Sentencia Administrativo Nº 457/2010, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 7, Rec 1423/2005 de 11 de Marzo de 2010

Encabezamiento

T.S.J.MADRID CON/AD SEC.7

MADRID

SENTENCIA: 00457/2010

RECURSO 1423/05

PONENTE SR. José Luis Aulet Barros

SENTENCIA

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SÉPTIMA

Ilmo. Sr. Presidente:

D. Francisco Gerardo Martínez Tristán

Ilmos. Sres. Magistrados:

Dª. Mercedes Moradas Blanco

Dª Mª Jesús Muriel Alonso

D. José Luis Aulet Barros

En la Villa de Madrid a once de marzo de dos mil diez.

VISTO el recurso contencioso administrativo número 1423/2005 seguido ante la Sección VII de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, interpuesto por D. Torcuato contra la resolución dictada por la Dirección General de la Policía División de Personal), fechada el 19 de septiembre de 2005, por la que se desestima la petición efectuada por el mismo en orden a que le fuera abonada la pensión aneja a la Cruz al Mérito Policial concedida a los GEOS a título colectivo por Orden de 30 de marzo de 1.982. Ha sido parte demandada la Administración del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso, se reclamó el Expediente a la Administración y siguiendo los trámites legales, se emplazó a la parte recurrente para que formalizase la demanda, lo que verificó mediante escrito, obrante en autos, en el que hizo alegación de los hechos y fundamentos de Derecho que consideró de aplicación y terminó suplicando que se dictara Sentencia por la que, estimando su pretensión, le sea abonada en lo sucesivo la pensión correspondiente a la Cruz al Mérito Policial, así como los atrasos e intereses legales, anulando el acto impugnado por contrario a derecho.

SEGUNDO.- El Abogado del Estado, en representación de la Administración demandada, contestó y se opuso a la demanda de conformidad con los hechos y fundamentos que invocó, terminando por suplicar que se dictara Sentencia que inadmita, y en su defecto, desestime el recurso y confirme en todos sus extremos la resolución recurrida.

TERCERO.- Terminada la tramitación se señaló para votación y fallo del recurso la audiencia del día de ayer, en que han tenido lugar.

Ha sido Ponente el Magistrado Ilmo. Sr. D. José Luis Aulet Barros, quien expresa el parecer de la Sección.

Fundamentos

PRIMERO.- El presente recurso contencioso administrativo se dirige contra la resolución dictada por la Dirección General de la Policía, fechada el 19 de septiembre de 2.005, por la que se desestima la petición efectuada por el demandante en orden a que le fuera abonada la pensión aneja a la Cruz al Mérito Policial concedida a los GEOS a título colectivo por Orden de 30 de marzo de 1982.

Pretende el recurrente la anulación de la resolución referenciada por cuanto, a su juicio, la misma es contraria a derecho aduciendo, en apoyo de dicha conclusión y en esencia, que conforme al artículo 5 de la Ley 5/64, sobre Condecoraciones Policiales , las causas que motivan el nacimiento del mérito para la concesión de la Cruz al Mérito Policial tienen naturaleza personal; que la Ley reguladora de la Condecoración no contempla, por otro lado, su concesión "a título colectivo" a una Unidad, con abstracción de los concretos miembros que la forman, de modo que donde la ley no distingue tampoco puede distinguir el intérprete; que el artículo 4º de la Ley 5/64 delimita el ámbito subjetivo de aplicación de la norma que lleva a entender el necesario carácter personal del beneficio de la recompensa; y, finalmente, que en aplicación del artículo 8º de dicho texto legal, el carácter pensionado de la Medalla de constante cita es claro, y así lo ha declarado la Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de Junio de 2.000 , al ser cualidad inherente a toda condecoración. Frente a ello la Abogacía del Estado interesa la inadmisibilidad del recurso por concurrir cosa juzgada, y en su defecto, la desestimación del presente recurso en base a las consideraciones obrantes en su escrito de contestación.

