Sentencia Administrativo Nº 463/2014, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 519/2011 de 10 de Junio de 2014

Encabezamiento

Recurso ordinario nº 519/2011

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA

COMUNIDAD VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN 5ª

SENTENCIA Nº 463-14

Iltmos. Sres:

Presidente

D. JOSÉ BELLMONT MORA

Magistrados

Dª ROSARIO VIDAL MAS

D.FERNANDO NIETO MARTIN

Dª BEGOÑA GARCÍA MELÉNDEZ

D ANTONIO LÓPEZ TOMÁS

En Valencia a diez de junio de dos mil catorce.

VISTOpor la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, el recurso contencioso-administrativo nº 519/2011, interpuesto por la DIPUTACIÓN PROVINCIAL DE VALENCIA contra la Resolución de fecha 11 de febrero de 2011 dictada por la CONFEDERACIÓN HIDROGRÁFICA DEL JÚCAR en el Expediente 2008DV0338 por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto y se confirma, a su vez, la Resolución del mismo organismo de 26 de octubre de 2009 por la que se le imponía una sanción de multa de SEIS MIL DIEZ EUROS, (6.010€.-) por la comisión de una infracción tipificada en el art. 116.3 f) del RD Legislativo 1/2001 , estando la CONFEDERACIÓN HIDROGRÁFICA DEL JÚCAR asistida y representada por el ABOGADO DEL ESTADO.-

Ha sido Ponente la Magistrada Doña BEGOÑA GARCÍA MELÉNDEZ.

Antecedentes

PRIMERO.-Interpuesto el Recurso y seguidos los trámites previstos en la Ley, se emplazó a la parte demandante al objeto de que formalizara su escrito de demanda, lo que verificó en tiempo y forma, solicitando se dicte Sentencia por la que se anulen las Resoluciones impugnadas y se deje sin efecto la sanción impuesta.-

SEGUNDO.-Por la parte demandada se contestó a la demanda mediante escrito en el que se solicitó la íntegra desestimación del recurso y la confirmación íntegra de las resoluciones objeto del mismo, por estimarlas ajustadas a derecho.

TERCERO.-Que a continuación se acordó el recibimiento del pleito a prueba, y tras el trámite de conclusiones, quedaron los autos pendientes de deliberación y fallo.

CUARTO.-Se señaló para la votación y fallo del presente Recurso el día Diez de junio del presente año.

QUINTO.-En la tramitación del presente Recurso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.-El objeto del presente la Resolución de fecha 11 de febrero de 2011 dictada por la CONFEDERACIÓN HIDROGRÁFICA DEL JÚCAR en el Expediente 2008DV0338 por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto y se confirma, a su vez, la Resolución del mismo organismo de 26 de octubre de 2009 por la que se le imponía una sanción de multa de SEIS MIL DIEZ EUROS, (6.010€.-) por la comisión de una infracción tipificada en el art. 116.3 f) del RD Legislativo 1/2001 consistente en el vertido de aguas residuales procedentes del saneamiento Escuela de capataces agrícolas a una fosa subterránea en Catarroja; Valencia, y todo ello como consecuencia del acta de denuncia levantada el 24/11/2008.-

SEGUNDO: Que la parte recurrente sustenta su recurso contencioso administrativo en los siguientes motivos de impugnación:

1) Prescripción de la infracción imputada habida cuenta que desde la fecha de interposición del recurso de reposición, contra la resolución sancionadora, hasta la desestimación del mismo, ha transcurrido con creces el plazo de seis meses de prescripción.

2) Legalización del vertido : Y ello al haber solicitado en fecha 11/5/2009, legalización del vertido y haber obtenido dicha autorización mediante Resolución de 10/2/2010, lo que motivó la puesta en marcha de la depuradora el 1/10/2010

3) Inexistencia de prueba de daños al dominio público hidráulico y ello al no haberse llevado a cabo una toma de muestras del agua para analizarla y sin que el vertido realizado, al ser vaciado de forma periódica, haya ocasionado daño alguno en el dominio público hidráulico

Solicitando, sin más, la anulación de las resoluciones impugnadas.

Que la Abogacía del Estado se opone al recurso interpuesto en los siguientes rechazando los motivos de impugnación esgrimidos de contrario y concluye solicitando, sin más, la íntegra desestimación del recurso interpuesto.

