Sentencia Administrativo Nº 464/2004, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 8, Rec 1038/2001 de 03 de Mayo de 2004

Encabezamiento

T.S.J.MADRID CON/AD SEC.8

MADRID

SENTENCIA: 00464/2004

S E N T E N C I A nº 4 6 4

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCION OCTAVA

Ilmos. Sres.

Presidente

Doña Inés Huerta Garicano

Magistrados

Don Miguel Angel Vegas Valiente

Doña Carmen Rodríguez Rodrigo

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En Madrid, a tres de mayo de dos mil cuatro.

Visto por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Admnistrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid el recurso contencioso-administrativo número 1.038/2001, interpuesto por el Procurador de los Tribunales Don Pedro Alarcón Rosales en nombre y representación de la entidad inmobiliaria GESTION Y DESARROLLO DE COMUNIDADES, S.A (GEDECO) contra la resolución de fecha 26 de junio de 2001, dictada por el Consejero de Economía y Empleo de la Comunidad de Madrid que desestima el recurso ordinario interpuesto contra anterior resolución de 16 de abril de 2001 de la misma Consejería por la que se impone la sanción total de multa de 14.750.000 pesetas (catorce millones setecientas cincuenta mil pesetas) por la comisión de tres infracciones: 1. Infracción muy grave tipificada en el art. 50.1 de la Ley 11/1998, de 9 de julio de Protección de los Consumidores de la C.A.M, la sanción de 12.000.000 pesetas por no avalar las cantidades anticipadas por los adquirentes de viviendas sitas en la manzana 505 del Sector 5 de Rivas-Vaciamadrid; 2. Infracción grave tipificada en el artº. 50.1 de la citada Ley, la sanción de 2.500.000 pesetas por no disponer de licencia de obras del Sector 5, manzana 505 de Rivas-Vaciamadrid; 3. Infracción leve tipificada en el artº. 50.1 de la misma Ley, la sanción de 250.000 pesetas por no mencionar en los contratos de compraventa que el consumidor no soportará los gastos derivados de la titulación que corresponde legalmente al vendedor, que la elección de Notario corresponde al consumidor, y el texto de los artº. 1280.1 y 1279 del Código Civil.

Siendo parte demandada la Comunidad Autónoma de Madrid representada y defendida por la Letrada Mercedes Blanco Toribio.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley, se emplazó a la parte recurrente para que formalizase la demanda, lo que verificó mediante escrito, en el que suplica se dicte sentencia por la que, estimando el recurso, se revoquen los acuerdos recurridos, con imposición de las costas a la Administración.

Al propio tiempo se solicitó la suspensión de la ejecución del acto recurrido como medida cautelarisima, dictándose Auto el 30 de noviembre de 2001 en el que se acordó denegar la medida provisionalisima solicitada; y tramitada la pieza separada de suspensión en forma legal se resolvió por Auto de 26 de diciembre de 2001 que acordó no suspender la ejecutividad del acto recurrido.

SEGUNDO.- La Letrada de la Comunidad de Madrid contesta a la demanda, mediante escrito en el que suplica se dicte sentencia por la que se confirme la resolución recurrida.

TERCERO.- No habiéndose recibido el pleito a prueba, y no evacuado el trámite de conclusiones prevenido por la Ley, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento.

CUARTO.- Para votación y fallo del presente proceso se señaló la audiencia del día treinta de marzo de dos mil cuatro, teniendo así lugar.

QUINTO.- En la tramitación del presente proceso se han observado las prescripciones legales.

VISTOS los preceptos legales citados por las partes, concordantes y de general aplicación.

Siendo Ponente la Magistrada de la Sección Ilustrísima Señora Doña Carmen Rodríguez Rodrigo.

Fundamentos

PRIMERO.- El presente recurso contencioso-administrativo se dirige contra la resolución de fecha 26 de junio de 2001, dictada por el Consejero de Economía y Empleo de la Comunidad de Madrid que desestima el recurso ordinario interpuesto contra anterior resolución de 16 de abril de 2001 de la misma Consejería por la que se impone la sanción total de multa de 14.750.000 pesetas (catorce millones setecientos cincuenta mil pesetas) por la comisión de tres infracciones: 1. Infracción muy grave tipificada en el art. 50.1 de la Ley 11/1998, de 9 de julio de Protección de los Consumidores de la C.A.M la sanción de 12.000.000 pesetas por no avalar las cantidades anticipadas por los adquirentes de viviendas sitas en la manzana 505 del Sector 5 de Rivas-Vaciamadrid; 2. Infracción grave tipificada en el artº. 50.1 de la citada Ley, la sanción de 2.500.000 pesetas por no disponer de licencia de obras del Sector 5, manzana 505 de Rivas-Vaciamadrid; 3. Infracción leve tipificada en el artº. 50.1 de la misma Ley, la sanción de 250.000 pesetas por no mencionar en los contratos de compraventa que el consumidor no soportará los gastos derivados de la titulación que corresponde legalmente al vendedor, que la elección de Notario corresponde al consumidor, y el texto de los artº. 1280.1 y 1279 del Código Civil.

