Sentencia Administrativo Nº 473/2004, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 2401/1998 de 26 de Abril de 2004

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Recurso nº 2401/1998

Parte actora: Darío

Parte demandada: SERVEI CATALA DE LA SALUT

SENTENCIA nº 473 /2004

Ilmos. Sres.:

PRESIDENTE

D. EDUARDO BARRACHINA JUAN

MAGISTRADOS

D. EDUARDO HINOJOSA MARTÍNEZ

D. RAMONA GUITART GUIXER

En Barcelona, a veintiseis de abril de dos mil cuatro.

VISTO POR LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA (SECCION CUARTA), constituida como figura al margen, ha pronunciado EN NOMBRE DE S.M. EL REY la siguiente sentencia para la resolución del presente recurso contencioso administrativo, interpuesto por Darío representado por el Procurador de los Tribunales Dª. Virginia Gómez Papi y asistido por el Letrado D. Antoni Ferre i Mestre, contra la Administración demandada SERVEI CATALA DE LA SALUT, actuando en nombre y representación de misma el LETRADO DE LA GENERALITAT.

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D/Dª. EDUARDO BARRACHINA JUAN, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.- Por la parte actora, a través de su representación en autos, se interpuso en tiempo y forma legal, recurso contencioso administrativo contra la resolución objeto de recurso dictada por la Administración demandada.

SEGUNDO.- Acordada la incoación de los presentes autos, se les dio el cauce procesal previsto por la Ley de esta Jurisdicción, habiendo despachado las partes, llegado su momento y por su orden, los trámites conferidos de demanda y contestación, en cuyos escritos respectivos en virtud de los hechos y fundamentos de derecho que constan en ellos, suplicaron respectivamente la anulación de los actos objeto del recurso y la desestimación de éste, en los términos que aparecen en los mismos.

TERCERO.- Se acordó recibir el presente pleito a prueba, con el resultado que obra en autos.

CUARTO.- Se continuó el proceso por el trámite de conclusiones sucintas que las partes evacuaron.

QUINTO.- Se señaló para votación y fallo de este recurso, habiéndose observado y cumplido en este procedimiento las prescripciones legales correspondientes .

Fundamentos

PRIMERO.- El objeto de este proceso consiste en determinar la legalidad de la resolución administrativa objeto de impugnación, que procedente del Serveí Català de la Salut desestimó el recurso ordinario interpuesto contra la resolución del gerente del ICS de fecha 20 de enero de 1.998, por la que se impuso a la parte demandante la sanción disciplinaria de un mes y quince días de suspensión de funciones con pérdida de las retribuciones económicas por dos faltas graves tipificadas en los artículos 66.3 e) y 66.3.h.) del Estatuto Jurídico del Personal Médico de la Seguridad Social, aprobado por el Decreto 3160/1966, de 23 de septiembre.

En la demanda se razona acerca de la falta de tipicidad por cuanto los tipos son genéricos, caducidad del expediente por aplicación de lo dispuesto en el artículo 43.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, vulneración del derecho a la defensa, vulneración del principio de presunción de inocencia, principio de proporcionalidad.

En el expediente disciplinario se declaró probado lo siguiente:

Primero: El demandante "utilizó recetas oficiales el margen de los procedimientos reglamentarios, pues durante el año 1.996 entregó recetas en su consulta privada firmadas pero sin mención del nombre de los pacientes y en una residencia geriátrica facilitó recetas oficiales a enfermos que no entraban en su consulta del CAP Rambla. Todo ello supone prescripción de medicamentos sin el control médico adecuado"

Segundo: "Durante el año 1.996 de forma habitual no realizó personalmente la asistencia domiciliaria de los usuarios que pertenecen a su contingente, vulnerando lo establecido en los artículos 30.3 y 27.1 del Estatuto Jurídico del Personal Médico de la Seguridad Social".

