impugnado con la categorización de Suelo Urbano Consolidado y con exclusión de la zona AR-2 que dicho Plan General contempla. c) Se impongan, en cualquiera de los casos, las costas a la Administración demandada.
El Letrado de la Xunta de Galicia presentó escrito de contestación a la demanda en el que solicita que se dicte sentencia desestimatoria del recurso, con imposición de las costas a la recurrente.
La representación procesal del CONCELLO DE A FONSAGRADA presentó escrito de contestación a la demanda solicitando que se dicte sentencia desestimatoria del recurso, con imposición de las costas a la parte recurrente.
Mediante providencia se señaló el día 30 de septiembre de 2021 para votación y fallo, estando designado como Ponente el Magistrado D. Antonio Martínez Quintanar.
Fundamentos
La parte actora expone que las fincas urbanas de su propiedad reseñadas en el hecho primero de la demanda (número NUM000, NUM001, NUM002, NUM003, NUM004, NUM005 del RUA001, municipio de Fonsagrada) junto con las colindantes, forman una manzana que se delimita por el trazado de las Calles DIRECCION000, CALLE000, RUA001 y RUA000, en donde se puede observar cómo se trata de una calle con acceso rodado, y dotada de servicios inserta en la malla urbana de la capitalidad municipal. Las viviendas que dan frente al RUA001, tienen acceso directo desde la calle, conectándose con los servicios municipales de abastecimiento de aguas, saneamiento, electricidad y demás servicios urbanísticos, como las restantes viviendas de la manzana. Las edificaciones se hallan construidas sobre parcelas que en la calificación urbanística previa a la aprobación del instrumento aprobado, consistente en las Normas Subsidiarias Municipales, se califica como solar.
Las parcelas número NUM005 y NUM006 relacionadas en el Hecho Primero de la demanda, surgen de un proceso de urbanización y se hallaban calificadas como suelo urbano consolidado (como se observa en el plano aportado como documento número 2 correspondiente a las Normas Subsidiarias Municipales, derogadas por el Instrumento ahora impugnado, invocando además el documento nº 11, con la demanda, Informe Urbanístico de los Servicios Técnicos Municipales de fecha de 19 de Noviembre de 2019 en donde se determina la condición de suelo urbano consolidado de las parcelas al disponer 'de todos los servicios urbanísticos,' determinando cuales son las condiciones de construcción).
La dotación de servicios urbanísticos, que determinan su consideración de solar, se efectuó mediante la aprobación por el Ayuntamiento de A Fonsagrada en dos instrumentos distintos: a) Por acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de fecha de 3 de Febrero de 1994, se aprueba el Proyecto de Urbanización y dotación de Servicios en la Calle DIRECCION000, hoy CALLE000. b) Por Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de A Fonsagrada de fecha de 29 de Marzo de 1996, se aprueba definitivamente el Proyecto de Urbanización para la dotación de servicios de la RUA000. Y a ello se añade que el propio Ayuntamiento, por Acuerdo de su Junta de Gobierno de fecha 22 de Noviembre de 2020 (es decir, dos escasos meses antes de la publicación completa del PXOM en el BOP ahora impugnado) concede Licencia de Obra mayor para la edificación de las parcelas, con el informe favorable de todos los organismos que en la tramitación de la licencia de obra han de intervenir, con arreglo a la normativa de aplicación y destacadamente, de la Dirección Xeral do Patrimonio.
Sin embargo, el PXOM ahora recurrido procede a calificar dicho espacio como Suelo Urbano No Consolidado y a incluirlo en el AR-2; la calificación urbanística de las fincas se degrada, pasando de la condición de Suelo Urbano Consolidado, a la de Suelo Urbano no Consolidado, pese a contar con todos los servicios urbanísticos como es acceso rodado, servicios de alcantarillado, agua, luz, telecomunicaciones y demás servicios que se exigen en la Ley del Suelo de Galicia para la consideración de solar (como se acredita con el informe del perito Sr. Carlos Miguel); y además destaca especialmente el que se incluya, dentro de la misma manzana, únicamente, a las parcelas y solares de propiedad de esta parte al quedar excluidas de tal calificación las restantes edificaciones que forman parte de la manzana, colindantes con las de la parte actora, dotadas de idénticas condiciones urbanísticas y servicios que los que las de esta propiedad, las cuales mantienen la calificación de Suelo Urbano Consolidado con la condición de solar.
La ubicación del Polígono es incorrecta e ilegal por cuanto: a) No respeta las determinaciones de la Guía de Buenas Prácticas para las Actuaciones en los Caminos. b) Se prevé la construcción de una rotonda en la confluencia con el camino de Santiago, que la Guía, expresamente, excluye. c) No existe en el expediente constancia alguna de informe positivo, negativo o condicionado de la Consellería de Cultura, respecto de las determinaciones del Polígono previsto. d) La construcción de naves, desmontes, etc. que se prevén en el planeamiento contradicen las determinaciones de la Guía de Buenas Prácticas.
El Letrado de la Xunta de Galicia se opone al recurso alegando, en síntesis, que:
1.- La simple adaptación del PXOM en tramitación a la Ley 2/2016 del Suelo de Galicia no requería la retroacción del procedimiento hasta una nueva fase de información pública (D. Tr. LSG 2/2016); lo cual no implica que durante la tramitación solo pudieran introducirse modificaciones derivadas en exclusiva de esa adaptación (art. 85 LOUGA 9/2002 y art. 60 LSG). No se acredita que el plan sufriese cambios sustanciales, ya que ninguna de la modificaciones listadas en la demanda supone un cambio sustancial de criterio en el modelo de ordenación, ni se refieren a una comparativa entre la aprobación inicial y definitiva.
2.- La localización del Polígono Industrial (SUDI-1, con ordenación detallada, y SUDI-2, contiguo, sin ordenación detallada, y en previsión de futuras ampliaciones), viene impuesta por el Plan Sectorial de Áreas Empresariales de Galicia, aprobado por acuerdo del Consello de la Xunta de Galicia de 30.04.2014, que es vinculante para el plan general ( art. 24 de la Ley 10/1995), y su delimitación se ajustó durante la tramitación a este Plan Sectorial. Existe informe favorable de la Dirección Xeral de Patrimonio Cultural respecto al PXOM. Derogada la Ley 3/1996 y la franja de protección de 30 metros a ambos lados del camino, se aplican en exclusiva las limitaciones de uso de los Caminos de Santiago reguladas en los arts. 77 y 78 de la LPCG, con distinta regulación para la traza, la franja de tres metros a ambos lados de la traza y el ámbito delimitado del territorio histórico, las cuales se cumplen. El suelo urbanizable industrial está dentro del territorio histórico del Camino primitivo, y solo afecta a la traza del camino la actuación prevista de acondicionamiento del acceso al sector SUDI-1. No se vulnera el art. 78.1 de la LPCG porque el PXOM no prevé un nuevo trazado rodado discurriendo sobre la traza del Camino, sino una actuación puntual de acondicionamiento en la intersección con esta, sobre el cruce de una vía existente, que es la carretera autonómica LU-530 destinada en exclusiva a tráfico rodado, no existiendo en las inmediaciones otro punto de conexión ni otra carretera dimensionadas con capacidad para dar servicio al sector. No se prueba la destrucción patrimonial ni el impacto visual desde la ruta.
