Sentencia Administrativo Nº 47/2012, Juzgado de lo Contencioso Administrativo - Bilbao, Sección 3, Rec 1123/2010 de 17 de Febrero de 2012

Encabezamiento

S E N T E N C I A Nº 47/2012

En BILBAO (BIZKAIA), a diecisiete de febrero de dos mil doce.

Diego Íñiguez Hernández, Magistrado-Juez del Juzgado de lo Contencioso-administrativo número 3 de Bilbao, ha pronunciado la siguiente sentencia en el recurso contencioso-administrativo registrado con el número 1123/2010 y seguido por el procedimiento abreviado, en el que se impugna la resolución por silencio negativo del recurso de alzada interpuesto por la recurrente el 4 de marzo de 2010 contra la resolución 1463/2009, de 18 de diciembre, del Director de Recursos Humanos de Osakidetza - Servicio Vasco de Salud.

Son partes en dicho recurso: como recurrenteDª Leonor , en su propia representación y defendida por la Letrada Dª Naiara Olaskoaga Bereziartúa; como demandada,Osakidetza - Servicio Vasco de Salud, representada por el procurador D. Germán Ors Simón y cuya defensa dirige la Letrada Dª Susana López Altuna.

Antecedentes

PRIMERO.-Tuvo entrada en este Juzgado el día 23 de julio de 2010, escrito de demanda presentado por la Letrada DÑA. NAIARA OLASKOAGA BEREZIARTUA en nombre y representación de Leonor interponiendo recurso contencioso-administrativo contra la resolución por silencio negativo del recurso de alzada interpuesto por la recurrente el 4 de marzo de 2010 contra la resolución 1463/2009, de 18 de diciembre, del Director de Recursos Humanos de Osakidetza - Servicio Vasco de Salud, que publicaba la asignación provisional de los niveles de desarrollo profesional de las categorías no sanitarias y las del área sanitaria de Formación Profesional de grado superior y medio, publicada en el BOPV el 5 de febrero de 2010, quedando registrado dicho procedimiento con el número 1123/10.

SEGUNDO.-En el escrito de demanda en base a los Hechos y Fundamentos de Derecho en ella expresados se solicitó se dicte sentencia por la que estime el presente Recurso, y se acuerde declarar declare la disconformidad a Derecho del acto recurrido, anulándolo y dejándolo sin efecto en lo que se refiere a su derecho a ser incluida en el nivel IV, sin precisar la fecha de efectos debidos y solicitando el abono de las retribuciones debidas y los intereses legales correspondientes.

TERCERO.-Mediante resolución de fecha 19 de enero de 2011, una vez subsanados los defectos de interposición, se admitió a trámite la demanda, convocándose a las partes a la vista para el día 9 de febrero de 2012, previa reclamación del correspondiente expediente administrativo.

CUARTO.-En dicha fecha tuvo lugar el juicio con el resultado que obra incorporado a las actuaciones, quedando las mismas conclusas para Sentencia.

Fundamentos

PRIMERO.-En el presente recurso contencioso-administrativo se impugna la resolución por silencio negativo del recurso de alzada interpuesto por la recurrente el 4 de marzo de 2010 contra la resolución 1463/2009, de 18 de diciembre, del Director de Recursos Humanos de Osakidetza - Servicio Vasco de Salud, que publicaba la asignación provisional de los niveles de desarrollo profesional de las categorías no sanitarias y las del área sanitaria de Formación Profesional de grado superior y medio, publicada en el BOPV el 5 de febrero de 2010.

La recurrente ejercita pretensión de plena jurisdicción y solicita que se declare la disconformidad a Derecho del acto recurrido, anulándolo y dejándolo sin efecto en lo que se refiere a su derecho a ser incluida en el nivel IV, sin precisar la fecha de efectos debidos y solicitando el abono de las retribuciones debidas y los intereses legales correspondientes.

En su recurso, expone detalladamente la regulación y organización del proceso de evaluación del desarrollo profesional de las organizaciones de Osakidetza - Sistema Vasco de Salud. Parte en su pretensión de que la puntuación que le fue reconocida (72,00 puntos en el bloque A; 20 puntos en el bloque B, comprendidos 14,40 de puntuación adicional corporativa; y 37,50 puntos en el bloque C, con un total de 129,50, conforme al documento aportado por la recurrente y la página 16 de la parte específica del expediente administrativo) supera la máxima de su categoría en los bloques A y C, pero no alcanza el mínimo requerido en el B. Le fue asignado en consecuencia el nivel III.