El fundamento legal de las sanciones disciplinarias impuestas se encuentra en los artículos 66.3.e) y 66.3.h) del texto normativo anteriormente mencionado que disponen lo siguiente:

Artículo 66.3.e): "son faltas graves...

e) La entrega de recetas no firmadas por el titular o la utilización indebida de las mismas por parte del médico.

Y el artículo 66.3.h) sanciona como falta grave:

"El incumplimiento de las normas establecidas o de las órdenes recibidas siempre que perturben el servicio o perjudiquen la asistencia".

SEGUNDA.- Este Tribunal ha llevado a cabo una valoración conjunta de las alegaciones y razonamientos jurídicos que se contienen en la demanda, como en el escrito de contestación a la misma, así como la prueba practicada, especialmente la documental unida a autos, en relación con la resolución administrativa objeto de impugnación, y después de una larga deliberación se llega a la conclusión, por unanimidad, de que la acción jurisdiccional ejercitada debe prosperar por los siguientes motivos.

En primer lugar, debe recordarse que la nueva concepción del proceso contencioso- administrativo, como cauce procesal tutelador de situaciones jurídicas subjetivas, acorde con las exigencias del artículo 24.1 CE , no supone que esta Jurisdicción haya dejado de ser revisora, si por tal se entiende que en ella se residencia el control de legalidad, concebido en términos generales de adecuación a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico, de las normas reglamentarias y de la actuación administrativa (arts. 106.1 CE, 9 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, Ley 29/1998, de 13 de julio, comprensiva, de los actos administrativos strictu sensu y, a partir de la vigencia de esta Ley y por previsión expresa, de ciertas inactividades de la Administración y de las vías de hecho)

En efecto, la Jurisdicción Contencioso-Administrativa es revisora en cuanto exige la existencia de un acto, o actuación, de una Administración Pública sometido, o sometida, al Derecho Administrativo. Pero no es el contenido del acto el que delimita la extensión de las facultades de revisión jurisdiccional del Juzgado o Tribunal que, en definitiva, resulte competente, sino que son las pretensiones que, en relación al mismo, o a la misma -al acto o actuación, se entiende- se hubieren actuado las que acotan, cuantitativa y cualitativamente, el contenido de la pretensión impugnatoria - Sentencias, entre muchas más, de 31 de marzo de 1997 , 7 de febrero y 3 de octubre de 1998 y 5 de febrero de 2000 (F.J. 2 º), por no citar otras que algunas de las más recientes-. De lo contrario, como apunta un consolidado criterio jurisprudencial del que se hacen eco las sentencias acabadas de citar, se estaría reconociendo carácter jurisdiccional a la vía administrativa, o a la vía económico- administrativa en el caso de autos, en contra de la consideración del proceso contencioso- administrativo como un auténtico proceso entre partes y como instrumento hábil para conseguir la plenitud en el ejercicio de la función jurisdiccional. Inclusive el peligro de que la exigencia de que, previamente al recurso jurisdiccional, se hubiera dado oportunidad a la Administración para resolver el litigio, pudiera introducir criterios estrictos o restringidos en el entendimiento del carácter revisor de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, ha sido prácticamente eliminado por la Jurisprudencia. Así, la Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de febrero de 1999 (recurso 5658/93 ), con criterio reproducido en la de 1º de marzo de 1999 (recurso 468/94 ), interpreta la referida exigencia en el sentido de que ello no significa que el particular "no pueda perfilar, ampliar o extender la inicial pretensión impugnatoria deducida en vía administrativa, siempre que no desborde el marco general de referencia del acto o actuación correspondiente".

Pues bien, en el presente caso, este Tribunal está sometido solamente a los estrictos límites del principio de legalidad y la pretensión que ha formulado el demandante en el escrito de su demanda, con abstracción de otras consideraciones sociales manifestadas a lo largo del expediente disciplinario, como escritos de apoyo al demandante y otras declaraciones que pueden producir el efecto deseado en otras instancias, pero no en la jurisdiccional. Solamente las cuestiones jurídicas serán objeto de análisis y resolución, el resto carece de importancia para este Tribunal.

