Sentencia Administrativo Nº 476/2015, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 203/2014 de 12 de Junio de 2015

Encabezamiento

Tribunal Superior de Justicia de Madrid

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección SegundaC/ General Castaños, 1 , Planta 1 - 28004

33010310

NIG:28.079.00.3-2013/0014367

RECURSO DE APELACIÓN 203/2014

SENTENCIA NÚMERO 476

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

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Ilustrísimos señores:

Presidente.

D. Juan Francisco López de Hontanar Sánchez

Magistrados:

D. José Daniel Sanz Heredero

Dª. Elvira Adoración Rodríguez Martí

D. Miguel Ángel García Alonso

Dª. Fátima Blanca de la Cruz Mera

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En la Villa de Madrid, a doce de junio de dos mil quince.

Vistos por la Sala, constituida por los Señores del margen, de este Tribunal Superior de Justicia, los autos de recurso de apelación número 203/2014, interpuesto por el ABOGADO DEL ESTADO en representación y defensa del MINISTERIO DE DEFENSA, contra la Sentencia dictada el 23 de enero de 2014 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 12 de los de Madrid , recaída en los autos de Procedimiento Ordinario núm. 281/2013. Ha sido parte apelada el EXCMO. AYUNTAMIENTO DE MADRID, representado por el Letrado Consistorial.

Antecedentes

PRIMERO.-Notifica la Sentencia que ha quedado descrito en el encabezamiento de la presente resolución, se interpuso recurso de apelación por la representación procesal del recurrente, en el plazo de los quince días siguientes, que fue admitido en ambos efectos por providencia en la que también se acordó dar traslado del mismo a las demás partes para que, en el plazo común de quince días, pudieran formalizar su oposición.

SEGUNDO.-Formuladas alegaciones por la parte apelada, el Juzgado de lo Contencioso-administrativo elevó los autos y el expediente administrativo, en unión de los escritos presentados, a la Sala de lo Contencioso-administrativo.

TERCERO.-Recibidas las actuaciones se acordó dar a los autos el trámite previsto en los artículos 81 y siguientes de la Ley 29/1.998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa; y no habiéndose solicitado por las partes la celebración de vista o la presentación de conclusiones, se señaló para la deliberación y fallo del presente recurso de apelación el día 11 de junio de 2015, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

CUARTO.-En la tramitación del presente procedimiento se han observado las prescripciones legales.

VISTOS.-Siendo Magistrado Ponente el Ilmo. Sr. D. José Daniel Sanz Heredero.

Fundamentos

PRIMERO.-El presente recurso de apelación tiene por objeto la Sentencia dictada el 23 de enero de 2014 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 12 de los de Madrid , recaída en los autos de Procedimiento Ordinario núm. 281/2013, por la que se desestima, con imposición de costas al recurrente, el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el aquí apelante contra la resolución dictada por el Gerente del Distrito de Salamanca, de fecha 7 de mayo de 2013, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra la resolución de 30 de enero de 2013, por la que se ordena al Ministerio de Defensa la suspensión y cese de la actividad de Taller de Automóviles que se realiza en la calle de Marqués de Mondejar núm. 5 A, Pla. B, ' toda vez que la misma se ejerce sin la preceptiva licencia municipal que la autoriza, o sin subsanar las deficiencias requeridas por la Administración Municipal, con la advertencia de que en caso de incumplimiento se procederá conforme a lo dispuesto en el artículo 195.3 ... ' de la Ley 9/2001, del Suelo de la Comunidad de Madrid .

La precitada Sentencia, tras dejar constancia del objeto del recurso contencioso-administrativo origen de las presentes actuaciones (FJ 1º) y poner de relieve que la cuestión capital a la que debe darse respuesta es la de determinar si el Taller de Automóviles cuestionado está o no sujeto a la obligación de obtener las licencias urbanísticas de actividad y funcionamiento (FJ 2º), llega a la conclusión afirmativa, aun cuando no se explicita al limitarse a la transcripción de las Sentencias del Tribunal Supremo de 2 de octubre de 2007 (FJ 4 º) y 18 de marzo de 1999 (DJ 5º).

