Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 464/2021, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 8, Rec 160/2019 de 22 de Marzo de 2021

Encabezamiento

Tribunal Superior de Justicia de Madrid

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Octava

C/ General Castaños, 1 , Planta 1 - 28004

33009710

NIG:28.079.00.3-2019/0003584

Procedimiento Ordinario 160/2019 E - 01

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN OCTAVA

PROCEDIMIENTO ORDINARIO Nº 160/2019

S E N T E N C I A Nº 464/2021

Ilmos/as Sres/as.

Presidenta:

Dª Amparo Guilló Sánchez-Galiano

Magistrados/as:

Dª Juana Patricia Rivas Moreno

Dª María Dolores Galindo Gil

Dª María del Pilar García Ruiz

En Madrid, a veintidós de marzo de 2021.

Vistos por la Sala, constituida por los Sres./as. Magistrados/as relacionados al margen, los autos del presente recurso contencioso-administrativo número 160/2019, interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Jacobo García García, en nombre y representación de la entidad mercantil KNOWLEDGE INNOVATION WORKS, contra la Orden de 30 de enero de 2019, de la Consejería de Economía, Empleo y Hacienda de la Comunidad de Madrid, por la que se resuelve el procedimiento de reintegro de la subvención concedida por Orden 27410/2014, de 23 de diciembre, de la Consejería de Empleo, Turismo y Cultura, dictada al amparo de la Orden 21029/2014, de 30 de octubre de 2014.

Ha sido parte demandada la Comunidad de Madrid, representada y dirigida por la Letrada de sus Servicios Jurídicos.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el presente recurso y previos los oportunos trámites, se confirió traslado a la parte actora por plazo de veinte días para formalizar la demanda, lo que verificó por escrito en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que consideró pertinentes, suplica que se dicte sentencia por la que se estimen sus pretensiones.

SEGUNDO.- La representación procesal de la demandada se opuso a la demanda solicitando el dictado de una sentencia por la que se desestime íntegramente el recurso.

TERCERO.- Acordado el recibimiento a prueba, se practicó la que consta en autos, dándose a continuación traslado a las partes al objeto de que presentaran sus escritos de conclusiones, lo que hicieron reproduciendo en ellos las pretensiones que respectivamente tenían solicitadas. Tras dicho trámite, se declaró el pleito concluso para sentencia señalándose para el acto de votación y fallo el día 3 de febrero de 2021, en cuya fecha tuvo lugar.

Siendo Ponente la Magistrada Ilma. Sra. Doña Amparo Guilló Sánchez-Galiano, quien expresa el parecer de la Sala

Fundamentos

PRIMERO.- Se impugna en el presente recurso la Orden de 30 de enero de 2019, de la Consejería de Economía, Empleo y Hacienda de la Comunidad de Madrid, por la que se resuelve el procedimiento de reintegro de la subvención concedida por Orden 27410/2014, de 23 de diciembre, de la Consejería de Empleo, Turismo y Cultura, dictada al amparo de la Orden 21029/2014, de 30 de octubre de 2014.

La Orden recurrida resuelve, en concreto lo siguiente:

'Finalizar el procedimiento de reintegro iniciado, estableciendo como definitivos los importes de la liquidación y justificación de la subvención que figuran en el Anexo adjunto a esta Orden, el cual se considera parte integrante de la misma, y teniendo en cuanta los datos de dicho Anexo se acuerda:

- Un reintegro por un importe total de 6.716,34 euros teniendo en cuanta las fechas e importes de los reintegros voluntarios realizados en su caso y la fecha de la presente Orden, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 11.1) de la Ley 2/1995, de 8 de marzo, de Subvenciones de la Comunidad de Madrid y de acuerdo con los datos que figuran en el Anexo a esta Orden (...)'.

SEGUNDO.- La parte demandante interesa se dicte una Sentencia estimatoria con la declaración de no ser conforme a Derecho la actuación administrativa impugnada, al tiempo que ejercita una pretensión anulatoria de aquélla y otra tendente al reconocimiento de una situación jurídica individualizada.