TERCERO.- Por lo que se refiere a la caducidad de la potestad sancionadora denucniada por la parte demanadante, en modo alguno puede prosperar, pues son numerosas las sentencias tanto del Tribunal Supremo como de este mismo Tribunal en que el fundamento legal aludido por el demanante no resulta de aplicación en materia funcionarial, máxime, cuando en el presente caso el propio Sr. Instructor ha prorrogado de forma debida y justificada el procedimiento en atención a la dificultad del mismo.

Por su parte la caducidad se refiere al supuesto en que, una vez iniciado el procedimiento administrativo sancionador, este se paraliza por causa imputable al interesado o a la Administración, sin que -cuando sea imputable a ésta- recaiga y se notifique, dentro del plazo que la Ley establece para ultimar su tramitación, la correspondiente resolución expresa. Se trata de una extinción anormal del procedimiento por el hecho de haberse paralizado durante el plazo legalmente establecido: art. 43.4 de la ley 30/1992 y art. 20.6 del real Decreto 1398/1993.

En la sentencia dictada por este mismo Tribunal de fecha 25 de marzo de 2.004 resolviendo recurso de apelación, se dijo lo siguiente:

"Si bien en un principio pudo haber dudas en cuanto a la aplicación de la anterior disposición legal en relación con lo que se disponía en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre y jurisprudencia interpretativa del antiguo artículo 49 de la Ley de Procedimiento Administrativo del año 1.958 que se puede resumir en la sentencia del Tribunal Supremo de 28 de septiembre de 1.995 que decía "es reiterada la jurisprudencia de la Sala que niega el carácter de plazo de caducidad al señalado en la Ley para la duración del expediente disciplinario; de modo que, aunque en efecto ese plazo se haya rebasado con notoriedad en este caso, "la irregularidad alegada no puede ser por sí sola causante de la nulidad del acuerdo final sancionador por supuesta caducidad del expediente, lo que fue confirmado porsteriormente por la sentencia del Tribunal Supremo de 24 de abril de 1999 que se ratifica en la concepción tradicional de que la inactividad de la Administración no produce la caducidad del expediente dando lugar tan sólo a la responsabilidad del funcionario causante de la demora, sin perjuicio de otras posibles aplicaciones como el silencio administrativo: de este modo, la irregularidad que supone haber rebasado el plazo máximo para la tramitación del procedimiento, no genera "per se" la nulidad del acuerdo sancionador por caducidad. Dicho efecto se desplaza, en atención a las expresas previsiones del artículo 99 de la Ley de Procedimiento Administrativo y 92 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, al caso en que la paralización se deba sólo a causa imputable al administrado, en los procedimientos iniciados a solicitud del mismo."

CUARTO.- Entrando a resolver el fondo del asunto, y respecto de la primera de las infracciones administrativas objeto de sanción, cabe decir que la imputación referente a las recetas éstas aparecen todas firmadas debidamente por el demandante, por lo que solamente queda analizar si se producido "la utilización indebida de las mismas por parte del médico."

Se denuncia en la demana la infracción del artículo 24.2 de la Constitución Española que debe analizarse en relación con el artículo 137.1 de la Ley 30/1.992 de 26 de noviembre y sentencias del Tribunal Constitucional de 26 de julio de 1.982, 26 de abril de 1.990 , en cuanto se proclama el derecho a ser presumido inocente.