El Abogado del Estado, en la representación con la que actúa, alega, en contra de los sostenido en la Sentencia de instancia que se inclina por contemplar una concurrencia concurrente del Estado y de las Entidades Locales, para la correcta resolución de la cuestión planteada debe partirse de la premisa de que por Orden del Ministerio de Defensa 74/1982, de 11 de marzo, se declaró zona de interés para la Defensa Nacional del Parque de Automóviles nº 1 de la Armada, viviendo en aplicación el artículo 6 de la Ley 8/1975, de 12 de marzo , de zonas e instalaciones de interés para la Defensa Nacional, así como los artículos 8.1 y 31 del Real Decreto 689/1978, de 10 de febrero , por el que se aprueba el Reglamento de zonas e instalaciones de interés para la Defensa Nacional, que constituye el desarrollo de la antedicha Ley, quedando desplazada las competencias de control y policía urbanística del Ayuntamiento de Madrid.

Por el contrario, la representación procesal del Ayuntamiento de Madrid se muestra conforme con la Sentencia dictada en la instancia, solicitando su confirmación, poniendo de relieve que el recurso de apelación no contiene una crítica de la Sentencia de instancia.

SEGUNDO.-Examinados los razonamientos, fácticos y jurídicos, contenidos en la Sentencia apelada, así como las alegaciones y pretensiones formuladas por las partes en esta segunda instancia, en contra de los sostenido por la Administración apelada debemos concluir que el escrito de apelación contiene una expresa y concreta crítica de la conclusión a la que llega el Juzgador de la instancia, exponiendo con claridad y precisión el concreto motivo de impugnación aducido, que hemos concretado en el punto anterior de la presente fundamentación jurídica.

Dicho lo anterior, ciertamente, como se pone de relieve en la Sentencia apelada, la cuestión controvertida queda reducida a determinar si la actividad que se viene desarrollando en el Taller de Automóviles cuestionado precia o no de la previa obtención de las licencias urbanísticas de actividad y funcionamiento.

Para dar una adecuada respuesta a la expresada cuestión debemos partir, tal como precisa el Abogado del Estado, de la Orden 74/1982, de 11 de mayo, por la que se señala la zona de seguridad de la instalación militar Parque de Automóviles de la Armada número 1, en Madrid, en la que, además de concretar en su artículo segundo la pertinente zona de seguridad, dispone en su artículo primero que ' A los efectos prevenidos en el Capítulo II del título primero del Reglamento de Zonas e Instalaciones para la Defensa Nacional , aprobado por Real Decreto 889/1976, de 10 de febrero, que desarrolla la ley 8/1975, de 12 de marzo, se considera incluida en el grupo tercero la instalación militar Parque de Automóviles de la Armada número 1, en Madrid'.

En este sentido, el artículo 8 del citado Reglamento de Zonas e Instalaciones para la Defensa Nacional refleja la clasificación de las instalaciones militares en cinco grupos, incluyendo en su grupo tercero a: ' Talleres y depósitos de municiones, explosivos, combustibles, gases y productos tóxicos, así como los polígonos de experimentación de estos últimos, y, en general, cuantos edificios, instalaciones y canalizaciones puedan considerarse peligrosos por las materias que en ellos se manipulen, almacenen o transporten'.

Dicho lo anterior, en atención a la fecha en que fue dictada la citada Orden 74/1982 traemos a colación el artículo 57.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 que, como indica la Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de noviembre de 1993, rec. 2725/1990 , ' preserva las facultades de los distintos Departamentos ministeriales para el ejercicio de su competencias según la legislación aplicable por razón de la materia (en este caso la Ley 8/1975, de 12 de marzo, de Zonas e Instalaciones de Interés para la Defensa Nacional y su Reglamento aplicativo aprobado por el Decreto núm. 689/1978, de 10 de febrero) pero el mismo art. 57.2.º de la citada Ley del Suelo condiciona el ejercicio de estas competencias a su acomodo a las previsiones del Plan, ...'. Nada al respecto ha objetado el Ayuntamiento de Madrid, por lo que habrá de concluirse que la actividad que se desarrolla en el Taller de Automóviles cuestionado no contraviene las determinaciones del plan urbanístico.

