Sentencia Administrativo Nº 475/2010, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 294/2010 de 18 de Junio de 2010

Encabezamiento

Apelación nº 294/2.010

Ponente Sr. Gustavo Lescure Ceñal

Parte apelante: Abogado del Estado (por Ministerio de Trabajo y Asuntos

Sociales)

Parte apelada: Letrado de la Comunidad de Madrid

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

_______________

SENTENCIA NÚM. 475.

ILTMO. SR. PRESIDENTE:

D. Gustavo Lescure Ceñal

ILTMOS. SRES. MAGISTRADOS:

D. Juan Ignacio Pérez Alférez

Dª. Pilar Maldonado Muñoz En Madrid, a dieciocho de Junio

----------------------------------- del año dos mil diez.

Visto el recurso de apelación núm. 294/10 interpuesto por el Abogado del Estado en nombre y representación del MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES, contra la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 10 de Madrid de fecha 23 de Febrero de 2.010 que estima el recurso contencioso nº 871/08 de la Comunidad de Madrid respecto de resolución original de la Jefatura de la Unidad Especializada de Seguridad Social de la Inspección Provincial de Trabajo y Seguridad Social de Madrid sobre liquidación de cuotas; habiendo sido parte apelada la COMUNIDAD DE MADRID representada por su Letrado.

Antecedentes

PRIMERO.- La referida representación procesal de la parte impugnante formuló recurso de apelación frente a la resolución judicial reseñada, solicitando la revocación de la misma, y siguiéndose por el correspondiente Juzgado de lo Contencioso- Administrativo los trámites procedimentales previstos en los artículos 80.3 y 85 y siguientes de la Ley Jurisdiccional 29/1.998 .

SEGUNDO.- Recibidas en esta Sala las actuaciones y documentaciones correspondientes al recurso de apelación, y efectuados los trámites que constan en los autos, se señaló fecha para la votación y fallo del recurso de apelación, que tuvo lugar el día 18 de Junio de 2.010.

Siendo Ponente el Iltmo. Sr. Magistrado D. Gustavo Lescure Ceñal.

Fundamentos

PRIMERO.- El presente recurso de apelación versa sobre la Sentencia dictada el 23 de Febrero de 2.010 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 10 de Madrid que estima el recurso contencioso nº 871/08 de la Comunidad de Madrid contra resolución de la Jefatura de la Unidad Especializada de la Seguridad Social de la Inspección Provincial de Trabajo y Seguridad Social de Madrid, confirmada en alzada por resolución de la Dirección Territorial de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, sobre acta de liquidación nº 481/07 practicada al Hospital Universitario de La Princesa por cuotas del Régimen General con importe de 1.676'90 ?.

SEGUNDO.- Conforme reiterada doctrina del Tribunal Supremo, de la que son exponentes entre otras sus Sentencias de 5 de Junio de 2.001 y 31 de Marzo y 15 de Diciembre de 2.003 , la Sala puede y debe apreciar de oficio los presupuestos procesales de la apelación para comprobar su procedencia o no según el artículo 81 de la Ley Jurisdiccional Contencioso-Administrativa 29/1.998 , siendo la admisibilidad o inadmisibilidad de los recursos una cuestión de orden público procesal, relacionada con el carácter improrrogable de la competencia de los Juzgados y Salas de lo Contencioso-Administrativo que determina el artículo 7 del mismo texto legal.

Así, del juego del artículo 81.1.a) y 2.c) de la Ley 29/1.998 de 13 de Julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, se desprende que sólo las sentencias de los Juzgados dictadas en asuntos cuya cuantía exceda de 18.000 ? devienen susceptibles de ser recurridas en apelación, cuyo recurso cabe siempre respecto de sentencias que resuelvan litigios entre Administraciones Públicas, esto es, aunque se refieran a cuantías inferiores a aquel límite, siendo doctrina reiterada de la Sala Tercera del Tribunal Supremo que a efectos de la cuantía de asuntos en materia de débitos a la Seguridad Social, las cifras que deben tomarse en consideración son las cuotas mensuales en atención a que se liquidan e ingresan mes a mes y no por periodos de tiempo distintos (Sentencias de 24 de Junio de 2.001, 16 de Octubre de 2.002, 23 de Julio y 22 de Octubre de 2.003, 16 de Marzo, 20 de Abril, 4 y 25 de Mayo, 1 de Junio, 13 de Julio, 14 de Septiembre, 5 de Octubre y 2 de Noviembre de 2.004, y 17 de Enero de 2.006 , dictadas en recurso de casación para unificación de doctrina), y que conforme al artículo 41.3 de la LRJCA , en los casos de acumulación o de ampliación de pretensiones - tenga lugar en vía administrativa o jurisdiccional - aunque la cuantía del recurso venga determinada por la suma del valor económico de las pretensiones, no comunica a las de cuantía inferior la posibilidad de apelación (Autos de 23 de Febrero y 9 de Marzo de 1.998 , entre otros muchos).