Ciertamente que una doctrina jurisprudencial tan extensa como reiterada, que por ello excusa de su cita pormenorizada, ha destacado que los principios penales son de aplicación, con ciertos matices, al Derecho Administrativo sancionador y, entre esos principios, cobra especial relevancia el de presunción de inocencia derivado del artículo 24 de la Constitución Española; sin embargo, tal presunción no podía ser ni es iuris et de iure, sino meramente iuris tantum, por lo que de antiguo proclama el Tribunal Constitucional que esa presunción queda salvaguardada cuando por parte de la Administración se ha efectuado una actividad probatoria que pueda calificarse de cargo.-

En este caso, la presunción de inocencia en el motivo viene conectada a la culpabilidad, tal como se afirma en la sentencia del Tribunal Supremo de 30 de juno de 2.003 y ha dicho también este mismo Tribunal en numerosas ocasiones.

Y en efecto, por esa aplicación, con matices, al Derecho Administrativo Sancionador de los principios que inspiran el orden penal, en cuanto ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado, entre ellos también cobra especial virtualidad el elemento o principio de culpabilidad, siendo así que la presunción de inocencia no sólo tiene que ver con la prueba de la autoría de los hechos, aunque sea su vertiente más usual de aplicación, sino que además se relaciona con la culpabilidad imputable al que, en su caso, los realiza, sin que pueda acantonarse, - así se expresa la sentencia de este Tribunal Supremo de 24 de enero de 1994-, el ámbito de su funcionalidad en aquel primer plano de demostración de los hechos, (Sentencias del Tribunal Constitucional 76/1990, de 26 de abril y 14/1997, de 28 de enero), ya que toda resolución sancionadora, sea penal o administrativa requiere a la par certeza de los hechos imputados, obtenida mediante pruebas de cargo, y certeza del juicio de culpabilidad sobre esos mismos hechos.

Cierto es que el tipo sancionador es amplio y general, constituyendo un concepto general indeterminado que solamente en función de las circunstancias objetivas que concurran en cada caso se podrá determinar si se ha producido ese uso indebido de las recetas. Uso indebido de las recetas pasa a ser, pues, el núcleo central del tipo sancionador cuyo presupuesto de hecho puede variar de una situación a otra, pues al parecer las recetas médicas son susceptibles de admitir infinidad de supuestos de utilización indebida.

Si esta última afirmación es cierta se debería declarar la nulidad de la sanción impuesta, por cuanto no se puede ni se debe utilizar un tipo sancionador tan amplio y general donde se puedan cobijar numerosas conductas que no aparecen previamente descritas en el texto normativo y que en cualquier momento puedan servir para sancionar supuestos que nadie sabe si pueden o no estar comprendidos en el ánimo sancionador del Legislador.

Pero bien entendido que una cosa es la utilización indebida de recetas, es decir, la utilización de recetas para un fin no querido, amparado o fundamentado ni en la ley ni en la praxis médica, y otra muy diferente una práctica irregular de las mismas. Ninguna queja o denuncia ha habido contra el demandante por esta pretendida "utilización indebida" de recetas.

De la prueba prácticada se deduce con toda claridad que el demandante no ha hecho "una utilización indebida" de las recetas, pues el hecho de que firmase las mismas y la enfermera rellenase el nombre del paciente, es práctica consentida y extendida. O dicho con otras palabras, no se ha acreditado que la posible irregularidad imputada al demandante en el uso de las recetas, haya causado perjuicio a algún paciente o fraude al servicio público que atendía. Todos lo enfermos han sido atendidos y no ha habido abuso o fraude en el uso de los medicamentos prescritos.

Ello es así, si nos atenemos al significado etimológico y gramatical del término "utilización indebida". El demandante no utilizó las recetas para una finalidad distinta o indebida, sino que a lo sumo, se llevó a cabo una práctica que podrás ser admita o no por la Administración Pública demandada, pero que en modo alguno puede ser objeto de sanción y más aun con la sanción de un mes de suspensión de funciones y retribuciones económicas.

CUARTO.- Por lo que se refiera a la conducta titpificada en el artículo 66. 3h) del texto legal anteriormente indicado, de haber cometido "incumplimiento de las normas establecidas o de las órdenes recibidas siempre que perturben el servicio o perjudiquen la asistencia", es evidente que en modo alguno puede prosperar.

