Sentencia Administrativo Nº 471/2008, Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 311/2006 de 21 de Mayo de 2008

Encabezamiento

T.S.J.EXTREMADURA SALA CON/AD

CACERES

SENTENCIA: 00471/2008

La Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, integrada por los Iltmos. Sres.

Magistrados del margen, en nombre de S. M. el Rey ha dictado la siguiente:

SENTENCIA Nº 471

PRESIDENTE: DON WENCESLAO OLEA GODOY.

MAGISTRADOS

DOÑA ELENA MENDEZ CANSECO

DON MERCENARIO VILLALBA LAVA/

En Cáceres a veintiuno de mayo de dos mil ocho.-

Visto el recurso contencioso administrativo nº 311 de 2.006, promovido por la Procuradora Dª Fátima Ordóñez Carbajal, en nombre y representación del recurrente GESTION DE CONSTRUCCION CIVIL S.L., siendo demandado el EXCMO. AYUNTAMIENTO DE CACERES, representado por la Procuradora Dª Cristina Moreno Serrano, y codemandados Dª Dolores , D. Diego , D. Juan Ignacio , y EXPOSITO S.A., representados por la Procuradora Dª Cristina Moreno Serrano, Dª Mónica , representada por la Procuradora Dª Cristina de Campos Ginés, y la AGRUPACION DE INTERESES URBANISTICOS DEL SECTOR S.U.P. 2-5-A DEL P.G.O.U DE CACERES, representada por el Procurador D. Enrique de Francisco Simón; recurso que versa sobre: acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Cáceres, adoptado en sesión de 19 de enero de 2.006, por el que se denegaba la aprobación del Programa de Ejecución de la Unidad SUP 2-5 del Plan General de la Ciudad.

Cuantía Indeterminada.

Antecedentes

PRIMERO.- Por la parte actora se presentó escrito mediante el cual interesaba se tuviera por interpuesto recurso contencioso administrativo contra el acto que ha quedado reflejado en el encabezamiento de esta sentencia.-

SEGUNDO.- Seguido que fue el recurso por sus trámites, se entregó el expediente administrativo a la representación de la parte actora para que formulara la demanda, lo que hizo seguidamente dentro del plazo, sentando los hechos y fundamentos de derecho que estimó pertinentes y terminando suplicando se dictara una sentencia por la que se estime el recurso, con imposición de costas a la demandada; dado traslado de la demanda a la parte demandada de la Administración para que la contestase, y a las partes codemandadas, evacuaron dicho trámite interesando se dictara una sentencia desestimatoria del recurso, con imposición de costas a la parte actora.-

TERCERO.- Recibido el recurso a prueba, se admitieron y practicaron todas las propuestas, obrando en los ramos separados de las partes, declarándose concluso este periodo, se pasó al de conclusiones, donde las partes evacuaron por su orden interesando cada una de ellas se dictara sentencia de conformidad a lo solicitado en el suplico de sus escritos de demanda y de contestación a la misma, señalándose seguidamente día para la votación y fallo del presente recurso, que se llevó a efecto en el fijado.-

CUARTO.- En la tramitación del presente recurso se han observado las prescripciones legales.-

Siendo Ponente para este trámite el Iltmo. Sr. Magistrado D. WENCESLAO OLEA GODOY.

Fundamentos

PRIMERO.- Se interpone recurso contencioso-administrativo por la mercantil "Gestión de Construcción Civil, S.L." contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Cáceres, adoptado en sesión de 19 de enero de 2.006, por el que se denegaba la aprobación del Programa de Ejecución de la Unidad SUP 2-5 del Plan General de la Ciudad; se suplica en la demanda que se anule el mencionado acuerdo y se ordene la continuación del referido Programa de Ejecución, con indemnización, en su caso, de los daños y perjuicios ocasionados. Se oponen a tales pretensiones el Sr. Letrado del Ayuntamiento, así como las representaciones de Doña Mónica ; de Doña Dolores , Dona Diego , Don Marco Antonio , Don Juan Ignacio y mercantil "Expósito, S.A." y la de la "Agrupación de Interés Urbanístico del Sector 2-5-A del PGOU de Cáceres"; estimando todas sus defensas que el acuerdo está ajustado a Derecho, suplicando su confirmación con la desestimación del proceso.