3.- En cuanto a la clasificación de los terrenos del demandante como suelo urbano no consolidado, dentro de la bolsa de desarrollo AR-2, la memoria de ordenación pormenorizada (Tomo IV 2) justifica la finalidad de la actuación en la ordenación de un entorno catalogado y en la obtención de suelo dotacional y de espacios libres para la puesta en valor de un bien protegido, incorporando la ordenación detallada del ámbito.
Antes de la entrada en vigor del PXOM, el Concello de A Fonsagrada disponía de Normas subsidiarias de planeamiento municipal (NSP) aprobadas el 18.12.1984, que clasificaban los terrenos dentro de suelo urbano, con asignación de ordenanza CU (centro urbano), que admite tipología residencial abierta o cerrada y para esta última un máximo de 3 alturas y un fondo de edificación de 16 metros. En cuanto al proceso urbanizador alegado en la demanda, cuando el 11.06.2007 se documenta el contrato de compraventa de adquisición de las 'leiras' de litis, las vías solo existían como proyectadas. La DIRECCION000 (hoy CALLE000), a la que da frente la parcela NUM005, dispone de urbanización completa, que debió ser ejecutada entre los años 2007 y 2009. En cuanto a la RUA000, a la que da frente la parcela NUM007, aunque en la demanda se indica que fue aprobado el 29.03.1996 el proyecto de urbanización, ello es contradictorio con el relato hecho por el demandante en su escrito de alegaciones presentado durante la tramitación del PXOM en septiembre de 2014, y no se acredita el proyecto de urbanización, no siendo cierto que este viario esté en la actualidad ejecutado, siendo evidente que carece de urbanización completa.
De acuerdo con la STS de 30.20.2018, nº 1563/2017, rec. casación 6090/2017, se admite con determinados requisitos la recategorización del suelo urbano, cuando se dé una correspondencia con el nuevo marco que fija la legislación básica estatal, a la que está adaptada la legislación autonómica. Además no queda probada la recategorización, pues no se prueba la categoría consolidada de los terrenos del actor antes de la entrada en vigor del PXOM. Ni el plan, ni la gestión ni la urbanización del ámbito se ajusta a la legislación urbanística, que resulta irregular, sin cumplimiento completo de los deberes de cesión y equidistribución, tratándose de terrenos con urbanización no finalizada. En cuanto a la licencia urbanística invocada, no queda probada la correspondencia con las 'leiras' del recurso, ni que a fecha actual el título tenga validez. En cuanto a los recibos del IBI, se pagan conforme a los datos del Catastro, que es un registro que no clasifica terrenos a efectos urbanísticos.
La delimitación tampoco es discriminatoria, pues deja a salvo las parcelas residenciales ocupadas adyacentes, incluyendo en la bolsa el suelo restante: los terrenos del actor o están vacantes u ocupados por construcciones en ruina (hoy ya derruidas, por lo que todas están vacantes, según expuso en sede de conclusiones).
La viabilidad del ámbito figura en la estrategia de actuación.
En la contestación a la demanda formulada por el Concello de A Fonsagrada se explica, con referencia al informe que se acompaña, elaborado por el arquitecto municipal, en relación a la clasificación como suelo urbano no consolidado, que a día de hoy las fincas del demandante están libres de edificaciones tras la demolición llevada a cabo polo propio recurrente de unas edificaciones ruinosas que allí existían, y su clasificación es coherente con la realidad urbanística del entorno y potenciadora de la protección del patrimonio. En cuanto al grado de urbanización de las fincas, clasificadas en las Normas Subsidiarias de 1984 como Suelo Urbano (en aquel entonces aún no existía la distinción entre suelo urbano consolidado (en adelante, SUC) y suelo urbano no consolidado -en adelante, SUNC-), el citado informe distingue tres niveles, de los que resulta que de los 61,55 m.l. que conforman la manzana, 25 están urbanizados y 36.55 m.l. no cuentan con ningún tipo de urbanización, y que el 60% del frente de la manzana requiere de un proceso de urbanización que va más allá de una urbanización complementaria:
-La parcela con referencia catastral NUM008 en esquina con la CALLE000 en una longitud de 13,00 m.l. cuentan con servicio de pavimentación, encintado de aceras, suministro de agua, red de alcantarillado y suministro eléctrico; pero en el frente a la RUA000 en una longitud de 11,30 m.l. no cuenta con ningún tipo de servicio urbanístico.
-La parcela con referencia catastral NUM009 con frente toda ella a la RUA000 en una longitud de 25,25 m.l., tampoco cuenta con ningún tipo de servicio urbanístico.
Además, la demandante en solicitud presentada el 27/08/2020 reclamó como propio el espacio comprendido entre el eje de la RUA000 hasta la alineación de sus fincas con la mencionada calle, lo que se contradice con la alegación de la demandante sobre el grado de urbanización de las fincas. Y en todo caso transcribe la finalidad y objeto de la delimitación del SR-02 explicados en el PXOM.
En cuanto a la necesidad de un nuevo trámite de información pública, para negarla, se remite al informe del arquitecto municipal, que da cuenta de la tramitación seguida, en la que, cuando entra en vigor la Ley 2/2016 del Suelo de Galicia el plan estaba aprobado inicialmente, pero no provisionalmente, por lo que hubo que adaptar sus determinaciones a esta ley, lo cual no requiere de nuevo trámite de información pública ( D. Transitoria 2ª de la Ley 2/2016), y corregir las deficiencias indicadas en los informes desfavorables de la Consellería, lo que llevó a las tres aprobaciones provisionales del PXOM, pero sin alterar el modelo de plan, ni la estructura fundamental del mismo, y sin afectar a su diseño territorial, siendo cambios puntuales, accesorios, no sustanciales reglados y obligados por la Ley 2/2016. Tampoco existieron cambios fundamentales en la
En cuanto a la localización del Polígono Industrial, el suelo delimitado en ningún momento ocupa la traza del Camino de Santiago primitivo (en el punto más próximo se sitúa a 30 metros de distancia). Existe una zona donde la traza discurre por la carretera autonómica LU-530 en unos 50 m, donde podría ser visible el suelo industrial pero, a partir de ahí, la traza se desvía cara a la izquierda y pierde altura, de forma que la carretera actúa a modo de pantalla evitando contacto visual con el polígono. La rotonda que se proyecta en la carretera LU-530, ya existente, que servirá de conexión con la carretera de cara al polígono, es una imposición de la Axencia Galega de Infraestructuras, y no supone la ejecución de una nueva infraestructura, sino la mejora de una ya existente (la LU-530), básica para la comunicación del Concello. Es la vía de mayor importancia para el mismo, y que vertebra su territorio y representa la vía de comunicación no solo con la capitalidad de la provincia sino con todo el territorio de la comunidad autónoma; siendo conveniente la construcción de la rotonda independientemente de la localización del área industrial, aunque esta la justifica en mayor medida, y la localización de esta se ajusta al Plan Sectorial de Áreas Empresariais de Galicia, aprobado por acuerdo del Consello de la Xunta de Galicia de 30 de abril de 2014, instrumento previsto en la Ley 10/1995, de Ordenación del Territorio de Galicia y al que los planes urbanísticos están jerárquicamente sometidos.
La Guía de buenas prácticas para actuaciones en los Caminos de Santiago no es una norma de obligado cumplimiento, sino una serie de recomendaciones, y en ella se reconoce de manera implícita la posibilidad de implantación de un polígono industrial en el ámbito del territorio histórico. Además, la separata que regula el sector, en el apartado 4 Anexo I incluye un estudio pormenorizado de la integración paisajística. Y la ubicación del suelo industrial dentro del ámbito delimitado por el territorio histórico del Camino primitivo, condicionada por el Plan Sectorial de Áreas Empresariais de Galicia, supone una garantía adicional para el desarrollo de la protección patrimonial, ya que cualquier actuación que se desarrolle en el ámbito, desde su urbanización hasta la construcción de edificaciones, necesitará informe previo y vinculante de la Dirección Xeral de Patrimonio.
