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Última revisión
10/11/2016
Sentencia Administrativo Nº 477/2016, Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 100/2014 de 04 de Octubre de 2016
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Orden: Administrativo
Fecha: 04 de Octubre de 2016
Tribunal: Audiencia Nacional
Ponente: MENÉNDEZ REXACH, EDUARDO
Nº de sentencia: 477/2016
Núm. Cendoj: 28079230012016100409
Núm. Ecli: ES:AN:2016:3825
Núm. Roj: SAN 3825:2016
Encabezamiento
D. EDUARDO MENÉNDEZ REXACH
Dª. FELISA ATIENZA RODRIGUEZ
Dª. LOURDES SANZ CALVO
D. FERNANDO DE MATEO MENÉNDEZ
D. JUAN PEDRO QUINTANA CARRETERO
Madrid, a cuatro de octubre de dos mil dieciséis.
Visto el recurso contencioso administrativo que ante esta Sala de lo contencioso administrativo de la Audiencia Nacional ha promovido
Antecedentes
Fundamentos
En defensa de su pretensión alega que en virtud de la convocatoria mencionada, por Orden de 12 de agosto de 2008 se le concedió una subvención de 270.792 euros; el 18 de julio de 2012 le fue comunicado por la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE) el inicio del control financiero, solicitándole determinada documentación; el 9 de septiembre de 2013 se inicia el procedimiento de reintegro con base en la propuesta del control financiero de la IGAE, sobre lo que alegó la prescripción y, en su defecto, inexistencia de incumplimiento; añade que la subvención no fue concedida para la adquisición de bienes de equipo o de inmuebles, sino para la prestación de servicios a los asociados, ganaderos de lidia, y la adquisición de tales bienes lo fue para la realización de esas actividades y no se trata de bienes necesariamente inventariables, pues sólo lo son si son considerados como amortizables, por ser su coste superior a 600 euros; por otra parte, la demandante desarrolla otras actividades, al margen de las subvenciones, que financia con las cuotas de los propios asociados; dice, finalmente, que ha cumplido significativamente las condiciones impuestas por la Orden de convocatoria, sin perjuicio de pequeños ajustes, que asume.
Fundamenta su pretensión en los siguientes motivos:
a) Prescripción del derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro de la subvención.-
El artículo 39.3.a), en relación con el 37 de la Ley General de Subvenciones (LGS), que contempla las causas de interrupción del plazo de prescripción, no menciona entre ellas la notificación del inicio del procedimiento de reintegro y, al comenzar éste, había transcurrido un mes desde el informe de control financiero, con lo que perdió la eficacia interruptiva, en aplicación del artículo 96.4.b) del Reglamento LGS y para interrumpir el plazo hubiera sido necesario que la Administración hubiese realizado una nueva acción para determinar la existencia de causas de reintegro, como por ejemplo, una nueva comunicación de la IGAE. Subsidiariamente, el plazo de presentación de la justificación venció el 3 de noviembre de 2008, no el 3 de noviembre de 2010 como dice la Administración y, a partir de ese momento, comienza a computarse el plazo de cuatro años, que vencía el 3 de noviembre de 2012 y la única acción interruptiva fue el informe de la IGAE de 18 de julio de 2012, que concluyó un año después, pero como la Administración no inició el procedimiento de reintegro en el plazo de un mes establecido legalmente, no produjo ese efecto; la Administración trata de ampliar el plazo en dos años más, por la supuesta obligación de la Asociación de destinar los bienes adquiridos al fin concreto para el que se destina la subvención, durante 2 años, como establece el artículo 31.4.a) LGS reproducido en el art. 6 de la Orden de convocatoria, pero no se trata de una obligación específica y concreta de la convocatoria, sino una obligación general establecida por la LGS para todo tipo de subvenciones que, además, no se menciona como incumplida ni en el informe de control ni el de inicio del procedimiento de reintegro; admitir lo contrario supondría que el plazo de prescripción de cuatro años no se aplicaría nunca a las subvenciones para la prestación de algún servicio o de asistencia que, por cualquier circunstancia, exigiera la adquisición de un bien mueble de escasa importancia en relación con el total de la subvención. Esa interpretación, además, vulnera los principios de proporcionalidad y equidad, pues la adquisición de los bienes considerados supone un importe mínimo sobre la cantidad concedida y no es de recibo que con ello se altere el régimen jurídico de la subvención.