SEGUNDO.- Previo al análisis de la cuestión de fondo que se somete a la consideración de la Sección es preciso el estudio de las causa de inadmisibilidad opuestas por la Abogacía de Estado toda vez que, una eventual estimación de la misma imposibilitaría conocer de lo en definitiva pretendido. Sostiene la dirección letrada de la Administración demandada que el presente recurso ha de inadmitirse, al amparo de lo dispuesto en los apartados c) y d) del artículo 69 de la Ley Jurisdiccional Contencioso-Administrativa de 13 de Julio de 1.998 , que establecen como causa de inadmisibilidad el que el recurso contencioso-administrativo tenga como objeto un acto no susceptible de impugnación, en este caso por existir acto firme y consentido respecto a los tres recurrentes, y que recaiga sobre cosa juzgada.

La excepción de cosa juzgada, en aras de un elemental principio de seguridad jurídica, impide que la misma resolución, entre las mismas partes y por los mismos motivos, pueda ser sometida a la consideración de los Tribunales en sucesivos procesos ya que, de lo contrario, jamás se conseguiría la certidumbre y la estabilidad en las relaciones jurídicas, (Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de Junio de 1.983 ). Ello no obstante es preciso significar, a renglón seguido, que en materia de inadmisibilidad, "hay que tener en cuenta, (Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de Mayo de 1.985 ), los criterios informantes del sistema - artículo 24 de la Constitución y Exposición de Motivos de la Ley de la Jurisdicción - criterios de flexibilidad y apertura para lograr una completa garantía jurisdiccional por parte de todos los litigantes", de tal manera que las causas de inadmisibilidad han de interpretarse con carácter restrictivo sin que puedan ser aplicados criterios hermenéuticos analógicos siendo preciso, en el caso de que emerja la más mínima duda sobre la concurrencia o no de las que se aleguen, decantar la solución en favor de un pronunciamiento de fondo en aplicación del principio "pro actione" y del Derecho Fundamental que a los ciudadanos otorga nuestra Carta Magna a obtener una tutela judicial efectiva.

Sobre la base de estas afirmaciones hay que precisar en primer lugar que la resolución hoy objeto de recurso difiere de la resolución que en fecha anterior fue objeto del proceso planteado por el mismo demandante en el procedimiento contencioso-administrativo número 502/2001, resuelto por Sentencia de fecha 14 de octubre de 2004 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla - La Mancha, desestimatoria de dicho recurso. Por otra parte, y aunque buena parte de los argumentos que se barajan en ambos procesos, en los que es cierto que se ventila una misma cuestión jurídica pero referida a lapsos temporales diversos.

Consideramos así que tanto el anterior pronunciamiento judicial, como la resolución administrativa denegatoria de la posterior solicitud formulada por el interesado (la que ahora es objeto de este litigio), solo tienen efectos respecto a los periodos de tiempo a los que se refieren. Y ello porque la diferencia retributiva que se reclama en el presente proceso se origina en todas y cada una de las percepciones que se le liquidaban mes a mes, siendo cada una de las nóminas mensuales aplicación concreta e independiente del acto administrativo o disposición general que dispuso la correspondiente retribución, en consecuencia (así se ha manifestado nuestro Tribunal Constitucional en la Sentencia 126/1.984, de 26 de Diciembre ), no puede sino considerarse que la nómina que se libra cada mes no es reproducción ni confirmación de las emitidas los meses anteriores pues son actos de aplicación de la normativa vigente que, desde una perspectiva jurídica, gozan de una autonomía e independencia respecto a las nóminas anteriores.

Ello, en consecuencia, únicamente permitiría entender como cosa juzgada, la reclamación de retribuciones a las que se refería la sentencia, esto es, las anteriores a la primera reclamación administrativa, de abril de 2001 , pero aquella sentencia no juzga lo que se reclama en la segunda petición, la objeto de el presente pleito.

Por tanto, no hay cosa juzgada salvo para las cantidades anteriores a abril de 2001. Ahora bien, en este pleito se reclama por el periodo anterior en cinco años a la fecha de la solicitud que da origen a estas actuaciones, y por ello la estimación del recurso ha de ser parcial, por cuanto solo puede comprender el periodo posterior a aquel abril de 2001.

TERCERO.- Centrándonos en el análisis del fondo de la cuestión sometida a la consideración de la Sala se hace necesario significar, con carácter previo, el cambio de criterio operado en la presente Sección, en atención a la incidencia de la Jurisprudencia sentada respecto a la cuestión que nos ocupa por el Tribunal Supremo.