TERCERO:Que entrando en el examen del fondo del presente recurso se imputa, en el presente recurso una infracción leve o menos graveprevista en el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas, art. 116.3.f) por efectuar vertidos que puedan deteriorar la calidad de las aguas o las condiciones de desagüe del cauce receptor sin la preceptiva autorización administrativa, relación con el art. 100.1 del mismo texto legal que establece que queda prohibido, con carácter general el vertido directo o indirecto de aguas y de productos residuales susceptibles de contaminar las aguas continentales o cualquier otro elemento del dominio público hidráulico salvo que cuente con la preceptiva autorización administrativa .Y por la que se le impone una sanción en grado mínimo de 6.010'13 euros, conforme al art. 117 del RD Legislativo 1/2001 en concordancia con los art 315 , 316 y 317 del RD 849/1986 .

Tipo legal en el que encaja la Administración la conducta descrita en el Acta de denuncia extendida por los agentes de la guardia fluvial consistente en : Vertido de aguas residuales procedentes del saneamiento de la escuela de capataces agrícolas en la que hay 140 personas a una fosa subterránea.-

Que por extendida dicha acta en fecha 24/11/2008, folios 1 y 2 del expediente administrativo, se dicta , a continuación, Propuesta de incoación de expediente sancionador al constatar, a raíz de la denuncia extendida, que la Diputación provincial de Valencia carece de autorización para realizar ese tipo de vertidos.

Como consecuencia de lo anterior, el 4/2/2009, se dicta Acuerdo de incoación de expediente sancionador, presentándose alegaciones por parte de la Diputación provincial el 17/3/2009 en las que se señala que se está tramitando la pertinente autorización para la realización de dichos vertidos, y ello conduce a la Propuesta de Resolución de fecha 2/4/2009, elevada a definitiva a través de la correspondiente Resolución sancionadora.

Y finalmente se constata que tras solicitar la parte recurrente, el 11/5/2009, la legalización del vertido, obtiene la pertinente autorización el 10/2/2010, quedando instalada la depuradora correspondiente el 1/10/2010.-

CUARTO: La primera cuestión que se plantea por la parte recurrente es la relativa a la prescripción de la infracción debido al plazo transcurrido entre la interposición del recurso de reposición y su desestimación, alegación que debe ser desestimada de plano en la medida en que el cómputo de la prescripción de la infracción sancionada finaliza con la resolución sancionadora sin que en el tiempo que discurre tras la interposición del recurso potestativo de reposición tenga efecto alguno en el cómputo de la prescripción de la infracción que ya ha sido sancionada.

Se alega, en segundo lugar, que por parte de la Administración se legalizó, eso sí tras el procedimiento sancionador, el vertido obteniendo la pertinente autorización el 10 de febrero de 2010 y proceso éste que finalizó con la instalación de la depuradora el 1/10/2010.

Que esta cuestión en ningún caso permite desvirtuar la conducta sancionada, al ser precisamente la conducta sancionada la de efectuar vertidos que puedan deteriorar la calidad de las aguas o las condiciones de desagüe del cauce receptor sin la preceptiva autorización administrativa, en relación con el art. 100.1del mismo Texto legal que establece que queda prohibido, con carácter general el vertido directo o indirecto de aguas y de productos residuales susceptibles de contaminar las aguas continentales o cualquier otro elemento del dominio público hidráulico salvo que cuente con la preceptiva autorización administrativa. Y ello no hace más que evidenciar la ilegalidad del vertido denunciado al carecer de la preceptiva autorización en el momento en el que fue detectado por los agentes de la guardia fluvial, y por ello este motivo de impugnación no hace más que ratificar la tipicidad de la conducta sancionada.

Y se alega, en último lugar la inexistencia de daños al dominio público al carecer de prueba concluyente sobre el coste específico o volumen del vertidoy por ello reitera la ausencia de prueba que acredite la comisión de la infracción al no haber llevado a cabo, toma de muestra alguna para ser analizada.

En relación con esta última cuestión se hace necesario destacar que nos hallamos en un procedimiento sancionador al que resultan de aplicación los principios recogidos en el art. 134 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre y muy especialmente, el art. 137.3 cuando establece que: Los hechos constatados por funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad y que se formalicen en documento público, observando los requisitos legales pertinentes tendrán valor probatorio sin perjuicio de las pruebas que en defensa de los respectivos derechos o intereses puedan señalar o aportar los propios administrados.-

Y asimismo es necesario, en aras a la unidad de doctrina y seguridad jurídica y procesal recordar la doctrina de esta Sala fijada en reciente S entencia de fecha 28/5/2014 recaída en recurso ordinario 507/11 en la que se ha venido a declarar en relación con la valoración de los daños y la correlativa sanción:

Para la adecuada resolución de esta cuestión, resulta ineludible hacer referencia a los criterios mantenidos por esta Sala y Sección, consecuencia de los criterios mantenidos por el Tribunal Supremo y todo ello por la incidencia de la STS de 4 de noviembre de 2011 en la Orden del Ministerio de Medio Ambiente 85/2008, de 16 de enero ' por la que se establecen los criterios técnicos para la valoración de los daños al dominio público hidráulico y análisis de vertidos de aguas residuales ' y que ha sido, también en estas actuaciones la aplicada, lo que nos llevó inicialmente a anular las resoluciones sancionadoras por los siguientes motivos:

Parte la sentencia (de 4 de noviembre de 2011 ) del análisis de la Jurisprudencia constitucional y propia sobre los principios de tipicidad y legalidad, sobre la necesidad y exigencia de una predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes, mediante preceptos jurídicos (lex previa) que permitan predecir con el suficiente grado de certeza (lex certa) tanto dichas conductas, como las sanciones que van asociadas a su comisión; y sobre la necesidad de un rango normativo de ley para la tipificación de dichas conductas y la determinación de las sanciones correspondientes, no incompatible con el margen que se concede a la potestad reglamentaria por razones de distribución de potestades públicas y por el carácter, en cierto modo insuprimible, de la potestad reglamentaria en ciertas materias.

Y parte de los claros criterios establecidos en cuanto al límite de esta potestad y su contenido para determinar igualmente que si bien la Ley puede remitirse al Reglamento -nunca en forma genérica o abierta- no puede hacerlo a cualquier norma reglamentaria, así, correspondiendo la potestad de dictar los reglamentos ejecutivos de desarrollo y ejecución de las leyes al Consejo de Ministros mediante Real Decreto, quedan para los Ministros individualmente considerados la competencia para dictar las Ordenes Ministeriales que se limitan a fijar un último escalón descendente de concreción normativa de los aspectos más estrictamente técnicos y organizativos propios del sector funcional homogéneo que constituye cada Ministerio (Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno) y destaca la sentencia que siendo el desarrollo 'ejecutivo' de la Ley una labor que requiere de la integración multidisciplinar de las diferentes áreas de la Administración, su aprobación sólo puede hacerse con plenitud de conocimiento y garantías en el Consejo de Ministros, donde convergen las diferentes perspectivas sectoriales en una unidad de análisis y decisión.

Por tanto, si un Real Decreto ejecutivo de una Ley, no contuviera una regulación material reconocible como tal desarrollo y ejecución, sino que se limitase a formular una nueva y sucesiva remisión a las normas reglamentarias inferiores, de manera que fueran éstas las que, de hecho, incorporasen la regulación material de desarrollo, se produciría una subversión del sistema de fuentes descrito, pues por encima del sólo aparente y formal desarrollo de la Ley a través del Real Decreto, la realidad sería que ese desarrollo se habría hecho, en lo que tiene de funcional y operativo, a través de las Ordenes Ministeriales o disposiciones inferiores de forma que el destinatario de la norma se vería obligado a integrarlo no sólo con la reglamentación operada a través del Real Decreto sino también y sobre todo con esas normas reglamentarias inferiores lo que supondría grave afección de los principios de legalidad y seguridad jurídica.

Declara perfectamente lícito ( STS 30.11.96 ), que el Consejo de Ministros, al promulgar un Reglamento, defiera al Ministerio correspondiente 'puntos concretos y de carácter accesorio que no supongan una modificación o alteración sustantiva de aquél' pero también que no es conforme al sistema de fuentes que ese Reglamento se limite a formular una remisión prácticamente incondicionada al posterior y sucesivo desarrollo reglamentario a través de una Orden Ministerial.

Y destaca la sentencia que analizamos que esto es especialmente rechazable en el ámbito del Derecho administrativo sancionador, en el que el principio de legalidad reviste un contenido garantizador especialmente relevante, y al que es inherente el anhelo de certeza y seguridad jurídica.

Partiendo de todas estas consideraciones y entrando ya en el análisis de la Orden citada, señala la sentencia que la Ley de Aguas (RDle 1/2001 de 20 de julio) en su artículo 116.3 establece un catálogo de infracciones administrativas en materia de aguas, incluyendo determinadas conductas (apartados a, d, e y f) a las que el art. 117.1 determina que 'se calificarán reglamentariamente de leves, menos graves, graves o muy graves, atendiendo a su repercusión en el orden y aprovechamiento del dominio público hidráulico, a su trascendencia por lo que respecta a la seguridad de las personas y bienes y a las circunstancias del responsable, su grado de malicia, participación y beneficio obtenido, así como al deterioro producido en la calidad del recurso ' y el art.118.1 impone la obligación de reparar los daños y perjuicios y en ejecución de todo ello el Reglamento del Dominio Público Hidráulico , RD 849/1986, de 11 de abril establece (arts. 315 a 317 ) un catálogo de infracciones leves (315), menos graves (316) y graves o muy graves (317); a lo que añade el artículo 326 que la valoración de los daños se realizará por el órgano sancionador y el 325.1 que si no es posible la reposición, o cuando subsistan daños para el dominio público, el infractor vendrá obligado, además de al pago de la multa correspondiente, a indemnizar los daños y perjuicios ocasionados.