(1) Frente a esta valoración, la recurrente sostiene, como primer motivo de impugnación, que debía habérsele valorado el curso de diplomada en Puericultura, de setecientas horas, que cursó en la Escuela Departamental de Puericultura de Bilbao durante el año académico 1977/78 y acreditó en tiempo y forma con el certificado del Instituto de Salud Carlos III y el propio título obtenido. Considera por ello infringidos los artículos 7 , 8 y 11 del Decreto 248/2007 y 7,8 y 9 de la Resolución 1061/2009, de 23 de marzo.

(2) En segundo lugar, señala como motivos de anulabilidad la falta de motivación productora de indefensión y considera que la falta de resolución expresa sobre su recurso de alzada de la Administración demandada le ha puesto en situación de indefensión e incertidumbre jurídica, por medio de una exposición razonada que parte de la STC 77/2000 , la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea y la jurisprudencia del TJUE, citando expresamente las de 29 de febrero de 1996 y 2 de abril de 1998 .

SEGUNDO.-La defensa de la Administración demandada se opone a la demanda con base a los hechos y fundamentos siguientes:

En primer lugar, recuerda, como la recurrente, la regulación y los apartados por medio de los cuales se valora el desarrollo profesional de los profesionales sanitarios y se realiza la atribución de los niveles. No hay diferencia entre ellos en cuanto a la legislación aplicable, la ordenación y el contenido de los bloques o la puntuación requerida para superar cada bloque y alcanzar uno u otro nivel.

Las diferencias se encuentran en el motivo de falta de motivación, genéricamente aducido por la recurrente, y en el hecho de que no le fue valorado dentro del bloque B el curso de diplomada en Puericultura.

La Administración recurrida sostiene que el procedimiento de evaluación aplicado ha sido el que ordena la normativa aplicable; que la valoración se lleva a cabo por un comité de evaluación que aplica un baremo detallado, lo que constituye una garantía de objetividad, transparencia e igualdad; que el recurrente lo aceptó, en la medida en que no impugnó el Decreto regulador, ni las bases de la convocatoria, por lo que son firmes y consentidas y, en la fórmula conocida, 'la ley de la convocatoria', que vincula a la Administración y tiene un carácter normativo, porque su destinatario es general e indeterminado.

La defensa de la Administración señala como normativa aplicable: en primer lugar, la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de Cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud, que regula en sus artículos 40 a 42 los conceptos de desarrollo, carrera y competencia profesionales y prevé en el 38 los principios generales para el reconocimiento del desarrollo profesional, reconocido en cuatro grados cuya obtención sucesiva requiere una evaluación de los méritos de cada interesado. En segundo lugar, el artículo 40 de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de salud, que recoge unos criterios generales de la carrera profesional cuyos criterios generales de homologación fijó, a su vez, el acuerdo publicado por la Resolución de 29 de enero de 2007; en tercer lugar, en el ámbito de la Comunidad Autónoma del País Vasco, el Decreto 248/2007, de 26 de noviembre, que regula la aplicación de este sistema a las categorías no sanitarias y las del área sanitaria de Formación Profesional de Grado Superior y Medio de Osakidetza- Servicio Vasco de Salud, modificado posteriormente por el Decreto 106/2008, de 3 de junio. Cada una de las tres sucesivas convocatorias en el proceso de implantación se ha regulado por una resolución de la Dirección General de Osakidetza- Servicio Vasco de Salud.

La tercera convocatoria, regulada por la resolución 1061/2009, de 23 de marzo, en cuyo marco se produjo la evaluación recurrida, fue la primera regida por las modificaciones introducidas por el Decreto 106/2008, cuyo artículo 5.4 permite que la llamada puntuación adicional corporativa, que compensa la falta de puntos suficientes del candidato para superar un bloque, fuera aplicable a cualquiera de los bloques A, B y C; y lo fuera también para alcanzar el Nivel III, que se convierte en el mínimo para los profesionales con más de dieciocho años de servicio.

Completa la normativa el Manual Guía de Evaluación por el Mando, igualmente publicado en la página de Internet de Osakidetza y obrante en expediente, que detalla de manera precisa el significado de cada una de las cinco valoraciones o grados posibles y comprende como herramienta de evaluación la aplicación de las que llama Escalas Descriptivas de conductas y comportamientos observables para evaluar los diferentes conceptos: en su aplicación, una herramienta de objetivación de la evaluación.

