Sentencia Administrativo Nº 450/2003, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 2, de 10 de Abril de 2003

Encabezamiento

Recurso número 413/99

SENTENCIA REFUERZO

Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Segunda

Sentencia número 450/03

Ilmos. Sres.

Presidente

Doña Amalia Basanta Rodríguez

Magistrados

Don Manuel José Domingo Zaballos

Don Javier Martínez Marfil

En la ciudad de Valencia, a diez de abril de dos mil tres.

Visto por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana el recurso contencioso-administrativo número 413/99, interpuesto por el Procurador Don Ignacio Jesús Aznar Gómez, en nombre y representación de Urbanización "La Romana, SL.", contra la Resolución del Conseller de Obras Públicas, Urbanismo y Transporte de la Generalitat Valenciana de 8 de febrero de 1.998 que desestima el recurso contra la aprobación definitiva del Plan General de Ordenación Urbana de Alcalá de Xivert por la Comisión Territorial de Urbanismo; habiendo sido parte, como demandada, la Administración de la Generalitat Valenciana, representada y defendida por sus Servicios Jurídicos, compareciendo como parte codemandada el Ayuntamiento de Alcalá de Xivert, representado por el Procurador Don Ignacio Zaballos Tormo y defendido por el Letrado Don José Luis Breva Ferrer.

Ha sido Ponente el Iltmo. Sr. Magistrado Don Javier Martínez Marfil.

Antecedentes

Primero. Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley, se emplazó a la parte actora para que formalizara la demanda , lo que verificó mediante escrito en el que terminaba suplicando que se dictase Sentencia por la que se estime íntegramente el recurso y la pretensión del actor deducida en la demanda, haciendo expresa imposición de costas a la administración demandada y anule la resolución recurrida en base a las razones que expone, dejando en vigor la clasificación dada a la propiedad de la recurrente en la primera redacción del P.G.O.U. de Alcalá de Xívert, aprobada provisionalmente por el Pleno del Excmo. ayuntamiento de dicho municipio en sesión de 19 de diciembre de 1.998.

Segundo. Por el letrado de la Generalitat Valenciana se contestó a la demanda mediante escrito en el que terminaba suplicando que se dictase sentencia por la que con desestimación del recurso , se confirme la Resolución administrativa impugnada absolviendo a la Administración Autonómica de la demanda. Por su parte, el Ayuntamiento codemandado solicitaba en su contestación que se dicte Sentencia por la que se clasifique los terrenos de la zona norte del litoral de alcalá de Xivert como suelo urbanizable de conformidad con la calificación que figuraba en la aprobación provisional de 19 de diciembre de 1.998.

Tercero. Habiéndose recibido el proceso a prueba , se practicó la declarada pertinente en la forma documentada en autos, tras lo cual se abrió trámite de conclusiones, que se evacuó en la forma que consta, quedando los autos pendientes de señalamiento para deliberación y fallo.

Cuarto. Se señaló para la votación y fallo del recurso el día 2 de abril de 2.003, habiendo tenido lugar en el citado y sucesivos días.

Quinto. En la sustanciación de este proceso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

Primero. Es objeto del presente recurso la Resolución del Conseller de Obras Públicas, Urbanismo y Transporte de la Generalitat Valenciana de 8 de febrero de 1.998 que desestima el recurso contra la aprobación definitiva del Plan General de Ordenación Urbana de Alcalá de Xivert por la Comisión Territorial de Urbanismo.

Los argumentos impugnatorios giran entorno a dos grupos de motivos. El primer grupo se referiría a cuestiones medioambientales entre los que se comprenderían los relativos a ausencia de normativa protectora, indeterminación y falta de concreción del espacio protegible y ausencia de valores medioambíentales que justifiquen la restricción operada por la Administración Autonómica, cuyas competencias en la materia también son puestas en cuestión. El segundo apuntaría a deficiencias del trámite que hacen acreedora de nulidad la Resolución administrativa, como falta de nueva exposición pública y nuevo estudio de impacto ambiental, después de la segunda redacción del Plan, así como exigencia de publicación conjunta de la Declaración de Impacto Ambiental con la última redacción del P.G.O.U. , es decir, la obligación de reiterar los trámites ya realizados, como consecuencia de la modificación impuesta por la Generalitat.