La Orden del Ministerio de Medio Ambiente 85/2008 s e aprobó en desarrollo de lo establecido en estos preceptos para determinar los criterios técnicos para la valoración de los daños ocasionados al dominio público hidráulico como consecuencia de la comisión de infracciones por incumplimiento de lo establecido en la legislación de aguas, así como, en los supuestos de conductas que puedan producir daños en la calidad del agua, las normas sobre toma de muestras y análisis de vertidos de aguas residuales, con un doble propósito: determinar la exacta calificación o tipificación de las conductas sancionables dentro del catálogo de infracciones de la Ley y el Reglamento y fijar los umbrales de referencia en orden al cumplimiento del deber de indemnizar los daños y perjuicios ocasionados por dichas conductas.

Y respecto a la cuestión planteada, el rango normativo de la regulación material examinada desde la perspectiva de los principios de legalidad y tipicidad, concluye la sentencia que no respeta las garantías de rango normativo inherentes a dichos principios.

Asi, el artículo 116.3 de la LA establece un catálogo de infracciones administrativas en materia de aguas, ahora bien, los tipos infractores se dibujan en dicho precepto de forma amplia y genérica que pueden incluir desde comportamientos casi irrelevantes hasta daños ecológicos gravísimos, el artículo 117.1 da mayor concreción pero remite al desarrollo reglamentario, remisión en términos amplios, que sin ser una remisión normativa 'en blanco' incompatible con el contenido esencial del principio de legalidad, al determinar que la gravedad (exacta tipificación de la infracción como muy grave, grave o leve) se vinculará a factores su repercusión en el aprovechamiento del demanio o el deterioro producido en la calidad del recurso, queda por dilucidar un tema tan relevante como es la determinación de los datos, técnicas y parámetros que permiten determinar el umbral cuantitativo de repercusión o deterioro que, a su vez, permite calificar la conducta en el abanico que va desde la infracción leve hasta la infracción muy grave.

El Reglamento del Dominio Público Hidráulico (RD 849/1986, de 11 de abril) establece un catálogo de infracciones leves (315), menos graves (316) y graves o muy graves (317), en los que se delimita la graduación de la conducta en atención a la valoración del daño ocasionado a los elementos del demanio, según que (leves) no supere los 3000 euros -en la actualidad- (menos graves) entre 3.000.01 y 15.000,00 euros y (graves o muy graves) cuando superen los 15.000,01 y los 150.000,00 euros.

El artículo 326 se refiere a la valoración o cuantificación de los daño s y establece que la misma 'se realizará por el órgano sancionador.

A tal efecto y sin perjuicio de las competencias de las Juntas de Gobierno, el Ministro de Medio Ambiente establecerá los criterios técnicos para su determinación...', es decir, el Reglamento no da contenido a la Ley sino que desplaza la regulación material a una ulterior Orden Ministerial, que es la enjuiciada, Orden del Ministerio de Medio Ambiente 85/2008, con el resultado final de que resulta imposible determinar con la mínima exactitud necesaria la concreta tipificación que se anuda a la realización de las conductas infractoras; haciéndose, pues, imprescindible integrar, a tal efecto, esas normas con la Orden Ministerial aquí concernida, que es la que realmente proporciona los datos para llevar a cabo tal labor de incardinación de la conducta en el tipo sancionador y ello no respeta el principio de legalidad de las infracciones administrativas consagrado en el artículo 25 de la Constitución , por lo que debe ser anulada.

Pero, señala a continuación la sentencia, hay que tener en cuenta que la Orden tiene un doble objetivo, puesto que no sólo opera como parámetro de tipificación de infracciones por daños al demanio hidráulico sino también como parámetro de determinación y concreción del deber de indemnización por el daño causado a los bienes que lo integran y como la impugnación se ha llevado a cabo tan sólo respecto al primero de los aspectos y los fundamentos expuestos, con su eficacia anulatoria respecto al mismo, no son de aplicación a este segundo aspecto ya que no rige aquí el principio de legalidad, no se produce la expulsión de esta norma del Ordenamiento jurídico, sino una nulidad parcial y sectorial, manteniendo su validez únicamente en cuanto actúa como parámetro y pauta de concreción del deber de indemnización de los daños ambientales que en dicha Orden se contemplan.

