Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 449/2018, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 308/2016 de 20 de Marzo de 2018

Encabezamiento

T R I B U N A L S U P R E M O

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Cuarta

Sentencia núm. 449/2018

Fecha de sentencia: 20/03/2018

Tipo de procedimiento: REC.ORDINARIO(c/a)

Número del procedimiento: 308/2016

Fallo/Acuerdo:

Fecha de Votación y Fallo: 13/03/2018

Ponente: Excmo. Sr. D. Antonio Jesus Fonseca-Herrero Raimundo

Procedencia: TRIBUNAL DE CUENTAS

Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez

Transcrito por: MMC

Nota:

REC.ORDINARIO(c/a) núm.: 308/2016

Ponente: Excmo. Sr. D. Antonio Jesus Fonseca-Herrero Raimundo

Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Cuarta

Sentencia núm. 449/2018

Excmos. Sres. y Excma. Sra.

D. Jorge Rodriguez-Zapata Perez, presidente

D. Segundo Menendez Perez

D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva

Dª. Maria del Pilar Teso Gamella

D. Antonio Jesus Fonseca-Herrero Raimundo

D. Jose Luis Requero Ibañez

D. Rafael Toledano Cantero

En Madrid, a 20 de marzo de 2018.

Esta Sala ha visto el recurso contencioso administrativo nº 308/2016 interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Dª. Virginia Sánchez de León Herencia, en nombre y representación de doña Mariana , contra la Resolución dictada el día 29 de octubre de 2015 por el Pleno del Tribunal de Cuentas y que desestimaba el recurso de alzada que había sido deducido frente a la que con fecha 8 de junio de 2015 fue dictada por el Presidente del Tribunal imponiendo a doña Mariana una sanción de suspensión de funciones por período de dos meses como autora de una falta disciplinaria grave del artículo 7.1.1) del Reglamento del Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado .

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Antonio Jesus Fonseca-Herrero Raimundo.

Antecedentes

PRIMERO.-El presente recurso contencioso administrativo se interpuso contra la Resolución dictada el día 29 de octubre de 2015 por el Pleno del Tribunal de Cuentas y que desestimaba el recurso de alzada que había sido deducido frente a la que con fecha 8 de junio de 2015 fue dictada por el Presidente del Tribunal imponiendo a doña Mariana una sanción de suspensión de funciones por período de dos meses como autora de una falta disciplinaria grave del artículo 7.1.1) del Reglamento del Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado .

SEGUNDO.- Recibido el expediente administrativo, y con entrega del mismo a la parte recurrente, se confirió trámite para la formulación del correspondiente escrito de demanda.

En el escrito de demanda se solicita que se dicte sentencia por la que «la estime por los hechos y fundamentos contenidos en el cuerpo de este escrito, acordando la nulidad de la resolución sancionadora, por haberse ya producido en ese momento la caducidad del expediente, por lo que únicamente cabía declarar tal caducidad y acordar el archivo del expediente.»

TERCERO.- Conferido traslado de la demanda a la Administración, se presentó escrito de contestación en el que, tras las alegaciones oportunas, suplica que se inadmita o, subsidiariamente, se desestime el recurso contencioso administrativo interpuesto, con condena en costas a la parte recurrente.

CUARTO.- Acordado el recibimiento a prueba del pleito, se practicaron las pruebas propuestas por el recurrente y admitidas por la Sala, con el resultado que obra en las actuaciones.

QUINTO.- Se concedió a las partes plazo, por el orden establecido en la Ley jurisdiccional, para formular conclusiones. Trámite que evacuaron mediante la presentación de los correspondientes escritos.

SEXTO.- Se señaló para la deliberación y fallo del presente recurso el día 13 de marzo de 2018, en cuya fecha ha tenido lugar. Y el 14 de marzo siguiente se pasó a la firma la sentencia.

