Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 466/2022, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 32/2019 de 06 de Julio de 2022

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD

VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

En Valencia, a seis de julio de dos mil veintidós.

VISTOS los presentes autos por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, compuesta por los Ilmos. Srs. Dª DESAMPARADOS IRUELA JIMÉNEZ, Presidente, D. ANTONIO LÓPEZ TOMÁS y D. ANDRÉS BARRAGÁN ANDINO, Magistrados, ha pronunciado, en nombre del Rey, la siguiente:

SENTENCIA Nº : 466

En el recurso contencioso-administrativo número 32/2019, deducido por ASOCIACIÓN CIUDADANA PER L'HORTA frente a las siguientes resoluciones dictadas por la Generalitat Valenciana:

-resolución de la Conselleria de Vivienda, Obras Públicas y Vertebración del Territorio de 17 de diciembre de 2018, que dispuso aprobar definitivamente el Plan Especial de la Zona de Actividades Logísticas del Puerto de Valencia (BOP de Valencia nº 249, de 28 de diciembre de 2018).

-y decreto 219/2018, de 30 de noviembre, del Consell, por el que aprobó el plan de acción territorial de ordenación y dinamización de la Huerta de Valencia (DOGV nº 8448, de 20 de diciembre de 2018).

Han sido parte demandada la GENERALITAT VALENCIANA y la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO; siendo Magistrada Ponente Dª Desamparados Iruela Jiménez.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso contencioso-administrativo, y seguido por sus trámites legales, se emplazó a la parte demandante para que formalizara la demanda, lo que verificó mediante escrito solicitando se dictara sentencia que, estimando el recurso, efectuase los siguientes pronunciamientos:

1) Declarase no ser conformes a derecho, nulos y sin efecto:

a) El plan especial de la Especial de la Zona de Actividades Logísticas del Puerto de Valencia (BOP de Valencia nº 249, de 28 de diciembre de 2018), así como la propia resolución de la Conselleria de Vivienda, Obras Públicas y Vertebración del Territorio de 17 de diciembre de 2018, que lo aprobó definitivamente.

b) El plan de acción territorial de ordenación y dinamización de la Huerta de Valencia (DOGV nº 8448, de 20 de diciembre de 2018), así como el decreto 219/2018, de 30 de noviembre, del Consell, que lo aprobó, en cuanto a las determinaciones del mismo que inciden en el ámbito concreto ordenado por el PE-ZAL 2018, imponiendo a la Administración demandada, en los términos previstos en el art. 71.1.a) de la LJCA, la obligación de su modificación para mantener en dicho suelo la clasificación de suelo no urbanizable de especial protección agrícola, y establecer de forma expresa su régimen de protección en razón de integración en la Huerta de Valencia y de los valores presentes en él.

2) Condenase en costas a la Administración demandada y a la codemandada.

SEGUNDO.- La Generalitat Valenciana contestó a la demanda mediante escrito en el que solicitó el dictado de sentencia que desestimase el recurso, con todos los pronunciamientos favorables a esa Administración.

TERCERO.- El Abogado del Estado contestó a la demanda por medio de escrito solicitando se dictara sentencia desestimatoria, con imposición de costas a la parte demandante.

CUARTO.-Por la Sala se acordó el recibimiento del pleito a prueba, admitiéndose y practicándose las pruebas propuestas por las partes que fueron estimadas pertinentes. Finalizado el trámite de conclusiones, se declaró el pleito concluso, quedando los autos pendientes de votación y fallo.

QUINTO.-Se señaló la votación y fallo del asunto para el día 6 de julio de 2022.

SEXTO.-En la tramitación del proceso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.-La actora, Asociación Ciudadana Per L'Horta, deduce el presente recurso contencioso-administrativo, según ha sido apuntado, frente a las siguientes resoluciones dictadas por la Generalitat Valenciana:

-resolución de la Conselleria de Vivienda, Obras Públicas y Vertebración del Territorio de 17 de diciembre de 2018, que dispuso aprobar definitivamente el Plan Especial de la Zona de Actividades Logísticas del Puerto de Valencia (BOP de Valencia nº 249, de 28 de diciembre de 2018).

-y decreto 219/2018, de 30 de noviembre, del Consell, por el que aprobó el plan de acción territorial de ordenación y dinamización de la Huerta de Valencia (DOGV nº 8448, de 20 de diciembre de 2018).

Solicita la demandante, de un lado, que se declare por la Sala la nulidad de pleno derecho de la aludida resolución de la Conselleria de Vivienda, Obras Públicas y Vertebración del Territorio de 17 de diciembre de 2018, así como del Plan Especial de la Zona de Actividades Logísticas del Puerto de Valencia que esa resolución aprueba definitivamente, y de otro lado, que se declare la nulidad del decreto 219/2018, de 30 de noviembre, del Consell, y del plan de acción territorial de ordenación y dinamización de la Huerta de Valencia, si bien únicamente en lo relativo a las determinaciones del mismo que inciden en el ámbito concreto ordenado por el mencionado Plan Especial de la ZAL, imponiendo a la Generalitat la obligación de modificar dicho plan de acción territorial manteniendo en el mismo la clasificación de los terrenos de la ZAL como suelo no urbanizable de especial protección agrícola, y de establecer de forma expresa su régimen de protección en razón de su integración en la Huerta de Valencia y de los valores presentes en él.