Pues bien, en el recurso contencioso a que remite la apelación que nos ocupa, la cuantía litigiosa resulta de 1.676'90 ?, por lo que no alcanza el límite mínimo de 18.000 ? habilitante del recurso de apelación.

No obstante, según ha quedado expuesto, la ausencia de tal importe legal no ha de determinar la inadmisión de la apelación si se trata de un "litigio entre Administraciones Públicas".

Para resolver si una liquidación de cuotas de Seguridad Social practicada por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social a un Instituto Público, como es el Hospital Universitario de La Princesa dependiente de la Comunidad de Madrid, conforma o no un litigio entre Administraciones Públicas, hay que partir que el mismo será sólo aquel en que las Administraciones Públicas en conflicto se hallen ambas en el ejercicio de facultades y competencias que las normas les atribuyen como tales Administraciones Públicas; esto es, que habrá litigio entre Administraciones Públicas cuando la controversia las enfrente en su condición de tales Administraciones Públicas, es decir, en el ejercicio de las facultades exorbitantes, de "imperium", que en su condición de Administración Pública tiene cada una de ellas que ejercitar y defender frente a todos, no sólo frente a los particulares; o en otras palabras, el litigio entre dos Administraciones Públicas - recurrente y demandada- es aquel que tiene por objeto salvaguardar las competencias y atribuciones que el Ordenamiento Jurídico atribuye a una de ellas, y que son desconocidas o vulneradas por otra Administración Pública, impidiendo de esta forma a la primera Administración el cumplimiento de los fines de interés público y general que el Derecho le confía al conferirle esas competencias y facultades que la otra Administración invade, ignora o impide su ejercicio.

La determinación de la existencia de un conflicto entre Administraciones Públicas susceptible de ser considerado por la Jurisdicción Contencioso-Administrativa como "litigio entre Administraciones Públicas" pasaría, pues, por la comprobación por el Juez o Tribunal de varios extremos, a saber: 1º Que las partes del recurso contencioso-administrativo fueran Administraciones Públicas, para lo que habría que estar a lo que la LRJCA y la Jurisprudencia del Tribunal Supremo entienden por "Administración Pública"; 2º La segunda condición, que habría de concurrir junto a la primera, es que la Administración Pública recurrente lo hiciese en el ejercicio de las potestades y competencias que el Ordenamiento Jurídico le atribuye en cuanto tal Administración Pública, o si se quiere, que esa Administración recurrente actuase como Administración Pública usando de la posición privilegiada y de las facultades que ello comporta, que son características de esa condición de sujeto de Derecho Público, y que el Derecho le atribuye para la defensa del interés público o general que como tal Administración Pública le corresponde; y para determinar la existencia y realidad de este segundo presupuesto habría que acudir a la normativa reguladora de la organización y funcionamiento de la Administración Pública de que se tratase, y dentro de ella al conjunto de competencias que tal normativa otorga a la correspondiente Administración y de potestades de las que goza para el adecuado ejercicio de esas competencias, y una vez determinado lo anterior, analizar el conflicto con la Administración Pública con la que se plantea, para finalmente determinar si la actuación administrativa es conforme a Derecho, o, por el contrario, no lo es por infringir - invadiéndolas o desconociéndolas - esas potestades y competencias de la Administración recurrente; se trataría, pues, de la resolución por los Tribunales de Justicia de un típico conflicto interadministrativo, es decir, aquel en el cual los sujetos enfrentados lo son en tanto Administraciones Públicas, y no en otra condición.