Pues bien, con anterioridad manteníamos que el mérito justificativo de la concesión de la condecoración de referencia, a título colectivo como sabemos, se entendía atribuido a un colectivo en su condición de tal, con independencia de las personas que pudieran integrarlo en el devenir de los tiempos, de lo que concluíamos que ello traía consigo que la recompensa únicamente produjera un efecto honorífico, carente de consecuencias sobre los patrimonios individuales de los componentes, en la medida en que ambos efectos eran perfectamente imaginables separadamente. Se decía que, con exclusión de la Cruz al Mérito Policial con distintivo blanco, únicamente se hacía referencia en el texto legal a los "funcionarios" y a otras personas individuales, sin prever la posibilidad de que llevaren aneja pensión las condecoraciones otorgadas a "otros componentes" de los restantes Cuerpos y Unidades integrados en las Fuerzas de Seguridad del Estado, los cuales pueden recibir recompensas de la índole expuesta, que se integran en el denominado por la doctrina científica "patrimonio moral" del afectado, sea el mismo un individuo o un colectivo, si bien no llevan aneja la concesión de pensión alguna que se integre en el patrimonio de los beneficiarios.

No obstante, la Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de Junio de 2000 , recaída en el recurso de casación en interés de Ley interpuesto por la Abogacía del Estado contra la Sentencia de 7 de Octubre de 1.998 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón , en la pretensión de que se fijare como correcta doctrina legal la de que "las condecoraciones de la Orden del Mérito Policial concedidas a título colectivo no llevan aparejado el derecho a pensión a favor de los funcionarios pertenecientes a las Unidades o Cuerpos a favor de las cuales fueron concedidas tales recompensas", y, tras examinar la Ley 5/1.964 , reguladora de la concesión de la condecoración al mérito policial con distintivo rojo, concluye el carácter pensionado de aquélla, en sus dos modalidades de concesión, a título individual y a título colectivo. La argumentación que lleva al Alto Tribunal a declarar no haber lugar al recurso de casación, rechazando la cuestión planteada, es la siguiente: "1) Las distinciones y recompensas constituyen una manifestación de la actividad administrativa de fomento, ya que van dirigidas a estimular comportamientos que se estiman beneficiosos para los intereses generales. 2) Esa actividad, como cualquier otra que proceda de un poder público, debe sujetarse a la Constitución y al resto del Ordenamiento jurídico (art. 9.1 CE ). Esto hace que deba respetar los principios y valores constitucionales, siendo aquí de destacar, en cuanto que se trata de una actividad específicamente referible a una Administración pública, la importancia que tiene el mandato de objetividad y eficacia contenido en el art. 103.1. 3 ) La literalidad de los preceptos de la Ley 5/1964 , reguladora de la condecoración de que se viene hablando, no permite resolver de manera inequívoca que tal distinción tenga dos diferentes modalidades de concesión: una a título individual pensionada y otra colectiva meramente honorífica. La expresión «otros componentes de los restantes Cuerpos y Unidades integrados en las Fuerzas de Seguridad del Estado», utilizada por su art. 4, tras decir «Podrán ser recompensados... los miembros y funcionarios de la Policía Gubernativa», no ofrece una base segura para deducir lo que parece propugnar por la Abogacía del Estado: que lo querido con una y otra expresión es distinguir, a través de la misma, entre «miembros» y «componentes», y equivalente cada una de ellas a dos clases diferenciadas de potenciales beneficiarios, correspondientes también a dos modalidades de concesión (la individual y la colectiva). La lectura de ese precepto más bien sugiere otra cosa. Esas diferentes expresiones de «miembros», «funcionarios» o «componentes» son formas distintas de referirse a los integrantes individuales de cada uno de los Cuerpos de Funcionarios para los que está prevista normalmente la condecoración, y parece responder más a razones de estilo (evitar reiterar el mismo término en un mismo precepto) que al propósito de configurar esas dos modalidades de concesión pretendidas por el Abogado del Estado. 4 ) Y si se acude a la interpretación teleológica, la finalidad de la regulación de que se viene hablando, ponderada desde los principios y valores constitucionales que antes se avanzaron, conduce mejor a la solución de la sentencia recurrida que a la postulada por la Abogacía del Estado. El principio de eficacia administrativa se inclina más a favor del carácter pensionado de la condecoración que a lo contrario, puesto que lo primero supone adicionar el estímulo económico al inicial acicate que comporta toda mención honorífica".