SEGUNDO.-Para la resolución del presente recurso contencioso-administrativo ha de comenzar la Sala poniendo de relieve que, como se indicó a las partes procesales por providencia de 10 de mayo de 2022, mediante sentencia nº 216/2022, de 30 de marzo (no firme en la actualidad, por hallarse recurrida en casación ante el Tribunal Supremo), dictada en el recurso contencioso-administrativo número 41/2019, esta Sección ha declarado nulos la expresada resolución de la Conselleria de Vivienda, Obras Públicas y Vertebración del Territorio de 17 de diciembre de 2018, de aprobación definitiva del Plan Especial de la Zona de Actividades Logísticas del Puerto de Valencia, y dicho plan especial, por no haber sido sometido éste a evaluación ambiental.

Pues bien, habiendo sido oídas las partes por medio de la citada providencia de 10 de mayo de 2022, al amparo del art. 33.2 y 3 de la Ley 29/1998, sobre la posibilidad de basar la Sala la estimación del recurso contencioso-administrativo de autos en la fundamentación de aquella sentencia nº 216/2022, considera el Tribunal procedente remitirse en la presente sentencia a dicha fundamentación jurídica, que se pasa a transcribir a continuación, y que se da aquí íntegramente por reproducida, en virtud de los principios de seguridad jurídica y de unidad de doctrina, lo que conlleva la estimación del recurso de autos en cuanto a la pretensión de la actora de declaración de nulidad del repetido Plan Especial de la ZAL del Puerto de Valencia:

['PRIMERO.- ...Del contenido de la precitada resolución de 17 de diciembre de 2018 cabe destacar, en lo que a efectos del presente recurso interesa, lo siguiente:

Como antecedentes del plan especial que aprueba.

-aprobación definitiva, por resolución del Conseller de Obras Públicas, Urbanismo y Transporte de 23 de julio de 1998, del Plan Especial de Ampliación del Patrimonio Público del Suelo de la Generalitat Valenciana para el desarrollo de una Zona de Actividades Logísticas en la zona de La Punta del término municipal de Valencia.

-aprobación definitiva, por resolución del Conseller de Obras Públicas, Urbanismo y Transporte de 23 de diciembre de 1999, del Plan Especial modificativo del PGOU de Valencia, con expediente de homologación, para el desarrollo de la Zona de Actividades Logísticas del Puerto de Valencia. En desarrollo de ese plan, se indica en aquella resolución de 17 de diciembre de 2018, las obras de urbanización finalizaron en fecha 15 de noviembre de 2005. Dicho plan especial fue declarado nulo por la STS, 3ª, Sección 5ª, de 17 de junio de 2009, por no haberse emitido en el procedimiento para su aprobación el informe de la Demarcación de Costas del Ministerio de Medio Ambiente previsto en los arts. 112 y 117.2 de la Ley 22/1988, de Costas.

-aprobación definitiva, por nueva resolución del Conseller de Medio Ambiente, Agua, Urbanismo y Vivienda de 21 de diciembre de 2009, del Plan especial modificativo del Plan General de Valencia, con expediente de homologación, para el desarrollo de la Zona de Actividades Logísticas del Puerto de Valencia. Este segundo plan especial fue declarado nulo por sentencia de esta Sala y Sección nº 303/2013, de 13 de marzo, por no haberse tramitado ex novo el anterior plan especial anulado, de acuerdo con las nuevas exigencias normativas, tanto urbanísticas como medioambientales. La sentencia fue confirmada en casación por el Tribunal Supremo mediante STS, 3ª, Sección 5ª, de 25 de mayo de 2015.

De la tramitación del plan especial ahora concernido, practicada por la Administración aplicando la Ley 5/2014, de 25 de julio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje de la Comunidad Valenciana (LOTUP), la precitada resolución de 17 de diciembre de 2018 señala que la Comisión de Evaluación Ambiental, en sesión celebrada el día 21 de mayo de 2015, emitió informe ambiental y territorial estratégico favorable, en el procedimiento simplificado, respecto de ese plan especial.

Por lo que se refiere a su objeto y determinaciones, la resolución de 17 de diciembre de 2018 indica que el objeto del plan especial es la creación de un centro logístico adyacente al Puerto de Valencia, donde concentrar actividades y servicios que confieran valor añadido a las mercancías relacionadas con el tráfico marítimo internacional, tratándose de un área destinada al desarrollo de actividades de almacenamiento, distribución y ensamblaje de mercancías, componentes industriales, materiales y cualquier tipo de productos vinculados, en su mayor parte, con el tráfico marítimo. Especifica aquella resolución que la ZAL del Puerto de Valencia se sitúa al sur del núcleo urbano de Valencia, estando los terrenos clasificados en el vigente PGOU del municipio como suelo no urbanizable de protección agrícola (PA-1). La superficie del sector es de 772.961,17 m2, encontrándose el ámbito, en el estado actual, completamente urbanizado. El ámbito del plan especial, agrega la repetida resolución de 17 de diciembre de 2018, constituye, a efectos de ordenación, una zona urbanizada de uso dominante industrial. El plan se formula para establecer la ordenación urbanística de una actuación de interés general, como es la Zona de Actividades Logísticas del Puerto de Valencia, y modifica la ordenación estructural establecida en el planeamiento general, a tenor del art. 19.2, en relación con el art. 63.2, de la LOTUP.