Considera un abuso de derecho que se solicite la nulidad de la totalidad del Plan como pretensión principal, y se devalúe a pretensión subsidiaria la relativa a las fincas de su propiedad; y además incurre en contradicción, ya que en relación al polígono industrial parece querer convertirse en defensora de valores paisajísticos, ambientales y culturales; y sin embargo en relación a las fincas de su propiedad defiende justo lo contrario, es decir, que se puedan construir edificaciones entre medianeras de cuatro plantas de altura, lo que menoscaba el valor patrimonial de la RUA001, que probablemente es el elemento arquitectónico de más importancia patrimonial en la villa de Fonsagrada, e interfiriendo de manera negativa en la zona de contacto de la trama viaria medieval del Camino con la trama decimonónica de la AVENIDA000.
Consta en las actuaciones que tras la aprobación inicial del Plan Xeral de Ordenación Municipal de A Fonsagrada (PXOM) en el año 2014, se aprobó y entró en vigor la Ley 2/2016 del Suelo de Galicia (LSG), lo que determinó la necesidad de adaptación de las determinaciones del planeamiento a las disposiciones de esta nueva ley -por aplicación de la Disposición Transitoria Segunda de la LSG-, y tras una primera aprobación provisional por el Concello en fecha
Ahora bien, hay que tener en cuenta que la mera adaptación o ajuste del planeamiento en tramitación a las determinaciones de la nueva LSG no justifica la necesidad de un nuevo trámite de información pública. La propia Disposición Transitoria Segunda de la LSG, en su apartado segundo, tras referirse a la obligación de adaptación a dicha ley de los planes ya aprobados inicialmente antes de la fecha de su entrada en vigor -lo que es el caso-, establece que:
'
Respecto a la exigencia de un nuevo trámite de información pública por modificaciones tras la aprobación provisional del planeamiento,
Respecto a esta exigencia, recordábamos en la citada sentencia lo que el Tribunal Supremo, Sala Tercera, tiene señalado, con transcripción parcial de la Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de febrero de 2017, nº 278/2017, (Recaída en el Recurso 1125/2016
Por nuestra parte, en la sentencia de esta Sala 27 de octubre de 2017 (Recurso 4065/2015
La demanda y el informe pericial que la acompaña, no ponen de manifiesto verdaderas modificaciones de carácter sustancial, que alteren verdaderamente y de forma significativa el modelo de planeamiento elegido, el dibujo de la ciudad y la estructura del asentamiento. Se trata de cambios reglados, motivados por la necesidad de adaptarse la nueva ley del suelo, que legalmente no justifican un nuevo trámite de información pública, que además sería estéril, porque no inciden en ámbitos abiertos a la discrecionalidad del planificador en los que podrían ser atendidas las alegaciones de los ciudadanos, sino de cambios reglados, obligados por el mandato legal de ajuste a las determinaciones de la LSG, que se tendrían que producir de igual forma aunque se hubiese reproducido el trámite de información pública, y al margen de las alegaciones resultantes del mismo. Por ello la existencia de varias aprobaciones provisionales no es motivo suficiente para ese nuevo trámite de información pública, ya que como resultado de las mismas no se justifica que el modelo de planeamiento elegido se haya alterado, haciéndolo distinto no solamente en aspectos puntuales y accesorios, sino mediante una alteración de la estructura fundamental del planeamiento elaborado inicialmente, que implique un nuevo esquema del mismo. No se prueba que se altere de manera importante y esencial el planeamiento general en sus líneas y criterios básicos y su propia estructura, y los cambios identificados en la demanda que van más allá del mero ajuste a la nueva LSG son meras correcciones de detalle, de carácter puntual:
1.- En cuanto a la alteración de la edificabilidad prevista en el AR-2, se trata de un ámbito de tamaño reducido que no tiene relevancia alguna dentro del conjunto de la estructura territorial del planeamiento municipal, y además tampoco es una modificación sustancial, desde la perspectiva cualitativa, por cuanto lo que se produce es una reducción de la superficie del ámbito, operando un coeficiente de edificabilidad similar en las versiones inicial y definitiva. Se trata de un mero ajuste o modificación que, aunque relevante para el actor, tiene una escasa entidad dentro del conjunto del planeamiento y de sus líneas básicas.
2.- En cuanto a las determinaciones del polígono industrial, la redelimitación del ámbito no es una modificación sustancial que obligue a un nuevo trámite de información pública, ya que viene impuesta de manera reglada y vinculante por la necesidad de ajustarse a un instrumento de planificación sectorial, por lo que se trata del cumplimiento de una obligación legal ( art. 24 de la Ley 10/1995) cuyo resultado no se podría nunca alterar aunque se reprodujese, de forma estéril, el trámite de información pública en relación con la misma.
3.- Por lo que se refiere a la modificación para cumplir el informe de la Dirección Xeral de Ordenación e Producción Forestal, basta la lectura de la demanda para comprobar que se trata de un mero ajuste normativo a la legalidad, a los meros efectos de incorporar a la normativa del planeamiento lo dispuesto en el art. 23 de la Ley 3/2007, de 9 de abril, de prevención y defensa contra los incendios forestales, que comporta el establecimiento legal de unas restricciones, que son operativas con independencia del planeamiento, limitándose la modificación a una mera operación de ajuste de la normativa del planeamiento a la normativa legal, para la cual carece de cualquier utilidad un nuevo trámite de información pública.
4.- En cuanto al suelo urbano, se transcriben en la demanda modificaciones relativas a la eliminación de posibilidad de prolongar las plantas bajas, y a la necesidad de reflejar las actuaciones aisladas tanto en los planos de clasificación del suelo urbano como en los de gestión, lo que en modo alguno comporta ninguna modificación sustancial, sino meramente puntual, con un alcance muy limitado en cuanto a unas concretas condiciones para la edificación y de reflejo gráfico de actuaciones en planos, que no afectan ni a la clasificación, ni a la categorización ni a la calificación del suelo, ni altera tipologías edificatorias ni a la regulación de usos. Se trata de una modificación de muy reducida entidad desde el punto de vista cualitativo.
5.- En cuanto al suelo de núcleo rural, se trata de una corrección de listados de consolidación, tratándose la mera rectificación de erratas puntuales numéricas y gráficas, no de una alteración del modelo.
6.- En el suelo rústico se aprecia una adaptación a las definiciones regladas de sus categorías que varió en la LSG, y la corrección de errores gráficos de tramado detectados en la superposición de categorías de suelo rústico de especial protección, pero no una alteración sustancial, ni desde la perspectiva cuantitativa ni cualitativa, del suelo rústico en el municipio, ya que no se modifica la clasificación del suelo ni tampoco hay un verdadero cambio de régimen que afecte al uso de este tipo de suelo, cuyos usos admisibles, condiciones de edificación, etc. se contemplan en una única regulación para todas las categorías de suelo rústico en la LSG.