Efectivamente, al no prever la Ley 5/64 la concesión título colectivo, los requisitos para su otorgamiento, prevenidos en el artículo 8º , habrán de concurrir necesariamente en cada uno de los funcionarios que componen la Unidad policial a la que se ha otorgado la condecoración, a los que habrá de entenderse concedida en consideración a los méritos desarrollados en ese Grupo especial en cuanto miembros de la misma, y a ello responde el tenor literal de la Orden del Ministerio del Interior de 9 de diciembre de 1982, al expresar "en atención a los méritos que concurren en los miembros del Cuerpo de Policía Nacional integrantes de la Unidad de Desactivación de Explosivos", de ahí que, donde la ley no distingue no deberá hacerlo el intérprete, y en consecuencia, la concesión a título colectivo de la Cruz de referencia llevará consigo no solamente el efecto honorífico sino también económico, pues, como decíamos, su otorgamiento al grupo mencionado en consideración a los méritos de sus integrantes se deberá entender que lleva aneja la pensión correspondiente al no disponer lo contrario el texto legal.

A tenor de lo expuesto, y en línea coherente con la Jurisprudencia transcrita, se hace preciso modificar el criterio de la Sala y acceder a la pretensión deducida por el hoy recurrente en su escrito de demanda, en el bien entendido de que el mismo se hallaba destinado en la citada Unidad en el momento en que la condecoración fue otorgada, esto es en el año 1.982, según ha resultado debidamente acreditado de la prueba practicada en los presentes autos.

CUARTO- En orden a la cuantificación de la pensión cuya procedencia hemos declarado, el artículo 8 de la tan citada Ley 5/64 dispone, que cuando las citadas condecoraciones se otorgan a funcionarios de los Cuerpos y Organismos que menciona cuyos haberes aparezcan consignados en los Presupuestos Generales del Estado, llevarán siempre anejas las pensiones que se indican, proporcionales al sueldo de empleo que disfrute el funcionario en el momento de su concesión, o del que vayan alcanzando en lo sucesivo, asignando a la Cruz al Mérito Policial con distintivo rojo el "diez por ciento"; beneficios que según el artículo 9 del propio cuerpo legal serán acumulables para el supuesto de concederse dos o más condecoraciones.

Pues bien, a estos efectos la expresión "sueldo de empleo" que utiliza el precepto transcrito lo hace en la acepción de sueldo de funcionario, concepto comprensivo de las retribuciones básicas "del empleo" o carrera ya que la técnica remuneratoria que arranca de la Ley 109/1.963 de Bases de los Funcionarios Civiles del Estado, no se articuló hasta el Decreto 315/1.964 de 7 de febrero , cuya terminología no se implantaría sino con el paso del tiempo. El problema arranca de que la expresión "sueldo de empleo" es técnicamente extraña al sistema anterior, pero aún así, en el mismo texto articulado, y concretamente en los apartados 1 y 2 del artículo 96 , se distingue el "sueldo base" y "el sueldo de cada funcionario", con lo que, dentro de ese sistema, el concepto de sueldo de empleo incluye el sueldo base, los trienios y las pagas extraordinarias, a los cuales habría de añadirse el grado de carrera cuando se creó, puesto que también el mismo forma parte del sueldo de empleo o carrera al no ser retribución complementaria, que es el concepto normativo que se opone al sueldo, y procede computarse si al tiempo de la concesión de la recompensa estaba en vigor dicho concepto retributivo. Posteriormente, la Ley 1/1.978, de 19 de Enero, de Presupuestos Generales del Estado para ese año, dispuso en su artículo 8.6 que durante el ejercicio de 1.978 , las cuantías que se fijen para las indemnizaciones por recompensas no podrán exceder de las vigentes en 1.977, incrementadas como máximo en un 19,5%. Esta norma limitativa fue reiterada en sucesivas Leyes Presupuestarias y así el artículo 7.6 de la Ley 1/1.979 de 19 de Julio, de Presupuestos para ese año, dispuso que durante el ejercicio de 1.979 las cuantías que se fijen para las indemnizaciones, pensiones de mutilación y recompensas no podrán exceder de las vigentes en 1.978, incrementadas como máximo en un 11%. Sucesivas Leyes Presupuestarias reiteraron la norma limitativa fijando el límite en el 10,5 y el 12%. La alusión de las sucesivas Leyes de Presupuestos a la cuantía vigente en el año anterior incluye dos referencias, a saber, la de aquellas pensiones que se venían disfrutando y cuya cuantía estaba ya determinada y la de aquellas cuya fijación se hace por vez primera con posterioridad al año 1.977, supuesto éste en el que, para no distorsionar las previsiones contenidas en el artículo 8 de la Ley 5/1.964, resulta obligado el interpretar que la primera fijación se halla en relación con el sueldo percibido en el año en que se concede la recompensa.