En todo caso, conviene reseñar que la Disposición Adicional segunda del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio , por el que se aprueba el texto refundido de la ley de suelo, cuyo párrafo primero dispone que: ' Los instrumentos de ordenación territorial y urbanística, cualquiera que sea su clase y denominación, que incidan sobre terrenos, edificaciones e instalaciones, incluidas sus zonas de protección, afectos a la Defensa Nacional deberán ser sometidos, respecto de esta incidencia, a informe vinculante de la Administración General del Estado con carácter previo a su aprobación'. Y añadiendo su párrafo segundo: ' No obstante lo dispuesto en esta Ley, los bienes afectados al Ministerio de Defensa o al uso de las Fuerzas Armadas y los puestos a disposición de los organismos públicos que dependan de aquél, están vinculados a los fines previstos en su legislación especial', siendo aquí particularmente relevantes la Ley 8/1975, de 12 de marzo, de Zonas e Instalaciones de Interés para la Defensa Nacional y su Reglamento aplicativo aprobado por el Decreto núm. 689/1978, de 10 de febrero.

Zanjada así la expresada cuestión (que la actividad que se desarrolla en el Taller que nos ocupa no contraviene las determinaciones del Plan) convendrá señalar, igualmente, que los arts. 8 , 97 y 149.1.14 de la Constitución , respectivamente disponen que, ' las Fuerzas Armadas tienen como misión garantizar la soberanía e independencia de España ...', que ' el Gobierno dirige la política interior y exterior y la defensa del Estado', y que ' el Estado tiene competencia exclusiva, sobre Defensa y Fuerzas Armadas ...'. Esto es, constitucionalmente se configura la defensa y las Fuerzas Armadas como una competencia exclusiva del Estado, y siendo ello así, como nos recuerda la Sentencia del Tribunal Supremo de 11 de febrero de 2014, rec. 387/2012 , ' es jurisprudencia constante del Tribunal Constitucional que los títulos competenciales más específicos pueden limitar o condicionar los más genéricos, resulta claro que el ejercicio por el Gobierno de la potestad prevista en la Ley 8/1975 constriñe legítimamente el alcance de las competencias de los entes locales en la zona de interés para la Defensa Nacional'. Por tanto, el ejercicio por el Gobierno de las potestades previstas en la ya citada Ley 8/1995 y Reglamento de desarrollo no puede entenderse que supongan una exclusión, inconstitucional, del ejercicio de las competencias propias de los entes locales en el espacio afectado por las declaraciones de zona de interés para la Defensa Nacional y sus instalaciones militares.

Igualmente resulta revelador la doctrina contenida en la Sentencia del Tribunal Constitucional Pleno nº 154/2014, de 25 de septiembre 2014 . Dicha Sentencia resuelve el recurso de inconstitucionalidad presentado por el Presidente del Gobierno contra los incisos 1, 5, 6 y 21 del apartado 2.5, del anejo 2 de la Ley de Castilla-La Mancha 6/2011,de 10 de marzo, de declaración del parque natural del Valle de Alcudia y Sierra Madrona. En el mismo se alegaba, en lo que ahora nos interesa, que la prohibición indiscriminada de los usos en ellos contemplados, con ignorancia de cualquier mecanismo que permita cohonestar el ejercicio por el Estado de las competencias que la Constitución le atribuye y que tienen incidencia sobre ese espacio territorial, vulnera las competencias estatales en materia de defensa y Fuerzas Armadas ( art. 149.1.4 CE ). A la hora de abordar dicha problemática la precitada Sentencia, en su FJ 5º, señala:

' Es doctrina de este Tribunal que las situaciones de concurrencia competencial sobre un mismo espacio físico han de resolverse, en primer lugar, acudiendo a técnicas de colaboración y concertación. De esta forma, resultará imprescindible el establecimiento de mecanismos de colaboración que permitan la necesaria coordinación y cooperación entre las Administraciones públicas implicadas en la búsqueda de aquellas soluciones con las que consiga optimizar el ejercicio de las competencias estatales y autonómicas, pudiendo elegirse en cada caso las técnicas que se estimen más adecuadas. Ahora bien, para el caso de que los cauces de cooperación resulten insuficientes para resolver los conflictos que puedan surgir, será preciso determinar cuál es el título prevalente en función del interés general concernido, que determinará la preferente aplicación de una competencia en detrimento de la otra ( STC 82/2012, de 18 de abril , FJ).