En concreto, solicitó en su demanda que se declare la nulidad del actor recurrido, disponiendo la obligación de efectuar, en su caso, una nueva liquidación relativa al único incumplimiento relativo al porcentaje comprometido respecto al colectivo de menores de 30 años. En esencia, la parte actora apoya sus pretensiones en los motivos de impugnación que ahora, sintéticamente, se recogen: en cuanto al incumplimiento de porcentajes comprometidos respecto a determinados colectivos (parados de larga duración, menores de 30 años, trabajadores de Pymes y personas con discapacidad) sostiene la actora que dicho porcentaje no puede ser calculado, tal como hizo la demandada, sobre el total de los trabajadores (tanto ocupados como desocupados) que fueron incorporados como alumnos de la acción formativa sino tan solo sobre el porcentaje, a su vez, obligado de los que eran trabajadores ocupados, excluyendo al número de alumnos que eran desempleados y viceversa, esto es únicamente sobre los que no estaban desempleados pero nunca sobre la totalidad. En cuanto a la no consideración de determinados participantes en las acciones formativas, la recurrente trata individualizada mente de cada uno de ellos en su demanda, indicando que no puede conocer si se encuentran ocupados o no pues estos pueden no informar a dicha parte de una posible situación de empleo sobrevenida. Finalmente, respecto a los intereses de demora, sostiene la recurrente que han de calcularse, en su caso, desde la fecha de pago de la subvención, según lo resuelto en una Sentencia de esta Sala y Sección, de fecha 21 de diciembre de 2017.

Por su parte, la Administración demandada, oponiéndose a la demanda, solicita la desestimación del recurso interpuesto por entender que la actuación impugnada es plenamente ajustada a Derecho. Todo ello sobre la base de los hechos y fundamentos que su representación procesal expuso y desarrolló en su escrito de contestación a la demanda, de lo que queda literal constancia en autos y se tiene ahora por reproducido.

TERCERO.- Expuesto lo anterior, que recoge en esencia la posiciones que han mantenido las partes en torno al objeto del presente recurso, convendrá recordar ahora, al situarnos en este caso en el ámbito de la actividad de fomento, que la subvención es una técnica administrativa de intervención en la esfera de los particulares, tendente a lograr el estímulo de determinados comportamientos o actividades de aquéllos (o de otras Administraciones Públicas), considerados de interés general, y que integra dentro de sí, como elementos esenciales, el de tipo material, patrimonial (la subvención es una atribución de carácter económico), los de carácter personal (que definen la personalidad jurídica del otorgante de la subvención y del beneficiario) y el elemento finalista (relativo a la afectación de la subvención al fin para el que se concede).

Conforme a lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, se definen éstas como 'toda disposición dineraria realizada por cualesquiera de los sujetos contemplados en el artículo 3 de esta Ley, a favor de personas públicas o privadas, y que cumpla los siguientes requisitos: a) Que la entrega se realice sin contraprestación directa de los beneficiarios. b) Que la entrega esté sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecución de un proyecto, la realización de una actividad, la adopción de un comportamiento singular, ya realizados o por desarrollar, o la concurrencia de una situación, debiendo el beneficiario cumplir las obligaciones materiales y formales que se hubieran establecido. c) Que el proyecto, la acción, conducta o situación financiada tenga por objeto el fomento de una actividad de utilidad pública o interés social o de promoción de una finalidad pública'.

En torno a la naturaleza jurídica de la subvención, es comúnmente aceptado por la doctrina y la jurisprudencia que aquélla puede calificarse de acto administrativo unilateral -a lo sumo, acto necesitado de aceptación, conforme a la doctrina clásica alemana- en cuya elaboración actúa la Administración ejerciendo potestades tanto regladas como discrecionales. Así lo ha declarado reiteradamente el Tribunal Supremo en jurisprudencia de la que resulta representativa la STS de 19 de diciembre de 2013 (Rec. Cas. 3125/2010) y que se pronuncia al respecto del modo que se reproduce a continuación:

'Según resulta de la jurisprudencia reiterada de esta Sala, expresada entre otras en las sentencias de 7 de abril de 2003 (RC 11328/1998 ), 4 de mayo de 2004 (RC 3481/2000 ), 17 de octubre de 2005 (RC 158/2000 ) y 15 de noviembre de 2006 (RC 2586/2004 ), la naturaleza de dicha medida de fomento administrativo puede caracterizarse por las notas que a continuación se reseñan:

'En primer lugar, el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas.

En segundo término, el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica.

Por último, la subvención no responde a una 'causa donandi', sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un 'modus', libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (Cfr. SSTS 20 de junio , 12 de julio y 10 de octubre de 1997 , 12 de enero y 5 de octubre de 1998 , 15 de abril de 2002 'ad exemplum')'.