A su vez, el proceso de evaluación comienza con la presentación de la solicitud, a la que se pueden acompañar las fichas que permiten recoger de manera objetiva y normalizada méritos en los factores de formación continua, docencia, difusión del conocimiento o investigación; y una estimación del propio profesional acerca de su grado de contribución a los resultados. El responsable del servicio o de la unidad analiza su acuerdo o desacuerdo con los datos aportados y evalúa los bloques A y C: los relativos a las competencias relacionadas con los ámbitos de actividad asistencial y dominio profesional de los evaluados; y las que se refieren al compromiso con la organización.

Para el bloque B se aplica el baremo de méritos de curriculum vitae que recoge el Anexo I de la Resolución 1061/2009, que, privilegiando esta fase de implantación, permite aducir los méritos de toda la vida profesional.

La Administración alega también los márgenes de apreciación que constituyen para los tribunales calificadores el principio de discrecionalidad técnica, ampliamente reconocido en la jurisprudencia y que, aunque controlable por los órganos jurisdiccionales, no permite a éstos sustituir al órgano calificador administrativo en lo que sus valoraciones tengan de apreciación técnica.

Considera la representación de la parte demandada que debe desestimarse la alegación de falta de motivación, puesto que la valoración asignada responde a una puntuación obtenida a partir de las puntuaciones obtenidas por el recurrente, que reflejan un comportamiento concreto, definido con exhaustividad en el manual de evaluación, que es público.

Aduce que en la evaluación de la recurrente no pudieron añadirse los puntos que solicita por aplicación de la 'puntuación adicional corporativa' porque ésta sólo permitía pasar, en el sistema original del Decreto 248/2007, para asegurar la obtención de los niveles I y II a partir de cierta antigüedad y elevando la puntuación en los Bloques A y C; y desde la reforma introducida por el Decreto 106/2008 puede operar también sobre el bloque B y permite llegar incluso al nivel III. Pero para acceder al nivel IV es preciso hacerlo con puntos propios: requiere que los méritos justificados sumen por si los puntos precisos, de manera que no basta para alcanzarlo sólo la antigüedad.

Recuerda que en el sistema del Decreto 106/2008, incluso superando la puntuación mínima exigida para el nivel IV, como es el caso de la recurrente, esto no es suficiente no habiendo obtenido la puntuación mínima requerida en uno de los bloques.

La Administración recurrida hace constar en cuanto a su concreta evaluación, desglosada en la p. 16 de la parte específica del expediente administrativo, la aplicación conforme a la regulación expresada del proceso de evaluación: el evaluador fue el responsable jerárquico de cada trabajador, por lo que era perfectamente conocido; los criterios, los precisamente detallados en el sistema normativo enumerado y, especialmente, en el manual de evaluación; que la composición del comité de evaluación también era conocida, pues se publicó en la página de internet y en el tablón de anuncios. Conforme a los méritos aportados por la recurrente, ésta superó por si misma los bloques A y C, pero para superar el B necesitó la aportación de 14,40 puntos - por el sistema de la puntuación adicional corporativa - para llegar al mínimo de 20, necesario para que le fuera reconocido el nivel III.

Y en cuanto a la falta de valoración del curso de diplomada en Puericultura, la Administración recurrida señala que sí le fue tenido en cuenta, pero como titulación específica de su categoría: no, por tanto, como mérito suplementario de formación que debiera valorarse como tal, sino como la titulación imprescindible para tomar parte en el proceso, ya que la interesada - señala la recurrida - no presentó otra titulación específica para esos efectos.

Considera por ello correcta la evaluación realizada y solicita que se confirme la resolución impugnada.

TERCERO.-La primera cuestión opuesta por el recurrente es la falta de motivación de la resolución evaluadora. Es preciso partir, para analizarla, del reiterado criterio jurisprudencial que recoge la STS 29 septiembre 1992 en términos inequívocos: 'la motivación de cualquier resolución administrativa constituye el cauce esencial para la expresión de la voluntad de la Administración que a su vez constituye garantía básica del administrado que así puede impugnar, en su caso, el acto administrativo con plenitud de posibilidades críticas del mismo, porque el papel representado por la motivación del acto es que no prive al interesado del conocimiento de los datos fácticos y jurídicos necesarios para articular su defensa. El déficit de motivación productor de la anulabilidad del acto, radica en definitiva en la producción de indefensión en el administrado'. La misma posición ha sido adoptada por el Tribunal Constitucional: 'es claro que el interesado o parte ha de conocer las razones decisivas, el fundamento de las decisiones que le afecten, en tanto que instrumentos necesarios para su posible impugnación y utilización de los recursos' ( STC 232/1992, de 14 diciembre ).