En el presente caso la Inspección de Trabajo y Seguridad Social liquida al Hospital Universitario de La Princesa diferencias de cotización al Régimen General respecto de trabajadores dependientes de aquel Hospital en su actuación como empresa, de lo cual resulta que, sin dudar del carácter de Administración Pública de ambas partes procesales, el Hospital Universitario de La Princesa sin embargo no actúa como tal sino que se sitúa frente a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social como cualquier otra entidad empresarial sometida a la normativa sobre cotización al Régimen General por los trabajadores a su cargo, pero sin ejercer en modo alguno competencias o potestades administrativas de Derecho Público.

En la interpretación que ahora se efectúa debe asimismo tenerse en cuenta que pese a lo escueto de la redacción letra c) del artículo 81.2 de la LRJCA , siendo el supuesto una excepción a la irrecurribilidad general de las Sentencias de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo cuya cuantía no exceda de 18.000 ?, que sienta el artículo 81.1.a) de la LRJCA , y en esa condición de excepción una ventaja o posición procesal favorable frente al resto de los litigantes ante esta Jurisdicción, que sólo podrán apelar cuando la cuantía del recurso supere aquella cantidad, en cuanto tal ventaja precisa de una interpretación que, sin contrariar el tenor literal de la regla, lo sitúe en sus justos términos, que no son otros que los de entender que "litigio entre Administraciones Públicas" es aquel en el que las Administraciones Públicas que se enfrentan en el proceso lo hacen en su condición de tales Administraciones Públicas, como hemos expuesto anteriormente, y ello para evitar el injustificado agravio comparativo frente a los demás litigantes de que por el mero hecho de ser Administración Pública, aunque en la actuación administrativa impugnada ante esta Jurisdicción esa Administración Pública se halle frente a aquella de la que proviene la actuación administrativa impugnada como un particular, o si se quiere como un simple administrado, se vea en una situación procesal de ventaja frente al resto de los particulares litigantes, lo que carece de una justificación objetiva y razonable, que de aceptarse convertiría esa posibilidad de recurrir en un privilegio incompatible con las ratio legis del precepto cuestionado.

Los argumentos que acaban de exponerse cobran sentido si se analiza el artículo 44 de la LJCA que dice como sigue: "1. En los litigios entre Administraciones públicas no cabrá interponer recurso en vía administrativa. No obstante, cuando una Administración interponga recurso contencioso-administrativo contra otra, podrá requerirla previamente para que derogue la disposición, anule o revoque el acto, haga cesar o modifique la actuación material, o inicie la actividad a que esté obligada. 2. El requerimiento deberá dirigirse al órgano competente mediante escrito razonado que concretará la disposición, acto, actuación o inactividad, y deberá producirse en el plazo de dos meses contados desde la publicación de la norma o desde que la Administración requirente hubiera conocido o podido conocer el acto, actuación o inactividad. 3. El requerimiento se entenderá rechazado si, dentro del mes siguiente a su recepción, el requerido no lo contestara".

El precepto que acaba de transcribirse pone de relieve, a juicio de esta Sala y Sección, que si una determinada Administración Pública considera en una controversia frente a otra, que se halla frente a ella como Administración Pública en el ejercicio o en la defensa de potestades y competencias que el Ordenamiento Jurídico le atribuye, y no como un particular, entonces y en esa medida de que se trata de Administraciones Públicas enfrentadas, no tendrá que hacer uso, frente a la Administración contraria cuya actuación considere que vulnera sus facultades, de la vía del recurso administrativo, sino que previo requerimiento potestativo a la Administración de que se trate, podrá acudir directamente a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, y ello porque siendo el conflicto entre Administraciones Públicas el que cada una defiende las competencias que les da la norma, se excluye la utilización del recurso administrativo al entenderse que su uso es propio de quien se encuentra frente a la actuación que recurre como un administrado, esto es, sujeto a las potestades exorbitantes que el Derecho confiere a la Administración respecto a dichos particulares, o, en otras palabras, defendiendo su interés como administrado, y no como Administración Pública que tiene intereses públicos o generales de la misma importancia que los de la Administración de la que proviene la actuación impugnada.