7.- Se incluyen determinadas menciones en la normativa, con la rectificación de algún error material y la inclusión de alguna norma derivada de la obligación de dar cumplimiento a las determinaciones de la memoria ambiental. Hay algún cambio puntual en la estrategia de actuación, pero no se justifica el carácter sustancial de ninguna modificación, que afectan a aspectos puntuales, con la naturaleza de subsanaciones de incumplimientos legales, motivadas por la necesidad de actualización con la legislación posterior, sectorial o de la LSG. Ni la corrección de erratas, ni la subsanación de la remisión a normativa derogada (cuestión de mera técnica normativa sobre la que un trámite de información pública carecería de contenido material o sustantivo), ni la depuración del estudio económico en lo que afecta a la justificación de la viabilidad económica de las actuaciones sobre el medio urbano, completando el mismo, son modificaciones que afecten sustancialmente a las líneas básicas del planeamiento, ni a la definición de los ámbitos de las distintas clases de suelo, ni a los parámetros esenciales que definen el modelo dibujado por el planeamiento.
Tampoco son modificaciones sustanciales las meras adaptaciones en la categorización a un nuevo vial que no diseña el plan general, sino que supone una adaptación a un anteproyecto de infraestructura viaria de la Consellería, que obliga a una categorización de suelo rústico de especial protección de infraestructuras, por imperativo legal, y sin que el trámite de información pública tenga ninguna virtualidad sobre este extremo, de carácter reglado, y que no responde a una decisión del planificador municipal, y que responde de manera reglada a la cumplimentación de un requerimiento tras una primera denegación de la aprobación definitiva por el órgano autonómico. Precisamente la cumplimentación de estos extremos reglados, sobre los que nada puede influir ninguna alegación ciudadana en la información pública, y el cambio normativo que supuso la LSG, explican en buena medida las modificaciones operadas en la aprobación definitiva del PXOM respecto al documento aprobado inicialmente.
El perito de la parte actora, de forma errónea, consideró que la obligación de adaptación a la nueva LSG 2/2016 obligaba a formular un nuevo trámite de información pública, cuando los cambios motivados por este cambio normativo no necesariamente comportan esa obligación, conforme a la Disposición Transitoria Segunda de la LSG 2/2016.
La impugnación de la delimitación del SUDI-1 y del SUDI-2, cuestionando su ubicación por su proximidad al Camino primitivo y la previsión de una rotonda sobre su traza, no tiene en cuenta que se trata de una delimitación de suelo urbanizable industrial que no responde a una decisión discrecional del planeamiento municipal, sino que viene impuesta, con carácter reglado y vinculante, por un instrumento normativo de obligado cumplimiento, que no deja margen al planeamiento a la hora de decidir la clasificación de los terrenos y la delimitación de ese suelo urbanizable industrial y consiguiente ubicación del Polígono Industrial. Se trata del Plan Sectorial de Áreas Empresariales de Galicia, aprobado por acuerdo del Consello de la Xunta de Galicia de 30.04.2014, que es un instrumento normativo no impugnado, que se encuentra en vigor, que recoge el polígono industrial en los términos previstos por el PXOM, y cuyos efectos vinculantes para el planeamiento municipal se deducen con claridad del artículo 24 de la Ley 10/1995, de Ordenación del Territorio de Galicia, que establecía, a la fecha de elaboración y aprobación definitiva del PXOM:
En el mismo sentido, el art. 8 del Decreto 80/2000, de 23 de marzo, por el que se regulan los planes y proyectos sectoriales de incidencia supramunicipal, establece:
El propio Plan Sectorial de ordenación de áreas empresariais de Galicia (PSOAEG), aprobado por Acuerdo de 30 de abril de 2014, adoptado por el Consello de la Xunta de Galicia y hecho público por Resolución de 5 de mayo de 2014, establece en su art. 6 que:
Y en su art. 39 el PSOAEG impone el deber de adaptación del planeamiento municipal a dicho instrumento de planeamiento sectorial, estableciendo lo siguiente:
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De hecho se alega por el Letrado de la Xunta de Galicia que durante la tramitación del PXOM, se requirió la enmienda de la delimitación del SUDI-02, por cuanto no se ajustaba al Plan Sectorial de Áreas Empresariales de Galicia, siendo enmendada esta deficiencia en el documento técnico aprobado por el Pleno del Concello de 24.04.2019.
Por esta razón no puede aceptarse la impugnación de la delimitación de este suelo urbanizable industrial, que viene condicionada de forma vinculante por otro instrumento normativo, de obligado cumplimiento.
Frente a ello no pueden prevalecer las consideraciones subjetivas de la demandante, en cuanto a la protección del Camino de Santiago, que entran en contradicción con el mandato de la Ley 10/1995, el Decreto 80/2000 y el PSOAEG, en relación con el deber de adaptación a este último Plan Sectorial, que además no han demostrado que se vea perjudicado el Camino por la ordenación que el PXOM se limita a incorporar, por mandato legal, para ajustarse al Plan Sectorial de Áreas Empresariales de Galicia, ajuste cuya obligatoriedad no se puede obviar en este procedimiento para juzgar sobre la conformidad a derecho del PXOM.
La parte apelante pretende sostener su impugnación sobre su particular interpretación de una supuesta infracción de la Guía de Buenas Prácticas para las Actuaciones en los Caminos, olvidando el carácter no vinculante de esa Guía y prescindiendo del carácter sí obligatorio y vinculante del Plan Sectorial de Áreas Empresariales de Galicia, y además tampoco acredita ninguna vulneración en cuanto a la protección del Camino por una decisión atribuible al planificador municipal, por las razones que se pasan a exponer.
Ninguno de esos usos prohibidos por la Ley 5/2016 (LPCG) se ubica dentro del territorio histórico, no estando prohibido dentro del mismo el uso industrial
En este caso el desarrollo urbanístico del suelo urbanizable industrial no está en la traza histórica, sino que cuenta con un mínimo de 30 metros de separación en la línea de delimitación del mismo y además un mínimo de 60 metros de cualquier uso constructivo previsto en el ámbito, según el plano de ordenación, conforme se deduce de la prueba pericial y planos aportados; y no solo eso, sino que además se cumple la Guía al prever medidas de integración paisajística, concretamente una barrera verde entre el polígono y la traza del Camino primitivo con plantación de frondosas autóctonas y especies pirófitas. En todo caso, tratándose de suelo urbanizable, la integridad de las medidas de integración paisajística y patrimonial tendrán que valorarse en fase de ejecución del planeamiento, con ocasión de la aprobación de los instrumentos necesarios (singularmente, proyecto de urbanización, o previamente, como señala el Letrado de la Xunta de Galicia, en su caso, de requerirse una mayor concreción en la ordenación detallada del PXOM, a través de un plan especial de infraestructuras y dotaciones). Lo que no se puede hacer es valorar aspectos de detalle en cuanto a la integración paisajística que no le corresponde pormenorizar detalladamente al PXOM, sobre todo cuando los instrumentos que se han de aprobar para la ejecución de las determinaciones del PXOM en cuanto al suelo urbanizable son los que han de prever esas medidas de integración paisajística, previa valoración e informe de la Dirección Xeral de Patrimonio Cultural.
Ninguno de estos usos prohibidos se prevé en esa franja, por lo que tampoco es transgrede esta prohibición legal, ya que no se prevé por el PXOM ningún uso constructivo en esa franja, sino el acondicionamiento del acceso al sector SUDI-1. Queda acreditada una separación mínima de 30 metros respecto a la delimitación del suelo urbanizable industrial, explicando el Letrado de La Xunta de Galicia que la Ley 3/1996 establecía en su art. 16 un entorno de protección reglado definido por una franja de 30 metros trazada a ambos lados del Camino de Santiago, pero que esta previsión ya no se contiene en la vigente ley, que no define una franja reglada, salvo con carácter subsidiario, sin un entorno personalizado que se delimita según las circunstancias territoriales del trazado. El Territorio Histórico define el entorno para la salvaguarda y protección, su delimitación fue aprobada por Decreto 267/2012, por lo que no opera ninguno de los entornos de protección subsidiarios del art. 38 de la LPCG.