b) Conformidad de la actuación de la Asociación demandante con la normativa de las subvenciones.-
La recurrente ha acreditado tanto la realización de la actividad subvencionable, como la justificación financiera o de realización del gasto; partiendo del resultado de la verificación de la IGAE, se admiten algunos de los ajustes planteados para el cálculo de la liquidación, por deficiencias formales en la justificación, pero no admite los siguientes:
1) Configuración y montaje de la página web (7.540 euros); la deficiencia de no incorporar el logotipo del Ministerio fue subsanada inmediatamente y la Administración incumplió su obligación de requerimiento previo;
2) Gastos de personal: no son aplicables las limitaciones de la Orden de convocatoria referidas a la creación o mantenimiento del libro genealógico, que es sólo una de las actividades subvencionables.
3) Gastos de veterinarios: las retribuciones abonadas a tres de los veterinarios por trabajos de campo los sábados engloba salarios y dietas, y no sólo éstas, como dice el informe y únicamente el alquiler de un coche no fue documentado.
4) Gastos de comidas (5.885 euros): la comida se realizó con motivo de la celebración de la asamblea anual de los socios, cuya convocatoria es preceptiva.
5) Gastos de desplazamiento de la Junta directiva (1.056,93 euros), fueron realizados por el Presidente en ejercicio de sus funciones y reflejadas en la cuenta general de gastos.
c) Sistema de financiación de las actividades subvencionables.-
Las cifras de la IGAE no se ajustan a las cifras reales de ingresos de la Asociación y sus gastos superan con exceso a la cantidad concedida, por lo que el importe de ésta no supera la cuantía del de la actividad subvencionada, no siendo de aplicación el art. 19 LGS ya que la demandante no sólo realiza las actividades objeto de la ayuda sino también otras, relacionadas con la divulgación del toro de lidia y el espectáculo taurino y la IGAE no realizó comprobaciones para distinguir unos gastos de otros, por lo que no cabe hablar de reintegro por incumplimiento o por sobrefinanciación, sino de meros ajustes a la subvención concedida.
d) Violación de los principios de buena fe, seguridad jurídica y confianza legítima.-
El criterio seguido por la Administración se separa de la voluntad contenida en su acto de concesión y en las bases reguladoras de la subvención pues la demandante ha cumplido satisfactoriamente los fines de la misma, como se lee en el informe de la Dirección General de Producciones y Mercados Agrarios de 24 de octubre de 2013; además, la Administración siempre tuvo conocimiento de todos los ingresos de la Asociación y quedó justificado ante ella el importe presupuestado para las actividades subvencionadas, que es muy superior a la concedida, lo que suponía necesariamente aplicar recursos propios, que ahora no puede ser considerado como un exceso de financiación; además, el reintegro es desproporcionado, teniendo en cuenta que ha existido un cumplimiento significativo, próximo al cumplimiento total, por lo que debería ser aplicado el artículo 37.2. en relación con el 17.3.n) LGS .
Al respecto resulta determinante fijar el día de vencimiento de ese plazo; según la demandante ese plazo se iniciaba el 3 de Noviembre de 2008, en que finalizó el plazo para justificar la aplicación de las cantidades subvencionadas, y vencía en día y mes equivalente del año 2012, sin que se pueda prolongar ese plazo dos años más, como pretende la Administración que, al estar acreditada la adquisición de bienes inventariables por parte de la demandante, considera que en aplicación de lo dispuesto en la Orden de convocatoria respecto de la obligación de mantener tales bienes durante dos años para el fin concreto de la subvención, este plazo se iniciaría el 3 de noviembre de 2010 y terminaría el 3 de Noviembre de 2014, por lo que el derecho a reclamar el reintegro no estaría prescrito.