En relación con lo anterior, más recientemente, el propio Tribunal Supremo en STS de 2 de julio de 2018 (Rec. 1140/2017) nos recuerda que

'... el fundamento y finalidad de las ayudas y subvenciones, según resulta de la regulación general establecida en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, viene referido, como se indica en la exposición de motivos, al objetivo de dar respuesta, con medidas de apoyo financiero, a demandas sociales y económicas de personas y entidades públicas o privadas, que se sujeta, en consecuencia, a la asignación y gestión de los recursos presupuestarios correspondientes, conforme a los principios rectores de la Ley de Estabilidad Presupuestaria, precisando que desde la perspectiva administrativa, 'las subvenciones son una técnica de fomento de determinados comportamientos considerados de interés general e incluso un procedimiento de colaboración entre la Administración pública y los particulares para la gestión de actividades de interés público', añadiendo que existe una gran diversidad de subvenciones de distinta naturaleza y señalando como elemento diferenciador del concepto de subvención de otros análogos, 'la afectación de los fondos públicos entregados al cumplimiento de un objetivo, la ejecución de un proyecto específico, la realización de una actividad o la adopción de un comportamiento singular', de manera que su efectividad queda supeditada a la justificación de la realización del proyecto o la actividad de que se trate, bajo la responsabilidad del interesado, que está sujeto en caso de incumplimiento al reintegro de las cantidades recibidas e incluso al correspondiente régimen sancionador'.

CUARTO.- El examen de los motivos articulados en la demanda, nos lleva a reiterar, en relación con el primer motivo impugnatorio, lo ya señalado por esta Sala en las Sentencia número 460/2020 sobre cuestión similar y que a su vez acoge lo decidido en ocasiones anteriores. Dijimos en esta sentencia, y ahora reiteramos, que:

'en relación con el primer motivo impugnatorio, relativo a la forma cálculo para determinar el imputado incumplimiento del porcentaje comprometido de contratación, el razonamiento vertido por la recurrente no puede encontrar favorable acogida en este proceso, con base en el reiterado criterio expresado por esta Sección Octava, entre otros en el PO 641/2018.

En este caso, la actora se comprometió a impartir la acción formativa a un número de alumnos que provinieran de PYMES o fueran menores de 30 años, o discapacitados, en un porcentaje del 15,01 de los propuestos. Pero debe tenerse presente que el compromiso adquirido lo fue en función de los criterios de valoración contenidos en el artículo 15.3.5º de la Orden 21029/2014, de 30 de octubre, de la Consejera de Empleo, Turismo y Cultura, por la que se convocan para el año 2014 subvenciones para la financiación de planes de formación, dirigidos prioritariamente a trabajadores ocupados. Dice el dictado precepto lo siguiente:

'Artículo 15

Áreas prioritarias y criterios de valoración técnica

(...)

3. Los criterios de valoración son los siguientes:

(...)

5.º Integración sociolaboral de colectivos desfavorecidos e igualdad de género.

Los criterios contenidos en este bloque tendrán una puntuación de hasta 12 puntos. Se valorarán los colectivos que a continuación se relacionan, según el porcentaje comprometido de participantes en el correspondiente plan formativo:

- Parados de larga duración: Hasta 6 puntos.

Porcentaje > 15 por 100, más de tres años parado: 6 puntos.

Porcentaje > 15 por 100, más de dos años parado: 3 puntos.

Porcentaje > 15 por 100, más de un año parado: 2 puntos

- Mayores de cuarenta y cinco años: Hasta 1 punto.

Porcentaje > al 20 por 100: 1 punto.

Porcentaje > al 15 por 100 y = al 20 por 100: 0,5 puntos

- Mujeres: Hasta 1 punto.

Porcentaje > 50 por 100 de participantes: 1 punto.

Porcentaje > al 30 por 100 y = 50 por 100 de participantes: 0,5 puntos.

- Menores de treinta años: Hasta 1 punto.

Porcentaje > al 25 por 100: 1 punto.

Porcentaje > al 20 por 100 y = al 25 por 100: 0,5 puntos.

- Trabajadores de pequeñas y medianas empresa: Hasta 1 punto.

Porcentaje > al 50 por 100: 1 punto.

Porcentaje > al 25 por 100 y = al 50 por 100: 0,5 puntos.

- Discapacitados: Hasta 1 punto.

Porcentaje > 2 por 100: 1 punto.

Porcentaje > 1,5 por 100 y = al 2 por 100: 0,5 puntos.

- Personas de baja cualificación: Hasta 1 punto.

Porcentaje > al 25 por 100: 1 punto.

Porcentaje > al 20 por 100 y = al 25 por 100: 0,5 puntos.