Señala a continuación la sentencia -fundamento Octavo- que la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental establece en su artículo 1 que 'regula la responsabilidad de los operadores de prevenir, evitar y reparar los daños medioambientales, de conformidad con el artículo 45 de la Constitución y con los principios de prevención y de que «quien contamina paga '; de manera que la obligación de reparación de los daños ya tiene una cuidada y exigente cobertura en nuestro Ordenamiento Jurídico al margen de lo establecido en la Orden Ministerial impugnada y puesto que, además, el art. 325.1 del Reglamento contempla el deber de indemnizar como una obligación añadida que sólo deviene exigible cuando la reparación/reposición del demanio se advierte imposible o insuficiente, tampoco resulta correcto introducir o sumar el coste de reparación en la cuantificación del daño indemnizable, pues si así se procede, se está valorando por dos veces el mismo concepto: primero, en cuanto se exige la reparación/reposición (que implica por principio un coste económico), y segundo, en la medida que el coste de esa reparación se incluye además en la determinación del 'quantum' indemnizatorio y como la obligación de reparar los daños y reponer las cosas a su estado ya está garantizada por la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental tiene pleno sentido y coherencia lógica que el artículo 325.1 , tan citado, limite la exigencia de establecimiento de un deber indemnizatorio a aquellos casos en que la reparación/reposición efectuada es inútil o insuficiente y la Orden Ministerial debía ser también coherente con ese marco normativo, limitando su objeto y finalidad a la determinación de las reglas técnicas para la valoración del daño y el consiguiente deber de indemnizar cuando -y sólo cuando- la reparación y reposición del dominio público se ha revelado inviable o incompleta, y ello sin incluir en el 'quantum' indemnizatorio el coste de reparación y como no ha sido así puesto que el art. 3 establece una fórmula de valoración de los daños que incluye el concepto CRA= Coste de las medidas de restauración ambiental que restituyan el dominio público hidráulico a un estado lo más cercano posible al original, lo que supone que el coste de reparación se está incluyendo en la cuantificación del daño indemnizable, es decir, el mismo concepto es valorado por partida doble: primero al exigirse al expedientado la reparación del daño ambiental, y segundo, al sumarse el coste de esa reparación al deber añadido o suplementario de indemnización.

El mismo reproche es aplicable a l os artículos 6, 10 y 18,lo que lleva a anular los cuatro preceptos.

Por último, aborda la cuestión relativa a la vulneración del derecho a la presunción de inocencia de los artículos 24 de la Constitución y 137 de la Ley 30/1992 , al recoger la Orden impugnada en sus artículos 11 y 12 criterios de determinación del caudal vertido y de determinación del tiempo del vertido, que no respetan dicha presunción, extendiéndose dicha vulneración a la previsión de excepción de toma de muestras del vertido prevista en el artículo 19.2 de la Orden recurrida, concluyendo afirmativamente puesto que tales preceptos desbordan la finalidad que dicen perseguir y la de la propia Orden Ministerial, puesto que no regulan criterios técnicos sino que establecen un sistema de presunciones probatorias en contra del expedientado, ajeno al contenido de la norma en que se insertan y para cuya determinación esta norma carece de habilitación.

En consecuencia de todo ello, anula la Orden en cuanto establece criterios para la determinación de los daños al demanio hidráulico como pauta para la tipificación de las infracciones administrativas en materia de aguas y mantiene su validez únicamente en cuanto actúa como parámetro y pauta de concreción del deber de indemnización de los daños ambientales que en ella se contemplan; pero anula en todo caso los artículos 3, 6, 10, 11, 12, 18 y 19.2.

Por último, debemos destacar que la STS de 27/12/2011 , en virtud de lo dispuesto en la sentencia anterior, en un expediente sancionador en protección al dominio público hidráulico destaca que 'al haber sido utilizados dichos criterios -los de la OM anulada- por la resolución impugnada del Consejo de Ministros para sancionar con multa, por una infracción muy grave... la resolución administrativa impugnada debe ser anulada por ser contraria a derecho, según lo establecido concordadamente en los artículos 63.1 de la Ley 30/1992, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común , 70.2 , 71.1 a ) y 72.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , en cuanto a su pronunciamiento sancionador, sin que para ello debamos plantear la tesis a las partes litigantes, pues el Ayuntamiento demandante conoce nuestra anterior decisión por haberse publicado su parte dispositiva y preceptos anulados en el Boletín Oficial del Estado, mientras que la ahora demandada, Administración General del Estado, fue también demandada en el proceso al que aquella sentencia puso fin.'