Segundo. En lo referente a la controversia sobre el alcance de la autonomía local y su posible interferencia por parte de la Administración autonómica, así como la pertinencia en la determinación y alcance de la protección medioambiental y la suficiencia de la Declaración de Impacto ambiental que afecta a la clasificación del suelo del recurrente y otros en situación análoga, esta Sala ha tenido ocasión de pronunciarse en diversas Sentencias; entre otras la de 8 de febrero de 2.002 y 21 de febrero de 2.003, donde se recogían los siguientes razonamientos " La impugnación en sí misma de la clasificación del suelo ha sido ya resuelta por esta Sala en Sentencia de 8 de febrero de 2002, en la que se desestima un recurso deducido contra este mismo acto y otros conexos. Dice la referida Sentencia.

Centrada así la cuestión litigiosa, debemos entrar a resolver la misma abordando -en primer término- lo relativo a la autonomía municipal. Ésta es una materia en la que nuestro ordenamiento jurídico se inclina netamente en el sentido de configurar un ámbito de decisión propia para los entes locales territoriales -municipios, provincias e islas- y en particular a favor de los municipios. A partir de la formulación de los artículos 137 y 140 de la Constitución Española se ha construido procedente del constitucionalismo alemán- la llamada garantía ínstitucional de la autonomía local , conforme a la que cabe afirmar que existe un núcleo indisponible de autonomía a favor del autogobierno local -en lo esencial municipal- que debe de ser respetado por el legislador ordinario, el cual aun cuando tiene la facultad de modelar el ámbito específico de la autonomía local en cada materia -pues es una institución constitucional de configuración legal- debe de respectar dicho núcleo esencial, si bien el mismo es -en cierto modo- de contenido variable y -en algunas materias- discriminable en función de la capacidad de gestión, asesoramiento, etcétera de cada municipio, fundamentalmente en razón del tamaño y recursos del mismo.

En el área urbanística no se ha planteado con especial virulencia la tensión entre poder central (estatal primero y ahora autonómico) y poder local, pues es una de las materias en las que la legislación tuvo siempre una particular consideración -incluso en etapas de muy escaso autogobierno local- con la competencia municipal, si bien las decisiones más importantes estuvieron -y lo siguen estando- sometidas a una aprobación definitiva de la Administración superior (estatal o autonómica). Precisamente, es en ese mecanismo de doble aprobación en el que surgieron dificultades de deslinde de la competencia municipal , las cuales fueron resueltas en una consolidada jurisprudencia a favor de la autonomía local y, así, ha quedado como pacífico lindero el que tiene la Corporación la local la facultad de tomar las determinaciones que afectan al territorio de su término municipal, diseñando un modelo propio, con total autonomía siempre que se respeten - de manera obvia- los preceptos legales imperativos; la aprobación definitiva por la Administración autonómica se debe de limitar a la verificación del cumplimiento de estos preceptos legales -es decir, a un control de legalidad- y en los aspectos discrecionales no debe de entrar salvo que se esté en presencia de algún aspecto que afecte al modelo territorial en lo que a intereses supramunicipales se refiere. Así cabe afirmar, en resumen, que -cuestión aparte de la verificación de la legalidad- la discrecíonalidad ínsita en la potestad de planeamíento corresponde al ayuntamiento , quedando solo a la Adminístración autonómica interferir en estas decisiones cuando haya un interés supramunicipal en juego que legitime la intervención en el diseño del modelo territorial.

TERCERO.- En el concreto ordenamiento urbanístico valencíano, ello se expresa en los términos del artículo 40 de la Ley 6/1994, de 15 de noviembre, Reguladora de la Actividad Urbanística, que dice: 1. La aprobación autonómica definitiva de planes municipales podrá formular objeciones a ella en cumplimiento de alguno de estos cometidos: A) Garantizar la clasificación como suelo no urbanizable de los terrenos que estime merecedores de ella, conforme a la Ley del Suelo no Urbanízable, de la Generalidad. B) Asegurar que el modelo de crecimiento escogido por el municipio respeta el equilibrio urbanístico del territorio , sin agotar sus recursos, ni saturar las infraéstructuras supramunicipales o desvirtuar la función que les es propia. Si hubiera Plan de Acción Territorial con previsiones aplicables al caso, la resolución autonómica se fundará en ellas. C) Requerir en la ordenación estructural del plan unas determinaciones con precisión suficiente para garantizar la correcta organización del desarrollo urbano y , con tal fin, recabar la creación, ampliación o mejora de reservas para espacios públicos y demás dotaciones, así como velar por la idoneidad de las previstas para servicios supramunicipales. D) Garantizar que la urbanización se desarrolle de conformidad con lo dispuesto en el art. 17.4, dando preferencia a su ejecución por actuaciones integradas de características adecuadas. E) Coordinar la política urbanística municipal con las polítcias autonómicas de conservación del patrimonio cultural, de vivienda y de protección del medio ambiente. F) Evaluar la viabilidad económica del plan en aquellas actuaciones que aumenten el gasto público en obras de competencia supramunicipal.