En conclusión, la Ley 5/1.964 despliega todos sus efectos en orden a la fijación de la primera de las cuantías de la recompensa, mediante el porcentaje (10%) para ella señalado aplicado al expresado "sueldo de empleo", rigiéndose el "quantum" de las sucesivas fijaciones a partir de 1.978 por los aumentos porcentuales que las Leyes de Presupuestos establecen, y, ello, hasta la entrada en vigor del Real Decreto 1.691/1.995, de 20 de Octubre , por el que se adecuan las cuantías de las pensiones Anejas a las Medallas y Cruces de Mérito Policial y del Cuerpo de la Guardia Civil a la realidad policial y a los actuales conceptos retributivos, pues desde la vigencia del mismo (su Disposición Final Segunda dispone su entrada en vigor al día siguiente de su publicación en el B.O.E., con efectos económicos del día primero del mes siguiente a la misma, es decir, con efectos económicos desde el 1 de Diciembre de 1.995 ) la pensión aneja a la condecoración de referencia se devenga en las cuantías específicas que en el mismo se detallan.

Por tanto, el presente recurso debe prosperar en el sentido expresado en el último párrafo del Fundamento Segundo de esta Sentencia.

QUINTO.-La cantidad resultante conforme a lo dicho anteriormente devengará desde la fecha de la notificación de esta Sentencia hasta el momento del efectivo abono de la misma el interés legal, conforme al artículo 106.2º de la Ley de esta Jurisdicción Contencioso-Administrativa 29/1.998, de 13 de Julio , sin perjuicio de lo establecido en el apartado 3 del citado artículo 106 de esta misma Ley .

SEXTO.- A tenor de lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de Julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, no procede efectuar pronunciamiento alguno en cuanto a costas.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación

Por la potestad que nos confiere la Constitución Española

Fallo

Que estimamos parcialmente el recurso contencioso administrativo interpuesto por D. Torcuato contra la resolución reflejada en el Fundamento de Derecho Primero, la cual, por ser contraria a derecho, anulamos; al propio tiempo debemos declarar y declaramos el derecho que ostenta el recurrente, con efectos desde abril de 2001, a percibir la pensión aneja a la Cruz al Mérito Policial, distintivo Rojo, concedida a título colectivo por Orden de 30 de marzo de 1982, en los términos expresados en el Fundamento de Derecho Tercero; la cantidad antedicha devengará, desde la fecha de la notificación de esta Sentencia hasta el momento del efectivo abono de la misma, el interés legal conforme al artículo 106.2º de la Ley de esta Jurisdicción Contencioso-Administrativa 29/1.998, de 13 de Julio ; pronunciamientos por los que habrá de estar y pasar la Administración demandada; y todo ello sin efectuar pronunciamiento alguno en cuanto a costas.

Notifíquese esta Sentencia a las partes en legal forma, haciendo la indicación de que contra la misma no cabe interponer Recurso de Casación de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86.2º.a) de la Ley 29/1.998, de 13 de Julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Y para que esta Sentencia se lleve a puro y debido efecto, una vez alcanzada la firmeza de la misma remítase testimonio, junto con el Expediente Administrativo, al órgano que dictó la Resolución impugnada, que deberá acusar recibo dentro del término de diez días conforme previene la Ley, y déjese constancia de lo resuelto en el procedimiento.

Así por esta nuestra Sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Magistrado Ponente, Ilmo. Sr. D. José Luis Aulet Barros , estando celebrando audiencia pública, en el mismo día de su fecha. Doy fe.