Pretende la entidad recurrente la nulidad de la resolución recurrida por estimar que es contraria a Derecho, aduciendo un apoyo de su pretensión y, en esencia, las siguientes alegaciones:

- respecto de la infracción muy grave, hay que tener en cuenta la Ley 57/1968 de 27 de julio que regula la percepción de cantidades anticipadas en la construcción y venta de viviendas, siendo su "ratio legis" la evitación de que los promotores o constructores reciban cantidades anticipadas correspondientes a una construcción prometida o nunca iniciada o proseguida, de forma que la conducta típica reflejada en la Ley no cuenta tanto con la mera inobservancia formal de las garantías previstas por la misma, sino con la no devolución del dinero, tras acusarse la falta de entrega de la vivienda adquirida, y la actuación de la recurrente fue poner a disposición de los contratantes la totalidad de las cantidades entregadas incrementadas con el interés legal del dinero, o darles la posibilidad de adquirir otra vivienda en el Sector 6 manteniendo el precio del metro cuadrado construido que se hubiera pagado en el sector 5, según se acredita documentalmente.

- respecto de la infracción grave, en los contratos privados de compraventa, se pactó expresamente en la estipulación 9 (documentos 1 a 47 del expediente administrativo que la construcción estaba condicionada a la tramitación urbanística necesaria para obtener la correspondiente licencia de obras y ha quedado acreditado que causas ajenas a la voluntad de la recurrente e imprevisibles como fue la modificación del Plan General de Ordenación Urbana (P.G.O.U) del Municipio de Rivas- Vaciamadrid le podía imposibilitar, en la forma que aconteció y relata en la demanda, el desarrollo urbanístico del Sector 5 por lo que al amparo del artº. 1.114 del Código Civil, sobre las obligaciones condicionales, cuando el cumplimiento de una obligación se somete a condición suspensiva, los efectos de la misma están condicionados a que ocurra el hecho incierto, como ocurre en el presente caso, por lo que no ha existido falta de previsión como elemento culpógeno exigido en los procedimientos sancionadores;

- respecto de la infracción leve, aunque es cierto que en los contratos privados de compraventa no se hizo transcripción literal de los preceptos citados, en ningún caso se obligó a los compradores a efectuar un pago al que no viniese obligado, ni a formalidad distinta de la prevista en la Ley ni a elegir un Notario que no fuera admitido por los mismos.

- a tenor de lo establecido en el artº 54.2 de la citada Ley 11/98 los criterios establecidos para la graduación de las sanciones como muy graves o graves, no han quedado justificadas, por lo que deben ser calificadas como leves, aplicando las circunstancias atenuantes previstas para no vulnerar el principio de proporcionalidad.

Por su parte, la Letrada de la Comunidad de Madrid interesó la desestimación del presunto recurso argumentando en líneas generales que la actuación cuestionada se ajustó a la legalidad.