La Generalidad no podrá aprobar definitivamente los planes que íncurran en ínfración de una disposición legal estatal o autonómica. 2. Las resoluciones autonómicas sobre la aprobación definitiva nunca cuestionarán la interpretación del interés público local formulada por el municipio desde la representatívídad que le confiere su legitimación democrática, pudiendo fundarse, exclusivamente, en exigencias de la política urbanística y territoríal de la Generalidad , definida por esta ley e integrada por los cometidos antes enunciados. Como garantía de ello, la Resolución suspensíva o denegatoria deberá ser expresamente motivada y concretar el apartado del número anterior en que se fundamente o el precepto legal que entienda infringido.".

En el presente caso, la decisión autonómica de suspender la aprobación del planeamiento -en el primer acto impugnado- que plasma en la decisión de clasificar la zona de Ríbamar como suelo no urbanizable de protección especial -aprobada definitivamente en el segundo acto impugnado-, se hace invocando expresamente el título competencial de la letra A del apartado primero del artículo 40 transcrito, y ello debe de ponerse -además- en relación con la Ley 4/1992, de 5 de junio, de Suelo No Urbanizable , por lo que estamos netamente ante un supuesto en el la legalidad urbanística vigente atribuye una competencia específica en materia de suelo no urbanizable a la comunidad Autónoma, competencia que se ejerce en los supuestos que se contienen en la citada Ley 4/1992 - autorizaciones previas, declaraciones de interés comunitario, etcétera- y también en la aprobación definitiva de los planes urbanísticos, según se acaba de señalar; a mayor abundamiento, para determinados tipos de suelo -atendido el artículo 1 de la Ley 4/1992- la clasificación por el Plan General como suelo no urbanizable es legalmente preceptiva, por lo que -en cualquier caso- estaríamos en realidad ante un supuesto de control de legalidad.

CUARTO.- Sentado, pues, que no cabe apreciar transgresión de la autonomía local en materia urbanística , debe de analizarse sí el ejercicio de la competencia autonómica en la materia ha sido correcta, esto es, si concurren las premisas fácticas para su ejercicio, lo cual es -como antes se ha señalado- cuestionado por la parte actora.

En este punto, tenemos que observar que la decisión de la administración autonómica es coherente con la Declaración de Impacto Ambiental de 13 de enero de 1998 , por lo que la presunción iurís tantum de legalidad medioambiental del juicio de valor que lleva a clasificar o no el suelo en cuestión como no urbanízable de protección especial está a favor de la decisión de la Consellería de Obras Públicas, correspondiendo por tanto- a la parte demandante el demostrar mediante prueba en contrario suficiente (que normalmente habría de ser una pericial emitida con el rigor y precisión bastantes para lograr la convicción del Juzgador) que la Declaración de Impacto Ambiental es equívoca o inexacta en lo que a la zona de Ribamar se refiere. En este orden se ha practicado, a instancia de la parte demandante, testifical del técnico redactor de un informe realizado por la mercantil "Gestión y Asistencia Técnica de Estudios Ambientales SA." por encargo del Ayuntamiento de Alcalá de Xívert en trámite administrativo. Puesta en relación la testifical ratificadora del informe, éste y la Declaración de Impacto Ambiental, entiende la Sala que el citado informe -así como la ratificación del mismo- no tienen relevancia para enervar la Declaración de Impacto Ambiental elaborada por la Conselleria de Medio Ambiente.

Por otra parte, ha de ponderarse que la clasificación como suelo no urbanizable de protección especial se incardina dentro del planeamiento sectorial plasmado en el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de Sierra Irta , cuya inicio se apruebe con anterioridad a los actos impugnados -concretamente por Orden de la Consellería de Medio Ambiente de 6 de febrero de 1998-, en el que se incluye la zona litigiosa, y con el que debe de ser coherente el Plan General de Ordenación Urbana impugnado.

TERCERO.- La anterior doctrina es plenamente predicable del caso de autos, pues la propiedad de la demandante se incardina en la zona en cuestión".