SEGUNDO.- Como se pone de manifiesto en la fase de conclusiones de las partes, los términos en que se había suscitado el debate en la demanda se ha visto sustancialmente alterado. En efecto, conforme a lo que resultaba de la demanda y de su fundamentación, la pretensión de la ahora recurrente se fundaba en la improcedencia de las razones que se habían dado por el Ayuntamiento en el acuerdo impugnado, en cuanto a lo que se consideraba su derecho a llevar a cabo la transformación de los terrenos, es decir, de proceder a la ejecución de las previsiones del planeamiento, en lo que al concreto sector se refiere, por el sistema de concertación. Por el contrario, lo que se opone por la defensa Municipal y las demás partes personas en calidad de demandadas, es que ese pretendido derecho, además de la improcedencia de las razones que se aducen en la demanda, es, sustancialmente que existe un derecho preferente de la Agrupación de Interés Urbanístico -comparecida como codemandada- a ejecutar el sector frente a la recurrente. Y es necesario destacar que lo acontecido es que se viene a alterar la fundamentación de las pretensiones, no estas que son las que se contenían en la demanda.

TERCERO.- Lo expuesto anteriormente obliga a recordar los presupuestos fácticos de la actuación administrativa que se revisa, a tenor de lo que resulta del proceso y su expediente. En este sentido es necesario recordar que la mencionada Agrupación de Interés Urbanístico había ya solicitado en escrito de fecha 29 de marzo de 2.005 una consulta de viabilidad de la transformación del sector, que fue rechazada por la Corporación en acuerdo plenario de 15 de septiembre de 2.005. Ese acuerdo denegatorio fue impugnado en reposición por la mencionada Agrupación en fecha 21 de octubre de 2.005. Ese recurso de reposición no se resuelve de manera expresa sin que la Agrupación lo impugnara en vía contencioso-administrativa. No obstante, ya excedido el plazo para resolver el recurso de reposición, por acuerdo plenario de 21 de diciembre de 2.006, se resuelve dicho recurso por el que se accede a lo pretendido por la Agrupación, es decir, la viabilidad de la transformación de los terrenos de una de las dos zonas -la "A"-, en que se había dividido el sector por dicha Agrupación en su petición inicial. Debe señalarse que esa resolución se dicta después de más de once meses de dictado el acuerdo denegatorio de la solicitud de la recurrente para la aprobación del programa de ejecución (19 de enero de ese mismo año de 2.006) y ya iniciado este proceso (se presenta el escrito de interposición en fecha 29 de marzo), de ahí la alteración en la fundamentación de las defensas de las partes demandadas porque se aducen los fundamentos de este ulterior acuerdo a favor de la Agrupación, y su mejor derecho, para rechazar las pretensiones de la actora.

CUARTO.- No es fácil resolver las cuestiones suscitadas a la vista de la situación con que nos encontramos al momento presente y ya se ha expuesto. En efecto, a nadie pasa desapercibido la incidencia que ese acuerdo de diciembre, al resolver extemporáneamente el recurso de reposición, tiene sobre las pretensiones de la recurrente, cuya defensa en conclusiones se limita a invocar un pretendido fraude procesal -mejor procedimental-, pero sin que por su parte se hubiese ampliado el recurso a ese acuerdo, como era obligado, al amparo de lo establecido en el artículo 36 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso - administrativa. Pero nuevo acto posterior del que se ha tenido conocimiento, no ha sido objeto de impugnación, lo que comporta el efecto infranqueable de que no podemos nosotros examinarlo, ni hacer declaración alguna sobre él. Ello nos obliga a examinar las pretensiones de la demanda conforme a lo que se aduce en ella y resulta del expediente vinculado a la denegación a la recurrente de su Programa de Ejecución; sin desconocer que ese examen está condicionado por lo resuelto posteriormente por el Ayuntamiento, porque de nada serviría que, en su caso, declarásemos nosotros ahora el mejor derecho de la recurrente a ejecutar el planeamiento de la Unidad cuando ya existe un acto firme -no consta que esté impugnado- que ha conferido esa primacía a la Agrupación de Interés Urbanístico.