Más concretamente, del aludido informe ambiental y territorial estratégico emitido por la Comisión de Evaluación Ambiental en fecha 21 de mayo de 2015, dicha resolución de 17 de diciembre de 2018 destaca lo siguiente: 'Visto que el Plan Especial evaluado se ajusta al ámbito delimitado por el Plan Especial para la ampliación del Patrimonio Público de suelo para desarrollo de una Zona de Actividades Logísticas, aprobado definitivamente por Resolución de 23 de julio de 1998; y visto que dicho ámbito se encuentra actualmente, en su totalidad, transformado por obras de urbanización, y que son las recogidas en el Plan Especial ahora tramitado. Según establece el art. 51 de la LOTUP, por considerar, de acuerdo con los criterios del Anexo VIII de esta ley, que el Plan Especial evaluado no influye en otros planes o programas; no tiene incidencia en el modelo territorial vigente en el municipio ni produce incremento en el consumo de recursos; no supone afección sobre elementos del patrimonio natural y, teniendo en consideración los informes emitidos; se puede concluir que el Plan Especial no presenta efectos significativos sobre el medio ambiente y por tanto se somete al procedimiento de evaluación ambiental y territorial estratégica simplificado'.

La expresada resolución de 17 de diciembre de 2018 indica, asimismo, que la ZAL se urbanizó al amparo de un documento de planeamiento aprobado y posteriormente anulado. Los terrenos del ámbito del Plan Especial están, agrega, en la situación básica de suelo urbanizado, de conformidad con el art. 21 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, puesto que tienen instaladas las infraestructuras y servicios necesarios para satisfacer la demanda de los usos y edificaciones previstos en el plan especial, estando tales infraestructuras y servicios operativas o bien solo se requiere su conexión con las instalaciones existentes en el entorno, cumpliéndose también la condición del art. 21.3.a) de ese RDL, por haber sido los terrenos urbanizados en ejecución del plan especial vigente en el momento de la ejecución de las obras. El ámbito de la actuación, insiste aquella resolución, constituye una zona urbanizada, puesto que cuenta con todos los servicios urbanísticos conforme al art. 25.2.b) de la LOTUP, por lo que, en aplicación del art. 28 de la misma ley, tienen la condición jurídica de solar, al estar dotadas de los servicios urbanísticos establecidos en el art. 177 de esa ley, adecuados para acoger los usos previstos.

SEGUNDO.- Recurre la actora la antecitada resolución de la Conselleria de Vivienda, Obras Públicas y Vertebración del Territorio de 17 de diciembre de 2018, de aprobación definitiva del Plan Especial de la Zona de Actividades Logísticas del Puerto de Valencia, alegando los siguientes motivos de impugnación: invalidez del plan especial litigioso por no haberse tramitado por la Administración autonómica evaluación ambiental estratégica ordinaria, sino simplificada; la EAE efectuada es, además, incorrecta, por no comparar el estado del terreno en el año 1999 con el que resultará en aplicación del nuevo plan concernido; invalidez del plan especial por incorrección grave del informe de viabilidad económica; no se han respetado por la Administración autonómica las exigencias contenidas en el informe emitido en fecha 24 de abril de 2015 por la Dirección General de Costas del Estado; y por último, el plan especial aprobado infringe la disposición transitoria séptima de la Ley 22/1988, de Costas.

Se oponen el Abogado de la Generalitat y el Abogado del Estado a las alegaciones impugnatorias y pretensiones de la demandante y sostienen, en síntesis, que el plan especial impugnado es ajustado a derecho.

TERCERO.- La alegación relativa a la invalidez del plan especial litigioso por no haberse tramitado por la Administración autonómica evaluación ambiental estratégica ordinaria, sino simplificada, la desarrolla la demandante en los siguientes términos: 1.- el art. 6.1.a) de la Ley estatal 21/2013 exige evaluación ambiental estratégica ordinaria para la aprobación de planes como el que es objeto de esta litis; 2.- no son, además, correctos, los fundamentos en que se ha basado el órgano ambiental para considerar que bastaba EAE simplificada; y 3.- el plan especial aprobado tiene una clara y grave incidencia ambiental, al afectar a 700.000 m2 de suelo.

Para la resolución de la cuestión suscitada ha de partirse de la regulación contenida en la Ley estatal 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental, y en la legislación urbanística aplicable al presente caso por razones temporales: la Ley 5/2014, de 25 de julio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje de la Comunidad Valenciana (LOTUP).

La Ley 21/2013 pone de relieve en su preámbulo que 'Para determinados tipos de planes, programas o proyectos las directivas (comunitarias) establecen la presunción iuris et de iure de que, en todo caso, tendrán efectos significativos sobre el medio ambiente y, por tanto, deben ser evaluados antes de su aprobación, adopción o autorización, de acuerdo con el procedimiento ordinario. Para los restantes planes, programas y proyectos, cada Estado miembro deberá realizar un análisis, bien caso a caso, bien mediante umbrales o bien combinando ambas técnicas, para determinar si tienen efectos significativos sobre el medio ambiente. Este análisis es lo que se ha denominado procedimiento de evaluación simplificado y si concluyese que el plan, programa o proyecto tiene efectos significativos sobre el medio ambiente, deberá realizarse una evaluación ordinaria. De esta forma, se garantiza el correcto cumplimiento de las directivas comunitarias, de acuerdo con la interpretación efectuada por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea'.