La motivación de la actuación administrativa constituye el instrumento que permite discernir entre discrecionalidad y arbitrariedad. De este modo, 'la exigencia de motivación suficiente es, sobre todo, una garantía esencial del justiciable mediante la cual se puede comprobar que la resolución dada al caso es consecuencia de una exigencia racional del ordenamiento y no el fruto de la arbitrariedad ( SSTC 75/1988 , 199/1991 , 34/1992 y 49/1992 ' ( STC 165/1993, de 18 mayo ). El Tribunal Constitucional ha afirmado que 'la facultad legalmente atribuida a un órgano (...) para que adopte con carácter discrecional una decisión en un sentido o en otro no constituye por sí misma justificación suficiente de la decisión firmemente adoptada, sino que, por el contrario, el ejercicio de dicha facultad viene condicionado estrechamente a la exigencia de que tal resolución esté motivada, pues sólo así puede procederse a un control posterior de la misma, en evitación de toda posible arbitrariedad que, por lo demás, vendría prohibida por el artículo 9.3 CE '.

La motivación es el medio que posibilita el control jurisdiccional de la actuación administrativa, pues, 'como quiera que los Jueces y Tribunales han de controlar la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican - artículo 106.1º Constitución -, la Administración viene obligada a motivar las resoluciones que dicte en el ejercicio de sus facultades, con una base fáctica suficientemente acreditada y aplicando la normativa jurídica adecuada al caso cuestionado, sin presuponer, a través de unos juicios de valor sin base fáctica alguna, unas conclusiones no suficientemente fundadas en los oportunos informes que preceptivamente ha de obtener de los órganos competentes para emitirlos, los cuales, a su vez, para que sean jurídicamente válidos a los efectos que aquí importan, han de fundarse en razones de hecho y de derecho que los justifiquen' ( STS 25 enero 1992 ). 'La doctrina científica ha señalado que la motivación es el medio técnico de control de la causa del acto. No es un requisito meramente formal, sino de fondo. La jurisprudencia del Tribunal Supremo afirma que habrá de determinar la aplicación de un concepto a las circunstancias de hecho singulares de que se trate', conforme a las SSTS de 23 diciembre de 1969 y 7 de octubre de 1970 . Para el Tribunal Constitucional, 'la motivación no es sólo una elemental cortesía, sino un requisito del acto de sacrificio de derechos' ( STC de 17 julio 1981 ) que 'debe realizarse con la amplitud necesaria para el debido conocimiento de los interesados y su posterior defensa de derechos' ( STC de 16 de junio de 1982 ). Tratándose de un acto discrecional, esta exigencia va ínsita en el mismo acto' ( STS 18 mayo 1991 ).

La motivación puede aparecer contenida fuera del propio acto administrativo, en los informes o dictámenes que le preceden y le sirven de sustento argumental, dado que 'la jurisprudencia, al examinar la motivación de los actos administrativos, no los ha aislado, sino que los ha puesto en interrelación con el conjunto que integra los expedientes, a los que ha atribuido la condición de unidad orgánica, sobre todo en los supuestos de aceptación de informes o dictámenes' ( SSTS de 11 marzo de 1978 , 16 febrero de 1988 y 2 julio de 1991 ). En definitiva, 'la motivación de los actos administrativos, supone tanto como la exteriorización de las razones que llevaron a la Administración a dictar aquéllos. En el derecho positivo español la motivación puede recogerse en el propio acto, o puede encontrarse en los informes o dictámenes previos cuando el acto administrativo se produzca de conformidad con los mismos y queden incorporados a la resolución' ( STS de 23 mayo de 1991 ). La motivación por remisión ha sido aceptada también por el Tribunal Constitucional en diversos pronunciamientos, como es el caso de las SSTC 174/1987 , 146/1990 , 27/1992 y 150/1993, de 3 mayo .

En definitiva, la motivación no de ser extensa, ni exhaustiva, pero es una exigencia de transparencia, posibilitadora de control por la jurisdicción y por el propio interesado en defensa de sus intereses. Debe ofrecer elementos suficientes para que la persona interesada pueda conocer y, en su caso, reaccionar contra las constataciones de hecho, las valoraciones técnicas, las relaciones de causalidad o los testimonios que eventualmente hayan sido tenidos en cuenta para la adopción de la decisión, de manera que queden acreditadas la legalidad de la actuación administrativa y el sometimiento de ésta a los fines que la justifican conforme al artículo 106.1º de la Constitución . El conjunto de la que ofrecen las resoluciones impugnadas, integrado por la puntuación individualizada; más la información ofrecida mediante su publicación en la página de internet del organismo - más accesible que los antiguos boletines oficiales en papel; más los criterios cuidadosamente objetivados e igualmente transparentes del Manual Guía de Evaluación por el Mando y del baremo recogido en el Anexo I de la Resolución 1061/2009, que forman parte del contenido de las bases de la convocatoria; constituyen una herramienta de evaluación objetiva y transparente, que cumple con las exigencias legales y jurisprudenciales antes expuestas y permite concluir que en el contenido de la resolución impugnada ha quedado, en si misma y por referencia a los elementos externos indicados, justificación suficiente de los motivos de hecho y de derecho para entender cumplido el requisito del artículo 54 de la Ley 30/1992 .