QUINTO.- Examinando las concretas pretensiones que se accionan en la demanda, con las limitaciones que ya hemos dicho, es necesario recordar que el primero de los motivos que centra el debate es la posibilidad de recurrir al procedimiento simplificado del Proyecto de Ejecución, que es lo que es lo que sirve de fundamento a la decisión municipal y pretende la defensa de la recurrente. En este sentido es necesario hacer una referencia a la regulación que al efecto se establece en la Ley de la Asamblea de Extremadura 15/2.001, de 14 de Diciembre, del Suelo y Ordenación Urbana de Extremadura. En efecto, es necesaria esa referencia porque es esa norma la que ha de regir a la hora de ejecutarse el planeamiento que, obligado es recordar, estaba aprobado con anterioridad a su promulgación y sin que conste, a tenor de lo admitido por las partes, que había sido adaptado dicho planeamiento a esa nueva normativa autonómica, pese a lo dispuesto en su régimen transitorio (Disposición Transitoria Segunda ). Conforme a la Ley la actuación de ejecución del planeamiento requiere, además de una planificación idónea, la aprobación del Programa de Ejecución y del Proyecto de Urbanización (artículo 118 ). En cuanto a la dinámica de esas fases de la acción urbanizadora, la Ley parte de que en el suelo urbanizable, salvo que la Administración opte por asumir la ejecución directamente -gestión directa- (artículo 113 ), se faculta a quienes tuvieran interés en asumir la actividad de ejecución, comenzar por evacuar "consulta" al Ayuntamiento sobre la viabilidad de la actividad transformadora. La Corporación requerida, atendiendo a las "circunstancias urbanísticas concurrentes"( artículo 10-3º ) deberá optar, bien por rechazar "motivadamente" la viabilidad; o bien declarar "la viabilidad de la transformación objeto de consulta, con determinación de la forma de gestión de la actividad de ejecución del planeamiento a que, en su caso, pudiera dar lugar. En caso de determinación de la forma de gestión indirecta, el acuerdo municipal deberá determinar, además, uno de los sistemas de ejecución privada y fijar los criterios orientativos para el desarrollo de la eventual actuación. Si la forma de gestión decidida es la directa, el acuerdo municipal deberá determinar uno de los sistemas de ejecución pública." Es importante destacar la relevancia de que ha dotado el Legislador a esta consulta que, en su caso, determina el sistema de ejecución y fija los criterios para ejecutar el planeamiento, bien que con criterios orientativos. Aun cuando el Legislador desvincula la consulta de los actos subsiguientes, es lo cierto que la ejecución adquiere peculiaridades especiales en función de quien evacue la consulta porque (artículo 126 ), si lo solicitan propietarios integrados en una Agrupación de Interés Urbanístico (con la configuración que les impone la Ley), se seguirá receptivamente el sistema de compensación y la Agrupación procederá a la transformación de los terrenos mediante la acción urbanizadora con la presentación -y aprobación, en su caso- del Programa de Ejecución y Proyecto de Urbanización. Cuando la consulta la evacue cualquier otro particular que no sea una Agrupación, el sistema será el de concertación y, declarada la viabilidad, se abre un plazo de dos meses para que se presenten Programas en régimen de concurrencia por todos quienes también estén interesados. Es de destacar que en estos supuestos de promoverse la ejecución por personas distintas de las Agrupaciones, no existe primacía alguna a favor del solicitante de la consulta. Una vez adquirido el derecho a presentar el Programa de Ejecución, se sigue la tramitación prevista en la Ley (artículo 134). Pues bien, frente a ese esquema general y de configuración progresiva de las condiciones de la ejecución de la actividad transformadora mediante la urbanización, el artículo 134 contempla un denominado procedimiento abreviado en el que, como principales especialidades, cabe destacar que se omite el importante trámite de consulta y la subsiguiente declaración de viabilidad, con el alcance que antes se dijo. De otra parte, la mera procedencia de este procedimiento abreviado comporta ya la selección del sistema de ejecución, que será el de compensación o concertación, según que la solicitud lo sea de una Agrupación de Interés Urbanístico o de un tercero que no tenga esa condición; pero además de ello, será el que inste el procedimiento el que podrá formular el Proyecto de Ejecución, si bien con la posibilidad de que se puedan formular propuestas alternativas en el plazo de dos meses.