El art. 6 de la mencionada Ley 21/2013 -'Ámbito de aplicación de la evaluación ambiental estratégica'-, que tiene carácter básico, distingue entre la evaluación ambiental estratégica ordinaria y la simplificada, disponiendo lo siguiente:

'1. Serán objeto de una evaluación ambiental estratégica ordinaria los planes y programas, así como sus modificaciones, que se adopten o aprueben por una Administración pública y cuya elaboración y aprobación venga exigida por una disposición legal o reglamentaria o por acuerdo del Consejo de Ministros o del Consejo de Gobierno de una comunidad autónoma, cuando:

a) Establezcan el marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación de impacto ambiental y se refieran a la agricultura, ganadería, silvicultura, acuicultura, pesca, energía, minería, industria, transporte, gestión de residuos, gestión de recursos hídricos, ocupación del dominio público marítimo terrestre, utilización del medio marino, telecomunicaciones, turismo, ordenación del territorio urbano y rural, o del uso del suelo; o bien,

b) Requieran una evaluación por afectar a espacios Red Natura 2000 en los términos previstos en la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad.

c) Los comprendidos en el apartado 2 cuando así lo decida caso por caso el órgano ambiental en el informe ambiental estratégico de acuerdo con los criterios del anexo V.

d) Los planes y programas incluidos en el apartado 2, cuando así lo determine el órgano ambiental, a solicitud del promotor.

2. Serán objeto de una evaluación ambiental estratégica simplificada:

a) Las modificaciones menores de los planes y programas mencionados en el apartado anterior.

b) Los planes y programas mencionados en el apartado anterior que establezcan el uso, a nivel municipal, de zonas de reducida extensión.

c) Los planes y programas que, estableciendo un marco para la autorización en el futuro de proyectos, no cumplan los demás requisitos mencionados en el apartado anterior'.

Por su parte, la LOTUP señalaba en su preámbulo que 'El título III del libro I regula el procedimiento de aprobación de todos los planes que requieran de una evaluación ambiental y territorial estratégica. En este sentido, el órgano ambiental y territorial determinará si la evaluación ambiental y territorial de un plan o de un programa debe ser de carácter simplificada u ordinaria, en función del grado de significación de los efectos ambientales'. En su redacción aplicable al plan especial aquí analizado, su art. 46 -'Planes y programas que serán objeto de evaluación ambiental y territorial estratégica'-, regulaba lo siguiente:

'1. Son objeto de evaluación ambiental y territorial estratégica ordinaria los planes y programas, así como sus modificaciones, que se adopten o aprueben por una administración pública y cuya elaboración y aprobación venga exigida por una disposición legal o reglamentaria o por acuerdo del Consell, cuando:

a) Establezcan el marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación de impacto ambiental relativos a: agricultura, ganadería, silvicultura, pesca, energía, minería, industria, transporte, gestión de residuos, gestión de recursos hídricos, riesgos naturales e inducidos, ocupación del dominio público marítimo-terrestre, telecomunicaciones, turismo, ordenación del territorio urbanizado o rural, o del uso del suelo.

b) Requieran una evaluación conforme a la normativa comunitaria, estatal o autonómica reguladora de la Red Ecológica Europea Natura 2000.

c) La Estrategia Territorial de la Comunitat Valenciana, los planes de acción territorial, los planes generales estructurales, las actuaciones territoriales estratégicas o cualesquiera otros planes o programas y aquellas modificaciones de los antes enunciados que establezcan o modifiquen la ordenación estructural, y así lo establezca el órgano ambiental y territorial.

2. Los planes y programas relativos a la defensa de la nación, la protección civil en casos de emergencia y los de carácter financiero o presupuestario quedan excluidos de la aplicación del procedimiento de evaluación ambiental y territorial estratégica.

3. El órgano ambiental y territorial determinará si un plan o programa debe ser objeto de evaluación ambiental y territorial estratégica simplificada u ordinaria en los siguientes supuestos:

a) Las modificaciones menores de los planes y programas mencionados en el apartado 1.

b) Los planes y programas mencionados en el apartado 1 que establezcan el uso, a nivel municipal, de zonas de reducida extensión. Quedan incluidos en estos supuestos aquellos planes o programas que suponen una nueva ocupación de suelo no urbanizable para realizar operaciones puntuales de reordenación o ampliación limitada de bordes de suelos consolidados, a los que se refieren los arts. 72.3.b y 73.1.d de esta ley, salvo que se establezca su innecesariedad en la declaración ambiental y territorial del plan general estructural.

c) Los planes y programas que, estableciendo un marco para la autorización en el futuro de proyectos, no cumplan los demás requisitos mencionados en el apartado 1.

El órgano ambiental y territorial resolverá sobre estos casos teniendo en consideración los criterios del anexo VIII de esta ley'.

La STS, 3ª, Sección 5ª, de 19 de julio de 2021 -recurso de casación número 1006/2020-, manifiesta que 'conforme a la LEA la opción que confiere la norma comunitaria de poder excluir determinados planes o programas que, en principio, deben estar sujetos a la evaluación ambiental, se reconduce a la modalidad de la EAE simplificada, no a la exclusión total de la evaluación ambiental; de donde cabría concluir que en nuestro Derecho interno, todos los instrumentos de ordenación territorial están sometidos a la EAE, bien se ordinaria o simplificada. Y no otra cosa se dispone en el artículo 22 del Texto Refundido de la Ley del Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, cuando declara que ' L[l] os instrumentos de ordenación territorial y urbanística están sometidos a evaluación ambiental de conformidad con lo previsto en la legislación de evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente y en este artículo, sin perjuicio de la evaluación de impacto ambiental de los proyectos que se requieran para su ejecución, en su caso'. Es decir, en relación con los planes urbanísticos la exigencia de los 'proyectos' que habiliten estén o no sometidos a evaluación de impacto ambiental, que el precepto contempla 'en su caso', ofrece peculiaridades en orden a la exigencia de la EAE ordinaria'.