El artículo 25 de la Constitución señala que nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyen falta, delito o infracción administrativa, según la legislación vigente en el momento de su comisión, lo que viene a indicar la necesidad ineludible de que el tipo infractor se halle descrito como conducta reprochable en una norma que revista el rango de ley formal, pues, si bien el artículo 9.3 de la Constitución consagra el principio de legalidad, el artículo 25.1 de la misma da expresión al principio de legalidad en materia sancionadora, del que se deriva que toda sanción sólo procederá en los casos previstos en normas legales preestablecidas y únicamente en la cuantía y extensión previstas por dichas normas (sentencia del Tribunal Constitucional de 23 febrero 1984)-, configurándose como un verdadero derecho subjetivo de carácter fundamental la garantía de la reserva de Ley.

Extendiéndose como se ha indicado, las garantías del principio de legalidad penal a las infracciones administrativas, como previene el art. 25.1 CE, ha de entenderse que toda infracción administrativa, como definidora de lo ilícito es materia reservada a la ley formal, la que debe determinar claramente y de modo preciso la infracción, definiendo el tipo de la misma, con la misma técnica que cuando define una figura penal, y más cuando la norma describe tipos que no son aplicados en proceso judicial: lo que prohíbe el art. 25.1 es una remisión a normas de rango inferior al de ley que haga posible una regulación independiente y no claramente subordinada a ésta; y es que no cabe innovar un sistema de infracciones y sanciones preestablecido; esto es, los reglamentos han de delimitar concretamente las conductas dentro de la cobertura legal que gocen, sin que quepa una aplicación, desarrollo o interpretación analógicos.

En el presente caso, aplicando la garantía constitucional y jurisprudencial anteriormente indicada es evidente que la conducta imputada de no atender personalemente el servicio domiciliaro en modo alguno puede ampararse en el tipo sancionador anteriomente indicado por los siguientes motivos.

Dicho tipo sancionador castiga de forma amplia y general, sin concreción alguna, todo incumplimiento de normas establecidas o bien órdenes recibidas. Pero este incumplimiento no es autonónomo por sí mismo pues exige preceptivamente que se perturbe el servicio o perjudique la asistencia domiciliaria.

No se ha acreditado que el servicio domiciliario haya quedado perturbado ni tampoco que la asistencia haya sido perjudicada. No ha consta queja, denuncia o reclamación alguna, ni que personas o enfermos se sintieron agraviados por la conducta imputada al demandante, ni los días u horas en que se produjo tal desatención. Al contrario consta que ese posible incumplimiento fue subsanado por la prestación domiciliaria de un médico sustituto, y por ello el servicio público quedó cubierto.

QUINTO.- Por todo lo cual, siendo clara la nulidad de las sanciones impugnadas, por los motivos anteriormente expuestos, no es necesario entrar a resolver el resto de las cuestiones, pues todas son accesorias del pronunciamiento de nulidad.

En consecuencia, es procedente la estimación de la pretensión de la demanda y declarar la nulidad de la resolución administrativa objeto de impugnación, sin imposición de costas a los efectos prevenidos en el artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, por no concurrir los requisitos exigidos para ello.

Fallo

1º Estimar el recurso y anular la resolución administrativa objeto de impugnación, por no estar ajustada a Derecho.

2º No imponer costas.

Notifíquese la presente resolución a las partes en la forma prevenida por la Ley.

Así por esta nuestra sentencia, de la se llevará testimonio de la misma a los autos principales, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN .- Dada, leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que la suscribe, estando la Sala celebrando audiencia pública el día 3 de mayo de 2004, fecha en que ha sido firmada la sentencia por todos los Sres. Magistrados que formaron Tribunal en la misma, de lo que yo el Secretario, Doy fe.