SEXTO.- A la vista de lo expuesto en el anterior fundamento, no cabe desconocer la relevancia que tiene el procedimiento simplificado, lo que remite el debate -y así resulta de lo alegado por las partes- a los presupuestos para que proceda dicho procedimiento que, conforme a lo dispuesto en el artículo 10-4º de la Ley , está condicionado a que el planeamiento ya contenga "bases orientativas para su ejecución, relativas al menos a calidades, plazo y diseño urbano, y ya sea posible proceder a la misma mediante una actuación urbanizadora." En suma, de una parte, se trata de un procedimiento especial frente al procedimiento ordinario; de otra parte, se prescinde de las declaraciones que habrían de contenerse en la declaración de viabilidad posterior a la consulta, que se omite. Es decir y en palabras del artículo 10-3º-b-1ª , de "los criterios orientativos". Pero ya dentro de esas propias exigencias, es importante señalar que la fijación de esos criterios no son imperativos del planeamiento con carácter general porque, si así fuera, el Legislador no habría previsto la alternativa de que no existan, en cuyo caso se acude al procedimiento ordinario de aprobación de Programa de Ejecución; es más, siendo este el procedimiento ordinario, parece que se está exigiendo un plus de determinaciones que generalmente los instrumentos del planeamiento no contienen y que si lo hacen autorizan el procedimiento simplificado; o si se quiere, de existir esa imperatividad no tendría sentido que el Legislador hubiese establecido la consulta previa y la importante declaración sobre la viabilidad.

SÉPTIMO.- En lo expuesto en el anterior fundamento está implícito el rechazo del primero de los motivos aducidos en la demanda en contra del acuerdo plenario. En efecto, se dice en el acuerdo que resultaba improcedente el procedimiento simplificado porque el Plan de Cáceres no tenia establecido esos criterios, a lo que se opone en la demanda que era el propio Ayuntamiento el que estaba obligado a adaptar el Plan a la Ley y que no puede beneficiarle ese incumplimiento, que le imponía las Disposiciones Transitorias, de donde parece quererse concluir que no puede servir esa falta de adaptación del Plan para denegar el procedimiento especial que se había elegido. No podemos compartir ese argumento porque, como se dijo, sin perjuicio de la necesidad de adaptación del Plan a la Ley, es lo cierto que la fijación de esos criterios más detallados no era imperativo y bien podría haberse realizado esa adaptación a la nueva Ley sin que el Plan hubiese agotado esas determinaciones que abren la posibilidad del procedimiento simplificado. Es más, parece dudoso que un Plan de una Ciudad de cierta amplitud como puedan ser las capitales de la Comunidad Autónoma, y la extensión de los terrenos generalmente recogidos en sus Planes destinados a la transformación, puedan recoger esos criterios para todos y cada uno de los llamados a transformarse con el detalle que impone la declaración de viabilidad, que es lo que se vería sustituida en el procedimiento abreviado. Mucho menos sería exigible ese detallado planeamiento en un proceso de adaptación provisional del planeamiento. Pero es que, en todo caso, la mera falta de existencia de esos criterios al momento en que la recurrente presentó su petición es ya motivo para rechazar el procedimiento simplificado, con independencia de que procediese otro tipo de actuaciones o incluso la responsabilidad municipal, como se insinúa en la demanda, pero no la aprobación del Programa de Ejecución con tales omisiones que el Legislador nunca ha previsto. Y no se olvide que, en orden a la adaptación del Planeamiento a la Ley, el Legislador ha previsto también que los mismos particulares puedan promover la adaptación de Plan, como permite la Disposición Transitoria Sexta , por lo que bien pudo la recurrente, en vez de beneficiarse de ese desfase del Plan y de una especialidad que nunca era necesaria, solicitar la modificación del Plan y después acudir al procedimiento simplificado, una vez adoptados esos criterios.