SEGUNDO.- A efectos de la resolución del recurso, para determinar si procede o no la confirmación de la sanción impugnada, conviene recordar la existencia de una reiterada doctrina del Tribunal Constitucional (Sentencias de 21 de enero de 1987, 21 de enero de 1988 y 6 de febrero de 1989) y del Tribunal Supremo (Sentencias de 21 de septiembre de 1981, 26 de mayo de 1987, 20 de diciembre de 1989 y 3 de julio de 1990) que proclama que los principios inspiradores de orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al Derecho Administrativo Sancionador, y, ello, tanto en un sentido material como formal o procedimental. Por tanto, al extrapolar a éste los principios de la esfera punitiva, ha de exigirse que la conducta infractora reúna los requisitos que en el ámbito penal se establecen para los delitos y faltas. En consecuencia, la responsabilidad administrativa no puede asentarse en una ausencia de certeza plena sobre los hechos imputados, pues toda sanción ha de apoyarse en una actividad probatoria de cargo o de demostración de la realidad de la infracción que se reprime, sin la cual la represión misma no es posible -Sentencias del Tribunal Constitucional de 11 de marzo de 1985 (RTC 1985/39), 11 de febrero de 1986 y 21 de mayo de 1987 (RTC 1987/66)- y, ello, porque al beneficiar la presunción de inocencia acorde con el artículo 24.2 de la Constitución (RCL 1978/2.836) al administrado en el ámbito de la potestad sancionadora de la Administración, ha declarado la Sentencia del Tribunal Constitucional de 8 de marzo de 1985 (RTC 1985/36), que dicha presunción no puede entenderse reducida al estricto campo del enjuiciamiento de conductas presuntamente delictivas, sino que debe presidir también la adopción de cualquier resolución o conducta de las personas de cuya apreciación derive un resultado sancionador o limitativo de sus derechos, comportando el derecho a la presunción de inocencia que la sanción esté reprochada, que la carga de la prueba corresponda a quien acusa, sin que nadie este obligado a probar su propia inocencia y que cualquier insuficiencia en el resultado de las pruebas practicadas, libremente valorado por el órgano sancionador, debe traducirse en un pronunciamiento absolutorio, toda vez que el ejercicio del "ius poniendi" según la sentencia del Tribunal Constitucional de 26 de abril de 1990 (RTC 1990/76) está condicionado en sus diversas manifestaciones por el artículo 24.2 de la Constitución al juego de la prueba y a un pronunciamiento contradictorio en el que puedan defenderse las propias posiciones.

TERCERO.- Desde las precedentes consideraciones doctrinales, el juicio de legalidad que encierra este recurso ha de contemplar si los hechos son el resultado de la prueba practicada, si la calificación jurídica de los mismos es la correcta y por ultimo, si la sanción impuesta es proporcional a la gravedad de los hechos enjuiciados.

Por lo que se refiere a la infracción sancionada como muy grave por no avalar las cantidades anticipadas por los adquirentes de las viviendas, efectivamente hay que tener en cuenta la Ley 57/1968 de 27 de julio que cita expresamente la recurrente, cuya finalidad primordial es la de garantizar la devolución de los importes pagados cuando las obras no se inicien o la vivienda no se entregue en el plazo pactado. En estos casos, los promotores quedan obligados a garantizar la devolución de las cantidades entregadas más el 6% de interés anual mediante la suscripción de un contrato de seguro o aval que tiene que ser otorgado por una entidad de crédito, al mismo tiempo que se comprometen a percibir las cantidades anticipadas por los adquirentes a través de una cuenta especial abierta en una entidad de crédito (art. 19).

De igual forma, en la publicidad que se haga de la vivienda se debe insertar alguna cláusula en la que figure el compromiso expreso por parte del promotor de ajustar su actuación a las exigencias marcadas por la Ley, dejando constancia expresa de los datos de la entidad garante y de aquella en que esté abierta la cuenta especial (art. 59).

La recurrente reconoce que no suscribió este contrato de seguro o aval que impone la norma, si bien alega y acredita la buena fe en su actuación al poner a disposición de los contratantes la totalidad de las cantidades entregadas incrementadas con el interés legal del dinero o darles la posibilidad de adquirir otra vivienda manteniendo el precio pactado. Estas alegaciones no pueden tener trascendencia exculpatoria, porque la conducta objetivamente irregular por parte de la inmobiliaria constituye el tipo previsto en la normas citadas y que ha sido objeto de sanción conforme a las precisiones contenidas en el artº. 50.1 de la Ley 11/1998 de 9 de julio de Protección de los consumidores de la CAM, al disponer que "constituyen infracciones en materia de normalización técnica, comercial y de prestación de servicios, así como en materia de condiciones o técnicas de venta y suministro de bienes o servicios, el incumplimiento de las disposiciones que normalicen bienes y productos, así como de aquellas que regulen los requisitos documentales y de funcionamiento establecidos en la normativa vigente reguladora de la actividad comercial y de prestación de servicios".

Los criterios establecidos para la graduación de las sanciones en el artº. 54.2 de la citada Ley 11/98 han sido establecidas en la resolución sancionadora al determinar que concurren las circunstancias de lesión de los intereses económicos de los consumidores y generalización de la infracción por el número de destinatarios afectados, por lo que ninguna objeción puede hacerse al principio de proporcionalidad al imponerse la sanción de multa dentro de su grado mínimo, siendo el limite máximo de 100.000.000 pesetas, según el artº. 53.1 de dicha ley.