Fundamentos

PRIMERO.-Se impugna en este recurso contencioso administrativo la Resolución del Pleno del Tribunal de Cuentas de 29 de octubre de 2015 que desestimaba el recurso de alzada que había sido deducido frente a la que con fecha 8 de junio de 2015 fue dictada por el Presidente del Tribunal imponiendo a doña Mariana una sanción de suspensión de funciones por período de dos meses como autora de una falta disciplinaria grave del artículo 7.1.1) del Reglamento del Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado , consistente en el incumplimiento injustificado de la jornada de trabajo que acumulado suponga un mínimo de diez horas al mes.

El único motivo que invoca el recurso en apoyo de su pretensión anulatoria es la caducidad del expediente disciplinario por haber sido incoado por Resolución de 11 de septiembre de 2014 y haberle sido notificada con fecha 10 de junio de 2015 la Resolución sancionadora dictada el día 8 de junio de 2015. Alega el trascurso del plazo de 6 meses establecido en el artículo 44.2º de la Ley 30/1992 , que considera de aplicación supletoria al régimen jurídicos de los funcionarios públicos haciendo cita de la sentencias de esta Sala de 27 de febrero de 2006 y de 24 de septiembre de 2008 (recurso de casación 4455/2004 ).

SEGUNDO.- Debemos analizar en primer lugar la causa de inadmisión opuesta por la Administración por considerar que la alegación de la caducidad del expediente sancionador/disciplinario en la demanda, sin haberla planteado en el recurso administrativo de alzada, integra una cuestión nueva.

Su rechazo es ineludible. Una cosa son las pretensiones que se formulen contra un acto administrativo y otra cuestión son los motivos o causas de pedir en virtud de las cuales se impugna ese acto. Solo la pretensión diferente produce la desviación que se denuncia, pues las partes podrán apoyar con más razonamientos de los expuestos en vía administrativa su pretensión, siendo el artículo 56.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción el que admite que se utilicen en la demanda, hayan sido o no planteadas ante la Administración. En apoyo de esta afirmación haremos cita:

1º) de la sentencia del Tribunal Supremo de 1 de junio de 1997 , según la que pueden en la vía jurisdiccional 'alegarse en favor de la misma pretensión ejercitada ante la Administración cuantos motivos procedan, se hubieran o no invocado antes, correspondiendo la distinción, no siempre fácil, entre cuestiones nuevas y nuevos motivos a la diferenciación entre los hechos que identifican las respectivas pretensiones y los fundamentos que las justifican, de tal modo que mientras aquellos no pueden ser alterados en vía jurisdiccional, sí pueden adicionarse o cambiarse los argumentos jurídicos que apoyan la única pretensión ejercitada'.

2º) de la sentencia del Tribunal Constitucional 58/2009, de 9 de marzo de 2009 (Recurso de amparo 7914/2005 ) cuando dice que:

«4. A la vista de estos antecedentes, la aplicación de la doctrina constitucional que antes hemos recordado y que 'rechaza toda aplicación de las leyes que conduzca a negar el derecho a la tutela judicial, con quebranto del principio pro actione' ( SSTC 158/2005, de 20 de junio, FJ 5 ; y 75/2008, de 23 de junio ; FJ 4), conduce a otorgar el amparo interesado, habida cuenta que, efectivamente, el hecho de que la demandante de amparo alegara por primera la vez la caducidad del expediente sancionador en el acto de la vista no autoriza al órgano judicial a eludir, como sin embargo hizo, un pronunciamiento de fondo sobre el citado motivo de impugnación ni, menos aún, causa indefensión a la Administración demandada en el proceso a quo, como sugiere la Sentencia impugnada. Hay algunos datos imposibles de pasar por alto y que son, desde luego, bien concluyentes al respecto:

a) En primer término resulta incontrovertible que, al alegar en el acto de la vista oral de su recurso contencioso-administrativo la caducidad del expediente sancionador, la mercantil recurrente no alteró sustancialmente los términos de su pretensión inicial, tal y como está quedó fijada en el escrito de demanda contenciosa o, ya antes, en las alegaciones formuladas en vía administrativa oponiéndose a la sanción anunciada en el acto de incoación del expediente, sino que se limitó a introducir un motivo nuevo de impugnación de la resolución administrativa recurrida.