CUARTO.- Cabe también traer a colación la fundamentación jurídica de la STC, Sección Primera, nº 123/2021, de 3 de junio -cuestión de inconstitucionalidad número 1514/2020-, que, en lo que ahora interesa, razona, remitiéndose a otras sentencias precedentes de ese Tribunal, lo siguiente:

'[...el apartado 1 a) del art. 6 de la Ley 21/2013 exige la evaluación estratégica ordinaria de todos aquellos planes de ordenación del territorio urbano y rural, o del uso del suelo que 'establezcan el marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación de impacto ambiental'. Mientras que el apartado 2 del art. 6 somete a evaluación ambiental estratégica simplificada, para determinar si pueden o no tener dicho impacto con la necesaria intervención del órgano ambiental, las 'modificaciones menores' de los planes y programas previstos en el apartado primero [letra (a)], así como los planes y programas del mismo apartado 1 cuando se limitan a establecer 'el uso, a nivel municipal, de zonas de reducida extensión' [letra (b)]. Además, el apartado el apartado 2 c) incluye los planes y programas que, 'estableciendo un marco para la autorización en el futuro de proyectos, no cumplan los demás requisitos mencionados en el apartado anterior'. La evaluación ambiental estratégica tiene por objeto planes y programas y tanto se desarrolle como evaluación ordinaria o simplificada ambas tienen en común [aparte de las especialidades de su afectación a la Red Natura 2000, del art. 6.1, apartado b)] que, en principio, ha de tratarse de planes o programas que establezcan el marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación de impacto ambiental y se refieran, entre otros, a la ordenación del territorio urbano y rural o del uso del suelo, lo que impone la consideración de anexos I y II de esta ley, en que se relacionan todos los proyectos que han de someterse a la correspondiente evaluación, bien sea, también, ordinaria o simplificada. Como cláusula de cierre, la letra c) del apartado 2 del art. 6 somete a evaluación estratégica simplificada los planes y programas que, aun no cumpliendo con alguna de los requisitos del apartado 1 del mismo artículo 6, sean el marco para la aprobación de proyectos puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente a la luz de los criterios establecidos en el anexo V de la Ley 21/2013 (en el que se establecen los criterios -mencionados en el art. 31- para 'determinar si un plan o programa sometido a evaluación ambiental estratégica simplificada debe someterse a una evaluación ambiental estratégica ordinaria' por razón de sus posibles impactos en el medio ambiente).

Dicha STC nº 123/2021 precisa y completa, en los términos que a continuación se pasan a transcribir, la doctrina expuesta en sentencias anteriores en relación con el objeto y alcance de los arts. 6 y 8 de la Ley 21/2013 y su aplicación, en concreto, a los planes y programas regulados en los apartados 1, letra a) y 2, letras a) y b) del art. 6:

Del tenor del art. 6, y a la luz del preámbulo y del objeto que el art. 1 atribuye a esta ley, se infiere que deben ser objeto de evaluación ambiental estratégica ordinaria todos los planes y programas a los que, por cumplir con los requisitos objetivos establecidos en el apartado 1 del art. 6, se les presume en todo caso que tienen 'efectos significativos en el medio ambiente'; deben ser objeto de evaluación ambiental estratégica simplificada, por otra parte, aquellos planes o programas de los que no cabe descartar a priori que 'puedan' tener tales efectos por cumplir con los requisitos del apartado 2 del mismo artículo. De modo que, por lo que aquí interesa en particular: (i) Quedan sometidos a evaluación ambiental estratégica ordinaria, según el apartado 1, letra a), los planes que se refieren, entre otros sectores o materias, a la 'ordenación del territorio urbano y rural, o del uso del suelo' y que 'establezcan el marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación de impacto ambiental'. (ii) Quedan sometidos a evaluación ambiental estratégica simplificada, según el apartado 2, las 'modificaciones menores' de los planes del apartado 1 [letra a)], o los planes también del apartado 1 que 'establezcan a nivel municipal de zonas de reducida extensión' [letra b)], y los planes que, pese a no cumplir alguno de los requisitos del apartado 1, sean el marco para la aprobación de proyectos que puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente [letra c)]. De manera que, en estos casos, compete al órgano ambiental determinar si pueden o no tener 'efectos significativos en el medio ambiente' mediante la emisión de un informe ambiental estratégico [art. 5.2 e)]. En definitiva, tanto en los supuestos del apartado 1 letra a), como del apartado 2, letra a) o letra b) del art. 6, la normativa básica establece como requisito, en todo caso, no solo que se refieran al ámbito material de 'ordenación del territorio urbano y rural, o del uso del suelo', sino también que dichos planes o programas 'establezcan el marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación de impacto ambiental'. En el caso de la letra c) ha de tratarse de planes que sean el marco para la aprobación de proyectos de los que, aunque no cumplan con alguno de los requisitos del apartado 1, no pueda descartarse a priori que puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente [letra c)].