A efectos de este apartado, se considerarán trabajadores de baja cualificación aquellas personas que en el momento de inicio del curso estén incluidas en uno de los siguientes grupos de cotización: 06, 07, 09 ó 10. En el caso de tratarse de personas desempleadas o de trabajadores autónomos se considerarán aquellas que no estén en posesión de un carné profesional, certificado de profesionalidad de nivel 2 o 3, título de formación profesional o de una titulación universitaria'.

De lo anteriormente expuesto se deriva que los porcentajes considerados y la puntuación atribuible a cada uno de los criterios ha de considerarse en el conjunto de los alumnos propuestos para participar en la acción formativa pues cada uno de los referidos criterios, lejos de ser excluyente, resulta acumulativo con cualquiera de los que las entidades participantes en el procedimiento subvencional hayan previsto contemplar para sumar puntos en los criterios de valoración.Así se ha de interpretar cuando la Orden dice, como se ha visto, que 'Los criterios contenidos en este bloque tendrán una puntuación de hasta 12 puntos. Se valorarán los colectivos que a continuación se relacionan, según el porcentaje comprometido de participantes en el correspondiente plan formativo'.

El argumento impugnatorio examinado debe, como se anunció, rechazarse'.

QUINTO.- En relación con el segundo motivo de impugnación, hemos de señalar ante todo que el artículo 2.2.b) de la Orden 21029/2014, de 20 de octubre, de convocatoria de las subvenciones como la que aquí nos ocupa, exige que los trabajadores desempleados que vaya a tomar parte en las acciones formativas estén inscritos en las Oficinas de Empleo de la Comunidad de Madrid siendo así que 'La consideración como personas desempleadas vendrá determinada por la situación laboral en que se hallen al inicio de la formación'.

Junto a lo anterior, es necesario recordar que el artículo 3 ('Comunicaciones de alumnos') de la misma Orden de convocatoria citada regula lo relativo a la comunicación de los alumnos que participarán en cada acción formativa y establece en concreto que

'Asimismo, hasta el quinto día lectivo, inclusive, contado desde el comienzo de la acción formativa o grupo y, en todo caso, antes de que se haya impartido el 25 por 100 de las horas de formación, deberá comunicarse, a través de la aplicación informática indicada, una relación de las personas participantes, utilizando para ello el módulo y cumplimentando los campos que a tal efecto estará disponible en la aplicación'.

En consecuencia, si hasta el quinto día del comienzo de la acción formativa alcanzaba a la beneficiaria la obligación de comunicar una relación de las personas participantes, resulta claro que se ha de comunicar la relación de participantes a los efectos de acreditar el cumplimiento de los requisitos y porcentajes exigidos por la convocatoria durante el resto de tiempo que dure la acción formativa. No puede, por lo dicho, acogerse este motivo impugnatorio pues es obligación de la actora comunicar los participantes y su situación laboral, sin que las normas de la convocatoria prevean otra posibilidad.

SEXTO.- Por último, la demandante sostiene en el escrito rector, respecto a los intereses de demora, que éstos han de calcularse, en su caso, desde la fecha de pago de la subvención, según lo resuelto en una Sentencia de esta Sala y Sección, de fecha 21 de diciembre de 2017.

También ésta es una cuestión resuelta, entre otras, en Sentencias de esta Sala y Sección de 4 de noviembre de 2019 (Rec. 641/2018) y 27 de diciembre de 2019 (PO 375/2018), en las que rechazábamos el mismo argumento de impugnación.

Como dijimos en aquellas Sentencias y reiteramos ahora, es necesario recordar que la Ley 2/1995, de 8 de marzo, de Subvenciones de la Comunidad de Madrid, dispone en su artículo 11.1.c) [de la misma forma que el artículo 37.1.c) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones] que

'1. Procederá el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora desde el momento del pago de la subvención y en la cuantía fijada en el artículo 32 de la Ley 9/1990, de 8 de noviembre, Reguladora de la Hacienda de la Comunidad de Madrid, en los siguientes casos:

a. a) Incumplimiento de la obligación de justificación'.

Dado el tenor literal del precepto reproducido, ninguna duda cabe acerca del modo concreto y correcto en que han de calcularse los intereses debidos sobre la cantidad objeto de la resolución de reintegro, esto es, desde la fecha misa de pago de la subvención.

A la anterior afirmación no obsta, sin embargo, lo razonado y resuelto por esta misma Sala y Sección en la Sentencia de 21 de diciembre de 2017 (Rec. 560/2015) en la que, en efecto, y por los motivos expuestos en dicha resolución y que ahora trataremos, se decidió que en la forma correcta de cálculo de los intereses en aquel concreto supuesto debía partirse de la fecha de la resolución de reintegro y no de la de pago de la ayuda.