En lo que se refiere a la valoración del curso de diplomada en Puericultura, ha de estimarse la posición de la Administración requerida: para participar en el proceso de evaluación, es preciso justificar la titulación precisa para cada nivel. A falta de otro título equivalente, el de diplomada que presentó la recurrente es el que la Administración tomó como base para incluir entre los evaluados en su categoría profesional a la recurrente. Pero eso hace imposible valorarlo de nuevo en el apartado de los méritos formativos específicos en conforme al baremos de méritos del currículo establecido en el Anexo I de la resolución 1061/2009, de 23 de marzo, aplicable a la convocatoria en que tomó parte la recurrente, pues ello hubiera supuesto valorarlo dos veces, contra el principio de igualdad de trato de los que participaron en ella y en garantía de la objetividad de la concurrencia que exigen los principios que para el acceso al desempeño (entendido en el sentido amplio que comprende también una evaluación como la del proceso al que se pertenecen las resoluciones impugnadas) de funciones públicas establece el artículo 106 de la Constitución . Las bases son la ley de cada convocatoria, regulan con fuerza vinculante el desarrollo de todo proceso de selección o valoración y obligan a los órganos de evaluación. No habiendo sido impugnadas o declaradas contrarias a derecho, eran firmes e igualmente vinculantes para la recurrente. Su estricta aplicación, cuidadosamente detallada por el Manual Guía de Evaluación por el Mando y del baremo, son una garantía de contraste del mérito y la capacidad con objetividad y en condiciones de igualdad. Es indudable que un proceso como el de autos fue regulado por normas que garantizaban la máxima objetividad en la valoración de los méritos respectivos. También por esta razón resulta injustificado estimar la pretensión del recurrente.

CUARTO.-La cuantía del recurso no ha quedado fijada con precisión. La recurrente la estima indeterminada.

QUINTO.-No se aprecian motivos bastantes para un especial pronunciamiento sobre las costas devengadas en el presente recurso, pese a la solicitud del demandante y de conformidad a lo dispuesto el artículo 139.1 de la Ley 29/1998 .

En consecuencia de todo lo expuesto, pronuncio el siguiente

Fallo

Que DEBO DESESTIMAR Y DESESTIMO el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la resolución por silencio negativo del recurso de alzada interpuesto por la recurrente el 4 de marzo de 2010 contra la resolución 1463/2009, de 18 de diciembre, del Director de Recursos Humanos de Osakidetza - Servicio Vasco de Salud, que publicaba la asignación provisional de los niveles de desarrollo profesional de las categorías no sanitarias y

las del área sanitaria de Formación Profesional de grado superior y medio, publicada en el BOPV el 5 de febrero de 2010.

SIN IMPOSICIÓN EXPRESA DE LAS COSTAS causadas.

MODO DE IMPUGNAR ESTA RESOLUCIÓN: mediante RECURSO DE APELACIÓN EN AMBOS EFECTOS , por escrito presentado en este Juzgado en el plazo de QUINCE DÍAS, contados desde el siguiente a su notificación ( artículo 81.1 de la LJCA ), y previa consignación en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de este órgano jurisdiccional en el grupo Banesto (Banco Español de Crédito), con nº 4759 0000 85 1123 10, de un depósito de 50 euros, debiendo indicar en el campo concepto del documento resguardo de ingreso que se trata de un 'Recurso'.

Quien disfrute del beneficio de justicia gratuita, el Ministerio Fiscal, el Estado, las Comunidades Autónomas, las entidades locales y los organismos autónomos dependientes de todos ellos están exentos de constituir el depósito ( DA 15ª LOPJ ).

Así por esta mi Sentencia, de la que se llevará testimonio a los autos, lo pronuncio, mando y firmo.

PUBLICACIÓN.-En la misma fecha fue leída y publicada la anterior resolución por el/la Ilmo/a. Sr/a. MAGISTRADO que la dictó, celebrando Audiencia Pública. Doy fe.