La
Por su parte el
art. 31.4 LGS dispone que
La adquisición de dichos bienes ha sido reconocida en la demanda, que los detalla (dos ordenadores, una impresora, dos máquinas de fotos, un microondas, unas lámparas), si bien resalta su escaso valor en relación con el importe de la subvención, añadiendo que el objeto de ésta no era la adquisición de bienes sino la realización de determinadas actividades, para lo cual era necesaria su compra, pero este hecho no puede desnaturalizar el régimen jurídico de la ayuda.
«[...]no es atendible que la obligación de destinar los bienes inventariables adquiridos al fin concreto para el que se concedió la subvención, en el supuesto de bienes no inscribibles en un registro público, que es de dos años, como es el caso que nos ocupa, al tratarse de un ordenador y una fotocopiadora, no es una condición de la subvención otorgada, sino una carga que recae sobre los citados bienes. En efecto, nos encontramos ante una condición general de la subvención, y así el art. 20 de la
La interpretación que pretende la parte actora del
art. 39 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre , en el sentido de que sería aplicable la letra a) del apartado primero del indicado artículo, al no ser objeto de comprobación los bienes inventariables adquiridos, pues el inicio del cómputo de la prescripción se realiza según fuese aplicable alguno de los supuestos previstos en el citado precepto, no la podemos acoger. El art. 39 establece tres maneras de iniciar el computo del plazo de prescripción, según sea aplicable alguno de los supuestos que contempla, y por ello se dice que el
La mencionada interpretación es a la que llega la anteriormente citada
Sentencia del Tribunal Supremo de 5 de noviembre de 2012 -recurso nº. 6.930/2009 -. Dicha Sentencia, tenía por objeto la
Sentencia de dicha Sección de 8 de octubre de 2009 -recurso nº. 724/2008 -, invocada por la parte actora, que si bien desestima el recurso de casación, pues se llega a la misma conclusión a que llego la Sala de instancia, esto es, confirmar las resoluciones administrativas, se realizan n la misma las siguientes aclaraciones:
La citada Sentencia, llega a la conclusión que, aun cuando el reintegro de la subvención se acordó por la Administración al amparo del art. 37.c) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre , por incumplimiento de la obligación de justificación, hasta que no venció el plazo establecido en la subvención otorgada para entender cumplidas las obligaciones, fecha en que han de entenderse cumplidas las condiciones de la subvención establecidas, no se puede comenzar a computar el plazo de prescripción para reclamar su reintegro. En sentido semejante se han pronunciado la Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de mayo de 2016 -recurso nº. 159/2015 -.
En consecuencia, bien iniciemos el computo del plazo de prescripción el 3 de noviembre de 2010, es decir, a los dos años de la fecha de 3 de noviembre de 2008, fijada en el art. 14 de la de la
Por estas mismas razones, ya que se trata, además, de un supuesto en el que se interpreta la misma Orden de convocatoria de las ayudas y se da respuesta a similares alegaciones, debe rechazarse la prescripción en la doble vertiente en que se plantea en la demanda pues, al haberse iniciado el procedimiento de reintegro el 9 de septiembre de 2013 y resuelto el 24 de Enero de 2014, no había transcurrido el plazo de cuatro años legalmente establecido y es irrelevante a estos efectos el hecho de que el órgano de gestión iniciase el procedimiento una vez trascurrido el plazo de un mes desde que recibió el informe del órgano de control financiero, con la consecuencia de no interrumpir el plazo de prescripción prevista en el artículo 96.4 del Reglamento LGS , aprobado por Real Decreto 887/2006, de 21 de Julio, pues, como se ha expuesto, al iniciar el procedimiento y en el momento de su resolución, no había transcurrido el plazo de cuatro años.