La concreción de los principios de la doctrina constitucional se ha llevado a cabo por el legislador básico estatal al regular el criterio conforme al que deberán ser resueltos los problemas de concurrencia competencial sobre un espacio natural protegido, estableciendo la primacía de la ordenación del espacio protegido mediante la imposición de las correspondientes limitaciones y prohibiciones de usos, sobre cualesquiera planes, programas y actuaciones concretas, salvo que concurran los requisitos excepcionales antes señalados, en cuyo caso la actividad sectorial en cuestión no quedará vinculada por la regulación de los usos. Solo entonces los planes y actuaciones que realice el Estado o permita realizar a terceros en ejercicio de sus competencias, al igual que las que son competencia de las Comunidades Autónomas, se impondrán, con desplazamiento, que no inconstitucionalidad, de la competencia autonómica legítimamente ejercida en materia de espacios naturales, pues la limitación general de usos seguirá siendo legítima y constitucional aunque no opere en el caso concreto en que concurran las condiciones excepcionales establecidas por la legislación básica.

Y no cabe afirmar, en contra de lo que alega la representación del Estado, que ésta previsión de la legislación básica excluye de raíz cualquier fórmula de colaboración en el ejercicio de las competencias concurrentes, y en especial en el ejercicio por la Comunidad Autónoma de su competencia en materia de espacios naturales, desde el punto y hora que, por exigencia de la ley básica, los planes de ordenación y, por tanto, las limitaciones de usos que estos deben comprender, con independencia del rango de la norma que los adopte, se sujetan a información pública y audiencia de los interesados ( art 21 de la Ley 42/2007 ), lo que implica la participación del organismo de cuenca cuando estén afectadas las aguas de cuencas supracomunitarias, o del órgano estatal competente para las actividades que puedan verse afectadas o impedidas por la ordenación medio ambiental.

Es importante señalar, aún, a los efectos de fijar el canon de constitucionalidad que resulta de aplicación para resolver la vulneración alegada, que las reglas básicas establecidas en la Ley del patrimonio natural y de la biodiversidad pueden ser exceptuadas o reguladas en términos distintos por la propia legislación del Estado en los ámbitos sectoriales concretos en los que éste ejerce sus competencias, por lo que para el análisis de los incisos impugnados no bastará con estar a la aplicación de la regla de prevalencia establecida en la legislación básica medio ambiental, sino a lo establecido en la legislación estatal sectorial si de ella resultara una regulación diferente'.

Añadiendo en el FJ 7º que:

' En materia de defensa nacional, este Tribunal ha afirmado que el ejercicio por el Estado de su competencia 'impide de raíz toda posibilidad de una acción autonómica de signo contrario. Aquí, en efecto, el Gobierno, en el marco de la competencia exclusiva que sobre defensa reconoce al Estado el art. 149.1.4 CE y de las facultades que le otorga la ley 8/1975, ha decidido destinar a polígono de entrenamiento de la Fuerza Aérea una zona del territorio castellano-manchego carente de tutela singular como espacio natural protegido, y es evidente que tal decisión no podría verse contradicha por la Comunidad Autónoma concernida a través de una declaración a posteriori de esa zona como Parque, pues semejante declaración, que equivaldría a la pretensión de sustraer a la zona en cuestión al destino que le fue señalado en el ejercicio legítimo de una competencia estatal, implicaría el desconocimiento de ésta y la vulneración consiguiente del citado precepto constitucional. Es cierto que la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha posee, según antes dijimos, la competencia de declarar como Parque las áreas de su territorio que reúnan las características descritas en el art. 13 de la Ley 4/1989 , pero también lo es que la referida competencia no puede ejercerse de modo que quede menoscabada o invadida la competencia del Estado para declarar una zona como de interés para la defensa nacional, ya que -reiterando doctrina consolidada de este Tribunal (cfr., v.g., STC 69/1988, de 19 de abril , fundamento jurídico 3)- el Estado no ha de verse privado del ejercicio de sus competencias por la existencia de una competencia autonómica' ( STC 82/2012, de 18 de abril , FJ 4).

Aunque el Abogado del Estado no ha invocado que los terrenos hayan sido declarados zona de interés para la defensa nacional, que era el supuesto analizado en la Sentencia citada, es indiferente a estos efectos el instrumento jurídico utilizado ya que lo determinante es que ya había ejercido efectivamente la competencia cuando la Ley impugnada declaró el parque natural y prohibió el uso relacionado con la competencia del art. 149.1.4 CE . En consecuencia, la prohibición de maniobras y ejercicios militares conlleva su vulneración. Sin perjuicio de lo expuesto, conviene recordar que este Tribunal ha afirmado, también en materia de defensa nacional ( STC 82/2012, de 18 de abril , FJ 3), que las situaciones de concurrencia competencial sobre el mismo espacio físico deben resolverse acudiendo a técnicas de colaboración y concertación. De esta forma, la decisión que adopte el Estado sobre las actividades y usos militares que se vayan a realizar sobre el espacio protegido estará obligada a ponderar los intereses públicos concurrentes y, en especial, los intereses ecológicos y medioambientales que haya tenido en cuenta la Comunidad Autónoma al ejercer su legítima competencia sobre espacios naturales protegidos, y así podrán instarlo las Comunidades Autónomas mediante el ejercicio de las acciones que les competen'.