Dicha doctrina es plenamente aplicable al caso de autos al estar la propiedad de la recurrente (parcelas 13 y 40)incorporada al ámbito de protección que se señala en la Declaración de Impacto Ambiental a que se viene haciendo referencia -zona litoral del paraje de la Sierra de Irta- en atención a la cercanía de dichos enclaves al área donde hay mayor intensidad de valores medioambientales protegibles, abonando así la procedencia de mantener la clasificación por el propio informe pericial evacuado en autos, toda vez el mismo admite todos los presupuestos que ha considerado la Administración autonómica para atender a esa protección, aunque se minimicen - ello implica que se reconocen existentes- los efectos perjudiciales para el entorno natural por la relativa distancia desde donde los valores medioambientales están presentes en mayor cantidad e intensidad. Por lo tanto, como en anteriores ocasiones ha tenido ocasión de resolver esta Sala, se está en el caso de desestimar el presente recurso por los motivos razonados , en atención a que la pericial no desvirtúa la presunción de acierto de la calificación administrativa, ni abona la improcedencia de considerar la zona como suelo no urbanizable de protección medioambiental y suelo no urbanizable RC 1.

Tercero. En cuanto a las alegaciones relativas a los defectos formales en la aprobación del PGOU hay que recordar la ST.S. de 13 de junio de 2.001 que establecía "No se puede decir, por tanto , que no se haya realizado la información y audiencia preceptiva, ni que el estudio de impacto ambiental no comprenda la zona afectada. Es verdad que la nueva variante modifica las primitivamente previstas, precisamente accediendo, entre otras circunstancias, a las alegaciones del recurrente. Pretender una nueva Audiencia, información y estudio de impacto, seria hacer interminable el procedimiento, pues a cada nueva apertura de este trámite, y con la base de nuevas alegaciones , podría propiciarse otras tantas modificaciones del trazado, hasta el infinito. Ante las posteriores variaciones, la tutela de los Derechos e intereses afectados por las mismas seria ejercitable mediante una oposición de fondo y no meramente formal, de tal manera que la retroacción de actuaciones viniera justificada por una manifiesta contradicción entre el procedimiento seguido y el resultado obtenido, es decir, cuando éste nada tuviera que ver con lo en aquél debatido, tratado o expuesto a los interesados."

Desde la apuntada óptica interpretativa procede rechazar igualmente los argumentos impugnatorios basados en las deficiencias formales , sobre todo teniendo en cuenta que el Plan ha sido expuesto en tres ocasiones al trámite de información al público y habida cuenta lo dispuesto en el art. 38.2.A de la LRAU, ya considerado en Sentencia de esta misma Sala (sección 1ª )de 3 de febrero de 2.003 en la que se decía "En cuanto a la práctica -que estima necesaria la parte actora- de una segunda información pública debida a la introducción de modificaciones sustanciales, ello es una cuestión debatida en la legislación estatal, pero zanjada por la autónoma. Debemos recordar que la Ley Valenciana 6/1994, reguladora de la Actividad Urbanística, dispone en su artículo 38 que "No será preceptivo reiterar este trámite en un mismo procedimiento, ni aun cuando se introduzcan modificaciones sustanciales en el proyecto, bastando que el órgano que otorgue la aprobación provisional notifique ésta a los interesados personados en las actuaciones.". En mérito a esta norma no cabe proceder a la anulación de la aprobación definitiva del Plan Parcial y acordar la retroacción de actuaciones". Además, tampoco tendría sentido reiterar el estudio de impacto ambiental , pues el mismo tiene justificación cuando la actividad urbanística puede incidir en ámbitos protegibles desde la óptica medioambiental, pero no cuando, como aquí sucede, lo que se hace es otorgar una amplia protección y no una eventual restricción o ingerencia en el medio ambiente.

cuarto. Por todo lo expuesto procede desestimar el presente recurso, sin que, al no apreciarse mala fe o temeridad, con arreglo al artículo 139.1 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, proceda efectuar expresa imposición de costas.

vistos los preceptos legales citados por las partes , concordantes y demás de general aplicación.

Fallo

1) Desestimar el recurso Contencioso- administrativo interpuesto por Urbanización "La Romana, SL.", contra la resolución del Conseller de Obras Públicas, Urbanismo y Transporte de la Generalitat Valenciana de 8 de febrero de 1.998 que desestima el recurso contra la aprobación definitiva del Plan General de Ordenación Urbana de Alcalá de Xivert por la Comisión Territorial de Urbanismo; y

2)No efectuar expresa imposición de costas.

A su tiempo, con certificación literal de la presente, devuélvase el expediente Administrativo al Centro de su procedencia.

Así por esta nuestra sentencia , de la que se unirá certificación a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

Publicación. La anterior Sentencia ha sido leída y publicada en el día de su fecha por el Iltmo. Sr. magistrado ponente de la misma, estando constituido el Tribunal en audiencia pública, de lo que, como Secretario de éste , doy fe.