Por otra parte cabe señalar que la resolución de reintegro se basa en la causa prevista en el
artículo 37.3 LGS : «
Así, no exige el reintegro de las cantidades que en el informe de control financiero se excluyen de la subvención sino que al comprobar que los ingresos de la Asociación durante el período correspondiente (536.627,32 euros), incluida la subvención, son superiores a los gastos (423.865,24 euros), de los que se han deducido los gastos considerados no subvencionables (61.466,45 euros) y las pólizas de seguro (77.876,33 euros), aplica el artículo 19.3. LGS y reclama la diferencia (112.760 euros), más los intereses de esa cantidad (23.044,29 euros), al apreciar la existencia de la sobrefinanciación prohibida por la norma.
Frente a esta conclusión se alega en la demanda que las conclusiones de la IGAE se basan en conjeturas sobre el sistema de financiación de sus actividades que no se corresponden con la realidad y que los gastos superan con exceso a la subvención, habiéndose sufragado con ésta sólo parte de los gastos derivados de sus actividades, pero no otras relacionadas con la divulgación del toro de lidia y el espectáculo taurino y que, aunque los estados contables aportados al órgano gestor y a la IGAE no diferencian los gastos de unas y otras actividades, pues no se exigió en el momento de la concesión, el órgano gestor pudo realizar las comprobaciones necesarias.
Sin embargo, en el informe de control financiero de la IGAE fechado el 18 de julio de 2013, se pone de manifiesto que las únicas actuaciones de la entidad se corresponden con las actividades subvencionadas y a ellas se asigna la totalidad de los gastos, según la propia beneficiaria; añade que ese órgano de control ha verificado que los gastos reflejados en los estados contables se encuentran en su totalidad incluidos en la justificación de la subvención, lo que implica que la totalidad de los ingresos han de estar aplicados a esa misma actividad durante el período cubierto por la subvención (1 de noviembre de 2007 a 30 de septiembre de 2008); además se solicitó a la demandante que presentase la declaración de ingresos correspondiente a ese período y su distribución entre las distintas actividades, lo que no consta que hiciera, como tampoco lo ha realizado en este recurso; en el informe pericial de parte se propone un cálculo de los ingresos, en el que tampoco se hace tal especificación, ni se suma a los ingresos ordinarios la subvención recibida por importe de 270.792 euros, por lo que no desvirtúa las conclusiones de la IGAE.
Finalmente, en cuanto a la aplicación de la equidad y del principio de proporcionalidad cabe decir, respecto de la primera que, aunque haya de ponderarse en la aplicación de las normas, «
Al actuar así, no ha infringido los principios de buena fe y seguridad jurídica, al estar establecidas en la ley y en la Orden de convocatoria las normas generales y condiciones particulares de la concesión, ni el de confianza legítima, al venir determinadas las obligaciones de las partes en las normas citadas y el conocimiento previo que atribuye la demandante al Ministerio de cuáles eran sus ingresos totales no se corresponde con su falta de respuesta a la petición de la IGAE para que justificara y detallara los ingresos y gastos correspondientes a las diferentes actividades.
Finalmente, tampoco resulta infringido el principio de proporcionalidad pues, aunque sea cierto que haya existido un cumplimiento significativo de la finalidad de la concesión, la Administración ha exigido únicamente el reintegro parcial de la subvención, calculado tras un detallado análisis de las cuentas de la Asociación y de la justificación presentada por ésta que, por las razones expuestas, se estima correcto y ajustado a las normas rectoras de la convocatoria de ayudas. Hay que recordar, por último, que si el cumplimiento de las condiciones es una obligación de todo beneficiario de una subvención (
art. 14.1 a) LGS ) no lo es menos que también está obligado a justificar ese cumplimiento y a someterse a las actuaciones de comprobación y control financiero (
art. 14.1 b ) y
c) LGS ); a su vez, el
art. 44 LGS establece los objetivos del control financiero para determinar, entre otros aspectos «
Fallo
La presente sentencia es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2. de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta.
Así, por esta nuestra sentencia, testimonio de la cual se remitirá junto con el expediente administrativo a su oficina de origen para su ejecución, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.