CUARTO.- En cuanto a la infracción sancionada como grave "por no disponer de licencia de obras para el citado Sector 5, de la manzana 505 de Rivas-Vaciamadrid, tipificada en el mismo artº 50.1 de la Ley 11/1998 anteriormente transcrito, la recurrente manifiesta su disconformidad por entender que no se ha causado perjuicio alguno a los consumidores, dado que se les ofreció como se ha dicho, bien la devolución del importe entregado incrementado con el interés legal, bien la posibilidad de cambiarse a otra vivienda del Sector 6, y además alega y justifica el incumplimiento que se le imputa a una imposibilidad sobrevenida de obtener dicha licencia por la modificación del P.G.O.U del Municipio de Rivas-Vaciamadrid, pero lo cierto es que la recurrente no debió promocionar las viviendas con un suelo afectado por determinadas actuaciones urbanísticas, creando unas expectativas que no pudieron cumplirse. Esta actuación constituye el tipo sancionado, si bien esta Sala y Sección considera que puede ser aplicable la circunstancia atenuante prevista en el artº. 54.2 de la misma Ley 11/1998, que consiste en la reparación efectiva del daño causado para así degradar la infracción al carácter de leve, manteniendo el principio de proporcionalidad por las circunstancias concurrentes antes señaladas, con la imposición de la sanción en su grado medio de 250.000 pesetas.

QUINTO.- Sobre la infracción calificada de leve conforme al art. 52.2 de la repetida Ley 11/1998 por haber incumplido el tipo previsto en el transcrito artº. 50.1, pero sin concurrir ninguno de los criterios establecidos para su agravación, ha de tenerse en cuenta que las condiciones a que obligan las leyes, no deben deducirse de los contratos, sino que tienen que estar claramente incorporadas a los mismos, precisamente por la desigual condición de los contratantes. La omisión de las cláusulas procedentes y de la transcripción del contenido de los artículos 1280.1 y 1279 del Código civil, está también reconocido por la recurrente, si bien alega que en ningún caso se obligó a los compradores a efectuar formalidades o pagos no previstos en las leyes. También esta alegación no puede tener favorable acogida por cuanto que la legislación especifica en materia de consumo impone esta obligación como protección a los consumidores de forma que siendo obligatorio y no facultativo que los contratos de compraventa incorporen la información a que aluden las normas de forma especialmente inteligible, según lo previsto en el artº. 5.1.4 del Real Decreto 515/1989, de 21 de abril sobre protección de los consumidores en cuanto a la información a suministrar en la compraventa y arrendamiento de viviendas, su no inclusión de manera terminante y clara conforma la imputación efectuada, estimando esta Sala y Sección que la sanción impuesta mantiene el principio de proporcionalidad al haberse impuesto la multa en su grado medio de 250.000 pesetas, conforme al artº. 53.1 de dicha Ley.

Por lo expuesto, resulta precedente estimar en parte las alegaciones de la recurrente y, con ello, del presente recurso.

SEXTO.- No ha lugar a efectuar expresa condena en costas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 13 de julio de 1998, al no apreciarse temeridad o mala fe en las partes.

Fallo

Que debemos estimar y estimamos en parte el recurso contencioso-administrativo número 1.038/2001, interpuesto por la representación procesal de GESTION Y DESARROLLO DE COMUNIDADES, S.A (GEDECO) contra la resolución de fecha 26 de junio de 2001, dictada por el Consejero de Economía y Empleo de la Comunidad de Madrid que desestima el recurso ordinario interpuesto contra anterior resolución de 16 de abril de 2001 de la misma Consejería por la que se impone la sanción total de multa de 14.750.000 pesetas (catorce millones setecientas cincuenta mil pesetas) por la comisión de tres infracciones que se describen en el encabezamiento de esta Sentencia; y debemos acordar y acordamos que la sanción total de multa será de 12.500.000 pesetas, por tener la infracción calificada con el número 2 el carácter de leve, manteniéndose integro el resto de los pronunciamientos, sin efectuar imposición de costas.

Líbrese y únase certificación literal de esta resolución a las actuaciones con inclusión de la original en el Libro de Sentencias.

Esta resolución es firme en esta vía jurisdiccional.

Así, por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

P U B L I C A C I O N.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por la Magistrada Ponente, Ilma. Sra. Dª Carmen Rodríguez Rodrigo, estando celebrando audiencia pública, en el mismo día de su fecha. Doy fe.