Aunque el PXOM grafía una franja de 30 metros de protección -conforme a la legislación vigente cuando se produjo la aprobación inicial del PXOM, que era la Ley 3/1996 de Protección de los Caminos de Santiago- en realidad no operaría por ley ninguna prohibición expresa vinculada a este franja, no obstante lo cual se mantiene, al mantenerse la línea exterior del suelo urbanizable industrial a un mínimo de 30 metros de la traza del Camino.
En todo caso, consta en el plano de ordenación y gestión del PXOM que recoge la delimitación del SUDI-1 y SUDI-2, la previsión no solo de una franja de protección de 30 metros, sino que cualquier uso constructivo se desplaza un mínimo de 60 metros desde la traza del Camino, previendo espacios libres y zonas verdes, por lo que la franja de protección legal de 3 metros, en relación con el uso industrial, se cumple sobradamente.
El suelo urbanizable industrial no está atravesado por la traza del Camino, sino desplazado 60 metros de la misma, con espacios libres y zonas verdes de separación, y lo que coincide con la traza del camino es una infraestructura de comunicación preexistente al PXOM, la carretera autonómica LU-530, que configura un espacio destinado, ya antes de la aprobación del PXOM, al uso exclusivo de tráfico rodado. Este solapamiento del Camino con una carretera autonómica no es una realidad que decida el Plan, sino una realidad física y jurídica preexistente, con un trazado que no decide el PXOM, sino que ya responde a un hecho previo consolidado, resaltando además el Letrado consistorial la importancia de esta vía de comunicación para el Concello de A Fonsagrada, por cuanto vertebra su territorio y representa la vía de comunicación no solo con la capitalidad de la provincia sino con todo el territorio de la Comunidad Autónoma; y que todo el tránsito de comunicación directa de A Fonsagrada con el resto de Galicia pasa necesariamente por esa carretera autonómica. Lo que prevé el PXOM, por tanto, no es la implantación de una nueva infraestructura viaria de tráfico rodado que se venga a solapar ex novo con el Camino o a invadir su traza, la carretera ya existe, discurre por la traza del camino -en una limitada extensión- y no se altera su trazado, sino meramente se prevé una actuación puntual de acondicionamiento en la intersección con esta, previendo una rotonda sobre el cruce ya asfaltado de una vía existente y ya destinada desde antes del PXOM al tráfico rodado.
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Tal y como explicó el arquitecto municipal, carecería de sentido otra ubicación alternativa, que obligara a proyectar una nueva carretera, en un territorio de montaña, con gran fragilidad paisajística, o bien a someter el centro del municipio al peligro y trastorno del paso de vehículos pesados, cuando ya se dispone de una vía con la capacidad necesaria para ello, la LU-530. La demanda y la pericial construyen la impugnación a partir de meras opiniones subjetivas, sin fundamento técnico ni legal, siendo reseñable el dato, apuntado por el arquitecto municipal, de que en el periodo de información pública, de las 548 alegaciones, ninguna cuestionó la ubicación del suelo industrial, lo cual es sorprendente si efectivamente esa afección negativa al Camino de Santiago se hubiera podido producir; y por el contrario, sí se presentó un escrito por una asociación empresarial local pidiendo celeridad para la puesta en marcha de un área empresarial que ya estaba diseñada en un Plan Sectorial, de tal forma que se podía adelantar su implantación sin esperar la terminación compleja de un PXOM, mediante una modificación puntual de las normas subsidiarias.
La proximidad a la principal vía de comunicación ya existente avala la idoneidad y conveniencia de la ubicación del Polígono Industrial, decidida por un instrumento normativo vigente y no impugnado, el Plan Sectorial de Áreas Empresariales de Galicia. Y el trazado de una rotonda en esa carretera autonómica, anterior al PXOM, en un cruce ya existente de una carretera cuyo trazado no se altera, sino que ya coincidía -en un tramo de reducida extensión- con el Camino Primitivo, no constituye una actuación incursa en ninguna prohibición legal.
La necesaria ubicación del Polígono Industrial en las proximidades acrecienta la conveniencia e incluso justifica la necesidad de acondicionar ese cruce mediante la previsión de una rotonda, para absorber las nuevas demandas de tráfico que se generarán por esa ubicación reglada y vinculante para el PXOM, pero dejando al margen la misma, si atendemos a la realidad física preexistente, en ese concreto punto donde se ubicará la rotonda no se transforma un espacio peatonal en un espacio destinado a tráfico rodado, sino que ya hay un cruce de una vía asfaltada destinada a tráfico rodado con otras dos carreteras, como se deduce del informe del arquitecto municipal, y este defiende la conveniencia de la rotonda para mejorar el cruce, conveniencia que incluso defiende desde antes del PXOM, esto es, sin tener en consideración la futura construcción del Polígono Industrial, aunque la creación de éste la justifica en mayor medida, al sostener que habida cuenta de la existencia del cruce esa rotonda debería ya existir, y se prevé para organizar el tráfico en ese cruce, también para organizar el tránsito peatonal del Camino, ya que hoy en día hay un cruce sin paso peatonal ni medida de protección para los peregrinos.
Por tanto, la rotonda no supone una invasión del Camino con una nueva infraestructura de tráfico rodado, sino que se hace para ordenar el cruce de carreteras ya existente que se solapa, como realidad previa al PXOM, con el Camino.
Con la argumentación de la demanda y del informe pericial de la demandante, en realidad no se podría realizar ninguna actuación de mejora en la carretera, ni siquiera de mejora de las condiciones de tránsito peatonal, y de hecho es contradictoria con esa realidad previa de la infraestructura viaria autonómica, que tiene que asumir el planificador, el cual no prevé una nueva vía que venga a usurpar ex novo la traza del Camino. Se pretende introducir una mejora en un cruce de carreteras que actualmente, según explicó el arquitecto municipal, es un cruce peligroso, sin mecanismo de protección para los peregrinos. Y no hay base a priori para presumir impacto visual, paisajístico o atentado patrimonial, explicando al arquitecto municipal que en ese preciso lugar de cruce, el camino baja de cota, y de hecho, no habría impacto visual en relación al futuro polígono, por la distancia en la que fue proyectado y la franja verde intermedia.
En todo caso, el propio Plan Sectorial ya proyecta la rotonda, tal y como ratificó el arquitecto municipal, por lo que la vinculación que genera este Plan se extendería también a este aspecto, que atiende a la configuración de una infraestructura autonómica para la que poco o ningún margen de maniobra tenía el planificador municipal a la hora de tomar una u otra decisión. De hecho, el análisis del informe emitido por la Dirección Xeral de Patrimonio Cultural (DXPC) en relación con el Plan Sectorial confirma que, tal y como manifestó el arquitecto municipal, el órgano autonómico encargado de la tutela del patrimonio cultural incorporó unas prescripciones concretas en relación con el área empresarial de A Fonsagrada, estudiando las afecciones del Camino de Santiago, y específicamente alude a la rotonda diseñada por el propio Plan Sectorial, lo que evidencia, una vez más, que también en este aspecto de la rotonda, el PXOM se limita al cumplimiento reglado de la legalidad vigente, incorporando las previsiones de un instrumento normativo vigente, de superior rango.