QUINTO.- En el presente caso, el informe ambiental y territorial estratégico emitido por la Comisión de Evaluación Ambiental en fecha 21 de mayo de 2015 justifica las razones por las que ese órgano ambiental consideraba que el Plan Especial de la ZAL debía ser objeto de evaluación ambiental estratégica simplificada. Además de los motivos expuestos en ese informe que se transcriben en la resolución de la Conselleria de Vivienda, Obras Públicas y Vertebración del Territorio de 17 de diciembre de 2018, el mismo añade lo siguiente: 'Realizado el análisis técnico de la documentación presentada y consultada la cartografía temática de la Conselleria de Infraestructuras, Territorio y Medio Ambiente, se observa que el desarrollo del Plan Especial propuesto no presenta afecciones sobre el medio ambiente, únicamente afecta al suelo urbano del municipio, y por tanto el plan únicamente incidirá sobre las determinaciones que regulan el régimen de uso y edificación del suelo'.

En definitiva, los motivos por los que la Administración autonómica tramitó la EAE no por el procedimiento ordinario, sino por el simplificado, son, por tanto, que el Plan Especial de la Zona de Actividades Logísticas del Puerto de Valencia: operaba sobre suelo ya transformado en su totalidad por las obras de urbanización ejecutadas, por lo que no tiene incidencia ambiental; se ajustaba al ámbito delimitado por el Plan Especial de Ampliación del Patrimonio Público del Suelo de la Generalitat Valenciana para el desarrollo de una Zona de Actividades Logísticas en la zona de La Punta, aprobado definitivamente por resolución del Conseller de Obras Públicas, Urbanismo y Transporte de 23 de julio de 1998; y no presentaba efectos significativos sobre el medio ambiente.

SEXTO.- Pues bien, el citado Plan Especial de la Zona de Actividades Logísticas del Puerto de Valencia cumple los requisitos objetivos establecidos en el art. 6.1.a) de la Ley 21/2013 y en el art. 46.1.a) de la LOTUP para ser objeto de evaluación ambiental estratégica ordinaria: se trata, de un lado, de un plan, previsto en el art. 43 de esa ley urbanística autonómica, que se refiere al ámbito material de ordenación del territorio urbano; y establece, de otro lado, el marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación de impacto ambiental y referidos a actividades enumeradas en esos preceptos legales, ya que, como señala la resolución de 17 de diciembre de 2018, el objeto de dicho plan especial es la creación, en un sector de 772.961,17 m2, de un centro logístico adyacente al Puerto de Valencia, donde concentrar actividades y servicios que confieran valor añadido a las mercancías relacionadas con el tráfico marítimo internacional, tratándose de un área destinada al desarrollo de actividades de almacenamiento, distribución y ensamblaje de mercancías, componentes industriales, materiales y cualquier tipo de productos vinculados, en su mayor parte, con el tráfico marítimo. Ante ello, como sostiene la demandante, el art. 7 de la Ley 21/2013 conduce a exigir en este caso la EAE ordinaria, teniendo en cuenta que ese precepto establece que serán objeto de evaluación de impacto ambiental ordinaria los proyectos, entre otros, comprendidos en el anexo I de esa ley, el cual en el grupo 9.10 se refiere a los 'polígonos industriales o usos residenciales que ocupen más de 5 ha'.

SÉPTIMO.- La Administración autonómica, sin embargo, tramitó la EAE del Plan Especial de la ZAL, no por el procedimiento ordinario, sino por el simplificado, aduciendo que dicho plan no tiene incidencia ambiental porque operaba sobre suelo ya transformado en su totalidad por las obras de urbanización ejecutadas, de manera que el suelo del ámbito era ya urbano antes de la tramitación y aprobación de aquel plan especial.

Al respecto ha de señalarse que, como expresamente se recoge en la resolución de la Conselleria de Vivienda, Obras Públicas y Vertebración del Territorio de 17 de diciembre de 2018, la urbanización de la ZAL finalizó en 2005 al amparo de un documento de planeamiento aprobado y jurisdiccionalmente anulado después. Se trata del Plan Especial modificativo del PGOU de Valencia, con expediente de homologación, para el desarrollo de la Zona de Actividades Logísticas del Puerto de Valencia, que fue aprobado definitivamente por resolución del Conseller de Obras Públicas, Urbanismo y Transporte de 23 de diciembre de 1999, y que fue declarado nulo por la STS, 3ª, Sección 5ª, de 17 de junio de 2009, por no haberse emitido en el procedimiento para su aprobación el informe de la Demarcación de Costas del Ministerio de Medio Ambiente previsto en los arts. 112 y 117.2 de la Ley 22/1988, de Costas. Posteriormente, mediante resolución del Conseller de Medio Ambiente, Agua, Urbanismo y Vivienda de 21 de diciembre de 2009 se aprobó definitivamente de nuevo el plan especial, siendo también este segundo plan declarado nulo por sentencia de esta Sala y Sección nº 303/2013, de 13 de marzo -recurso contencioso-administrativo número 63/2010-, por no haberse tramitado ex novo el anterior plan especial anulado, de acuerdo con las nuevas exigencias normativas, tanto urbanísticas como medioambientales. Esa sentencia fue confirmada en casación por el Tribunal Supremo mediante STS, 3ª, Sección 5ª, de 25 de mayo de 2015 -recurso de casación número 1699/2013-.