CUARTO.- Ahora bien, la situación Jurisprudencial ha sido modificada posteriormente como analizamos en la sentencia 335/14 de 14 de mayo, recaída en recurso contencioso-administrativo número 450/11 :

Efectivamente, la STS 6136/2013, del Pleno de la Sala Tercera, de 03/12/2013, recaída en recurso 557/201 , se plantea de nuevo 'la eficacia jurídica de una valoración de los daños causados al DPH hecha antes de que los citados criterios técnicos hubieran sido aprobados, bien por las Juntas de Gobierno de las Confederaciones Hidrográficas, a las que corresponde esa atribución según el tenor del artículo 28, letra j), del TRLA, o bien por el Ministro de Medio Ambiente, al que, sin perjuicio de las competencias de aquéllas, le es ordenado establecerlos por el artículo 326.1 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico (RDPH), tras su modificación por el Real Decreto 606/2003, de 23 de mayo'

Y para ello, parte de un análisis de la evolución de la jurisprudencia en la cuestión, llegando a la postura que ha sido analizada en el anterior Fundamento Jurídico, para destacar a continuación que cuatro sentencias del año 2013, se apartan de la misma por considerar que la falta de criterios generales o la nulidad de la Orden no pueden suponer 'la desaparición o inaplicación del régimen sancionador previsto en el TRLA y en el RDPH; que habrá que estar al contenido de cada procedimiento para comprobar, primero, los criterios que se aplicaron para realizar la valoración, y determinar, después, si su proyección al caso concreto es conforme a Derecho; que lo relevante, a los efectos de fijar la indemnización por los daños ocasionados al DPH, es que en el expediente administrativo se encuentre justificación y motivación suficiente para que la valoración pueda ser comprendida por el sancionado e impugnada ante los tribunales; y que no se deduce del TRLA ni del RDPH que la previa fijación de aquellos criterios generales se contemplara en ellos como un elemento constitutivo de la tipicidad, sin el cual la definición del tipo estuviera incompleta.'

Y es esta postura la que asume el Pleno de la Sala Tercera por las razones que expone:

'Las acciones constitutivas de infracción definidas en el artículo 116.3 del TRLA, y en particular la de su letra a), única que los menciona, y la de su letra f), que habla del deterioro en la calidad del agua, no incorporan la exigencia de que sólo se tengan o consideren como daños al DPH los que hayan sido determinados con arreglo a criterios generales previamente establecidos. Tampoco lo hacen los 'tipos' que son definidos en los artículos 315 , 316 y 317 del RDPH, ni lo hacían los que lo eran en sus artículos 319 y 320 antes de ser derogados, estos dos, por el Real Decreto 367/2010 .

El artículo 28, letra j), del TRLA, al disponer que corresponde a las Juntas de Gobierno aprobar criterios generales para la determinación de las indemnizaciones por daños y perjuicios ocasionados al DPH, dice también que tal aprobación ha de hacerse 'en su caso'; con lo que no impone de modo obligado el ejercicio de esa concreta atribución.

A su vez, el artículo 118 del mismo Texto, al que remite aquella letra, nada dice sobre una exigencia como aquélla.

El artículo 326.1 del RDPH , nada decía en su primitiva redacción acerca de que la valoración de los daños al DPH -a aplicar, como indicaba acto seguido, tanto a la tipificación de las infracciones y a la fijación de las multas, como a la determinación de las indemnizaciones- hubiera de hacerse con sujeción a criterios técnicos de carácter general previamente establecidos.

Ese artículo 326.1, al ser modificado por el Real Decreto 606/2003, de 23 de mayo , introdujo el mandato de que, al efecto de que el órgano sancionador realizara la valoración de los daños al DPH, y sin perjuicio de las competencias de las Juntas de Gobierno, el Ministro de Medio Ambiente estableciera 'los criterios técnicos para su determinación'.

Sin embargo, la introducción de tal mandato no puede ser interpretada en el sentido de que ese previo establecimiento pasara a ser un elemento constitutivo del 'tipo infractor', sin el cual la definición contenida en éste hubiera de entenderse incompleta, o sin el cual no pudiera aplicarse, pues un 'cambio' de tal trascendencia en el régimen sancionador ya regulado en el TRLA y en el RDPH, no podía ser hecho por una norma de rango reglamentario; máxime si, por lo ya dicho, el desarrollo o complemento del texto legal no pedía uno en ese sentido; y si nada anunció sobre ello la Parte Expositiva de aquel Real Decreto de 2003.

Por tanto, su interpretación debe ser otra: La introducción, que llama para hacer aquello al Ministro de Medio Ambiente, manteniendo, como no podía ser de otro modo, las competencias de las Juntas de Gobierno, tiene, como más lógica, la finalidad de acrecentar el trato igual y la seguridad jurídica en una materia, la de la valoración de los daños al DPH, en que es más que posible que surjan criterios distintos en cada organismo de cuenca y órgano sancionador.