En todo caso, a priori la ordenación del PXOM no supone ningún perjuicio material para la protección del Camino y su entorno, debiendo recordarse que en el informe del arquitecto municipal se concluye que:
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Una ponderación conjunta de las pruebas periciales de demandante y codemandada permite concluir que la interpretación de la parte actora está sesgada por un cierto subjetivismo, y no puede prevalecer su particular opinión sobre la conveniencia de la ubicación del polígono industrial o la previsión de una rotonda en una carretera autonómica ya existente cuando un instrumento normativo vigente condiciona esa ubicación del suelo industrial e incluso la previsión de esa rotonda (estrechamente relacionada con la misma) con carácter vinculante para el planificador municipal -así lo ratificó el arquitecto municipal en su declaración-.
Incluso el PXOM en su integridad fue objeto del informe favorable de esa misma Dirección Xeral de Patrimonio Cultural (f. 176 y ss. del pdf 1.2- del expediente), emitido en fecha 02.02.2017 dentro del ámbito de sus competencias, que comprenden la protección del Camino de Santiago y la incidencia que en la misma pudiera tener la previsión del suelo industrial y la mencionada rotonda. Obviamente el informe abarca todo el contenido del PXOM, no pudiendo exigirse un informe autónomo para cada elemento catalogado, lo que llevaría, en el caso del Concello de A Fonsagrada, al absurdo de exigir 1.344 informes, uno por cada elemento catalogado (número que se deduce de la declaración del arquitecto municipal). De ahí que no sea cierto lo sostenido en la demanda sobre la ausencia de ese informe preceptivo, que debe versar sobre la integridad del PXOM y las actuaciones previstas que puedan afectar a las competencias de la DXPC, sin que sea razonable exigir informes autónomos, distintos e independientes sobre la tutela de cada uno de los bienes protegidos.
El informe de la UNESCO no es un trámite preceptivo cuya omisión vicie de nulidad la tramitación del Plan, ya que el Convenio internacional citado por la actora reclama esa intervención a otros efectos, no como requisito formal de validez de la tramitación y aprobación de un plan urbanístico, no estando previsto ese informe ni en la LSG ni en la normativa sectorial rectora de la tramitación de los planes urbanísticos. La tutela del patrimonio cultural le corresponde a la Dirección Xeral de Patrimonio Cultural, cuyo informe sí es un trámite preceptivo, y este órgano ha tenido en el aspecto controvertido una doble intervención (con ocasión del Plan Sectorial que diseña el Polígono y prevé la rotonda y con ocasión del PXOM que recoge esas prescripciones).
Además, este informe de la UNESCO (que no es propiamente un trámite de la elaboración del PXOM, sin perjuicio de las consecuencias que la ejecución de las actuaciones previstas puedan tener en las decisiones que este organismo pueda adoptar en relación con el bien declarado Patrimonio de la Humanidad-ajenas al ámbito de validez del plan que aquí nos ocupa-) no sería necesario por una doble razón:
- se trata meramente de la aprobación de un plan general de ordenación municipal, que no va a comportar la modificación física inmediata de los terrenos, la cual estará precisada de la ulterior tramitación de otros instrumentos de gestión y ejecutivos, que deberán ser igualmente informados por la DXPC;
-y en todo caso los aspectos controvertidos por la parte actora no son fruto de decisiones discrecionales del planificador municipal en las que hubiera alternativas susceptibles de valoración, sino que responden a decisiones regladas condicionadas por otros instrumentos normativos vigentes, anteriormente aprobados.
La parte actora advierte de que la carencia del informe de la UNESCO y la posible ejecución de una actuación que contradiga las determinaciones del Patrimonio Mundial, con el riesgo de la exclusión del Camino de la lista por la pérdida de los valores que determinó su calificación e inobservancia manifiesta de la normativa reguladora de dicho Patrimonio de la Humanidad, puede abocar al Camino a su desaparición, pero de la prueba practicada no se desprende tal grave conclusión, no existiendo indicios de ese riesgo por la mera aprobación del PXOM, que no es un proyecto de obras, máxime cuando no hay pruebas sólidas de afectación negativa a los valores patrimoniales o paisajísticos; y sí se ha probado la intervención del órgano autonómico específicamente llamado a su tutela, siendo este el trámite definido como preceptivo para la validez del PXOM. En todo caso lo que corresponde realizar a este procedimiento es un juicio de validez del PXOM, y para ese juicio de validez la ausencia de informe de la UNESCO no representa un vicio de nulidad, por no ser trámite preceptivo que debiera cumplimentarse durante el procedimiento de elaboración.
Además, con independencia de lo que pudiera informar la UNESCO, las decisiones cuestionadas en cuanto al suelo industrial, su ubicación y la previsión de una rotonda en la carretera autonómica ya existente, no hubieran podido variar, por venir condicionadas de forma vinculante y reglada por un Plan Sectorial previamente aprobado, vigente y vinculante en los extremos controvertidos; y a ello se suma el hecho ignorado en el planteamiento de la demandante, de que sí hay una previsión expresa y específica de protección del Camino, que no colinda con el suelo urbanizable industrial, ya que hay una franja de espacios libres y zonas verdes intermedia que los separa, claramente grafiada en los planos de ordenación, y el arquitecto municipal explicó que el Camino se protege con una franja verde de 100 metros de anchura de media (la superficie industrial es de 34.000 m2 aproximadamente y la franja verde ocupa una superficie aproximada de 13.000 m2, es decir, casi un 40% del suelo urbanizable previsto por el Plan). Tampoco se ha desvirtuado el estudio paisajístico incorporado al Plan, con imágenes del antes y después.
En todo caso, la cuestión relativa a la ausencia de informe específico de la UNESCO es una cuestión nueva, no planteada en la demanda, que no puede ser alegada como nuevo motivo de impugnación, al no ser esta la finalidad del escrito de conclusiones, en el que por imperativo legal ( art. 65.1 de la LJCA) no podrán plantearse cuestiones que no hayan sido suscitadas en los escritos de demanda y contestación.
El art. 17 de la Ley 2/2016 del Suelo de Galicia establece que:
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La valoración conjunta de las pruebas periciales pone de manifiesto una mayor precisión en el informe del arquitecto municipal a la hora de concretar el grado de urbanización efectiva de las parcelas del demandante, hoy vacantes de edificación, situadas en una manzana en la que la evidencia fotográfica obrante en las actuaciones basta para desvirtuar la pretensión de que la misma se encuentre completamente urbanizada y con todos los servicios y estándares reclamables por el PXOM, siendo evidente la necesidad de realizar actuaciones de urbanización en esa manzana, tanto a la vista de la realidad física de los terrenos y su entorno, como a la vista de la motivación expresa y específica del PXOM a la hora de definir el objeto y finalidad del área de suelo urbano no consolidado, en estos términos:
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Visto este objeto y finalidad es evidente que se dan las condiciones para considerar que estamos ante suelo urbano no consolidado, atendida la necesidad de mejorar y completar el desarrollo urbanístico de esa manzana, de creación de una zona verde lindera que incrementará el valor de la zona, situada además en un espacio calificable como 'intersticial', contiguo a un bien catalogado y restaurado ( CASA000), en una zona donde como se expondrá el proyecto de urbanización aprobado hace años no se llegó a ejecutar.
De esta forma se justifica la actuación sobre el espacio vacante de edificación, justificación que se acrecienta si se tiene en cuenta que este espacio vacío se sitúa en la zona de contacto con la trama viaria medieval del Camino de Santiago con la trama decimonónica de la AVENIDA000, proponiendo el PXOM la creación de edificación unifamiliar adosada, que permitirá ocultar las traseras de los edificios construidos, además de un pequeño suelo dotacional de equipamientos.