Las actuaciones remitidas a este proceso constitucional ponen de relieve, en efecto, que no se ha producido en la vía judicial alteración alguna de los hechos controvertidos en la vía administrativa (infracción por la contratación de un inmigrante en situación ilegal); ni se ha alterado sustancialmente la pretensión deducida en el escrito inicial de demanda (anulación de la sanción impuesta); ni se ha modificado, en fin, el acto administrativo impugnado que delimita el objeto del proceso (la resolución sancionadora de la Delegación del Gobierno en la Comunidad de Madrid). No existe, por tanto, en contra de lo que afirma la Sentencia recurrida, discordancia objetiva alguna entre lo discutido en la vía administrativa y lo interesado en vía jurisdiccional. Lo único que se ha producido en el curso del proceso contencioso-administrativo, concretamente en el acto de la vista oral, es la ampliación de los motivos jurídicos en los que la recurrente fundamentaba su pretensión anulatoria al añadir a la falta de motivación de la resolución administrativa, a la vulneración de la presunción de inocencia y a la indefensión aducidas en su escrito de demanda contenciosa la alegación relativa a la caducidad del expediente sancionador por el transcurso de más de seis meses desde su incoación hasta la notificación de su resolución.

b) En segundo lugar, esa actuación procesal de la recurrente está amparada en la literalidad tanto del art. 56.1 LJCA , que permite alegar en la demanda cuantos motivos procedan para fundamentar las pretensiones deducidas, 'hayan sido o no planteados ante la Administración', como en lo dispuesto en el art. 78.6 LJCA , cuando establece que 'la vista comenzará con 'exposición por el demandante de los fundamentos de lo que pida o [con] ratificación de los expuestos en la demanda', de modo que los motivos de su pretensión no tienen por qué coincidir forzosamente con los expuestos previamente en la demanda.

c) ...

5. En suma, por tanto, la Sentencia impugnada rechazó el examen de la caducidad del expediente sancionador opuesta por la demandante en el acto de la vista del recurso contencioso-administrativo con fundamento, no sólo en una superada concepción del carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa, extremadamente rígida y alejada de la que se derivaba ya de la Ley de 27 de diciembre de 1956 y asume hoy la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la jurisdicción contencioso- administrativa, sino también con arreglo a una interpretación de los requisitos procesales contraria a la literalidad misma de lo dispuesto en los arts. 56.1 y 78.4 y 6 LJCA , y todo ello con el resultado de eliminar injustificadamente el derecho constitucional de la recurrente a que un órgano judicial conozca y resuelva en Derecho sobre el fondo de las cuestión.».

TERCERO.- Analizando el motivo de impugnación de la resolución impugnada procede llegar a la plena estimación del recurso puesto que es cierto, así deriva del antecedente de hecho primero de la Resolución impugnada, que el expediente sancionador fue incoado por Resolución de 11 de septiembre de 2014 y no terminó hasta la Resolución sancionadora de 8 de junio de 2015, que fue notificada a la interesado el siguiente día 10 del mismo mes y año. Por tanto, la resolución se notificó una vez trascurridos 9 meses de la incoación y habiendo quedado superado el fatal plazo de 6 meses que establecía el artículo 42.2, en relación con el 44.2, ambos de la entonces vigente Ley 30/1992 y cuya aplicación al caso de autos no cabe discutir a la vista de la reiterada doctrina de esta Sala sobre ello, de la que son claros ejemplos las dos sentencias citadas en la demanda de 27 de febrero de 2006 (recurso contencioso administrativo 84/2004 ) y de 24 de septiembre de 2008 (recurso de casación 4455/2004 ).