OCTAVO.- Pero si ya lo anterior sería suficiente para el rechazo de la pretensión de la recurrente, también desde el punto del contenido de esos criterios o bases orientativas que exigen el procedimiento simplificado, era procedente la denegación de la aprobación del Programa de Ejecución. En efecto, como se dispone en el antes citado artículo 10-4º de la Ley , para la procedencia del procedimiento se exige que el Plan contenga esas bases referidas, al menos, a las "calidades, plazos y diseño urbano"; y estima la defensa del recurrente que, con la salvedad del incumplimiento de adaptación del Plan de Cáceres a la Ley, cabe estimar que concurren esos criterios. No podemos compartir ese argumento y para ello debemos insistir que lo que el Legislador está exigiendo es que el Plan contenga un mayor detalle en cuanto a la previsión, porque de ser las generales propias de los Planes, su contenido mínimo o estándar, carecería de sentido que el Legislador admitiera este procedimiento simplificado de manera especial. Y en este sentido no es admisible que pueda entenderse por calidades o diseño urbano las directrices generales que para el sector se dice contiene el plan porque, insistimos, el precepto exige una mayor determinación en cuanto a las previsiones para el determinado sector; y otro tanto cabe decir del plazo, que no puede ser la cierta previsión que se dice contienen el Plan en cuanto a su ejecución (cuatrienios), porque la remisión que se hace al artículo 111 , impone interpretar que se fijen plazos máximos para la edificación, que no es regla imperativa del Planeamiento, sino que podrá contenerlo (la alternativa da sentido al procedimiento simplificado) o incluso fijarse posteriormente por el propio Ayuntamiento. Así pues, no cabe estimar que procediera en el caso de autos el procedimiento simplificado y, por tanto, procede la desestimación del recurso.

NOVENO.- No se aprecian temeridad o mala fe a los efectos de una concreta imposición de costas a ninguna de las partes de conformidad con lo prevenido en el artículo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso -administrativa.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación.

Por la potestad que nos confiere la Constitución Española.

Fallo

Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procurador Doña Fátima Ordoñez Carvajal, en nombre y representación de "GESTIÓN DE CONSTRUCCION CIVIL, S.L." contra el acuerdo del Ayuntamiento de Cáceres mencionado en el primer fundamento; que se confirma por estar ajustado al Ordenamiento Jurídico, sin hacer expresa condena en cuanto a las costas procesales.

Y para que esta sentencia se lleve a puro y debido efecto, una vez alcanzada la firmeza de la misma, remítase testimonio, junto con el expediente administrativo, al órgano que dictó la resolución impugnada, que deberá acusar recibo dentro del término de diez días, conforme previene la Ley y déjese constancia de lo resuelto en el procedimiento.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN: En la misma fecha fue leída y publicada la anterior resolución por el Ilmo. Sr/a. Magistrado que la dictó, celebrando Audiencia Pública. Doy fe.

DILIGENCIA: Seguidamente se procede a cumplimentar la notificación de la anterior resolución. Doy fe.