Hay un evidente interés público, que merece ser atendido, en mejorar la manzana litigiosa, incluyéndola dentro de una bolsa de suelo que se categorice como suelo urbano no consolidado, para proteger tanto al elemento arquitectónico catalogado -mejorando su entorno- como al propio Camino de Santiago, máxime cuando se alega por la demandada el valor patrimonial y la singularidad de la zona del AR-02, visto que es una bolsa de suelo vacante urbano localizado en la confluencia donde se concentran numerosos elementos catalogados del núcleo urbano de la Villa.
Las consideraciones de la demanda y su prueba pericial no desvirtúan ni la necesidad del proceso urbanizador ni la pertinencia de la categorización como suelo urbano no consolidado. No se puede decir en puridad, y siendo rigurosos, que se produzca ninguna degradación de la clasificación. La primera imprecisión en que incurre a este respecto tanto la demanda como el informe pericial que la sustenta es la aseveración de que los terrenos eran considerados como suelo urbano consolidado en las Normas Subsidiarias de Planeamiento de 1984 (en adelante, NSP). En dichas NSP se clasificaban los terrenos dentro del suelo urbano, con la asignación de la ordenanza CU 'Centro urbano', que admitía tipología residencial abierta o cerrada y para esta última un máximo de 3 alturas, y datan de 1984, habiendo sido redactadas al amparo del Real decreto 1346/1976, do 9 de abril, que no define 'categorías de suelo urbano', y por tanto las NSP no distinguían las categorías de suelo urbano consolidado y no consolidado, categorías sí contempladas posteriormente por la Ley 1/1997 del Suelo de Galicia.
Además, y en segundo lugar, la urbanización de los terrenos no puede calificarse ni completa ni solo precisada de actuaciones puntuales o meramente accesorias, habida cuenta del carácter incompleto de la misma, matizado con precisión por el arquitecto municipal, cuando concreta en su informe que el 60% del perímetro de la manzana litigiosa tiene frente a vías sin urbanizar, conclusión que demuestra a partir de las siguientes premisas fácticas, que conforman tres niveles de urbanización:
Vista esta realidad fáctica, no puede admitirse que los terrenos, antes de la aprobación del PXOM, tuviesen la condición de suelo urbano consolidado, habida cuenta que ya la LOUGA 9/2002 en su art. 12 como suelo urbano no consolidado 'en todo caso, (...) los terrenos en los que sean necesarios procesos de urbanización, reforma interior, renovación urbana u obtención de dotaciones urbanísticas con distribución equitativa de beneficios y cargas (....)
En todo caso, con arreglo a la legislación vigente (LS 2/2016), la necesidad -evidente- de procesos de urbanización y el desarrollo de una actuación de dotación, explicitados por el PXOM, vinculados a la finalidad y objeto a las que antes hemos hechos referencia, justifica la categorización como suelo urbano no consolidado, al amparo del art. 17 de la LSG 2/2016.
El otorgamiento de la licencia de 22.11.2019, para una edificación de planta baja sin uso en las fincas que dan frente al RUA001, respecto de la que el arquitecto municipal explicó que se otorgó sobre un proyecto básico, sin que nunca se llegara a presentar el proyecto de ejecución - como era debido en el plazo de 6 meses-, sin que se llegaran a iniciar esas obras, y sin llegar a pagar las tasas e ICIO correspondientes -lo que determinó la pérdida de eficacia de la licencia y su caducidad-, no es un elemento decisivo que enerve la validez de una categorización urbanística en el planeamiento, que es coherente con la realidad física de los terrenos que forman la manzana y de las vías a las que dan frente, como tampoco es un elemento decisivo una determinada clasificación a efectos catastrales.
Resulta contradictorio sostener, como hace la demanda y el informe pericial presentado por el demandante, que todas las parcelas cumplen los requisitos para ser consideradas como suelo urbano consolidado, y la plena urbanización de la RUA000, y al mismo tiempo haber presentado un escrito en el año 2020, identificado en el informe del arquitecto municipal, en el que el demandante solicita al Concello el cierre de las fincas en cuestión y la colocación de una señal de tráfico para prohibir la circulación a residentes y no residentes en la entrada de la CALLE000 desde la DIRECCION000, señalando como posición de ese cierre el eje de la mencionada calle, reclamando la propiedad de la mitad de la RUA000, calle que sin embargo, para fundamentar su impugnación y su pretensión clasificatoria, considera completamente urbanizada, pretendiendo de esta forma patrimonializar la franja de terreno comprendida entre esa RUA000 y la alineación de la RUA000 con sus fincas.
No puede el demandante alegar trato discriminatorio con fincas aledañas, cuando estas, a diferencia de sus parcelas, sí están edificadas con destinado a uso residencial y servicios por el RUA001 -excepto encintado de aceras-, mientras que las del actor son suelo vacante de edificación, y han de ser valoradas de forma conjunta dentro del contexto del área de reparto definida para la satisfacción de intereses públicos definidos y motivados.
De la práctica de la prueba, tanto las periciales, como los informes emitidos, se desprende que es cierto que hay un grado de urbanización parcial de la manzana, no siendo negada la existencia de servicios urbanísticos en el RUA001 -salvo el encintado de aceras-. Sin embargo, la denominada RUA000 a la que da frente la parcela NUM007, aunque se alega que el 29.03. 1996 se aprobó un proyecto de urbanización, lo cierto es que en las alegaciones presentadas durante la tramitación del PXOM en 2014 se aludía a una propuesta de modificación de las NSP aprobada el 29-3-1996 por la que se crearon 10 parcelas edificables, con la que se completaba el trazado urbano, y el Concello obtenía íntegramente el nuevo viario y una plaza pública, siendo esa ordenación la que según esas alegaciones del demandante creaba un suelo urbano consolidado de licencia directa, con la única condición de que en ese ámbito no se otorgarían licencias de edificación en tanto no se ejecutase en su totalidad el Proxecto de Urbanización e Dotación de Servizos.
Pues bien, ha quedado acreditado que ese Proyecto de urbanización no se llegó a ejecutar, ratificando en este sentido el arquitecto municipal lo que ya expresaba el propio demandante en el escrito de alegaciones presentado por el recurrente ante el Concello de A Fonsagrada obrante en el documento 14 de la demanda, en el que hacía referencia a la modificación de las NSP, y a la condición -no cumplida- impuesta en esa modificación para el otorgamiento de licencias (la ejecución en su totalidad del 'Proxecto de Urbanización e Dotación de Servicios...') y el reconocimiento de que:
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Este RUA000 en realidad es un espacio físico que se proyectó como vial (ocupando los terrenos de la conocida como DIRECCION001, anexo de la CASA000), pero ese vial proyectado no se llegó a ejecutar conforme a las previsiones del Proyecto de urbanización redactado, y atraviesa un área que, en los dos lados situados a un margen y otro de ese camino no urbanizado, han sido incluidos en el área de reparto, participando las parcelas de uno y otro lado de ese Camino de la misma naturaleza, en cuanto a la necesidad de urbanización y dotación de servicios.