No puede sostenerse, por consiguiente, que el suelo del ámbito de la ZAL ya era urbano antes de la aprobación del Plan Especial operada por resolución de 17 de diciembre de 2018. A resultas de la declaración de nulidad de aquellos dos planes especiales anteriores modificativos del PGOU de Valencia, el suelo del ámbito de la ZAL pasó a tener la clasificación de suelo no urbanizable que le otorgaba el plan general del municipio, como así se reconoce explícitamente en aquella resolución: 'Los terrenos están clasificados en el Plan General de Ordenación Urbana vigente como suelo no urbanizable de protección agrícola (PA-1)', siendo el propio plan especial aprobado por la resolución de 17 de diciembre de 2018 el que los clasifica como suelo urbano -'...el Plan Especial clasifica los terrenos como suelo urbano'-.

Por otra parte, la circunstancia de que cuando en el año 2014 se inició el procedimiento de evaluación ambiental y territorial estratégica del nuevo plan especial los terrenos del ámbito de la ZAL ya estuvieran transformados por la obra urbanizadora -al amparo, se insiste, del referido instrumento de planeamiento especial declarado nulo-, en nada incide para que la EAE se pudiera realizar, como erróneamente alega la Administración Autonómica, por el procedimiento simplificado en lugar del ordinario. El hecho de estar ya urbanizado el suelo (ilegalmente, por cuanto la declaración de nulidad de aquel planeamiento especial anterior conllevaba, a su vez, la nulidad de los proyectos de urbanización aprobados para el desarrollo de ese planeamiento) cuando se inició el procedimiento de EAE tiene relevancia a efectos de considerar que los terrenos de la ZAL, clasificados en el PGOU de Valencia como suelo no urbanizable de protección agrícola, podían encontrarse, en su caso, como apunta la resolución de 17 de diciembre de 2018, en la situación básica de suelo urbanizado entonces prevista en el art. 12.3 del RDL 2/2008, con las consecuencias que la legislación estatal de suelo anudaba a tal categorización, completamente ajenas al sometimiento del plan especial a EAE ordinaria o simplificada.

OCTAVO.- El informe ambiental y territorial estratégico emitido por la Comisión de Evaluación Ambiental se basó también para considerar que el Plan Especial podía someterse a EAE simplificada en el dato relativo a que el ámbito de la ZAL se ajustaba al delimitado por el Plan Especial de Ampliación del Patrimonio Público del Suelo de la Generalitat Valenciana para el desarrollo de una Zona de Actividades Logísticas en la zona de La Punta, aprobado definitivamente por resolución del Conseller de Obras Públicas, Urbanismo y Transporte de 23 de julio de 1998.

Pues bien, como razona la demandante, ese Plan Especial de Ampliación del Patrimonio Público del Suelo de la Generalitat Valenciana era un plan de reserva de suelo que se regulaba en el art. 99 de la Ley valenciana 6/1994, Reguladora de la Actividad Urbanística (LRAU), para la reserva por los Ayuntamientos, entidades locales supramunicipales y la Generalitat, en previsión de la ampliación de sus patrimonios públicos de suelo, de áreas para legitimar en ellas la expropiación de bienes inmuebles, cualquiera que fuera su clasificación o calificación urbanística, reserva que, si no estaba prevista en el plan general, tenía que efectuarse mediante plan especial.

Dicho plan se limitó a efectuar una reserva de terrenos que el PGOU de Valencia clasificaba como suelo no urbanizable de protección agrícola (PA-1), sin modificar su clasificación. Por ello, no puede invocarse la vigencia de ese plan especial de reserva de suelo para sostener que el suelo del ámbito de la ZAL era urbano era urbano antes de la tramitación del plan especial aprobado por resolución de 17 de diciembre de 2018.

NOVENO.- Tampoco cabe considerar que el Plan Especial de la ZAL podía ser objeto de evaluación evaluación ambiental estratégica simplificada por tratarse de una modificación menor del PGOU de Valencia - art. 6.2.a) de la Ley 21/2013-. Esta ley contiene en su art. 5.1.f) la definición de lo que, a efectos de la misma, constituyen 'modificaciones menores': cambios en las características de los planes o programas ya adoptados o aprobados que no constituyen variaciones fundamentales de las estrategias, directrices y propuestas o de su cronología pero que producen diferencias en los efectos previstos o en la zona de influencia. Aquel Plan Especial, como afirma la resolución de 17 de diciembre de 2018, modifica la ordenación estructural del PGOU al afectar a la clasificación del suelo contenida en el mismo -art. 21.1.f) de la LOTUP-: entre otras determinaciones, varía la clasificación del suelo del sector que ordena (que pasa, se reitera, de ser suelo clasificado en el plan general como suelo no urbanizable de protección agrícola (PA-1) a ser suelo urbano, en una superficie de 772.961,17 m2). Esa modificación de planeamiento incide, además, en el modelo territorial -anexo VIII.1.f) de la LOTUP-. Y el referido cambio en la clasificación del suelo comporta también, por la gran magnitud de la actuación (77,29 Has), un efecto significativo de gran relevancia sobre el medio ambiente, según así indica el arquitecto D. Luis Pedro en el dictamen aportado a autos por la parte demandante.

DÉCIMO.- En consecuencia, el Plan Especial de la ZAL impugnado es contrario a derecho en virtud de lo establecido en el art. 9 de la Ley 21/2003: 'Carecerán de validez los actos de adopción, aprobación o autorización de los planes o programas y proyectos que, estando incluidos en el ámbito de aplicación de esta ley no se hayan sometido a evaluación ambiental,...'.