En parecidos términos se pronuncian las Sentencias del Tribunal Constitucional Pleno núms. 182/2014, de 6 de noviembre 2014 , y 192/2014, de 20 de noviembre 2014 .

Pues bien, de cuanto queda dicho se desprende que cuando la Administración General incluyó al Parque de Automóviles que nos ocupa como instalación militar, incluida en el grupo tercero, lo hizo en pleno ejercicio de sus competencias constitucionales en el materia de Defensa Nacional, que impide de raíz toda posibilidad de una acción autonómica y, por supuesto, también toda acción de la administración local, de signo contrario.

Determinada la instalación del Taller de Automóviles y la actividad en él a desarrollar por quien tenía competencia para ello (Administración General del Estado), en el ejercicio de una competencia constitucional exclusiva, es claro que no encuentra acomodo en nuestro ordenamiento jurídico, desde la perspectiva constitucional y legal expuesta, la pretensión del Ayuntamiento de Madrid de sujetar la actividad que se viene desarrollando en el expresado Taller a la previa obtención de las licencias de actividad y funcionamiento. Tal exigencia menoscaba las competencias constitucionalmente atribuidas al Estado en materia de Defensa Nacional, pretendiendo sustraer o fiscalizar el destino del Taller como instalación militar de quien tenía competencia para ello. En definitiva, tal exigencia supone el desconocimiento de la competencia estatal en materia de Defensa Nacional, con la vulneración consiguiente del artículo 149.1.14, sin que frente a ello pueda esgrimirse el ejercicio de la autonomía local, también reconocido constitucionalmente ( artículos 137 y 140 CE ).

TERCERO.-En consecuencia, de cuando antecede se desprende la procedencia de estimar íntegramente el recurso de apelación que nos ocupa, con la consiguiente revocación de los pronunciamientos contenidos en la Sentencia de instancia y, en su lugar, con estimación del recurso contencioso-administrativo origen de las presentes actuaciones, declaramos no conforme a Derecho la resolución administrativa impugnada, con expresa imposición al Ayuntamiento demandado de las costas causadas en la primera instancia ( artículo 139.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ); no haciéndose expresa imposición de las causadas en esta segunda instancia ( artículo 139.2 de la citada Ley Jurisdiccional ).

VISTOS.-Los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación.

Fallo

Que con ESTIMACIÓN del recurso de apelación interpuesto por el ABOGADO DEL ESTADO en representación y defensa del MINISTERIO DE DEFENSA, contra la Sentencia dictada el 23 de enero de 2014 por el Juzgado de lo Contencioso- Administrativo núm. 12 de los de Madrid , recaída en los autos de Procedimiento Ordinario núm. 281/2013, debemos REVOCAR y REVODAMOS la referida Sentencia y, en su lugar, acordamos ESTIMAR el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el citado recurrente contra la resolución dictada por el Gerente del Distrito de Salamanca, de fecha 7 de mayo de 2013, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra la resolución de 30 de enero de 2013, por la que se ordena al Ministerio de Defensa la suspensión y cese de la actividad de Taller de Automóviles que se realiza en la calle de Marqués de Modéjar núm. 5 A, Pla. B, por no ser conformes a Derecho; y todo ello con expresa imposición al Ayuntamiento de Madrid de las costas causadas en la primera instancia; no haciéndose expresa imposición de las causadas en esta alzada.

Notifíquese la presente resolución a las partes en legal forma, haciéndoles saber que contra la misma no cabe interponer recurso alguno; y verificado, remítase testimonio de la presente resolución al Juzgado de su procedencia.

Así, por esta nuestra sentencia, juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

D. Juan Francisco López de Hontanar Sánchez D. José Daniel Sanz Heredero

Dª. Elvira Adoración Rodríguez Martí D. Miguel Ángel García Alonso

Dª. Fátima Blanca de la Cruz Mera