En el presente caso, el Hospital Universitario de La Princesa no actuó como Administración Pública requiriendo a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social en el sentido previsto en el artículo 44 de la LRJCA , o acudiendo directamente al Juzgado de lo Contencioso-Administrativo, sino que optó por impugnar la liquidación en sede administrativa, y en esa medida se colocó frente a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social como entidad particular, rechazando la posibilidad de actuar como Administración Pública al amparo del citado precepto.

De cuanto antecede la Sala considera que el presente litigio no es entre Administraciones Públicas, resultando que siendo la cuantía del recurso inferior a 18.000 ?, importe mínimo para acceder a la segunda instancia, la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo que nos ocupa no es susceptible de apelación, de conformidad con el artículo 81.1.a) de la LRJCA , por lo que procede la declaración de inadmisión de tal recurso, sin que sea obstáculo para la misma la circunstancia de su admisión anterior por el Juzgado al ser ésta provisional (Sentencias de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 2 de Abril, 13 de Junio y 14 y 20 de Octubre de 2.003, 26 de Marzo, 5 de Abril, 3 y 24 de Mayo de 2004, y 17 de Enero de 2.006 ).

Por lo demás, con esta inadmisión no se vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva reconocido en el artículo 24 de la Constitución, pues en materia de recursos, conforme a doctrina del Tribunal Constitucional (Sentencia de 16 de Febrero de 1.994 ), el legislador puede organizar el sistema con arreglo a los criterios que juzgue más oportunos, y corresponde a los órganos judiciales comprobar la concurrencia de los presupuestos de admisibilidad. Como el derecho a la tutela judicial efectiva es de configuración legal, no puede estimarse que exista vulneración del mismo ni que se ocasione indefensión cuando se aplican las normas que el legislador ha dispuesto para la admisión de un recurso (Sentencias de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 25 de Mayo, 19 de Octubre y 16 de Diciembre de 2.004 , entre otras).

Según señala la Sentencia de 17 de Enero de 2.006 del mismo Alto Tribunal, la invocación de la tutela judicial efectiva no puede servir de excusa para arbitrar soluciones carentes de apoyo legal, ni dispensa del cumplimiento de los requisitos legalmente establecidos. Téngase en cuenta que aunque el derecho a la tutela judicial efectiva garantiza el acceso a los recursos establecidos en las leyes, ello no es obstáculo para que las normas procesales impidan acudir "ratione temporis" a un recurso, pues como ha dicho el Tribunal Constitucional en Sentencia 37/1.995 de 7 de Febrero , "el sistema de recursos se incorpora a la tutela judicial en la configuración que le dé cada una de las leyes de enjuiciamiento reguladoras de los diferentes órdenes jurisdiccionales, sin que ni siquiera exista un derecho constitucional a disponer de tales medios de impugnación, siendo imaginable, posible y real la eventualidad de que no existan, salvo en lo penal (SSTC 140/1.985 y 37 y 106/1.988 ). No puede encontrase en la Constitución ninguna norma o principio que imponga la necesidad de una doble instancia o de unos determinados recursos, siendo posible en abstracto su inexistencia o condicionar su admisibilidad al cumplimiento de ciertos requisitos ... el principio hermenéutico pro actione no opera con igual intensidad en la fase inicial del proceso, para acceder al sistema judicial, que en las sucesivas, conseguida que fue una primera respuesta judicial a la pretensión cuya es la sustancia medular de la tutela y su contenido esencial, sin importar que sea única o múltiple, según regulen las normas procesales los recursos ...".

TERCERO.- Versando esta sentencia exclusivamente sobre cuestión de presupuesto formal procesal, no existen motivos para la imposición de las costas (artículo 139.2 "in fine" de la Ley Jurisdiccional 29/1.998 ).

VISTOS los preceptos legales citados, y los demás de concordante y general aplicación.

Fallo

Que declaramos la INADMISIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales representado por el Abogado del Estado contra la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 10 de Madrid reseñada en el encabezamiento de la presente, sin imposición de costas procesales.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Iltmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, en el día de la fecha, estando celebrando audiencia pública en la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de lo que doy fe.