Procede, de conformidad con todo lo fundamentado, declarar, a tenor de los arts. 47.2 de la Ley 39/2015 y 71.1.a) de la Ley 29/1998, la nulidad de pleno derecho tanto de la resolución de la Conselleria de Vivienda, Obras Públicas y Vertebración del Territorio de 17 de diciembre de 2018 como del citado Plan Especial de la Zona de Actividades Logísticas del Puerto de Valencia que aquella resolución aprueba definitivamente...'].

TERCERO.-En el presente caso procede también, por la fundamentación jurídica transcrita, declarar, a tenor de los arts. 47.2 de la Ley 39/2015 y 71.1.a) de la Ley 29/1998, la nulidad de pleno de la antecitada resolución de la Conselleria de Vivienda, Obras Públicas y Vertebración del Territorio de 17 de diciembre de 2018, así como del Plan Especial de la ZAL del Puerto de Valencia que esa resolución aprueba definitivamente.

Ello hace innecesario que la Sala entre a analizar los demás motivos impugnatorios esgrimidos por la parte actora en apoyo de sus pretensiones (y las pruebas aportadas a tal fin), al ofrecerse ya por el Tribunal razones que por sí solas son suficientes para fundar su pronunciamiento estimatorio del recurso, en este particular (en ese sentido, STS 3ª, Sección 5ª, de 31 de mayo de 2011 -recurso de casación número 3055/2007-, y STC, 2ª nº 155/2012, de 16 de julio).

CUARTO.-Por lo que se refiere al decreto 219/2018, de 30 de noviembre, del Consell, por el que aprobó el plan de acción territorial de ordenación y dinamización de la Huerta de Valencia, lo impugna la actora alegando, por las razones y normativa que invoca en su demanda, la necesidad de que en ese plan se proteja como suelo no urbanizable de huerta el ámbito de la ZAL establecido en la mencionada resolución de la Conselleria de Vivienda, Obras Públicas y Vertebración del Territorio de 17 de diciembre de 2018. Por ello solicita la demandante, cabe reiterarlo, que se declare por la Sala la nulidad de dicho plan de ordenación y dinamización de la Huerta únicamente en lo relativo a las determinaciones del mismo que inciden en el ámbito concreto ordenado por el Plan Especial de la ZAL, y se imponga a la Generalitat la obligación de modificar tal plan de acción territorial manteniendo en el mismo la clasificación de los terrenos de la ZAL como suelo no urbanizable de especial protección agrícola, así como la obligación de establecer de forma expresa su régimen de protección en razón de su integración en la Huerta de Valencia y de los valores presentes en él.

Las pretensiones de la actora no pueden prosperar. La declaración de nulidad de pleno derecho del Plan Especial de la ZAL del Puerto de Valencia aprobado mediante la precitada resolución de la Conselleria de Vivienda, Obras Públicas y Vertebración del Territorio de 17 de diciembre de 2018, comporta la invalidez jurídica de todas sus determinaciones, por lo que ni siquiera existe ya un ámbito delimitado por ese plan especial que pueda ser tomado en consideración para su protección como suelo urbanizable de huerta en el plan de acción territorial de ordenación y dinamización de la Huerta de Valencia aprobado mediante el decreto 219/2018 impugnado.

QUINTO.-En suma, procede, a resultas de todo lo fundamentado: 1.- estimar parcialmente el presente recurso contencioso-administrativo; 2.- declarar nulos de pleno derecho tanto la resolución de la Conselleria de Vivienda, Obras Públicas y Vertebración del Territorio de 17 de diciembre de 2018, como el Plan Especial de la ZAL del Puerto de Valencia que esa resolución aprueba definitivamente; y 3.- desestimar, en lo demás, el recurso de autos.

SEXTO.-En aplicación del art. 139.1 de la Ley 29/1998, no ha lugar a hacer expresa imposición de costas procesales.

Por cuanto antecede,

Fallo

1.- Estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo número 32/2019, deducido por Asociación Ciudadana Per L'Horta frente a las siguientes resoluciones dictadas por la Generalitat Valenciana:

-resolución de la Conselleria de Vivienda, Obras Públicas y Vertebración del Territorio de 17 de diciembre de 2018, que dispuso aprobar definitivamente el Plan Especial de la Zona de Actividades Logísticas del Puerto de Valencia (BOP de Valencia nº 249, de 28 de diciembre de 2018).

-y decreto 219/2018, de 30 de noviembre, del Consell, por el que aprobó el plan de acción territorial de ordenación y dinamización de la Huerta de Valencia (DOGV nº 8448, de 20 de diciembre de 2018).

2.- Declarar nulos de pleno derecho la expresada resolución de 17 de diciembre de 2018 y el aludido Plan Especial de la ZAL del Puerto de Valencia, por ser contrarios a derecho.

3.- Desestimar, en lo demás, el recurso de autos.

4.- No hacer expresa imposición de costas procesales.

Esta sentencia no es firme y contra ella cabe, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y siguientes de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, recurso de casación ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo o, en su caso, ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana. Dicho recurso deberá prepararse ante esta Sección en el plazo de treinta días a contar desde el siguiente al de su notificación, debiendo tenerse en cuenta respecto del escrito de preparación de los que se planteen ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo los criterios orientadores previstos en el Apartado III del Acuerdo de 20 de abril de 2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (BOE número 162, de 6 de julio de 2016).

Así lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que ha sido para la resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala, de la que como LAJ de la misma, certifico.