Otra prueba adicional de que la urbanización del RUA000 carece de urbanización completa son las previsiones de urbanización que el PXOM se ha visto obligado a incorporar, transcritas en la contestación del Letrado de la Xunta de Galicia:
Esta realidad acreditada no se ve desvirtuada por la interpretación de la pericial de la parte actora, no ajustada a la contrastada realidad física y jurídica de los terrenos, que ni estaban clasificados como suelo urbano consolidado en un planeamiento anterior, ni forman parte de un área completamente urbanizada. Es más, cuando se le preguntó por su conocimiento acerca de la ejecución del proyecto de urbanización, el perito de la demandante manifestó que lo desconocía, pero que no le afectaba, y de su informe y testimonio tampoco se desprende ningún argumento sólido ni ningún elemento concreto para poder cuestionar seriamente la viabilidad del área de reparto, en cuanto a su tamaño.
Las seis parcelas catastrales del demandante forman una manzana, están vacantes de edificación actualmente, pertenecen a un área en la que es evidente la necesidad de urbanización, no desvirtuada por la pericial de la demandante, y no es admisible el intento de considerar aisladamente alguna/s de ellas (las que dan frente a RUA001), al formar parte de la misma unidad física, conformando de forma unitaria una bolsa de suelo vacante en un ámbito precisado de urbanización, o en todo caso, de un proceso de reforma interior o renovación urbana, para cumplir las finalidades expresadas en el PXOM.
La parte actora intenta enfatizar el hecho de que algunas parcelas sí lindan con una vía - RUA001- dotado de servicios. Pero no se puede analizar esta situación de forma aislada y descontextualizada del área en que se insertan, en relación con las otras parcelas también de su titularidad, y las parcelas de otros propietarios, que integran un área en la que hay intereses públicos que demandan operaciones de transformación urbanística, sin olvidar que las parcelas que lindan a la otra margen de la denominada RUA000 forman parte del área de reparto, y que el arquitecto municipal, en su declaración, explicó que la certificación de servicios urbanísticos que se le solicitó en período de prueba no se refería a todas las parcelas sobre las que versa la demanda, sino solo las que dan frente al RUA001, que es precisamente la vía que sí está dotada de servicios urbanísticos (a excepción de encintado de aceras). Pero esas parcelas, sobre las que versó el informe pedido por la parte actora, solo constituyen el 35% de la superficie de los terrenos de la demanda. Aclaró que el área de reparto definida por el PXOM se extiende a otros propietarios, tiene 2.371 m2, de los cuales los terrenos del actor son 550 m2.
Además, el arquitecto municipal sí justificó la viabilidad del área de reparto y las consideraciones de la pericial de la parte actora, además de contradictorias con la realidad física de los terrenos, y de ignorar las evidentes necesidades de urbanización y reforma interior o renovación urbana que afectan a la manzana, por el carácter incompleto de la urbanización, no se compadecen con el criterio legal sobre el suelo urbano no consolidado, y la pretensión actora entra en directa contradicción con el más reciente criterio jurisprudencial, que reconoce, como doctrina de interés casacional en la ( Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de octubre de 2018, Nº de Resolución: 1563/2018, dictada en el recurso de casación 6090/2017
En ese fundamento y en el siguiente la STS concluye que:
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La sentencia del Tribunal Supremo de 14 de febrero de 2020, nº 195/2020, recurso 6020/2017 , confirma este criterio de acuerdo con el cual, tanto la LS 2007, como el posterior TRLS 2008, y el vigente TRLSRH 2015, ha operado un importante cambio normativo en orden a la definición del modelo de desarrollo urbano en nuestras ciudades, tratando de implantar un modelo de control, que insiste en la regeneración de la ciudad existente, frente a las nuevas transformaciones de suelo, de forma que, según la nueva regulación, las obligaciones de los propietarios no van a venir ya determinadas por la categorización del suelo (consolidado o no consolidado), sino por el tipo de actuación de transformación urbanística que se vaya a acometer, lo cual hace necesario adaptar el criterio del Alto Tribunal.
Por ello, responde a la cuestión de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia fijada en el auto de admisión del recurso de casación, señalando que: conforme al T.R. Ley del Suelo de 2008, la jurisprudencia anterior ha de ser matizada en el sentido de que un nuevo planeamiento que contempla una determinada transformación urbanística de renovación, regeneración o rehabilitación, puede degradar el suelo urbano consolidado a suelo urbano no consolidado, siempre que quede justificado en la Memoria, con una motivación reforzada, la conveniencia, desde el prisma de los intereses públicos, de acometer tales actuaciones, que, además, han de responder a necesidades reales.
En este caso se contempla expresa y específicamente en el PXOM una actuación de transformación urbanística de la manzana, precisada de la misma por su grado incompleto de urbanización, muy precario en la mayor parte de la misma, y justifica el objeto de la actuación proyectada y la finalidad perseguida, por lo que aunque parcialmente la manzana estuviese dotada de servicios urbanísticos por alguna de las calles (no por todas), lo cierto es que ni el anterior planeamiento establecía la categorización de ese suelo urbano como consolidado, ni tampoco puede decirse que la mayor parte de la superficie de la manzana tenga los servicios mínimos como para considerarse suelo urbano consolidado; y aunque ese fuera el caso, de forma parcial respecto a algunas de las parcelas que conforman la manzana litigiosa, lo cierto es que no se pueden descontextualizar las parcelas que dan frente al RUA001 de la zona donde se encuentran, de urbanización muy deficiente y precaria en la mayor parte de su superficie, en la que sí se proyecta y diseña una operación de transformación urbanística, para completar la urbanización, dotar de los servicios urbanísticos necesarios a las partes que carecen completamente de los mismos y conseguir una dotación, por lo que se cumplen plenamente todos los requisitos para la inclusión de los terrenos del actor en el área de reparto diseñada con esa finalidad motivada de regeneración urbana, vistos los intereses públicos que con esa actuación se pretenden satisfacer (
Si un suelo urbanizado, con todos los servicios urbanísticos, clasificado como suelo urbano consolidado, puede ver degradada su categorización por el planificador con los requisitos jurisprudencialmente fijados, de forma motivada, para los casos en que se prevea una determinada transformación urbanística de renovación, regeneración o rehabilitación, con mayor motivo estará justificada esta clasificación, sin vulneración de ningún derecho adquirido al mantenimiento de la categorización de suelo urbano consolidado, en el caso de suelos vacantes de edificación que conforman manzanas que en su mayor parte (en este caso, 60%) carecen de los servicios urbanísticos, y precisan de la realización de procesos de urbanización y desarrollo de actuaciones de dotación, lo que es el caso, razón por la cual la pretensión actora debe ser desestimada, también respecto a este extremo.
En atención a lo expuesto el recurso debe ser desestimado, por resultar ajustado a derecho el PXOM en los aspectos impugnados.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la LRJCA, en la redacción dada por la Ley 37/2011 de 10 de octubre de agilización procesal, como consecuencia de la desestimación de la demanda procede imponer las costas procesales a la parte demandante, con el límite máximo de 1.500 euros por todos los conceptos, de forma individual en relación con cada una de las partes demandada y codemandada.
Fallo
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey, por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido:
Notifíquese la presente sentencia a las partes, haciéndoles saber que contra ella puede interponerse recurso de casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo o ante la Sala correspondiente de este Tribunal Superior de Justicia, siempre que se acredite interés casacional. Dicho recurso habrá de prepararse ante la Sala de instancia en el plazo de TREINTA días, contados desde el siguiente al de la notificación de la resolución que se recurre, en escrito en el que se dé cumplimiento a los requisitos del artículo 89 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.
Una vez firme, procédase a remitir testimonio de esta sentencia a la Administración demandada, en unión del expediente administrativo.
Así lo pronunciamos, mandamos y firmamos.