De ahí ha de derivar, como efecto jurídico congruente con aquel mandato de establecimiento de aquellos criterios técnicos, que la Administración, una vez establecidos (como ha hecho por fin el Real Decreto 670/2013, de 6 de septiembre, al añadir al RDPH los artículos 326 bis , 326 ter y 326 quater), haya de sujetarse necesariamente a ellos.

Es tras ese establecimiento, pero no antes dado lo hasta aquí razonado sobre la interpretación de las normas del TRLA y del RDPH, cuando habrá que reputar inválida, ineficaz, una valoración de los daños al DPH que no se haya realizado de acuerdo con los criterios establecidos (y atendiendo, en su caso, a los generales que hayan acordado las Juntas de Gobierno de los organismos de cuenca); y ello, tanto a los efectos de la calificación de la infracción (artículo 326.1 del RDPH, tras esa modificación de este año 2013), como al de fijar la indemnización que proceda (artículo 323.4 del RDPH, tras esa misma modificación).

Por fin, aunque el Real Decreto-ley 17/2012, de 4 de mayo, sustituido luego por la Ley 11/2012, de 19 de diciembre, intercaló en el artículo 117 del TRLA un apartado 2 de nueva redacción (renumerando como 3 y 4 los que antes eran apartados 2 y 3 del precepto), disponiendo en su inciso final que lo que ordena ponderar y tener en cuenta para la valoración del daño al DPH se hará de acuerdo con lo que reglamentariamente se establezca; ello tampoco obedeció entonces a la idea de que la aplicación del régimen sancionador en esta materia requiriera aquel previo establecimiento de los repetidos criterios técnicos, sino a la necesidad de dar cumplimiento a la sentencia de este Tribunal Supremo de 4 de noviembre de 2011 y, por tanto, a la de que, al establecerlos, se hiciera a través de una norma cuyo rango respetara la decisión de dicha sentencia.

Así se desprende con claridad, no sólo del hecho de que esa norma con rango legal no incorpore en realidad criterios técnicos, o criterios distintos a los ya existentes (pues lo que ordena es que para la valoración de los daños al DPH se ponderará su valor económico; y que para la de los daños en la calidad del agua se tendrá en cuenta, como ya disponía el artículo 326.2 del RDPH, el coste del tratamiento que hubiera sido necesario para evitar la contaminación causada por el vertido y la peligrosidad del mismo), sino, también, del párrafo de su exposición de motivos en el que se lee: '[...] este real decreto -ley refuerza la potestad sancionadora en materia de aguas, imprescindible para garantizar la correcta aplicación de la legislación sustantiva. Lo que era de todo punto necesario y urgente tras la declaración de nulidad parcial de la Orden MAM/85/2008, de 16 de enero, por la que se establecen los criterios técnicos para la valoración de los daños al dominio público hidráulico y las normas sobre toma de muestras y análisis de vertidos de aguas residuales por la sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso- Administrativo), de 4 de noviembre de 2011, recaída en el recurso de casación núm. 6062/2010

De esta forma, se incorporan al texto refundido de la Ley de Aguas, sin perjuicio del ulterior desarrollo reglamentario, los criterios generales que se tomarán en cuenta en la valoración del daño causado en el dominio público hidráulico, determinantes para calificar la infracción. En definitiva, se garantiza el ejercicio de la potestad sancionadora con pleno respeto al principio de legalidad ( artículo 25 de la Constitución ), en su doble vertiente de reserva legal y tipicidad '.

Se separa, por tanto, de una forma completa, lo que constituye la valoración de los daños de lo que constituye la integración del tipo legal, cuya realidad y trascendencia -de tenerlas- preexiste y subsiste a la dicha valoración, dando a esta un contenido distinto al que se le otorgó en la sentencia de 4 de noviembre de 2011 .

Y continúa diciendo la sentencia:

'SÉPTIMO.- En consecuencia... la valoración de los daños causados al DPH, efectuada en el expediente sancionador mediante informe de... la Técnica de Control y Vigilancia del DPH...es válida, en el sentido de que en ella pueden sustentarse, tanto la calificación de la infracción y la sanción que merece, como la imposición de la obligación de indemnizar aquellos daños. Ello, porque las normas jurídicas entonces vigentes no imponían como únicas valoraciones admisibles las que estuvieran basadas en criterios técnicos de carácter general previamente establecidos.'

Aunque sí añade que el hecho de ser válida no significa que sea certera ni libera al órgano jurisdiccional, si es combatida en el proceso, de analizarla y decidir, conforme a las normas de la carga dela prueba, si la cuantía es, o no la que haya de tomarse en consideración.