En aquel recurso 560/2015 lo que estaba en debate era la conformidad o no a Derecho de una Resolución del Instituto Regional de Seguridad y Salud en el Trabajo de la Comunidad de Madrid por la que se resolvió reclamar a un determinado sindicato el reintegro de la cantidad de 128.813,53 euros en concepto de devolución de subvención no justificada en el marco del III Plan Director de prevención de riesgos laborales de la Comunidad de Madrid 2010-2011.

Ocurre, sin embargo, que lo aplicado en aquel caso fue, en concreto, lo dispuesto en el Reglamento (UE) Nº 65/2011, de la Comisión, de 27 de enero de 2011, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) nº 1698/2005, del Consejo, en lo que respecta a la aplicación de los procedimientos de control y la condicionalidad en relación con las medidas de ayuda al desarrollo rural. Una materia, como es evidente, que ninguna relación guarda con lo que aquí ha sido objeto de recurso sobre subvenciones aplicadas a acciones formativas dirigidas prioritariamente a trabajadores ocupados, sin que, por ello, resulte de aplicación en este caso. Y todo ello, en aquel recurso 560/2015, conforme a lo dispuesto en el artículo 5.2, apartado 1 del propio Reglamento comunitario citado a cuyo tenor:

'Los intereses se calcularán en función del tiempo transcurrido entre la notificación al beneficiario de la obligación de reembolso y el reembolso efectivo o la deducción de la cantidad que debe reembolsarse'.

En consecuencia, no siendo aplicable aquí aquella especial normativa, aplicada en la Sentencia citada en la demanda, y considerando lo dispuesto en la Ley de Subvenciones de la Comunidad de Madrid, artículo 11.2.c) ya reproducido, tal como esta Sala ha venido haciendo en asuntos similares a este que nos ha ocupado aquí [sirvan, a modo de ejemplo y por citar algunas de las más recientes, nuestras Sentencias 27 de febrero de 2018 (Rec. 687/2016), 12 de junio de 2018 (Rec. 159/2017) y 19 de junio de 2018 (Rec. 217/2017)], al no poder acogerse ninguno de los motivos impugnatorios vertidos en el escrito rector, el presente recurso será íntegramente desestimado.

SEPTIMO- De conformidad con lo previsto en el artículo 139.1 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, las costas procesales causadas en el presente recurso han de imponerse a la recurrente, si bien se limitan a la cantidad de 800 euros.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo número 160/2019 interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Jacobo García García, en nombre y representación de la entidad mercantil KNOWLEDGE INNOVATION WORKS , contra la Orden de 30 de enero de 2019, de la Consejería de Economía, Empleo y Hacienda de la Comunidad de Madrid, por la que se resuelve el procedimiento de reintegro de la subvención concedida por Orden 27410/2014, de 23 de diciembre, de la Consejería de Empleo, Turismo y Cultura, dictada al amparo de la Orden 21029/2014, de 30 de octubre de 2014; resolución que confirmamos por ser conforme a Derecho. Las costas procesales se imponen al recurrente si bien con la limitación de 800 euros más IVA.

La presente sentencia es susceptible de recurso de casación, que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de su notificación, acreditándose en el escrito de preparación del recurso el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, con justificación del interés casacional objetivo que presente. Ello previa constitución del depósito previsto en la Disposición Adicional Decimoquinta de la Ley Orgánica del Poder Judicial, bajo apercibimiento de no tener por preparado el recurso, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 2 del Real Decreto-Ley 16/2020, de 28 de abril, de medidas procesales y organizativas para hacer frente al COVID-19 en el ámbito de la Administración de Justicia.

Dicho depósito habrá de realizarse mediante el ingreso de su importe en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de esta Sección, cuenta-expediente nº 2582 0000 93 0160 19 (Banco de Santander, Sucursal c/ Barquillo nº 49), especificando en el campoconceptodel documento Resguardo de ingreso que se trata de un 'Recurso' 24 Contencioso-Casación (50 euros). Si el ingreso se hace mediante transferencia bancaria, se realizará a la cuenta general nº 0049-3569-92-0005001274 (IBAN ES55-0049-3569 9200 0500 1274) y se consignará el número de cuenta-expediente nº 2582 0000 93 0160 19 en el campo 'Observaciones' o 'Concepto de la transferencia' y a continuación, separados por espacios, los demás datos de interés.

Por esta nuestra Sentencia, de la que se extenderá testimonio para su unión a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.