La primera de ellas emplea el siguiente razonamiento:

«La redacción dada al artículo 44.2 de la Ley 30/1992 por la Ley 4/1999, de 13 de enero, establece ya de manera indubitada que la caducidad opera en aquellos procedimientos 'en que la Administración ejercite potestades sancionadoras'. Y esta misma Sala ha venido ya a reconocer que los procedimientos sancionadores están sujetos a caducidad, si bien precisando, en consonancia con lo dispuesto en el artículo 92.3 de la Ley 30/1992 , que la declaración de caducidad del procedimiento no implica la prescripción ni impide el ulterior ejercicio del ius puniendi en un nuevo procedimiento ( STS, Sala Tercera, Sección 5ª, de 12 de junio de 2003 , casación en interés de ley).

Y si de los procedimientos sancionadores en general pasamos al ámbito de los disciplinarios referidos al personal al servicio de la Administración, la idea de que el instituto de la caducidad es también aplicable a estos últimos no choca ya con la disposición adicional octava de la Ley 30/1992 , pues desde su modificación por la Ley 23/1993 esa disposición no solo no impide sino que claramente propicia, por vía de aplicación supletoria de la Ley 30/1992 y salvo disposición específica en otro sentido, que también en esos procedimientos disciplinarios opere la caducidad.

A lo anterior no se opone lo dispuesto en el artículo 127.3 de la Ley 30/1992 . Este artículo establece que los preceptos comprendidos en el título IX de esa Ley no son de aplicación a los procedimientos en los que la Administración ejerza potestades disciplinarias respecto del personal a su servicio o personas vinculadas a ella por una relación contractual; y, en congruencia con esa previsión del artículo 127.3, la disposición adicional octava de la Ley 30/1992 -redacción dada por la Ley 23/1993 - no incluye ese título IX en el enunciado de títulos de la propia Ley 30/1992 que pueden operar como norma supletoria en los procedimientos donde la Administración ejercite potestades disciplinarias.

Ahora bien, una vez puesta de manifiesto la adecuada concordancia que existe entre el artículo 127.3 y la disposición adicional octava de la Ley 30/1992 , lo que interesa aquí destacar es que el mencionado artículo 127.3 únicamente excluye que se apliquen al ámbito disciplinario 'las disposiciones de este Título', es decir, las comprendidas en el título IX de la Ley 30/1992 bajo la rúbrica 'de la potestad sancionadora' (artículos 127 a 138). Por tanto, el artículo 127.3 no impide que puedan operar en el ámbito disciplinario, al menos con el carácter de norma supletoria, los preceptos que aquí estamos examinando relativos a la caducidad en el procedimiento sancionador ( artículos 44.2 , 92 , 42.5 y concordantes de la Ley 30/1992 ), pues no forman parte del título IX ni están afectados, por tanto, por aquel mandato excluyente del artículo 127.3. »

CUARTO.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la LJCA , en la redacción dada por la Ley 37/2011, de 10 de octubre, al estimarse el recurso cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad.

Fallo

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

1.-ESTIMARel recurso contencioso administrativo núm. 308/2016, interpuesto por la representación procesal de doña Mariana contra la Resolución dictada el día 29 de octubre de 2015 por el Pleno del Tribunal de Cuentas y que desestimaba el recurso de alzada que había sido deducido frente a la que con fecha 8 de junio de 2015 fue dictada por el Presidente del Tribunal imponiendo a doña Mariana una sanción de suspensión de funciones por período de dos meses como autora de una falta disciplinaria grave del artículo 7.1.1) del Reglamento del Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado , con ANULACIÓN de las citadas resoluciones.

2.-NO HACERespecial imposición de las costas del recurso debiendo abonar cada parte las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

D. Jorge Rodriguez-Zapata Perez D. Segundo Menendez Perez

D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva Dª Maria del Pilar Teso Gamella

D. Antonio Jesus Fonseca-Herrero Raimundo D. Jose Luis Requero Ibañez

D. Rafael Toledano Cantero

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente en estos autos, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo, lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.