Y concluye la sentencia, tras analizar la prueba de autos y las alegaciones de las partes, que:

'Colocados así en una situación en la que es innegable que la conducta infractora causó daños al DPH, y en la que, por tanto, no sería razonable cifrar su importe en cero euros; debemos analizar si las alegaciones hechas y los elementos de juicio aportados al proceso permiten concretarlo con aquel grado de certeza' y puesto que en el supuesto de hecho que analiza sí llega claramente a una conclusión válida -por eficaz- a estos efectos: '...nos permite descartar lo que en un proceso como éste es importante: que el repetido importe fuera inferior a una determinada cifra' y partiendo de ello, rechazando la mayor parte de documentos aportados y dando prevalencia a uno de ellos, por su procedencia y por su contenido, concluye que el coste medio del agua es de 10 céntimos de euro por metro cúbico y señala:

'Por tanto y en conclusión, calculado el consumo infractor en 609.000 m3, puede fijarse sin duda razonable que el daño causado al DPH asciende, al menos, a 60.900 euros. Éste ha de ser el importe de la indemnización a que está obligado el infractor. Y, para mantener la regla de proporcionalidad que resulta del Acuerdo del Consejo de Ministros de 17 de junio de 2011, no cuestionada, y de los artículos 317 y 318 del RDPH, la sanción pecuniaria a imponer debe ser de 120.000 euros.'

QUINTO.- Aplicando por tanto, al caso de autos esta nueva doctrina jurisprudencial, ya hemos visto los términos del expediente de autos y que la única impugnación que lleva a cabo el demandante en torno a la valoración es la relativa a que si la misma se cifra en 450€, se considere como leve la infracción y se imponga la correlativa sanción, si bien ello no es posible porque siendo cierto que el Reglamento del Dominio Público Hidráulico establecía en su artículo 315 , redacción vigente al tiempo del expediente de autos, que

'Constituirán infracciones administrativas leves:

a) Las acciones u omisiones que causen daños a los bienes del dominio público hidráulico, siempre que la valoración de aquéllos no supere los 450,76 euros (75.000 pesetas)', también es cierto que los vertidos no están encuadrados en ninguno de los apartados de este precepto, sino que el Reglamento los contempla en el art. 316.

g) 'Los vertidos que puedan deteriorar la calidad del agua o las condiciones de desagüe del cauce receptor, efectuados sin contar con la autorización correspondiente y siempre que los daños derivados para el dominio público no fueran superiores a 4.507,59 euros (750.000 pesetas)', por tanto, no es la cuantía, sino el hecho en relación con aquélla la que determina el margen de valoración del órgano sancionador que, en este caso, actuó correctamente al situar un daño de 450 euros en el apartado g) del art 316 y siendo la mínima también la sanción impuesta (art. 318) debemos mantener la misma con desestimación del presente recurso contencioso-administrativo.

Trasladada la anterior doctrina al supuesto de autos, habida cuenta que ha quedado plenamente acreditada la infracción que se imputa y que en este supuesto concreto la valoración del daño al dominio público hidráulico se situa según informe obrante al folio 6 del expediente administrativo en 46'47 euros día lo que determina que nos encontremos ante una infracción menos grave y una sanción de multa en su grado mínimo determina, sin más, la íntegra desestimación del recurso contencioso administrativo interpuesto en aras a la doctrina expuesta.

QUINTO.- El articulo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa establece respecto a las costas procesales, el criterio de la temeridad o mala fe en la interposición del recurso o mantenimiento de la acción, criterio que no siendo de apreciar en autos, supone la no imposición de las ocasionadas en el presente expediente.

Vistos los preceptos legales citados, concordantes y de general aplicación

Fallo

DESESTIMAMOSel recurso contencioso-administrativo interpuesto por DIPUTACIÓN PROVINCIAL DE VALENCIA contra la Resolución de fecha 11 de febrero de 2011 dictada por la CONFEDERACIÓN HIDROGRÁFICA DEL JÚCAR en el Expediente 2008DV0338 por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto y se confirma, a su vez, la Resolución del mismo organismo de 26 de octubre de 2009 por la que se le imponía una sanción de multa de SEIS MIL DIEZ EUROS, (6.010€.-) por la comisión de una infracción tipificada en el art. 116.3 f) del RD Legislativo 1/2001 , estando la CONFEDERACIÓN HIDROGRÁFICA DEL JÚCAR asistida y representada por el ABOGADO DEL ESTADO, CONFIRMANDO la resolución administrativa impugnada por ser acorde a derecho.

Sin costas.

La presente resolución es firme.

A su tiempo y con certificación literal de la presente, devuélvase el expediente administrativo al centro de su procedencia.

Así, por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Iltma. Sra. Magistrada Ponente que ha sido para la resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretaria de la misma, certifico.